CDAP - GE.2024.0001 - 2024-03-25 - A.________/Direction générale des affaires institutionnelles et des communes

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 mars 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président;

M. Alex Dépraz et M. Alain Thévenaz, juges; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourante

A.________ à

********

Autorité intimée

Direction générale des affaires

institutionnelles et des communes,

Direction des affaires juridiques,

à Lausanne.

Objet

Remboursement de l'assistance

judiciaire gratuite

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale

des affaires institutionnelles et des communes du 21 novembre 2023 (demande

de remboursement d'une créance accordée au titre de l'assistance judiciaire)

Vu les faits suivants:

A.

Par décision du Tribunal d'arrondissement de Lausanne du ******** 2021,

l'assistance judiciaire gratuite a été octroyée à A.________ (ci-après: la

recourante) pour une procédure civile qui se déroulait alors devant ce

tribunal. Dite procédure s'est terminée, par jugement du ******** 2021, fixant

le montant des frais judiciaires à hauteur de 240 fr., mis provisoirement à la

charge de l'Etat, compte tenu du bénéfice de l'assistance judiciaire.

B.

Après plusieurs échanges entre la recourante et la Direction du

recouvrement de la Direction générale des affaires institutionnelles et des

communes (ci-après: DGAIC ou autorité intimée), et en particulier l'envoi par

la recourante en date du 24 juillet 2021 d'un formulaire de budget mensuel

dûment complété, l'autorité intimée a par courrier du 27 juillet 2021 confirmé

à la recourante que compte tenu de sa situation financière, elle bénéficiait

"provisoirement de l'exonération du remboursement de la créance"

d'assistance judiciaire. Le relevé du dossier indiquait, à la même date, qu'un

montant de 190 fr., sur les 240 fr. initialement dus, restait encore à payer.

C.

En date du 15 juillet 2022, la DGAIC a fait parvenir à la recourante un

courrier muni d'un bulletin de versement mentionnant le solde précité encore dû

de 190 fr. et mentionnant: "nous vous invitons à nous faire parvenir ce

montant dans les 30 jours à l'aide de la QR-facture ci-jointe".

En se référant à cette correspondance, par courriel

du 21 juillet 2022, la recourante s'est étonnée de recevoir une facture sans

que sa situation ait été revue et sans que l'autorité rende une nouvelle

décision. Elle en concluait, en substance, que cette facture était nulle et en

demandait la confirmation. Par courriel du 20 octobre 2022, l'autorité intimée

a transmis à la recourante une nouvelle formule de budget mensuel. La

recourante y a répondu par courrier du 31 octobre 2022. Aucune décision de la

DGAIC relative à la situation financière de la recourante ne figure au dossier

à la suite de cet échange.

En date du 21 novembre 2023, l'autorité précitée a

derechef envoyé à la recourante un courrier mentionnant le solde encore dû au

titre de l'assistance judiciaire de 190 fr., invitant encore une fois la

recourante à lui faire parvenir ce montant au moyen du bulletin de versement

inclus dans ledit courrier. Il était également précisé dans ce courrier ce qui

suit:

"Pour obtenir un plan de paiement, vous pouvez en faire

la demande par écrit directement à notre adresse en indiquant le numéro de

référence ainsi que votre proposition de remboursement. Afin de nous permettre

d'évaluer votre situation financière, nous vous remercions de nous faire

parvenir les justificatifs de vos charges et revenus".

La recourante a interjeté un recours auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à

l'encontre de cette correspondance, par acte du 3 janvier 2024, concluant à son

admission et à l'annulation de "la décision de la Direction du

recouvrement (DIREC) […] du 21 novembre 2023, rendue dans l'affaire Assistance

judiciaire OJV n° ********", sous suite de frais.

En date du 5 janvier 2024, l'autorité intimée a

encore fait parvenir à la recourante un rappel pour la facture du 21 novembre

2023.

Par réponse du 19 janvier 2024, l'autorité a conclu

à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais

également. La recourante a encore répliqué le 21 février 2024.

Pour autant que de besoin, les autres faits et

arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.

Considérant en droit:

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui

lui sont soumis (cf. art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). L'autorité intimée estime ne pas avoir

rendu de décision en envoyant la facture du 21 novembre 2023 à la recourante.

Il convient donc en premier lieu d'examiner s'il s'agit bien d'un acte

susceptible de recours.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD.

La décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), de rejeter

ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit

la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale

du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise

donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière

unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue

une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des

communications, des prises de position, des recommandations et des

renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de

caractère juridique contraignant (TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid.

2.1.2 et les références; CDAP AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1a;

AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1a; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid.

