CDAP - GE.2024.0058 - 2024-03-01 - A.________/Justice de paix du district de ********

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1er mars 2024

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey et Mme Annick

Borda, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________ à

********.

Autorité intimée

Justice de paix du district de ********,

à ********.

Objet

Loi sur

l'information

Recours A.________ c/ décision de la Justice de paix du

district de ******** du 6 février 2024

Vu les faits suivants:

A.

Le 6 février 2024, A.________ a adressé à la Justice de paix du district

de ******** un courrier électronique aux termes duquel:

"(…)

Objet: Demande de renseignements

Importance: Haute

Madame, Monsieur,

Je vois souvent des panneaux de

mise à ban signés par la Justice de paix.

Pourriez-vous m’indiquer comment peut-on savoir si on fait

partie des "ayants-droits" ?? ou si une liste des ayants-droits

est disponible à votre bureau pour chaque mise à ban ? où et comment

obtenir une telle liste ?

Merci d’avance de votre réponse et meilleures salutations."

Par courrier électronique du même jour, la Justice

de paix du district de ******** lui a répondu de la façon suivante:

"(…)

Nous accusons réception de votre

demande ci-dessous.

Nous vous informons que la Justice

de paix ne donne pas de renseignements juridiques généraux. D’une part, ceux-ci

pourraient s’avérer inexacts du fait d’une méconnaissance de certains faits.

D’autre part, elle se doit de rester neutre dans la mesure où elle est amenée à

trancher des litiges.

Nous vous invitons au besoin à vous adresser à un mandataire

professionnel ou une permanence juridique (https://oav.ch/publique/permanences-juridiques/),

lesquels seront à même de vous renseigner utilement."

B.

Par acte du 7 février 2024, A.________ (ci-après: le recourant) a

recouru à l’Autorité de protection des données et de droit à l’information,

afin que cette dernière vérifie si cette réponse était correcte au regard de la

loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21). Le 8

février 2024, cet acte a été transmis à la Cour de droit administratif et

public (CDAP) du Tribunal cantonal, comme objet de sa compétence.

Dans son avis du 9 février 2024, le Juge instructeur

a réservé la recevabilité du recours.

Dans sa réponse, la Justice de paix du district de ********

(ci-après aussi: l'autorité intimée) renvoie à sa réponse du 6 février 2024;

elle ajoute ne pas tenir de liste et qu’il appartient aux administrés eux-mêmes

de déterminer s’ils sont des "ayants-droit".

Par courrier du 24 février 2024, le recourant a informé

qu'il avait adressé à la Justice de paix du district de ******** une demande

plus précise; il a requis la suspension de la présente procédure, dans

l’attente de la réponse de l'autorité intimée. Le Juge instructeur a refusé de

faire droit à cette requête.

Considérant en droit:

1.

a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître.

b) La notion de décision est définie à l'art. 3

al. 1 LPA-VD en ces termes:

"Est une

décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer,

de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;

b. de constater

l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;

c. de rejeter

ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations."

Selon la jurisprudence, une

décision est un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 141 II 233 consid. 3.1

p. 235 et les références; 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En

revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des

prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas

dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts

TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 1C_150/2020 du 24 septembre

2020 consid. 5.2; 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2; 8C_220/2011 du

2 mars 2012 consid. 4.1.2; v. ég. arrêts CDAP GE.2023.0033 du 21 juillet

2023 consid. 1a; AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a). Pour

déterminer si l'on est ou non en présence d'une décision, il y a lieu de

considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être

qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère,

même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments

formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1 p. 164 s.; 134 V 145, consid. 3.2 p. 148).

2.

a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1

al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à

l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant

notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement

de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle

s'applique à l'ordre judiciaire et à son administration, à l'exclusion de ses

fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. c LInfo). Concernant les

informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon

lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les

organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public (al. 1), sous réserve

des exceptions prévues au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

On entend par "document officiel"

tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par

les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est

pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont

cumulatives (cf. arrêts GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a; GE.2022.0150

du 23 mars 2023 consid. 4b/bb; ég. BGC septembre-octobre 2002, p. 2647 ad

art. 9). La notion de "document officiel" de l'art. 9 al.

