CDAP - GE.2024.0014 - 2024-05-14 - Commune de A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Département de la santé et de l'action sociale

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 mai 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président;

Mme Danièle Revey et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge,

greffière.

Recourante

Commune de A.________, à ********,

représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

2.

Département de la santé et de

l'action sociale (DSAS),

tous les deux représentés par la

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, Direction

des affaires juridiques, à Lausanne.

Objet

Décompte final des péréquations 2022 et décompte final de

la participation à la cohésion sociale 2022

Recours Commune de A.________ c/ décisions du Département

des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 6 décembre 2023 portant

sur le décompte final des péréquations 2022 et du Département de la santé et

de l'action sociale (DSAS) du 12 décembre 2023 portant sur le décompte final

de la participation à la cohésion sociale 2022

Vu les faits suivants:

A.

La Cour des comptes du Canton de Vaud a publié en

octobre 2019 un rapport intitulé "Audit des dépenses thématiques de la péréquation intercommunale et de

la gouvernance de l'ensemble du dispositif"

(rapport n° 56, disponible sur internet

à l'adresse: https://www.vd.ch >

Autorités > Cour des comptes > Tous les rapports et

communiqués de la Cour; ci-après: le rapport de la Cour des comptes ou le rapport n° 56)

qui émettait un certain nombre de critiques sur l'ensemble du système ainsi que

sur l'établissement et la prise en compte des dépenses thématiques communales

dans le cadre de la péréquation intercommunale vaudoise. Elle a formulé huit recommandations qui, à l'exception de la recommandation n° 2,

avaient vocation à s'appliquer "au nouveau système péréquatif quel que soit le modèle retenu"

(p. 2

s.). La recommandation n° 2 était formulée de la manière suivante: "Adopter des mesures transitoires pour

contrôler le contenu des formulaires thématiques du système actuel".

A la suite de ce rapport, la

Commission des finances du Grand Conseil a mandaté le Contrôle cantonal des

finances (CCF) pour qu'il lui propose des solutions de mise en œuvre des

mesures préconisées. Le CCF a rendu son rapport dans le courant du mois de mai

2020. Il précisait avoir accompagné le service en charge des communes (actuellement

la Direction des affaires communales et droits politiques, intégrée à la

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes [DGAIC])

pour mettre en place les mesures suivantes:

"1. Préciser et développer le

«questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques admises» afin de

sécuriser les chiffres revendiqués par les communes et améliorer l'analyse de

ceux-ci [...].

2. Améliorer la présentation de

règles contenues par le questionnaire, sous forme d'informations le complétant,

en tenant compte, en ce qui concerne les communes, des limites suivantes:

- Les règles comptables

applicables aux communes sont obsolètes.

- Le plan comptable utilisé

par celles-ci n'est pas uniforme et est sans référentiel actuel.

- Les développements

analytiques diffèrent entre communes en ce qui concerne l'imputation des

charges indirectes des dépenses thématiques.

3. Mettre en place un dispositif

minimal de contrôles répondant à des principes de proportionnalité, en premier

lieu en inventoriant les tâches de vérification du réviseur (fiduciaire, COFIN,

COGES) attestant les chiffres du questionnaire. Ce dispositif ne remet pas en

cause les contrôles à effectuer par [la DGAIC]

qui doivent exister.

4. Estimer à un équivalent temps

plein les tâches affectées au déploiement du contrôle et suivi par [la DGAIC] des chiffres du questionnaire et

ceci, selon la décision de la précédente cheffe de département du DIS, dès 2021."

Le CCF a émis quatre recommandations à l'adresse de

la DGAIC, avec délai de mise en œuvre au 20 septembre 2020. Par courrier du 23

septembre 2020, ce délai a été étendu au 31 mars 2021, selon les explications

de la DGAIC en raison principalement du fait que la séance de la Commission

paritaire en matière de péréquation intercommunale (CoPar) qui se tenait

généralement en juin avait dû être repoussée après l'échéance du premier délai

fixé (9 octobre 2020) à la suite des impondérables liés à la crise du

COVID-19.

A fin août 2020, le Conseil d'Etat et l'Union des

communes vaudoises (UCV) ont conclu un protocole d'accord concernant la

répartition des dépenses sociales que la loi du 24 novembre 2003 sur

l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF; BLV 850.01) met

partiellement à la charge des communes (nouvelle terminologie: "participation

à la cohésion sociale", anciennement dénommée "facture sociale")

(cf. le protocole d'accord disponible sur internet à l'adresse https://www.vd.ch

> Toutes les actualités > Le

Conseil d’Etat et l’Union des communes vaudoises ont trouvé un accord sur la

Participation à la cohésion sociale). Cet accord a été entériné par le Grand

Conseil au travers d'une modification de la LOF adoptée en date du 8 décembre

2020 et publiée dans la Feuille des avis officiels du 22 décembre 2020.

Dans un rapport daté du 5 octobre

2020, le CCF a rendu compte du résultat de l'audit annuel de la péréquation

dont il était chargé par le Conseil d'Etat par décision du 18 mai 2016. Les

objectifs de ce contrôle étaient énumérés au ch. 2.2 du rapport. Ils

comprenaient notamment la vérification de l'exactitude du calcul de la

péréquation 2019 et de l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en

vigueur ainsi que de la concordance de la somme répartie avec le montant de la

facture sociale calculé par le Secrétariat général du Département de la santé

et de l'action sociale (ci-après: DSAS). Le rapport constatait que le CCF "n'a pas identifié d'erreurs supérieures ou égales à 1 centime dans la

vérification des formules constitutives du calcul de la péréquation et de

l'utilisation des paramètres du fichier Excel" pour ce qui était du calcul de la péréquation intercommunale

2019 (ch. 2.3 p. 5). La vérification relative au montant de la

facture sociale 2019 attestait que le montant utilisé pour les calculs de la

péréquation concordait bien avec celui établi par le Secrétariat général du DSAS

(ch. 2.4 p. 5).

B.

Le calcul de la péréquation intercommunale 2019 a fait l'objet

des procédures suivantes.

Le 9 octobre 2020, la Cheffe du Département des

institutions et du territoire (actuellement: Département des institutions, du

territoire et du sport [ci-après: DITS]) a adressé aux municipalités des

communes vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux un courrier pour les

informer que son département avait validé les résultats liés aux décomptes 2019

des péréquations. Elle notifiait ainsi à chaque commune la décision fixant le

montant qu’il lui revenait de verser, accompagnée du décompte y relatif. Le 20

octobre 2020, la Cheffe du DSAS a adressé aux municipalités des communes

vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux les détails de leur contribution

au décompte définitif de la participation à la cohésion sociale 2019, compte

tenu de la répartition adoptée par la CoPar. Le 9 novembre 2020, la Commune de

Pully a recouru contre les décisions susmentionnées des 9 et 20 octobre 2020

auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal en concluant en

substance et entre autres à leur annulation. Par acte daté du 11 novembre 2020,

les Communes de Crans, Rolle, Echandens, Borex, Mies, Coppet et Vaux-sur-Morges

ont aussi agi devant le Tribunal cantonal, en concluant à l'annulation des

décisions susmentionnées des 9 et 20 octobre 2020. Le 11 novembre 2020, les

Communes de Founex, Chéserex, Gingins, Arzier-le-Muids et Paudex ont recouru

auprès du Tribunal cantonal en concluant également à l'annulation des décisions

des 9 et 20 octobre 2020 et au renvoi du dossier à l'autorité précédente pour

nouvelles décisions dans le sens des considérants. Par arrêt du 10 décembre

2021 (dans les causes GE.2020.0204/GE.2020.0208/GE.2020.0209), la Cour de céans

a rejeté les recours dans la mesure de leur recevabilité et confirmé les

décisions du 9 octobre 2020 et du 20 octobre 2020.

Agissant par la voie du recours en matière de droit

public, les communes précitées ont recouru contre l'arrêt susmentionné du 10

décembre 2021 auprès du Tribunal fédéral, par acte du 26 janvier 2022,

respectivement du 27 et du 28 janvier 2022, en demandant, sous suite de frais

et dépens, son annulation. Par arrêt du 23 juin 2023 (2C_94/2022, 2C_98/2022,

2C_108/2022), le Tribunal fédéral a admis les recours en constatant une

violation du droit d'être entendu des communes recourantes. Dite violation

provenait de ce que la consultation du fichier Excel, qui comprenait toutes les

indications utiles pour l'établissement des calculs de la péréquation, n'était

possible que postérieurement au prononcé des décisions en cause. Or, selon cet

arrêt, la possibilité de se déterminer avant le prononcé des décisions en

question permettrait d'éviter de contraindre les communes à engager une

procédure contentieuse pour pouvoir exposer leur point de vue. Il mentionnait ainsi

que "les potentielles lourdes conséquences sur les finances communales

des décisions en question, l'absence de possibilité de les contester par la

voie de l'opposition ou de la réclamation, mais aussi le contexte particulier

qui entourait le prononcé de ces décisions, avec un rapport de la Cour des

comptes dénonçant des dysfonctionnements, rendaient d'autant plus nécessaire de

laisser aux communes la possibilité de se déterminer sur l'ensemble des

éléments essentiels avant que les décisions précitées ne soient rendues"

(consid. 3.6.3).

C.

Par courriel du 3 février 2023, la DGAIC a adressé aux municipalités des

communes vaudoises un planning concernant les péréquations 2022. Les communes

étaient priées de contrôler un formulaire concernant les rendements d'impôts prérempli

par l'Administration cantonale des impôts (ACI), et le cas échéant de le

modifier en expliquant ces corrections. Elles devaient également compléter un

formulaire en lien avec les dépenses thématiques et le retourner à l'autorité

muni de l'attestation du réviseur ou de la commission communale compétente. En

date du 4 avril 2023, la DGAIC a transmis, notamment à la Commune de A.________

(ci-après aussi: la commune), un nouveau fichier dans lequel avaient été

reportées les valeurs des rendements fiscaux validées par les communes

vaudoises. La commune a retourné ce dernier fichier sans correction, mais

dument signé, en date du 19 avril 2023. La CoPar s'est réunie le 27 juin 2023

et a validé les résultats contenus dans les fichiers des communes et les

décomptes finaux.

Par courriers du même jour, à savoir du 27 juin

2023, la Cheffe du DITS a ensuite fait parvenir aux communes du canton les

décisions relatives aux décomptes péréquatifs pour l'année 2022. Le Tribunal

fédéral ayant, par l'arrêt précité du 23 juin 2023 – porté à la connaissance du

DITS cependant après la notification des décisions du 27 juin 2023 – annulé les

décomptes finaux des charges péréquatives pour l'année 2019, l'autorité en

cause a annulé en date du 31 août 2023, les décisions du 27 juin 2023.

Dans l'intervalle, le CCF a procédé au contrôle de

la péréquation communale 2022, émettant son rapport en date du 19 juillet 2023.