1).

La décision se distingue des mesures portant sur

l'organisation des services publics que l'on qualifie parfois d'actes internes,

d'actes d'organisation ou encore d'ordres ou d'instructions de service. L'acte

interne ou d'organisation vise des situations à l'intérieur de

l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on

est en présence d'une décision ou d'un acte interne. D'une part, l'acte interne

n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant

que tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans

l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 et les réf. cit., 131 IV 32

consid. 3). L'art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique

soit garantie à tout le moins lorsqu'un acte matériel ou une mesure d'organisation

(interne à l'administration) porte atteinte à des intérêts juridiques

individuels dignes de protection (ATF 143 I 336 consid. 4.2). On est en

présence d'intérêts juridiques dignes de protection (ou d'une position

juridique digne de protection [schützenswerte Rechtsposition]) en tout

cas lorsqu'est allégué de manière soutenable un droit à ce que l'Etat se

comporte de telle manière ou s'abstienne de tel comportement, droit qui serait

violé par l'acte attaqué (ATF 143 I 336 consid. 4.3.1; cf. aussi ATF 143 I 344

consid. 8.2).

Un recours de droit administratif dirigé contre un

acte d'une autorité administrative ne répondant pas à la définition légale de

la décision est irrecevable. Selon la jurisprudence, un pouvoir de décision

doit reposer sur une base légale (formelle, voire matérielle; cf. CDAP

GE.2020.0220 du 22 décembre 2020 consid. 3a et la référence citée).

b) La DGAIC est l'autorité en charge du recouvrement

des créances judiciaires. Le champ de son activité administrative est défini,

en la matière, par l'art. 39a du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12

janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), libellé comme il suit:

"Art. 39a

Recouvrement

1 Le département en charge

du recouvrement des créances judiciaires verse la rémunération due au conseil

juridique commis d'office ainsi que les frais judiciaires mis à la charge du

canton.

2 Il procède ensuite au

recouvrement de ces sommes auprès du bénéficiaire de l'assistance judiciaire,

dans la mesure où celui-ci est en mesure de les rembourser.

3 Le département détermine,

par voie de décision, si et dans quelle mesure la situation financière du

bénéficiaire de l'assistance judiciaire lui permet de rembourser celle-ci.

4 Si le département décide

que tel est le cas, il peut, dans la même décision, prononcer la mainlevée de

l'opposition formée par le bénéficiaire de l'assistance judiciaire à une

éventuelle poursuite engagée à son encontre en recouvrement des avances

fournies par l'Etat au titre de l'assistance judiciaire.

5 Les décisions rendues

conformément aux alinéas 3 et 4 peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal

cantonal. La loi sur la procédure administrative est applicable."

Au surplus, l'art. 5 du règlement du 7 décembre 2010

sur l'assistance judiciaire en matière civile (RAJ; BLV 211.02.3) prévoit que

le paiement des indemnités et leur remboursement sont gérés par le Service

juridique et législatif (dont les compétences, après une réorganisation

administrative, sont désormais assumées par la DGAIC).

c) Selon l'art. 123 du Code de procédure civile du

19 décembre 2008 (CPC; RS 272), une partie est tenue de rembourser l'assistance

judiciaire dès qu'elle est en mesure de le faire (al. 1). La créance du canton

se prescrit par dix ans à compter de la fin du procès (al. 2).

Cette obligation de rembourser correspond à la

jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur du CPC selon laquelle ni l'art.

29 al. 3 Cst. ni le droit conventionnel n'imposent une renonciation définitive

de l'Etat au remboursement des frais avancés au titre de l'assistance

judiciaire (Denis Tappy, Commentaire romand CPC, n. 3 ad art. 123 CPC; le même,

Le remboursement de l'assistance judiciaire en matière civile dans le canton de

Vaud entre procédure administrative et procédure civile [cité ci-après: le

remboursement de l'assistance judiciaire], in: Boillet/Favre/Martenet (édit.),

Le droit public en mouvement, Zurich 2020, p. 419 ss, spéc. p. 420). Elle est

toutefois soumise à la condition que le débiteur soit en mesure d'effectuer le

remboursement demandé (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 5 ad art. 123 CPC).