En même temps qu'il annulait les décisions

précitées, le DITS a ouvert un droit d'être entendu aux communes vaudoises,

pour qu'elles se prononcent sur les données péréquatives contenues dans le

fichier Excel qui avait été mis à leur disposition en même temps que les

décisions précitées, et cela dans un délai échéant au 30 septembre 2023. Il est

ici précisé que cet envoi comportait uniquement un lien permettant d'accéder au

fichier Excel, la DGAIC renonçant à envoyer les informations sous format

papier. Il était annoncé que le DITS notifierait à chaque commune de nouvelles

décisions portant sur les décomptes finaux de la péréquation directe pour

l'année 2022 et que le DSAS notifierait de même ses décisions portant sur la

péréquation indirecte pour l'année 2022.

La commune a indiqué par courrier du 16 octobre 2023

être "opposée à la démarche de la DGAIC, tant pour des raisons

formelles que matérielles".

Par décision du 6 décembre 2023, le DITS a notifié à

la commune une décision par laquelle il fixait les montants dus par cette

dernière aux titres de la péréquation directe et de la facture policière pour

l'année 2022 selon décompte annexé à la décision pour en faire partie

intégrante. Cette décision – et particulièrement son annexe précitée – fixait

la participation de la commune à la cohésion sociale à hauteur de

8'198'715 fr., la péréquation dite directe à un montant dû de

4'310'606 fr. et la facture policière à 429'679 fr., soit au total, pour

la commune et pour l'année 2022, un montant de 12'939'000 francs. Dans un

courrier ultérieur, du 12 décembre 2023, la Cheffe du DSAS a communiqué à la commune

le détail des calculs de sa participation à la cohésion sociale, en se fondant

sur les calculs déjà communiqués le 6 décembre 2023.

D.

Par acte daté du 22 janvier 2024, la Commune de A.________ (ci-après: la

recourante) a agi devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP), en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'admission du

recours et à l'annulation des décisions rendues par le DITS le 6 décembre 2023

portant sur le décompte final des péréquations 2022 et par le DSAS le 12

décembre 2023, le dossier étant renvoyé à ces autorités pour nouvelles

décisions dans le sens des considérants. Elle a également requis la jonction de

sa cause avec les recours déposés par les autres communes représentées par le

même avocat.

L'autorité intimée a répondu au recours par écriture

du 8 mars 2024 concluant au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

La recourante a encore répliqué le 26 avril 2024 et

a confirmé les conclusions prises au pied de son mémoire de recours.

En tant que de besoin, les autres faits et arguments

des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.

Considérant en droit:

1.

a) Formé contre la décision du Département des institutions, du

territoire et du sport du 6 décembre 2023 portant sur le décompte final des

péréquations 2022 et la décision du Département de la santé et de l'action

sociale du 13 décembre 2023 portant sur le décompte final de la participation à

la cohésion sociale 2022 concernant la recourante, le recours est recevable

quant à son objet (cf. arrêts GE.2020.0204 du 10 décembre 2021 consid. 1;

GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b et la référence citée). A cet

égard, la Cour de céans souligne que la décision du 6 décembre 2023 contient

déjà tous les éléments déterminants des trois décomptes péréquatifs, y compris

pour ce qui est du décompte de participation à la cohésion sociale. Dans ce

sens, la décision ultérieure du DSAS du 12 décembre 2023, également attaquée

dans le recours, ne fait que détailler les chiffres d'ores et déjà arrêtés dans

la première décision. Elle n'a ainsi pas de portée propre, si ce n'est sous

l'angle du droit à une décision motivée, qu'elle peut concrétiser. C'est ainsi

à juste titre que la recourante calcule le délai de recours de 30 jours, en

tenant compte des féries, comme arrivant à échéance au 22 janvier 2024. Ce

délai est respecté en l'espèce, le recours ayant été déposé à cette date.

b) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le

Tribunal cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou

morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été

privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée

et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre

personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1

let. b LPA-VD).

La notion d'intérêt digne de protection est la même

que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de

droit public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable

par analogie à l'art. 75 LPA-VD (cf. GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c;

BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour

recourir au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être

interprétée au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89

al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2

mars 2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25

septembre 2015 consid. 1, relatif au droit de recours de l'Office fédéral

du développement territorial contre une décision d'approbation préalable d'un

plan d'affectation communal).

Dans son arrêt du 23 juin 2023 (2C_94/2022,

2C_98/2022, 2C_108/2022), le Tribunal fédéral a considéré ce qui suit

s'agissant de la qualité pour recourir devant lui, des communes contestant un

arrêt de dernière instance cantonale en matière péréquative:

"En ce qui concerne la

qualité pour recourir, les recourantes font valoir une violation de leur autonomie

communale au sens de l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale (art. 50

al. 1 Cst.; RS 101) et de l'art. 139 de la Constitution du canton de Vaud

(Cst./VD; RS/VD 101.01). En pareille hypothèse, la qualité pour recourir est en

principe admise (art. 89 al. 2 let. c LTF) et la question de savoir si une

commune est réellement autonome dans le domaine considéré ou si son autonomie a

été violée relève du fond et non de la recevabilité (cf. ATF 147 I 136 consid. 1.2

et les références). En outre, les recourantes s'en prennent à la péréquation

financière imposée par le canton et les montants contestés portent sur

plusieurs millions de francs, représentant entre 63 % et 92 % de leurs recettes

fiscales. Il ne s'agit donc à l'évidence pas de cas-bagatelles et les recourantes

sont touchées dans des intérêts centraux liées à leur puissance publique. Il

faut donc partant également leur reconnaître la qualité pour recourir sous

l'angle de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2;

138 II 506 consid. 2.1.1 s.; 138 I 143 consid 1.3.1; 135 I 43 consid. 1.3;

arrêts 2C_455/2020 du 2 décembre 2020 consid. 1 non publié aux ATF 147 I 173; 2C_486/2017 du 1er février 2018 consid. 1.2.2; 2C_366/2009

du 3 mars 2010 consid. 2.4)."

Il y a ainsi lieu d'admettre, à l'instar de ce qu'a

décidé le Tribunal fédéral, que les intérêts centraux de la recourante sont mis

en cause et d’entrer en matière, les autres conditions de recevabilité étant

remplies.

2.

Le juge instructeur peut, d'office ou sur requête, joindre

en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits

identique ou à une cause juridique commune (art. 24 al. 1 LPA-VD en

relation avec l'art. 94 al. 2 LPA-VD). Cette disposition permet à

l’autorité de joindre deux ou plusieurs causes dont les fondements factuels ou

juridiques sont identiques – ainsi par exemple lorsque deux recours sont formés

contre une même décision; l'autorité dispose en la matière d'un large pouvoir

d'appréciation (cf. Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur la procédure

administrative, mai 2008, tiré à part n° 81, pp. 22 s. ad

art. 24). Contrairement à d'autres lois de

procédure, comme l'art. 24 de la loi fédérale de procédure civile

fédérale du 4 décembre 1947 (PCF; RS 273) en relation avec l'art. 4 de la

loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS

172.021), la LPA-VD ne mentionne pas comme cause de jonction le fait que les

recours concernent les mêmes parties. Quoi qu'il en soit, la jonction de

causes constitue une solution qui doit impérativement répondre à l'économie de

procédure et être dans l'intérêt de toutes les parties (cf. par analogie, Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser,

Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3e éd., Bâle 2022, n.

marg. 3.17; ATF 131 V 224 consid. 1 et 128 V 126 consid. 1).

Or la requête de jonction de la recourante tend à

joindre un nombre important de procédures, certes matériellement connexes,

puisque plus de 30 recours ont été déposés contre les décisions de péréquation

pour l'année 2022 et qu'ultérieurement plus d'une cinquantaine de recours ont

été déposés devant la Cour de céans contre les décomptes pour les années 2019,

2020 et 2021. On ne voit cependant pas dans ces circonstances que la jonction –

au surplus telle que requise par la recourante c'est-à-dire limitée aux recours

déposés par le même avocat – puisse présenter une solution permettant une

économie de procédure. Une telle jonction reviendrait en effet à compliquer

excessivement la procédure. La recourante estime encore dans sa réplique que sa

position ne reflèterait qu'en partie celle des autres communes. Cela ne suffit

cependant pas à justifier la jonction des causes, bien au contraire. Si cette

situation est effectivement différente, comme elle l'allègue, les causes des

différentes communes ne peuvent être considérées comme se rapportant à une "situation de faits identique".

Au surplus, la présente cause fait office, comme

cela a été annoncé aux parties par le juge instructeur, de procédure dite de

l'arrêt pilote (inaugurée par la Cour européenne des droits de l’homme dans son

arrêt de Grande Chambre Broniowski c. Pologne, du 22 juin 2004). Elle a donc

pour but de traiter de grands groupes d’affaires identiques tirant leur origine

d’un même problème sous-jacent. Ainsi, une fois la présente procédure pilote

menée à son terme, le cas échéant par un nouvel arrêt du Tribunal fédéral, les

autres communes recourantes ne seront aucunement prétéritées puisque la même

solution pourrait leur être appliquée, selon les circonstances.

Le requête de jonction doit dès lors être rejetée.

3.

La recourante fait valoir dans son recours plusieurs arguments et griefs

à l'encontre du système péréquatif vaudois qui tiennent plus au débat politique

qu'à la contestation juridique. On rappellera que, de jurisprudence constante,

l'objet de la contestation portée devant la Cour de céans en tant qu'autorité

de recours est déterminé par la décision attaquée. L'objet du litige, délimité

par les conclusions du recours, ne saurait s'étendre au-delà de l'objet de la

contestation (cf. par analogie, ATF 142 I 155 consid. 4.4.2). La

recourante ne peut par conséquent pas prendre des conclusions ni formuler de

griefs allant au-delà de l'objet de la contestation.

En l'espèce, la décision attaquée porte, comme on le

verra encore largement, sur trois systèmes péréquatifs, chacun avec ses calculs

propres et fondés partiellement sur des bases légales distinctes, ce qui forme

l'objet de la contestation, dont la recourante ne saurait élargir la portée

dans le cadre de son recours. La décision attaquée a en effet fixé le montant

dû par la recourante pour chacun des trois éléments de la péréquation 2022.

C'est bien contre ces montants que les conclusions de la recourante sont

orientées. En revanche, tous autres griefs abstraits, notamment quant au cadre

légal et ses imperfections, la durée des négociations entre le Conseil d'Etat

vaudois et les communes de ce canton, respectivement les engagements pris par

celui-là de réformer le système, sortent de l'objet de la contestation. De

même, le fait que certaines "déclarations publiques" (recours,

p. 5 ch. 6) et le rapport de la Cour des comptes, précité, aient mentionné

une modification des péréquations vaudoises pour 2022, sont également des

questions qui sont exorbitantes à l'objet de la contestation. La recourante ne

fait en effet pas valoir – à juste titre – que le principe de la bonne foi

serait ici applicable.