Selon la jurisprudence et la doctrine, malgré ce que

pourrait laisser penser la formulation de l'art. 123 CPC, l'obligation de

rembourser l'assistance judiciaire doit faire l'objet d'une décision au terme

de laquelle l'autorité compétente détermine si le bénéficiaire dispose d'une

fortune ou d'un revenu suffisant pour s'acquitter (entièrement ou par acomptes)

du solde dû (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 12 ad art. 123 CPC et les réf.

citées). Dans deux arrêts rendus dans des affaires vaudoises, le Tribunal

fédéral a ainsi considéré qu'une mainlevée provisoire ou définitive ne pouvait

pas être prononcée sur la seule base des jugements au fond portant sur le

montant des frais ou de l'indemnité versée au conseil d'office mais qu'une

décision portant sur l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire devait

être préalablement rendue (TF 2C_350/2017 du 7 décembre 2017 consid. 5.2

partiellement publié in JdT 2018 III 39 avec une note de Denis Piotet; TF

5A_150/2018 du 7 août 2018 partiellement publié in SJ 2019 I 43; voir également

Jean-Luc Colombini, Note sur les compétences pour statuer sur le remboursement

de l'assistance judiciaire en matière civile et pénale en droit vaudois in JdT

2018 III 29; Tappy, Le remboursement de l'assistance judiciaire, op. cit, p.

426-430).

Selon l'exposé des motifs (Bulletin du Grand Conseil

2017-2022, Tome 7 Conseil d'Etat, p. 123 ss), l'introduction des art. 39a et

39b CDPJ visait à répondre aux griefs formulés par le Tribunal fédéral contre

le régime vaudois en donnant "au département en charge du recouvrement des

créances judiciaires la compétence de rendre, en matière civile et pénale, des

décisions administratives (art. 3 de la loi sur la procédure administrative –

LPA-VD) concernant l'exigibilité du remboursement de l'assistance

judiciaire". Une décision ne devait toutefois pas intervenir

systématiquement mais uniquement "en cas de nécessité" lorsque le

bénéficiaire de l'assistance judiciaire ne collaborait pas avec l'autorité en

charge du recouvrement pour établir sa situation financière. Pour le surplus,

il était précisé que l'autorité privilégierait la recherche d'une entente avec

le bénéficiaire de l'assistance judiciaire sur les modalités de remboursement

(paiements échelonnés), comme elle était déjà pratiquée avant la modification

législative. En outre, elle visait à "donner au département, en même temps

qu'il se prononce sur l'exigibilité du remboursement, la compétence de lever,

le cas échéant, l'opposition frappant un commandement de payer notifié au

bénéficiaire de l'assistance judiciaire" (exposé des motifs précité, p.

124).

d) Dans une jurisprudence récente (CDAP GE.2022.0037

du 1er juin 2022, le Tribunal fédéral n'étant pas entré en matière

sur le recours déposé par la DGAIC: 2C_25/2022 du 23 octobre 2023), la Cour de

céans a confirmé que la créance de l'Etat en remboursement de l'assistance

judiciaire n'était pas exigible tant qu'une décision portant sur l'obligation

de son bénéficiaire de rembourser celle-ci au sens de l'art. 123 CPC

n'avait pas été rendue. Ainsi, l'autorité intimée ne

pouvait entreprendre de mesures d'exécution forcée à l'encontre du bénéficiaire

de l'assistance judiciaire avant qu'une décision portant sur l'obligation de

rembourser de ce dernier soit entrée en force. Se référant aux avis doctrinaux

précités de Tappy, elle a néanmoins évoqué la possibilité que l'élaboration

d'un plan de paiement et son respect constituent une modalité possible du

remboursement sur une base volontaire.

2.

a) En l'espèce, la recourante conteste par la voie du recours de droit

administratif le courrier du 21 novembre 2023 que lui a adressé la DGAIC

l'invitant à s'acquitter de la facture de 190 francs. Elle soutient que ce

courrier comporte tous les éléments pour être qualifié de décision au sens de

la loi. Subsidiairement, elle qualifie l'acte querellé d'acte matériel

susceptible de recours.

La recourante fonde plus en détails son

argumentation quant au caractère décisionnel de l'acte du 21 novembre 2023 en

ce que, à tout le moins implicitement, il retiendrait que les conditions de

l'art. 123 CPC seraient en l'espèce remplies. Dans sa réplique, la

recourante poursuit en soutenant que l'acte attaqué est bien unilatéral et

qu'il émane d'une autorité compétente pour rendre de telles décisions. Il

revêtirait en outre un caractère obligatoire comme le montrerait le rappel reçu

malgré le dépôt du recours et l'effet suspensif qui lui était attaché.