Finalement, il sied aussi de constater que c'est de

manière irrecevable que la recourante élève des griefs à l'encontre du futur

système péréquatif (dit "nouvelle péréquation intercommunale vaudoise",

cf. le communiqué de presse du Grand Conseil du 11 mars 2024, selon lequel la

commission soutient à une large majorité le contre-projet du Conseil d'Etat) et

sur lequel n'est pas fondée la décision attaquée en l'espèce. Il en va de même

s'il faut lire, dans ce nouveau système, une critique de l'actuel, dès lors que

les arguments soulevés le sont d'une manière abstraite sans être directement

orientés à l'encontre de la décision attaquée (cf. la longue liste en

p. 24 et 25 du recours résumant aux dires de la recourante les défauts du

système actuel; cf. aussi la critique de la recourante dans sa réplique [p. 3]

sur l'invocation par l'autorité intimée de cette même nouvelle péréquation non

encore en vigueur).

Certes, la recourante peut dans le cadre du présent

recours élever de manière recevable des griefs sur la constitutionnalité et le

respect du droit supérieur des dispositions légales (abstraites) sur lesquelles

est fondée la décision attaquée. Dans ce sens, elle peut requérir de la Cour de

céans de procéder à un contrôle concret de la norme (également appelé contrôle

préjudiciel, indirect, accessoire ou par voie d'exception) qui peut examiner sa

conformité au droit supérieur à l'occasion d’un recours dirigé contre une

décision d’application de cette norme (cf. arrêt FI.2017.0118 du 13 février

2019 consid. 1a et les références). Il n’y a en revanche plus de place

pour un contrôle concret lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre

préjudiciel, des moyens déjà soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par

elle dans le cadre du contrôle abstrait de normes (arrêts GE.2006.0065 du 23

juillet 2008 consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007 consid. 2). De

même, lorsque la recourante indique (recours, p. 24 et p. 30

notamment) vouloir recourir aussi "contre les modalités d'application

de la législation", elle se plaint en réalité des critères mis en

place dans les lois pour la fixation des contributions péréquatives des

communes en général et ne critique pas les modalités de calcul de ses propres

contributions.

En résumé, il sera entré en matière ci-après sur

l'ensemble des griefs de la recourante qui touchent à la décision attaquée,

soit directement, soit par une critique des bases légales sur lesquelles elle

repose. En revanche, les critiques abstraites sur lesquelles la Cour

constitutionnelle s'est prononcée, de même que celles qui ont trait aux

éléments strictement politiques, sont irrecevables.

4.

Le système péréquatif vaudois repose quant à ses fondements généraux sur

le cadre constitutionnel et légal suivant.

L'art. 168 de la Constitution du 14 avril 2003

du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01) dispose que la charge fiscale ne doit

pas présenter des écarts excessifs entre les communes (al. 1) et que la

péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives

aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour

l'application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a

adopté, le 15 juin 2010, la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV

175.51). Un décret fixant les modalités d'application de la loi sur les

péréquations intercommunales (DLPIC ou Décret du 15 juin 2010; BLV 175.515) a

été adopté à la même date.

La LPIC définit les mécanismes de péréquation

directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels visent, selon

l’al. 2 de cette disposition, à:

"a. atténuer les

inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive,

tout en garantissant l'autonomie des communes en matière de fiscalité;

b. ne pas entraver, voire

favoriser les fusions de communes vaudoises;

c. assurer aux communes les

ressources qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches qui leur incombent

en contribuant à l'équilibre durable de leurs finances;

d. répartir entre les

communes certaines charges relevant du canton et des communes;

e. compenser les charges

particulières des villes-centres;

f. répartir entre les

communes certaines charges communales engendrant des disparités excessives

entre les communes;

g. compenser en partie les

pertes fiscales pour les communes résultant de la

troisième réforme de l'imposition des entreprises (RIE III)."

Les dépenses afférentes aux domaines de l’action

sociale inclus dans le champ d’application de la LOF font l’objet d’une

répartition entre l’Etat et les communes (art. 14 LOF). Ces dépenses,

énumérées à l’art. 15 LOF, sont prises en charge sur la base d’une

répartition par moitié entre l’Etat, d’une part, et les communes, d’autre part

(art. 17 al. 1 LOF). La contribution annuelle de chaque commune est

calculée conformément aux art. 2, 3, 4, 5 et 6 de la loi du 15 juin

2010 sur les péréquations intercommunales (art. 18 LOF).

Quant à l'art. 14 LPIC, il prévoit à son al. 1

qu'un décret détermine l'attribution des montants par habitant en fonction de

la population des communes (let. a), le taux de compensation attribué à la

couche de solidarité, dont le résultat obtenu est pondéré par l'effort fiscal

(let. b), la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de

plafonnement (let. c), le plafond au-delà duquel le mécanisme de

plafonnement prévu à l'art. 8 al. 1 let. c prend en charge les

dépenses communales et la proportion de cette prise en charge (let. d), le

plafond de l'effort péréquatif total des communes exprimé en points d'impôt

communal (let. e), la charge fiscale maximale des communes, ainsi que les

modalités de ce plafonnement (let. f) et l'aide péréquative maximale des

communes exprimée en point d'impôt communal (let. g). L'al. 2 mentionne que les

modalités techniques d'application sont précisées par voie de règlement; or, la

jurisprudence a déjà pu constater que ce règlement est inexistant (arrêt GE.2021.0153

précité consid. 2a).

5.

La recourante fait valoir, dans un premier grief matériel, qu'elle titre

comme une "mauvaise application de la loi", que les chiffres

sur lesquels se fondent les calculs péréquatifs seraient sujets à

interprétation et à manipulation, en particulier ceux liés aux dépenses

thématiques. Elle en conclut que la péréquation est calculée sur la base de

données partiellement fausses, que l'autorité intimée ne contrôle pas (les

chiffres des communes seraient invérifiables et partiellement faux). Elle se

fonde pour l'essentiel sur le rapport de la Cour des comptes précité. L'autorité

intimée a retenu dans la décision dont est recours que malgré l'ouverture du

droit d'être entendu à toutes les communes avec accès aux chiffres exacts, rien

ne permet d'admettre que les éléments de calculs seraient erronés. Elle réitère

cet argument dans sa réponse au recours soulignant que l'affirmation de la

recourante ne serait pas correcte et que seule la détermination de la valeur du

point d'impôt est commune aux péréquations directe et indirecte de telle sorte

qu'une erreur dans les chiffres de la participation à la cohésion sociale n'a

pas d'influence sur le calcul de la péréquation directe. La recourante confirme

son opposition dans sa réplique (notamment pp. 4-5).

a) En droit

vaudois, la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; BLV 175.11) définit

l’étendue et les modalités de la surveillance de l’Etat sur les communes

(chapitre XIII). L’Etat est chargé de veiller à ce que les communes

s'administrent de manière conforme à la loi (art. 137 LC). Le pouvoir de

surveillance est exercé par le Conseil d'Etat, par le département en charge des

relations avec les communes et par les préfets notamment (art. 138 LC). Le

Conseil d'Etat est l’autorité suprême de surveillance. Il est compétent dans

tous les cas où la loi ne prévoit pas l'intervention d'une autre autorité et il

peut être saisi d'un recours contre toute décision d'une autre autorité de

surveillance, ses décisions étant définitives (art. 139 LC). Le

département en charge des relations avec les communes dirige l'activité des

autorités inférieures de surveillance. Il coordonne l'activité des autres

départements en matière de surveillance des communes. Il peut adresser aux

autorités communales des recommandations ou des avertissements. Il n'a de

pouvoirs de décision et de direction que dans les cas expressément prévus par

la loi (art. 140 LC). Selon l’art. 141 LC, les préfets surveillent

régulièrement l'activité et la gestion des communes de leur district et font

rapport au département en charge des relations avec les communes (al. 1).

Ils peuvent consulter en tout temps et ils examinent une fois par an au moins

les registres de procès-verbaux et autres registres communaux, ainsi que les

comptes des communes (al. 3). D'office ou à la requête du Conseil d'Etat

ou du département en charge des relations avec les communes, ils peuvent en

tout temps procéder à des enquêtes administratives et demander aux autorités

communales des rapports sur des objets déterminés (al. 4).

Dans le domaine de la

péréquation, l'art. 10 LPIC définit les attributions de l'Etat, sans

instaurer de contrôle spécifique, selon les termes suivants:

"Le département en charge des

relations avec les communes (ci-après: le département) gère les mécanismes

péréquatifs. Il récolte les données nécessaires auprès des communes et procède

au calcul des montants dus et à recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux

de mise en œuvre. Il collabore avec les autres départements concernés par la

gestion des mécanismes péréquatifs."

L'art. 11 al. 1 LPIC institue une

commission composée à parts égales de représentants de l'Etat et des communes

(la CoPar), présidée par un représentant des communes. Cette commission se voit

attribuer un certain pouvoir de contrôle. En effet, selon l'art. 11 al. 3

LPIC, cette commission est chargée de:

"a. contrôler les calculs en

matière de péréquation directe et indirecte;

b. préaviser à l'attention du

département les décisions qu'il sera amené à prendre en application de la

présente loi;

c. déterminer les dépenses

admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques;

d. soumettre au département les

mesures nécessaires au traitement des problèmes d'application des péréquations;

e. proposer au Conseil d'Etat les

mesures permettant de remédier aux cas de rigueur qui lui sont soumis."

Les préavis de la CoPar sont soumis au département

(art. 11 al. 4 LPIC). Selon l'art. 12 LPIC, le département prend

les décisions de mise en œuvre des mécanismes péréquatifs sur la base des

préavis de la CoPar.

Se prononçant au sujet de la CoPar, le Conseil

d'Etat a relevé, dans l’Exposé des motifs et projet de loi (EMPL) n° 272

de février 2010 que, pour l’essentiel, les opérations en matière de péréquation

étaient techniques, ce qui justifiait le maintien de "l’existence d’un

groupe technique d’accompagnement (commission paritaire) composé à parts égales

de représentants de l’Etat et des communes, chargé de superviser ces

opérations, de préaviser à l’attention du Conseil d’Etat les décisions

nécessaires en matière d’application de la péréquation et d’examiner les cas

particuliers qui pourraient surgir. Le caractère paritaire de la commission

provient du fait que la plupart des effets financiers de la péréquation,

notamment la péréquation directe, concernent les communes en priorité, sans

implication financière de l’Etat. Il est dès lors raisonnable que les communes

soient étroitement associées au processus de décision" (Bulletin du

Grand Conseil [BGC] Législature 2007-2012, tome 15 Conseil d'Etat, p. 380).

Les procès-verbaux des séances de la CoPar font état

de l'exercice par dite commission de son pouvoir de supervision. Ainsi, par

exemple, il ressort du procès-verbal de la CoPar du 27 juin 2023, que celle-ci

se détermine sur les cas dans lesquels il existe un différend entre certaines

communes et le canton sur la manière de remplir les décomptes. Il en ressort

également que la CoPar est informée des contrôles et éventuelles corrections

effectués par la DGAIC.

En outre, chaque année depuis 2016, sur la base d'un

mandat spécial du Conseil d'Etat, les calculs de la péréquation intercommunale

effectués par la DGAIC sont audités par le CCF. Dans son rapport de juillet

2023, le CCF relève notamment ce qui suit:

"2.2

Objectifs de nos contrôles

Dans le cadre de notre activité

d'auditeur interne, nos contrôles ont porté sur les points ci-après:

·

La vérification de l'exactitude du calcul de la péréquation 2022

et de l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en vigueur.

·

La vérification de la concordance de la somme répartie avec le

montant de la participation à la cohésion sociale (PCS), calculé par le

SG-DSAS.

·

La vérification de la correcte indexation du montant de la

péréquation au titre de la réforme policière et de sa répartition suivant le

même mode de calcul que la péréquation intercommunale.

A noter que les éléments suivants ne font pas partie du

périmètre de notre contrôle:

·

La conformité aux différentes législations des données utilisées

dans le calcul de la péréquation (dont notamment les recettes fiscales et les

dépenses thématiques), en provenance respectivement de l'Administration

cantonale des impôts (ACI) et des communes

·

La reprise et la consolidation de l'intégralité de ces données

dans le tableau de calcul de la péréquation (« le fichier Excel »).

·

Le suivi des débiteurs de la péréquation.

2.3 Vérification du calcul de

la péréquation intercommunale 2022

La DGAIC calcule les éléments

constitutifs de la péréquation intercommunale 2022 et de la péréquation découlant

de la réforme policière 2022 au moyen d'un fichier Excel. Ce fichier, qui a été

significativement amélioré dans sa présentation, nous a été soumis le 8 juin

2023 avec des corrections apportées jusqu'au 15 juin 2023. Il se compose de

plusieurs onglets présentant les diverses étapes des calculs intermédiaires de

la péréquation.

Il fait l'objet des vérifications

suivantes:

·

Le rapprochement des paramètres de calcul utilisés avec les bases

légales applicables.

·

La concordance des données de « population » avec les

statistiques publiées par « Statistique Vaud ».

·

La concordance des taux d'imposition des communes avec les

données disponibles dans l'application « Fidor ».

·

La concordance des données liées aux rendements d'impôts

communaux avec les données extraites depuis SAP. Les écarts qualifiés de

significatifs nous ont été dûment justifiés.

Pour les

communes percevant elles-mêmes leurs impôts, nous avons réalisé un contrôle par

sondage des données saisies dans le tableur Excel avec les formulaires des

rendements des impôts que retournent les communes.

·

L'examen par sondage, pour les communes devant faire auditer

leurs comptes, des données liées aux dépenses thématiques avec les formulaires

des dépenses thématiques accompagnés du rapport distinct selon la norme d'audit

suisse (NAS 920).

·

La cohérence des acomptes facturés 2022 par rapport aux décomptes

définitifs 2020 (art. 15 LPIC).

·

L'application uniforme des formules de calcul pour toutes les

communes et la sécurisation des paramètres de calcul.

·

La cohérence de l'organisation du fichier au regard de l'objectif

qu'il vise à couvrir.

·

Le report correct des données d'un onglet à l'autre dans le

fichier.

Constats

Conformité des calculs aux

bases légales

Nous avons pu constater que les

calculs ont été opérés en conformité aux dispositions légales applicables.

(…)

Contrôles des paramètres

Dans le cadre de nos travaux nous

avons également pu contrôler les paramètres appliqués avec les différentes

bases légales. En outre, nous avons réconcilié les taux d'imposition et les

populations communales pris en considération lors des calculs de ta péréquation

2022, avec les données publiées par « Statistique Vaud ». Comme lors des années

précédentes, les écarts étaient justifiés et concernaient:

·

Les cas de fractions de communes qui font l'objet d'un calcul

distinct afin de déterminer leur taux d'imposition réel.

·

Les fusions de communes ayant eu lieu dès le 1er

janvier 2022.

Exactitude des calculs et de

saisie des données sources

Nos travaux de vérifications de la

qualité des données sources saisies par la DGAIC dans le tableur Excel ont mis

en évidence que les dépenses thématiques annoncées par une commune n'ont pas

été reportées dans le fichier de calcul. Cette erreur a été immédiatement

corrigée par la DGAIC.

A l'avenir, afin de limiter les

risques d'erreur de saisie, nous préconisons à la DGAIC de procéder à des

contrôles de plausibilité et de cohérence des données, par exemple en comparant

les données de l'année en cours avec l'année précédente. En cas d'écarts significatifs,

des investigations complémentaires pourraient être menées.

Quant à la vérification des

formules constitutives du calcul de la péréquation et de l'utilisation des

paramètres du fichier Excel, nous avons identifié quelques incohérences

notamment en matière de calcul du plafonnement du taux. Toutefois, ces erreurs

n'avaient aucune conséquence sur le calcul de la péréquation 2022.

Le tableau de synthèse du calcul

de la péréquation 2022 (dans sa version du 15 juin 2023, cf. chapitre 7)

correspond à notre recalcul et peut être qualifié d'exact.

De manière générale, nous relevons

que la DGAIC a renforcé la sécurisation et la présentation du fichier Excel de

la péréquation 2022. Des marges d'amélioration restent possibles, par exemple,

la DGAIC pourrait privilégier l'utilisation des formules « Recherche »;

en lieu et place de « copier-coller » les données sources dans les

différentes étapes de calcul intermédiaires et finales. Ce procédé permettrait

de réduire les risques d'erreurs dans les données saisies."

b) Il ressort de ce qui précède

qu'aucune des autorités précitées ne vérifie directement le bien-fondé de tous

les chiffres fournis par les communes et servant de base au calcul de la

péréquation. Elles n'en ont d'ailleurs pas la compétence selon la loi. Cela ne

signifie cependant pas que ces chiffres ne font pas l'objet de vérification. En

effet, ces chiffres fournis par le communes font l'objet d'une attestation de

la part des réviseurs des communes – auquel cas ils sont présumés

exacts (cf. arrêt FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 9c) – ou

de la commission des finances et/ou de gestion pour les communes non soumises à

l'obligation d'avoir un réviseur. Il ne faut pas sous-estimer la valeur d'un

tel rapport de réviseur qualifié. Il répond en effet à des contraintes légale

et réglementaire et engage la responsabilité de l'organe qui le signe. Comme le

souligne l'autorité intimée (réponse, p. 12, ch. 22), l'attestation

que doivent fournir les réviseurs agréés porte notamment sur les éléments

suivants (par sondage): réconciliation entre chiffres annoncés et comptes

communaux; contrôles des chiffres des investissements nets; vérifications des

charges déclarées et contrôle des clefs de répartition. Il résulte d'ailleurs

du rapport de la CoPar du 27 juin 2023 sur la péréquation 2022 – ici litigieuse

– qu'à la suite du rapport de la Cour des comptes n° 56 d’octobre 2019,

précité, le questionnaire des dépenses thématiques a été revu en 2020, en

précisant le périmètre concerné et les charges non admises. Il y est précisé

que "[d]e plus,

les communes sont dorénavant invitées à justifier les écarts importants avec

l’année précédente. Les amortissements des investissements du domaine forestier

ont également été intégrés. Quant aux contrôles, ils sont toujours réalisés par

les fiduciaires, ces dernières doivent cependant fournir un rapport spécifique

« NAS920 » qui fait état des divers travaux réalisés et des constats.

Pour les communes qui n’ont pas l’obligation de faire réviser leurs comptes

(moins de 300 habitants et compte de fonctionnement inférieur à CHF 1.5 mios),

l’attestation par les commissions des finances ou de gestion est toujours

demandée, ce qui est attendu par ces dernières a cependant été précisé". Il s'agit là à n'en pas douter de contrôles qui ne sauraient

être considérés comme de pure forme ou anecdotiques.

En outre, la recourante se contente

d'alléguer le caractère erroné des chiffres sur lesquels les calculs

péréquatifs sont fondés sans donner aucun exemple d'un tel calcul, alors même

qu'elle a eu accès aux chiffres des toutes les communes vaudoises et qu'elle a

agi parallèlement à plusieurs autres communes (cf. consid. 2 supra).

Au vu de ce qui précède, la recourante échoue à rendre suffisamment

vraisemblable que les données sur lesquelles les décisions attaquées ont été

rendues seraient erronées.

La recourante invoque cependant également le

caractère invérifiable des chiffres. Dès lors que comme on l'a vu, les chiffres

sont contrôlés soit par un réviseur agréé soit par la commission de gestion ou

des finances de la commune concernée, il est faux de dire qu'ils seraient

invérifiables. Déjà pour ce motif, l'argument de la recourante doit être

rejeté. Mais il faut bien voir en outre que ces chiffres, avant d'être transmis

tels que vérifiés par les communes, proviennent des calculs de taxations

effectués en grande partie par l'ACI non pas de manière abstraite, mais dans le

cadre de procédures de taxation des contribuables. Sous cet angle, à tout le

moins pour les chiffres fournis par l'ACI, on peut admettre qu'ils ont été

contrôlés par les contribuables eux-mêmes qui, s'ils étaient erronés en leur

défaveur, auraient élevé une réclamation. En outre, il faut voir également que

les chiffres des péréquations 2022 ici litigieuses ont été d'abord récoltés par

la DGAIC avant d'être soumis aux communes. Celles-ci pouvaient faire valoir

leurs critiques en cas d'erreur. Ensuite, les calculs ont été soumis au

contrôle du CCF (supra, Faits, let. C): cette autorité (cf. ch. 2.2

du rapport du 19 juillet 2023) a spécifiquement contrôlé l'adéquation des

calculs par rapport aux bases légales en vigueur, la concordance de la somme

répartie avec le montant de la participation calculé par le DSAS, ainsi que la

correcte indexation de la facture policière. C'est dire si cet examen n'est pas

uniquement formel. Finalement, le décompte définitif 2022 a fait l'objet d'un

contrôle par la CoPar. La jurisprudence de la Cour de céans témoigne également

(cf. arrêt GE.2021.0153 du 15 juin 2022) de ce que des contrôles sont effectués

par la DGAIC et que les décomptes proposés par les communes ne sont pas admis

sans vérification. La complexité des systèmes péréquatifs, mise encore une fois

en avant dans sa réplique (p. 5) par la recourante, que la Cour ne saurait

nier, ne signifie cependant pas encore que ces systèmes sont fondés sur des

chiffres irréguliers uniquement à raison de cette complexité. Il ne suffit pas

d'avancer que les dépenses thématiques peuvent être manipulées ou que certaines

communes auraient tendance à "arranger les chiffres" (cf.

réplique p. 8). Il résulte en résumé de ce qui précède que le caractère

systématiquement erroné des données transmises par les communes dans le cadre

des systèmes péréquatifs vaudois n'a pas été démontré et que les griefs de la

recourante quant à une absence de contrôle des calculs péréquatifs sont sans

fondement concret.