b) Sous cet angle cependant force est de constater

que le recours est irrecevable, faute pour la facture du 21 novembre 2023 de

constituer une décision susceptible de recours. En effet, comme l'a récemment

jugé la cour de céans, après coordination au sens de l'art. 34 du Règlement

organique du Tribunal cantonal (ROTC; BLV 173.31.1), l'autorité intimée ne peut

entreprendre de mesures d'exécution forcée à l'encontre du bénéficiaire de

l'assistance judiciaire avant qu'une décision portant sur l'obligation de

rembourser de ce dernier soit entrée en force. Selon cette jurisprudence niant la

qualité de décision aux "simples" facture que la DGAIC adresse aux

bénéficiaires/débiteurs, un recours dirigé contre une telle facture doit être

considéré comme prématuré. Si une facture n'est pas qualifiée de décision au

sens de l'art. 123 CPC lorsqu'il s'agit de savoir si la créance de l'Etat

est exigible, cette même facture ne saurait être qualifiée de décision

attaquable dans d'autres contexte, comme celui du cas d'espèce. Or, cette même

facture indiquait expressément que la recourante pouvait formuler une "proposition

de remboursement" et qu'elle était invitée pour ce faire à faire

parvenir à l'autorité des justificatifs de ses charges et de ses revenus. Si

elle entendait bien régler de manière unilatérale une situation juridique,

l'absence de caractère contraignant ne permet pas d'admettre que la situation

juridique de la recourante ait été modifiée par l'acte du 21 novembre 2023. Il

ne s'agissait donc pas d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et le recours

doit donc être déclaré sous cet angle irrecevable.

c) Au surplus, la recourante se réfère par ailleurs

à la notion d'acte matériel, qui est consacrée en droit fédéral à l'art. 25a de

la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Selon cette

disposition – qui n'est du reste pas applicable dans une contestation soumise

aux règles de procédure administrative cantonale (soit à la LPA-VD) –

"toute personne qui a un intérêt digne de protection" peut exiger de

l'autorité compétente qu'elle s'abstienne d'actes illicites, cette autorité

devant alors statuer par décision. Or on constate que le législateur fédéral

n'a ouvert cette possibilité qu'aux personnes directement touchées dans leurs

droits ou obligations, pouvant se prévaloir d'un intérêt digne de protection à

l'obtention d'une décision (cf. notamment Isabelle Häner, in: Bernhard

Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), Praxiskommentar

Verwaltungsverfahrengesetz, 2e éd. Zurich 2016, Art. 25a N. 18 ss).

Cette clause correspond à celle prévue, en droit cantonal, pour définir la

qualité pour recourir au Tribunal cantonal. En effet, selon l'art. 75 let. a

LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recourant doit être

atteint par la décision attaquée et disposer d'un intérêt digne de protection à

ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En outre, la garantie constitutionnelle de

l'accès au juge (art. 29a Cst.) suppose que le différend juridique mette en jeu

des intérêts individuels dignes de protection, celui qui se prévaut de cette

garantie devant subir une atteinte directe à ses droits et obligations (cf. ATF 143 I 336). Or, dans le cas particulier, compte tenu de ce que l'acte du 21

novembre 2023 n'a pas de caractère contraignant faute pour la créance de l'Etat

d'être exigible, il n'y a aucune atteinte directe aux droits de la recourante

qui puisse être retenue. En l'absence d'un intérêt digne de protection, la

garantie minimale de l'art. 29a Cst. n'entre pas en considération.

Sous cet angle également, le recours

doit être considéré comme irrecevable.

d) Le recours apparaît donc comme

prématuré en l'absence, à ce stade, d'une décision de l'autorité intimée

portant sur l'obligation de la recourante de rembourser l'assistance judiciaire

fondée sur les art. 123 CPC et 39a CDPJ. Au vu du dossier, on peut

d'ailleurs se demander si l'autorité n'aurait pas dû interpréter les différents

courriers de la recourante comme une sollicitation de sa part à ce qu'une

décision portant sur son obligation de rembourser l'assistance judiciaire soit

rendue. La recourante ne s'est toutefois pas plainte d'un déni de justice

devant l'autorité précédente ni devant la Cour de céans de telle sorte qu'il

lui appartiendra cas échéant de solliciter préalablement une décision de

l'autorité à ce sujet, qui pourra alors faire l'objet d'un recours devant la

CDAP.

3.

En définitive, il appert que la facture du 21 novembre 2023 émise par la

DGAIC ne constitue pas une décision administrative au sens de l'art. 3 LPA-VD,

ni un acte matériel susceptible de protection au sens de l'art. 29a Cst.

Partant, le recours doit être déclaré irrecevable. Compte tenu des circonstances,

l'arrêt est rendu sans frais judiciaires. Succombant, la recourante n'a pas

droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD

a contrario).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable.

Considérants

II.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 25 mars 2024

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,

d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).

Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82

ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.