Sans doute, la classification des communes est-elle

établie sur la base des taux et des résultats des exercices concernés,

actuelle, et non point prévisionnelle. L'estimation, en vue de l'établissement

du budget communal, de la contribution péréquative future s'en trouve

compliquée, parce que les éléments de calcul ne sont pas entièrement déterminés

à ce stade. Mais ce défaut est inhérent à tout système péréquatif de type postnumerando;

il découle de la LPIC et du DLPIC, lesquels trouvent un appui suffisant dans la

Constitution et la loi. Au demeurant, l'établissement du budget ne s'en trouve

pas rendu impossible. Cet acte politique dépend d'autres facteurs, parfois tout

aussi imprévisibles, comme la conjoncture économique, par exemple.

Au surplus, la latitude offerte aux communes lors de

la transmission de certains chiffres difficilement contrôlables, que critique

la recourante, est en réalité inhérente à tout système péréquatif. On pourrait

certes souhaiter une amélioration de ce contrôle (cf. à titre de comparaison,

les contrôles de plausibilités effectués dans le cadre, financièrement bien

plus important, de la péréquation financière entre la Confédération et les

cantons, le rapport du Conseil fédéral sur l'évaluation de l'efficacité

2016–2019, p. 50 s.). En tant qu'elle critique le système

péréquatif mis en place actuellement dans le Canton de Vaud et particulièrement

la prise en compte de dépenses thématiques effectives et non standardisées, qui

pourraient être aisément manipulées ou du moins optimisées, la recourante ne

peut être suivie. En effet, ces reproches ne constituent aucunement une

critique de la décision attaquée. Dans la mesure où les calculs péréquatifs

sont fondés sur des dépenses effectives et que les communes concernées peuvent,

en utilisant le système mis en place, influencer les montants dus et reçus au

titre de la péréquation intercommunale, cela ne constitue pas encore une

violation du cadre légal mis en place par le législateur. Par analogie, si le

législateur fiscal permet à un contribuable de déduire des frais d'entretien

immobilier de ses rendements imposables et que le contribuable effectue de

telles dépenses, il influencera certes son revenu imposable, mais cela ne

représentera pas une violation du cadre légal mis en place. Il en va de même

avec les dépenses thématiques. S'il est loisible aux communes de procéder à

certaines dépenses en connaissance des conséquences que cela entraîne sur les

calculs péréquatifs, cela ne constitue pas encore une violation du cadre légal.

Contrairement à ce que soutient la recourante, le fait que le système

péréquatif laisse éventuellement de la place à de l'optimisation péréquative

(recours, p. 13, ainsi qu'en p. 18 avec des références à un article

de presse; idem, réplique p. 9), ne signifie pas encore que la

décision attaquée serait viciée à cet égard. De même, ce n'est pas parce que le

rapport de la Cour des comptes, largement cité par la recourante, a pu

constater, au mois d'octobre 2019, un certain nombre de "biais

péréquatifs" et d'améliorations possibles du système que cela

constitue déjà une violation de ce cadre dans le cas concret de la recourante.

Il revenait à cette dernière de montrer quelles étaient, le cas échéant, les

dépenses que l'on ne lui aurait pas reconnues, respectivement les dépenses que

la décision attaquée aurait reconnues à tort pour d'autres communes, ce qui

aurait influencé le montant qu'elle doit à ce titre. Or, encore une fois, la

recourante ni n'allègue ni ne prouve que ces différents chiffres seraient

erronés.

En résumé, la recourante ne saurait être suivie

lorsqu'elle prétend que le canton ne surveille pas les données fournies par les

communes. En outre, en restant à des critiques théoriques, la recourante ne

démontre pas que les données transmises par les communes seraient erronées.

c) Toujours en lien avec la "mauvaise

application de la loi", la recourante estime que la procédure de l'art. 12

LPIC n'aurait pas été respectée dès lors que le décompte final 2022 ici

litigieux aurait été établi avant la réunion de la CoPar, qui n'aurait ainsi

pas pu donner le préavis prévu dans la loi. Elle réitère cette argumentation

dans sa réplique du 26 avril 2024 en invoquant le fait qu'il n'y a

matériellement aucune validation effective de cette commission. Selon la

recourante, la CoPar se contenterait de ratifier la position du Conseil d'Etat.

Or, il résulte du dossier (cf. supra Faits, let. C, ainsi qu'en

particulier la pièce 2 du bordereau de l'autorité intimée, soit le

procès-verbal de cette séance) que dite commission s'est bien réunie pour

valider les calculs péréquatifs. Certes, compte tenu de la complexité de

l'envoi des décisions dans le domaine des calculs péréquatifs, les fichiers ont

été préparés préalablement à la séance. Il en va de même des membres de la

commission qui ont dû également prendre connaissance des documents avant la

séance. Cette manière de procéder ne viole pas le processus mis en place par l'art. 12

LPIC. C'est bien la validation par la CoPar qui a permis à l'autorité intimée

de procéder à la notification des décisions aux communes. On ne saurait en déduire

une absence de liberté décisionnelle. En effet, l'ensemble des éléments sur

lesquels repose le décompte final – celui de la recourante comme ceux des

autres communes – a été soumis à la CoPar avant sa validation par cette

dernière. Lorsque la recourante soutient qu'il ne s'agit pas d'un préavis

"au sens où ce terme s'entend dans le langage courant"

(réplique p. 6), elle ne peut pas non plus être suivie. Comme on l'a vu,

le fait de transmettre le jour même de l'envoi des décomptes sa validation

finale n'empêche aucunement la commission d'organiser ses travaux en amont, ce

qu'elle fait certainement. Cela ne signifie donc pas que la commission ne

constitue qu'une chambre d'enregistrement des décisions du Conseil d'Etat comme

le soutient la recourante.

Les griefs correspondants de la recourante doivent

être écartés.

On mentionnera par ailleurs à cet égard que, comme

le souligne l'autorité intimée (réponse, ch. 16 p. 10), la recourante n'a

jamais avant son recours sollicité d'avoir accès au procès-verbal de la séance

de la CoPar en lien avec les décomptes péréquatifs 2022, désormais produit au

dossier. Elle ne saurait à cet égard se plaindre d'une violation de son droit

d'être entendu, ce qu'elle ne fait formellement pas, parlant toutefois d'une

procédure secrète et imprévisible (recours, p. 12; cf. aussi réplique,

p. 7).

6.

Dans un second grief, la recourante considère que la décision attaquée

porte atteinte à son autonomie communale, dès lors que le système imposé par le

canton la prive de son pouvoir constitutionnel de fixer les impôts communaux et

de décider de leur affectation. Ainsi, dans son cas, les charges cantonales des

trois péréquations représentent 82,38 % de toutes les recettes fiscales de

la commune, ce qui ne correspondrait pas aux principes énoncés à l'art. 1er

LPIC. La recourante doit, avec le solde de 17,62 % de ses recettes,

financer le solde de ses charges communales, ce qui peut, selon les années, la

contraindre à puiser dans des fonds de réserves, à recourir à l'emprunt ou à

augmenter les impôts. L'autorité intimée estime de son côté au contraire qu'il

n'y a pas d'autonomie communale dans le champ d'application de la péréquation

intercommunale, ou à tout le moins qu'elle n'est pas violée.

a) Selon l'art. 50

al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18

avril 1999 (Cst.; RS 101), l'autonomie communale est

garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune

bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit

cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie

dans la sphère communale, conférant, par là, aux autorités municipales une

liberté de décision relativement importante. L'art. 50 al. 1 Cst.

garantit l'autonomie communale conformément au droit cantonal (ATF 145 I 52 consid. 3.1).

L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète

sont donc déterminées essentiellement par la constitution et la législation

cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1; arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008

consid. 2.1). Comme le droit cantonal détermine l'existence et la teneur

de l'autonomie communale, le champ et la portée de celle-ci peuvent être

changés au gré des modifications législatives. L'autonomie communale protégée

peut se rapporter à la compétence d'édicter ou d'exécuter des prescriptions

communales propres ou découler d'une marge de manœuvre correspondante dans

l'application du droit cantonal ou fédéral (ATF 141 I 36 consid. 5.4; TF

1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3; dans les deux cas avec

références). Dit autrement, un domaine d'autonomie communale peut également

exister lors de l'application du droit cantonal, lorsque celui-ci laisse à la

commune une liberté de décision relativement importante (cf. déjà, ATF 118 Ia

219 consid. 3a, avec renvois). Il faut toutefois que l'exécution (en

première instance) de telles prescriptions cantonales soit confiée à la commune

et que la nature de la matière à réglementer laisse une place au droit

d'autodétermination des différentes communes.

Le parlement cantonal ne peut toutefois restreindre

l'autonomie communale que s'il ne touche pas à des attributions directement

garanties par la constitution cantonale (CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005 consid. 3).

Lorsqu'un acte normatif cantonal a pour effet de redéfinir, en la restreignant,

l'autonomie des communes, celles-ci ne peuvent donc s'en prendre à cet acte que

dans la mesure où il écarte indûment une compétence législative ou un domaine

d'autonomie garantis par la constitution cantonale. Elles ne peuvent se

plaindre de ce qu'en modifiant la loi, le législateur cantonal aurait restreint

les limites de l'autonomie communale qu'il avait lui-même antérieurement posées

(ATF 133 I 128 consid. 3.3; arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008 consid. 2.2).

b) Sous le titre "autonomie communale",

l'art. 139 Cst-VD prévoit que les communes disposent d'autonomie, en

particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal,

l'administration de la commune, la fixation, le prélèvement et l'affectation

des taxes et impôts communaux, l'aménagement local du territoire, l'ordre public

et les relations intercommunales. Outre les tâches propres qu'elles

accomplissent volontairement, les communes assument les tâches que la

Constitution ou la loi leur attribuent (art. 138

al. 1 Cst-VD).

L'art. 167

Cst-VD (titre marginal: Finances) dispose ce qui suit:

"1 L'Etat et les

communes perçoivent les contributions prévues par la loi, soit:

a. des impôts pour l'exécution de

leurs tâches;

b. des taxes et des émoluments

liés à des prestations;

c. des taxes d'incitation dont le

produit est intégralement redistribué.

2 Le régime fiscal

respecte les principes d'universalité et d'égalité de traitement. L'impôt

respecte en outre le principe de la capacité contributive.

3 La fraude fiscale est

poursuivie.

4 La loi compense les

effets de la progression à froid à chaque période fiscale."

La teneur de l'art. 168

Cst-VD, relatif aux impôts communaux et à la péréquation intercommunale, a été

rappelée auparavant (consid. 4 ci-avant). Il suffit ici de souligner que

la souveraineté fiscale des communes est déléguée au niveau législatif et que

la Constitution vaudoise fonde le principe d'une péréquation financière pour

atténuer les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de

capacité contributive entre les communes. Il

faut ainsi constater que la Constitution vaudoise garantit expressément (art. 139)

que les communes disposent d'une autonomie dans le prélèvement et l'affectation

des taxes et impôts communaux. Cette même Constitution institue cependant

également un système de péréquation intercommunale qui ne réserve pas

spécialement les compétences et l'autonomie des communes vaudoises dans le

domaine fiscal. Il n'est pas possible de dire que l'une des dispositions

l'emporte sur l'autre, toutes deux étant ancrées au niveau constitutionnel. La

législation cantonale, de même que ses décisions d'application, doivent donc être

conformes à ces deux impératifs. Il ne résulte cependant pas, comme le soutient

la recourante, de ce système constitutionnel une pleine autonomie des communes

en matière fiscale, la Constitution limitant expressément l'autonomie des

communes en prescrivant l'instauration d'une péréquation entre elles. Or,

littéralement, le texte de la Constitution prévoit "d'atténuer les

inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité

contributive entre les communes" (art. 168 al. 2 Cst-VD). Une

telle atténuation voulue par le constituant peut dès lors passer notamment par

une réduction de l'écart entre les taux d'imposition communale. Force est donc

de constater que la souveraineté fiscale des communes vaudoises est directement

limitée par la disposition constitutionnelle prévue à l'art. 168 Cst-VD.

Cela étant, pour ce qui est de

l'autonomie communale en matière de fiscalité, le Tribunal fédéral a reconnu

que celle-là n'était pas touchée par la réglementation en matière de

péréquation intercommunale "car

la commune demeure libre dans le choix du mode de financement des contributions

en question"

(cf. arrêt TF 2P.170/171/172/2006 du 7 novembre

2006 consid. 3.3). Dans un arrêt antérieur (arrêt TF 2P.293/2004 du

1er décembre 2005 consid. 5.2 ss et les arrêts cités), le

Tribunal fédéral avait déjà refusé d'admettre que les participations réclamées

aux communes au titre de la péréquation intercommunale directe ou indirecte

portaient atteinte à leur autonomie fiscale, dans la mesure où celle-ci ne serait

"pas garantie de manière

illimitée mais uniquement dans les limites du droit cantonal".

D'une manière générale, la jurisprudence du Tribunal

fédéral, qui a traité à de nombreuses reprises la question de la violation de

l'autonomie communale en lien avec les versements péréquatifs des communes, a

toujours considéré que si les législations cantonales sur la péréquation

financière intercommunale ne s'adressent en principe qu'aux communes, celles-ci

ne sont normalement pas habilitées à prendre elles-mêmes les décisions fixant

les contributions dues ou les prestations exigibles à ce titre. En ce sens, les

communes n'ont donc aucun droit à déterminer librement la quotité de leurs

propres contributions ou prestations (cf. ATF 119 Ia 214 consid. 3b et

arrêt précité 2P.32/2003 du 18 février 2003 consid. 2.3.3). Or, en

l'occurrence, ni la Constitution vaudoise, ni la LPIC ou d'autres législations

applicables ne confère aux communes vaudoises une quelconque latitude dans la

détermination des contributions dues aux fonds péréquatifs direct, indirect et

de la facture policière. Il n'y a donc aucune autonomie communale qui puisse

être directement inférée de la législation péréquative cantonale vaudoise.

De même, s'il est vrai que la contribution réclamée

affaiblit les finances des communes (y compris les ressources destinées aux

activités relevant de leur champ d'autonomie), ce qui pourrait indirectement

les obliger à augmenter leurs impôts, de telles conséquences ne constituent pas

une atteinte à leur autonomie, mise à part l’hypothèse dans laquelle une telle

atteinte ne serait plus conforme au principe de proportionnalité. D'une part,

ces effets résultent nécessairement de toute obligation financière mise à la

charge des communes et, d'autre part, celles-ci demeurent libres d'aménager

leur budget et de choisir la manière dont elles entendent financer la

contribution litigieuse (arrêt TF 2P.134/1997 du 30 mars 1998 consid. 3c).

Il n'est pas inutile néanmoins de rappeler que

le Tribunal fédéral dans son dernier arrêt du 23 juin 2023 précité (2C_94/2022,

2C_98/2022, 2C_108/2022), bien qu'admettant les recours pour violation du droit

d'être entendu, s'est penché brièvement et à titre superfétatoire, dans un obiter

dictum (consid. 5), sur la violation de l'autonomie communale de la

manière suivante:

"Au demeurant, il convient de

relever que le Tribunal cantonal retient dans l'arrêt attaqué, sans en tirer

les conséquences juridiques, que "les charges cantonales représentent

entre 63.01 % et 92.94 % de toutes les recette fiscales communales" et

qu'"au vu des chiffres mentionnés ci-avant, le système mis en place n'est

[...] pas adéquat et entraîne des résultats qui ne sont conformes ni à

l'autonomie communale définie par la constitution vaudoise ni au principe de

proportionnalité qui exige qu'il existe un rapport raisonnable entre le but

visé et les intérêts publics ou privés" (consid. 8b).

En principe, ces constatations de

résultats contraires au droit - qui ne résultent toutefois pas d'un examen

détaillé de la situation financière de chaque commune recourante - auraient dû

conduire à l'annulation des décisions litigieuses. Le constat que l'application

des normes en cause aboutit à un résultat contraire au droit ne permet en effet

pas l'annulation de celles-ci, mais il ne s'oppose pas à l'annulation des

décisions d'application (cf. ATF 132 I 49 consid. 4; 129 I 265 consid. 2.3;

arrêts 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 1.2; 2C_236/2020 du 28 août

2020 consid. 1.5; arrêt du Tribunal cantonal FI.2017.0118 du 13 février

2019 consid. 1a)."

On peut se demander s'il

faut inférer de cet obiter dictum une annonce d'un changement de jurisprudence du Tribunal

fédéral dans la reconnaissance d'une violation de l'autonomie communale par la

législation cantonale péréquative, comme le soutient la recourante notamment

dans sa réplique (pp. 11-12). La recourante faisait d'ailleurs déjà valoir

dans son recours (p. 21) que cette jurisprudence devait être revue. La Cour

de céans estime cependant qu'il n'y a pas de violation d'une autonomie

communale en l'espèce, pour les motifs qui vont suivre.

c) Au préalable, il y a lieu d'emblée de bien

dissocier les griefs de la recourante qui ont véritablement trait à l'autonomie

communale, des autres griefs. S'il est vrai que les communes peuvent être

lésées dans leurs intérêts par une éventuelle application incorrecte de la loi

sur la péréquation financière, il ne s'agit alors pas d'une question

d'autonomie communale. De tels conflits peuvent survenir partout où les

communes sont soumises au pouvoir de décision d'organes supérieurs. Comme on

l'a vu toutefois, la protection de l'autonomie n'intervient que si la

disposition cantonale contestée touche la commune dans un domaine où le droit

cantonal lui accorde une marge de manœuvre pour une organisation communale

autonome (ATF 118 Ia 223 consid. 3e). Or, tel n'est pas le cas en ce qui

concerne la question de la péréquation intercommunale. En effet, les

dispositions de la LPIC dont il est question ici ne réservent aucune liberté

d'application aux communes, mais uniquement à des organes du canton. Lors de la

détermination des prestations compensatoires à fournir ou à percevoir par les

communes dans le cadre de la péréquation financière intercommunale, les

différentes communes et leurs autorités ne peuvent donc pas non plus

revendiquer un droit d'autonomie. Comme pour la délimitation de la souveraineté

fiscale entre les communes (ATF 114 Ia 83 consid. 3; 110 Ia 50 consid. 4b),

il s'agit ici d'un conflit d'intérêts entre des sujets de droit de même rang, les

communes vaudoises, dont la réglementation contraignante doit par nature être

réservée à un organe cantonal supérieur et ne peut pas relever du domaine

d'autonomie des différentes communes (cf. déjà l'arrêt du Tribunal fédéral du

23 juin 1981, in ZBl 82/1981 p. 451; voir aussi ATF 135 I 43

consid. 1.2). Une autonomie protégée pourrait tout au plus exister dans la

mesure où le canton laisserait sciemment aux communes participantes l'exécution

de la péréquation financière sur certains points, par exemple en ce qui

concernerait les modalités d'utilisation des contributions reçues, et où il devrait

alors respecter leur liberté d'organisation à cet égard (arrêt du 23 juin 1981,

loc. cit.); il n'en est pas question cependant en l'espèce. Il y a ainsi

lieu de considérer que les communes vaudoises ne disposent d'aucune autonomie

en matière de péréquation financière intercommunale, qu'elle soit directe ou

indirecte.

La recourante n'établit pas davantage qu'une telle

liberté découlerait d'autres dispositions cantonales ou constitutionnelles.

Elle soutient certes que l'art. 168 Cst-VD n'autoriserait pas le

législateur à mettre les communes à contribution, par le biais de la

péréquation, pour la prise en charge du financement de tâches partagées entre

le canton et les communes (péréquation indirecte, selon les art. 1 al. 1,

art. 1 al. 2 ch. 3 LPIC, mis en relation avec l'art. 6 LPIC, relative

à la "facture sociale" au sens de l'art. 17 LOF). Or, la

recourante raisonne cependant à cet égard de la même manière que le citoyen qui

s'insurge contre la restriction à ses droits ou le contribuable qui conteste

l'impôt. Elle considère dès lors, de manière implicite, que toute charge

financière imposée aux communes devrait nécessairement être prescrite par une

disposition constitutionnelle expresse. Toutefois, la Constitution ne fixe pas

un tel principe. En outre, les communes ne disposent d'aucune autonomie dans le

domaine de la péréquation, comme on l'a vu ci-dessus. Il suffit, sous ce

rapport, que le principe et les modalités de la répartition des coûts de la

politique sociale de l'Etat et des communes soient établis dans la loi, de manière

à assurer l'exercice du droit de référendum (art. 84 Cst-VD) et le

contrôle juridictionnel, en particulier celui de la Cour constitutionnelle (art. 136

Cst-VD). Il convient également de souligner que les communes, comme les collectivités

publiques et organes de l'Etat, assument, dans le domaine de la politique

sociale et de la santé publique, des tâches partagées avec le canton. C'est ce qu'expriment

notamment les art. 60, 61, 62, 65 et 67 Cst-VD, dispositions qui mettent à

la charge de l'Etat et des communes des tâches spécifiques qui relèvent de l'administration

de prestations. Il n'y a rien à redire au fait que la loi (en l'occurrence, la

LOF et la LPIC) répartisse ces tâches entre l'Etat et les communes, fixe les

modalités du financement et procède à une péréquation des charges qui en

découlent. La péréquation verticale est ainsi inhérente à la Constitution,

lorsque celle-ci confie au canton et aux communes des compétences parallèles

dans des domaines d'action partagés, comme c'est le cas de la politique sociale

et de la santé publique.

En tant qu'elle soutient (réplique, p. 11) que

l'art. 168 al. 2 Cst-VD serait uniquement programmatique alors que

l'art. 139 Cst-VD serait à l'inverse une disposition normative, la

recourante ne peut être suivie, à tout le moins dans le résultat qu'elle entend

en tirer. En effet, comme on l'a vu, cette disposition-là sert de base

constitutionnelle à la péréquation financière intercommunale et prévoit

clairement qu'elle doit viser à atténuer "les inégalités de charge fiscale

consécutives aux différences de capacité contributive entre les communes".

De son côté, l'art. 139 Cst-VD confère aux communes vaudoises une

indépendance pour "la fixation, le prélèvement et l'affectation des

taxes et impôts communaux" (let. c). On ne voit donc pas qu'une

disposition serait plus normative que l'autre, ni que l'une prévaudrait

systématiquement pour ce motif sur l'autre. On constate au contraire que les

communes, qui disposent d'une autonomie dans la fixation des taxes et impôts

communaux, voient ce cadre limité par le droit du canton d'atténuer les

inégalités de charge fiscale.

d) Il faut reconnaître, cependant, que les communes

disposent d'une certaine autonomie dans le domaine de la fixation, du

prélèvement et de l'affectation des taxes et impôts communaux (art. 139

al. 1 Cst-VD). Cette autonomie fiscale est toutefois restreinte par le système

de péréquation (arrêt TF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3).

Les modalités du calcul de sa contribution aux fonds

de péréquation touchent incontestablement la commune recourante dans ses

intérêts, mais ressortissent cependant par nature à la compétence du

législateur cantonal ou de ses autorités exécutives. On souligne d'ailleurs que

la recourante ne fait – à juste titre – jamais valoir que son existence serait

mise en danger ou du moins menacée par les transferts péréquatifs vaudois,

respectivement par les décisions attaquées. Lorsqu'elle soutient (notamment

encore en p. 21 de son recours) que la péréquation enlèverait toute

substance à l'autonomie garantie à l'art. 139 Cst-VD aux communes pour la

fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux, elle

ne saurait être suivie. Le système mis en place réduit certes parfois fortement

la marge de fixation des impôts communaux, mais on ne peut pas dire qu'elle lui

ôte toute substance. La restriction prévue en l'espèce par les systèmes

péréquatifs à l'autonomie précitée respecte en outre le principe de la

proportionnalité. Selon la jurisprudence relative à ce principe, une

restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé

(règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins

incisive (règle de la nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport

raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée

et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (règle de la

proportionnalité au sens étroit; ATF 149 I 191 consid. 7.1; 147 I 393

consid. 5.3; ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les arrêts cités). Certes, il ne

s'agit pas en l'espèce de juger de l'atteinte à un droit fondamental d'un

individu, mais uniquement d'apprécier une atteinte fondée constitutionnellement

à une autonomie dans la fixation des impôts communaux. Quoi qu'il en soit, même

comme en l'espèce dans une situation où les factures péréquatives représentent

plus de 80 % des recettes communales, les communes restent libres de fixer

leur point d'impôt. La meilleure preuve à cet égard reste que la recourante

n'a pas modifié son point d'impôt depuis 2018, lequel est – pour 2023 – resté à

59 % de l'impôt cantonal de base. En outre, si entre 2014 et 2017, le

point d'impôt était de 53 %, il était déjà à 59 % en 2013 et à

62 % en 2012 et à 68 % en 2009. De même, elle renonce depuis

longtemps à imposer les successions en ligne directe descendante, alors même

que la majorité des communes vaudoises prélèvent entre 50 et 100 % de

l'impôt cantonal. Il en résulte que la recourante a pu, entre 2009 et 2023,

faire baisser son taux d'impôt communal contredisant assez clairement sa ligne

argumentative quant à l'absence de marge de manœuvre pour ce qui concerne la

fixation des impôts communaux. Cela démontre au contraire la marge de manœuvre

propre à chaque commune que le système péréquatif actuel laisse. On est loin de

l'uniformité des taux d'imposition communaux que prédit la recourante en cas de

rejet de son recours (p. 22). Si l'autonomie des communes est

incontestablement plus restreinte qu'en l'absence de toute péréquation, la

marge de manœuvre qui leur est laissée dans la fixation du taux d'imposition

est clairement et largement suffisante pour qu'on ne puisse pas admettre que

l'autonomie communale soit privée de toute substance. Par surabondance, on peut

relever à la suite des autorités intimées que le taux d'impôt communal actuel

de la recourante reste assez largement inférieur au taux moyen d'imposition des

communes vaudoises qui s'élevait à 67,56 % en 2022. Or, le ratio

d'actuellement 82,38 % des recettes fiscales communales dont se plaint la

recourante est influencé par son point d'impôt. Comme le montrent les autorités

intimées (notamment réponse p. 18), l'augmentation de ce point d'impôt

permettrait de faire baisser la part des recettes communales allouées aux

péréquations intercommunales. Il n'y a ainsi pas d'atteinte qui violerait le

principe de proportionnalité, encore moins une atteinte à l'existence même de

la recourante qui serait devenue incapable d'accomplir les tâches qui lui

reviennent. Au demeurant, si la recourante avait dû augmenter son point d'impôt

ou si les factures péréquatives l'avaient forcée à prélever un impôt successoral

– ce qui encore une fois n'est précisément pas le cas –, cela ne permettrait

pas non plus ipso facto d'admettre une telle violation; l’existence

d’une éventuelle violation devrait être examinée au regard de l’ensemble des

circonstances.

La recourante relève encore dans sa réplique

(p. 15) qu'il serait vain de s'attarder sur sa propre capacité fiscale,

mais qu'au contraire il faudrait prendre en compte la capacité contributive des

différentes communes. On ne voit néanmoins pas ce que cela changerait au

raisonnement adopté ci-dessus, qui ne nie aucunement une restriction de

l'autonomie communale dans ce domaine, mais admet qu'elle est fondée sur une

base légale suffisante et que l'atteinte est proportionnée. Dans le cas

d'espèce, c'est bien uniquement le cas de la recourante qui est analysé, sans

préjudice de celui des autres communes ayant recouru. On remarque cependant

qu'avec un peu plus de 82 % des recettes communales, le poids des

péréquations dans les recettes de la recourante se situe dans la fourchette

supérieure des communes recourantes dans la cause GE.2020.0204 du 10 décembre

2021 (entre 61.7% et 92.94% selon les éléments rappelés par la recourante

elle-même dans sa réplique [p. 15]).

Au surplus, puisque la mesure litigieuse n'est pas

disproportionnée, et encore moins n'a pas pour effet de déséquilibrer

fondamentalement les finances de la recourante au point de compromettre son

existence même (cf. dans ce sens ATF 110 Ia 50 consid. 4b;

115 Ia consid. 5d/aa; cf. aussi ATF 131 I 91 consid. 1

concernant le droit à l'existence), il n'y a pas de violation de l'autonomie

communale en l'espèce. La recourante fait certes valoir, en reprenant les

calculs de la Cour des comptes, que les montants alloués aux dépenses

thématiques, qui font partie de la péréquation directe, auraient augmenté de

65 % en 11 ans et que le montant à charge des communes aurait plus que

triplé entre 2001 et 2017. Or, en tant que tels, ces chiffres relatifs ne

permettent pas d'admettre que la recourante serait menacée dans son existence

par les montants facturés.

e) En tant que la recourante fait valoir que les

créances qu'elle doit à l'Etat en raison des trois péréquations litigieuses

représentent une part tellement élevée de ses recettes communales qu'elle

n'aurait d'autres solutions que d'emprunter des fonds, il est douteux que ce

grief soit recevable sous l'angle de la violation de l'autonomie communale.

Quoi qu'il en soit, il faut bien voir que l'emprunt est une modalité envisagée

par la jurisprudence pour permettre aux communes de faire face à la

contribution péréquative qui est mise à leur charge, de même que le mécanisme

de la hausse d'impôt (GE.2013.0173 du 27 février 2014 consid. 2, reprenant

l'arrêt TF 2P.170/171/172/2006 du 7 novembre 2006 consid. 3, précité). Il

s'agissait certes, pour le cas GE.2013.0173 précité, d'une affaire portant sur

la concordance entre acomptes et contribution finale et, partant, sur les

problèmes que cette absence de concordance pouvait occasionner. Or, en

l'occurrence, il est question de montants grevant durablement les finances

communales. Rendre le ménage communal dépendant d'une source de financement

externe qui présente un risque de variation dans le temps peut indubitablement

fragiliser celui-ci. Savoir, pour une commune, s'il y a lieu de se financer en

augmentant ses impôts ou en empruntant, respectivement s'il y a lieu de

diminuer les charges communales, ressortissent à la compétence politique propre

de chacune d'entre elles. Dans tous les cas, on ne saurait y voir une violation

de l'autonomie communale (dans le même sens, arrêt de la Chambre

constitutionnelle de la Cour de Justice du Canton de Genève ACST/34/2023 du 12

octobre 2023 consid. 5, attaqué devant le Tribunal fédéral). Ces mesures

rentrent incontestablement – et quoi qu'en dise le rapport de la Cour des

comptes – dans le but constitutionnel de la péréquation qui vise à réduire les

inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité

contributive entre les communes. Finalement, il est possible que

l'accroissement des charges péréquatives puisse amener certaines communes à

relever leur taux d'impôt. Une telle opération n'a toutefois rien de choquant

en soi; elle concourt plutôt à la réalisation de l'objectif d'atténuation des

inégalités entre communes, fixé à l'art. 168 al. 1 Cst-VD.

f) La recourante ne peut pas non plus être suivie en

tant qu'elle estime que l'ATF 144 I 193 conduirait à admettre ses prétentions.

Il s'agissait, certes, comme elle l'indique, d'une affaire dans laquelle le Tribunal

fédéral a admis une violation de l'autonomie communale de la Ville de Berne.

Toutefois, il ne s'agissait pas d'une question de péréquation intercommunale en

lien avec l'autonomie fiscale comme en l'espèce, mais bien d'une initiative

populaire cantonale instituant une sanction financière importante et portant

ainsi en pratique une atteinte à l'autonomie dont dispose la Ville de Berne

dans le domaine de la promotion de la culture au niveau local. Le Tribunal

fédéral y a constaté (cf. avant tout le consid. 7.4.5) que l'initiative

visait matériellement à exercer une pression financière sur la Ville de Berne

afin d'influencer son comportement dans le domaine de la promotion culturelle. En

cas d'admission de l'initiative, la liberté de décision de la Ville de Berne

dans le domaine de l'encouragement de la culture, conformément au droit

constitutionnel et légal cantonal, aurait été substantiellement limitée d'un

point de vue factuel. Le Tribunal fédéral a considéré que la poursuite de

l'activité culturelle à la Reitschule aurait entraîné pour la Ville de

Berne des inconvénients financiers si importants qu'elle serait soumise à une

pression considérable permanente, voire à une obligation de fait, d'abandonner

la Reitschule. Cela équivalait à une atteinte injustifiée à l'autonomie

dont elle disposait dans ce domaine.

La situation est différente en l'espèce. En effet,

comme on l'a vu, le système péréquatif mis en place dans le Canton de Vaud n'a

pas porté une atteinte si importante à la recourante qu'elle l'aurait privée

entièrement de son autonomie tarifaire. Même en tenant compte du niveau très

élevé de la part des factures de péréquation au regard des recettes communales,

la recourante a pu gérer, visiblement librement, la fixation de son point

d'impôt. Elle n'a en outre et à juste titre pas fait valoir que sa situation

financière serait à ce point catastrophique que sa survie en serait menacée. On

rappellera par surabondance dans ce cadre – comme l'admet la recourante

elle-même (recours p. 23) – que le constituant vaudois, contrairement à

son homologue bernois s'agissant du cas de la Reitschule, a précisé dans

la Constitution que la péréquation financière était destinée à réduire les

inégalités de charge fiscale entre les communes. A cet égard aussi, la

situation avec le précédent bernois est différente. Enfin, le Tribunal fédéral

a relevé dans son arrêt que l'initiative en cause ne visait que le cas de la Ville

de Berne et restreignait par conséquent l'autonomie communale d'une seule

commune. Sur ce plan également, le litige porté par la recourante est largement

différent puisque les restrictions concernent l'ensemble des communes

vaudoises.

La recourante ne peut ainsi pas tirer de parallèle

avec la situation évoquée dans l'ATF 144 I 193. Le grief correspondant doit

être rejeté.

g) Dans ces conditions, force est de constater que la

recourante ne bénéficie d'aucune autonomie en matière de fixation de ses

contributions aux fonds de péréquation, de sorte que le grief de violation de

l'art. 50 Cst. doit être rejeté. En outre, en tant que son grief tend à

contester l'atteinte à son autonomie dans la fixation de ses impôts communaux,

il ne peut qu'être constaté que cette atteinte est proportionnée.

7.

La recourante reproche également à la décision attaquée de violer le

principe de la légalité en prélevant des contributions publiques s'apparentant

à des impôts sans base légale formelle. Elle précise en particulier que la

péréquation dite indirecte serait assimilable à un impôt et ne respecterait pas

les principes applicables en matière fiscale.

Le principe de la légalité, ancré à l'art. 5

al. 1 Cst. (art. 7 Cst-VD), exige que les autorités n'agissent que

dans le cadre fixé par la loi. Les actes étatiques doivent se fonder sur une

base légale matérielle, suffisamment précise et édictée par les autorités

habilitées à le faire. Cela est commandé par l’impératif démocratique du

respect de la répartition des compétences entre les organes de l'Etat, d’une

part, et, d'autre part, par l'exigence de la légalité et de la prévisibilité de

l'action étatique comme fondement de l'Etat de droit (ATF 141 II 169 consid. 3.1

p. 171; CCST.2017.0004 du 26 octobre 2017 consid. 4a et les

références citées). Selon l'art. 127 al. 1 Cst., les principes

généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable,

l’objet de l’impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.

A cet égard, on souligne que l'impôt "est

une contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour

participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette

dernière en vue de réaliser le bien commun" (Xavier Oberson, Droit

fiscal suisse, 5e éd., Bâle 2021, p. 4 ch. 5). Les

corporations de droit public, telles que la Confédération, les cantons et les

communes, si elles peuvent dans certaines hypothèses être assujetties à l'impôt

et être considérées comme des contribuables, n'ont pas un tel rôle dans le

cadre de la péréquation intercommunale. Les corporations de droit public sont

en effet des personnes morales de droit public d'un genre particulier et ce

sont justement elles qui sont habilitées à percevoir des impôts pour financer

les tâches qui leur échoient. Au sens de l'art. 23 al. 1 let. c

de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs

des cantons et des communes (LHID; RS 642.14), on constate d'ailleurs que les

communes font partie des personnes morales de droit public exonérées de l'impôt

(direct). Dans le cadre de la péréquation indirecte, il s'agit en fait de

répartir des dépenses communes de la collectivité en tenant compte de la

capacité financière de chacune des corporations concernées. En l'espèce, les

dépenses concernées sont clairement circonscrites par la LOF et il ne s'agit nullement

de financer le "ménage cantonal", voire communal,

contrairement aux impôts cantonaux et communaux qui servent à financer

l'ensemble des dépenses de la collectivité publique, sans que celles-ci ne

soient plus détaillées. Il n'y a pas dans le système péréquatif vaudois de

contribution versée pour la participation aux dépenses générales de l'Etat

comme le rappelle la définition ci-dessus, et on ne saurait considérer la

participation des communes à ce système comme une contribution publique. En

effet, la péréquation constitue un système de financement, certes organisé au

niveau du canton, mais de répartition horizontale entre les communes. Même la

péréquation indirecte de participation à la cohésion sociale dans le cadre de

laquelle les communes doivent financer une part des factures sociales du canton

ne représente pas une contribution publique. La recourante contribue dans ce

système comme représentante des contribuables résidant sur son territoire mais

aucunement comme une contribuable elle-même.

Puisqu'il ne s'agit en l'occurrence pas de

contributions publiques, on ne saurait appliquer les conditions strictes

prévues notamment par l'art. 127 Cst. Ce n'est pas tant que le système

péréquatif n'aurait pas à être fondé sur la loi, ce que la recourante ne remet

pas en doute, mais plutôt que les exigences propres à la législation en matière

de contributions publiques ne sont pas applicables. C'est en effet en vain que

la recourante estime ne jamais avoir pu "consentir à l'impôt"

que représenteraient les péréquations intercommunales. S'agissant d'une

législation cantonale, la recourante n'avait pas à y consentir. L'analogie

faite par la recourante avec des personnes physiques et morales qui peuvent

consentir aux prélèvements fiscaux ne saurait prospérer. Comme déjà mentionné,

le principe d'une péréquation des moyens entre les communes vise non pas à

assurer des ressources à une collectivité publique mais à atténuer les

inégalités de charge fiscale entre les collectivités communales de même rang.

Par définition, un tel système ne doit pas dépendre de l'accord de toutes les

communes concernées et on ne saurait lui appliquer directement la rigueur du

principe de la légalité tel que fixé à l'art. 127 Cst., qui ne s'applique,

déjà sur la base de sa lettre qu'à un "régime fiscal", ce que

la péréquation n'est pas.

Même en analysant les effets des décisions

péréquatives rendues en l'espèce à l'aune de la garantie constitutionnelle de

la propriété (art. 26 al. 1 Cst.), on ne voit pas qu'elles prêtent le

flanc à la critique. De jurisprudence constante, en matière fiscale, ce droit

fondamental ne va pas au-delà de l'interdiction d'une imposition confiscatoire.

Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter atteinte à l'essence même de

la propriété privée (cf. art. 36 al. 4 Cst.). Il incombe au

législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable et de lui

laisser la possibilité d'en former un nouveau (cf. entre autres ATF 143 I 73 consid. 5;

arrêt TF 2C_837/2015 du 23 août 2016 consid. 4.1). Pour juger si une

imposition a un effet confiscatoire, le taux de l'impôt exprimé en pour cent

n'est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l'imposition

sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances

extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération

l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l'atteinte

ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions et la possibilité de

reporter l'impôt sur d'autres personnes. Le Tribunal fédéral a notamment jugé

que l'essence de la propriété privée n'est pas touchée si, pendant une courte

période, le revenu à disposition du contribuable ne suffit pas à s'acquitter de

la charge fiscale sans entamer la fortune (ATF 143 I 73 consid. 5; 106 Ia

342 consid. 6c; arrêts TF 2C_324/2017 du 28 juillet 2017 consid. 3.1;

2C_277/2008 du 26 septembre 2008 consid. 4.1, in RDAF 2007 I 573).

En outre, il n’y a pas d’impôt confiscatoire si la charge fiscale en elle-même

excessive est de durée limitée (ATF 106 Ia 342 consid. 6c).

Le grief correspondant doit ainsi être rejeté.

8.

a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à

l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions

juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la

situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions

qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est

semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable

ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable

injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de

traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant

à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou

inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1, traduit et résumé in RDAF

2016 I p. 443; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4;

arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 3.1).

Selon l'art. 127 al. 2 Cst., dans la

mesure où la nature de l’impôt le permet, les principes de l’universalité, de

l’égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier,

être respectés.

b) Concernant les moyens tirés de la violation de

l'égalité de traitement, le tribunal de céans relève que la recourante estime

être discriminée par rapport à d'autres communes au vu des montants perçus, dès

lors que le principe de la capacité contributive de l'art. 168 Cst-VD ne

permettrait que des différences de traitement limitées. Elle ne fournit

toutefois pas d'éléments précis pour étayer ses griefs. En tant que la

recourante se réfère au principe d'égalité de traitement qui figure à l'art. 127

al. 2 Cst., il y a lieu de renvoyer à ce qui a été dit précédemment sur

l'inapplicabilité de cette disposition constitutionnelle au cas de la péréquation.

En tant qu'elle invoque l'art. 8 Cst., on ne voit pas en quoi le système

mis en place violerait l'égalité de traitement. Les situations financières

différentes des communes sont prises en considération et traitées de manière

dissemblable. A l'inverse, les communes dont la situation financière est

semblable en termes de ressources péréquatives sont traitées de manière

semblable. La recourante n'allègue pas et encore moins ne prouve le contraire.

La recourante se plaint aussi d'une violation du

principe d'égalité de traitement dans sa composante liée à la capacité

contributive. Là encore il faut rappeler que l'art. 127 Cst. ne saurait

être directement applicable aux législations péréquatives comme celles du cas

d'espèce, puisqu'il ne s'agit pas de législation fiscale à proprement parler.

Par ailleurs, l'art. 127 al. 2 Cst. réserve, même pour les législations

fiscales, "la nature de l'impôt" (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.1).

Ainsi, même en application du principe de la proportionnalité de la charge

fiscale à la capacité contributive, on ne voit pas que la recourante, comme

collectivité publique, soit contrainte de contribuer au système péréquatif dans

une mesure qui ne tiendrait pas compte de sa situation personnelle ou qui

serait en disproportion de ses moyens. L'ensemble du système est en effet fondé

sur le potentiel fiscal de la commune et la recourante ne montre pas en quoi

les décisions attaquées violeraient concrètement ce principe en l'espèce. A la

suite des autorités intimées, il sied au surplus de constater que le système

prévoit une mesure de plafonnement de l'effort à l'art. 14 al. 1

let. e LPIC (cum

art. 5 DPLIC). Selon cette dernière

disposition, aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net dépasser

l'équivalent de 50 points d'impôt communaux. L'effort péréquatif net ne tient

pas compte du montant prélevé sur les recettes conjoncturelles de la commune

conformément à l'art. 3 LPIC.

Il résulte de ce qui précède que le grief de la recourante

concernant la violation du principe d'égalité doit être rejeté.

9.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours,

dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation des décisions attaquées.

Il y aurait lieu en principe que la recourante, qui succombe, supporte les

frais de procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD). Toutefois, compte tenu

notamment de la nature de procédure pilote de la présente cause et de

l'ensemble des circonstances, il sera renoncé à la perception d'un émolument

judiciaire (art. 50 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de dépens (art. 55

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

La requête de jonction de causes est rejetée.

Considérants

II.

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

III.

Les décisions du Département des institutions et du territoire du 6

décembre 2023 et du Département de la santé et de l'action sociale du 12

décembre 2023 sont confirmées.

IV.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

V.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 mai 2024.

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.