1 LInfo est similaire à celle prévue à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 17

décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans;

RS 152.3). Cette disposition vise toute information qui a été enregistrée sur

un quelconque support (let. a), qui est détenue par l’autorité dont elle émane

ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l’accomplissement

d’une tâche publique (let. c). On peut donc se référer au message y relatif,

dont il ressort notamment que l'exigence posée à l'art. 5 al. 1 let. a, selon

laquelle l'information doit être "enregistrée sur quelque support que

ce soit" pour que l'on soit en présence d'un document officiel,

implique qu'un tel document doit exister. On ne saurait dès lors contraindre

l'administration à établir un document qui n'existe pas (cf. Message du Conseil

fédéral du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1807, p. 1834 ss). Quant

aux "renseignements" ou "informations" visés

également par le droit à l'information de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent

porter sur des activités des autorités ou sur des documents qu'elles produisent

ou détiennent (cf. arrêts GE.2022.0240 du 8 mars 2023 consid. 3b; GE.2022.0027

du 4 octobre 2022 consid. 3b). Ces renseignements ou informations s'entendent

dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures

qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas concret. Elle n'a en revanche

pas à justifier son action ou son inaction (cf. arrêt GE.2017.0114 du 12

novembre 2018 consid. 4b/bb).

b) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande

d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être

motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre

l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précise à cet égard

qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une

demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon

les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles),

celle-ci doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de

procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (BGC

septembre-octobre 2002, p. 2649 ad art. 10). Au besoin, l'autorité peut

demander que la demande soit formulée par écrit (art. 10 al. 2 LInfo).

L'art. 14 al. 2 LInfo prévoit que le Tribunal

cantonal est compétent pour désigner les personnes autorisées à traiter les

demandes d'information concernant l'ordre judiciaire et son administration. Sur

cette base, le Tribunal cantonal a adopté, le 13 juin 2006, le règlement de

l'ordre judiciaire sur l'information (ROJI; BLV 170.21.2). Le ROJI distingue

entre l'information relative à des procédures (Chapitre IV, art. 11-16) et

l'information non juridictionnelle (Chapitre V, art. 17-23).

Selon l'art. 18 ROJI, sont compétents pour statuer

sur les demandes d'information relatives aux activités non juridictionnelles de

l'ordre judiciaire:

"a. concernant

les autorités qu'ils dirigent, respectivement le président du Tribunal cantonal,

les premiers présidents des tribunaux, les premiers juges de paix ainsi que

le chargé de communication;

b. [...]."

3.

En l'occurrence, par courriel du 6 février 2024, le recourant a demandé

à la Justice de paix du district de ******** si elle détenait notamment des

listes des ayants-droit (au sens des personnes titulaires de droits sur les

immeubles en lien avec lesquels une mise à ban a été prononcée) pour chaque

mise à ban. On peut considérer que l'existence éventuelle de telles listes

constitue une information relative à l'activité de ladite Justice de paix,

information qui peut relever de la LInfo. On peut hésiter sur le point de

savoir si l'information requise se rapporte aux procédures de mises à ban

(terminées) ou à l'activité non juridictionnelle de la Justice de paix du

district de ********. Le constat que la demande n'a pas trait à une ou

plusieurs procédures particulières, mais à la pratique "organisationnelle"

de cette autorité, pourrait conduire à retenir qu'elle porte sur son activité

non juridictionnelle. Peu importe toutefois. Il suffit de relever que, par

courriel du 6 février 2024, l'autorité intimée n'a pas répondu à la demande du

recourant, en indiquant qu'elle ne donnait pas "de renseignements

juridiques généraux". Faute de respecter les formes prescrites par la

LInfo et la LPA-VD, il est douteux qu'un tel courrier électronique constitue

une décision sujette à recours. Toutefois, dans la mesure où la première Juge

de paix de la Justice de paix du district de ******** a procédé sans réserve

devant la CDAP (réponse du 15 février 2024), on admettra qu'elle a

implicitement ratifié le courriel adressé au recourant le 6 février 2024, de

sorte que, par économie de la procédure, il n'y a pas lieu de lui renvoyer le

dossier pour qu'elle rende une décision formellement régulière (voir dans le

même sens arrêt GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid. 1c).

Quant aux autres informations demandées dans le

courriel du recourant du 6 février 2024, elles constituaient des renseignements

juridiques et/ou pratiques ne relevant pas de la LInfo (puisqu'ils ne se

rapportent pas à l'activité de la Justice de paix). Dans la mesure où elle a

refusé de donner de tels renseignements, l'autorité intimée n'a pas rendu de

décision au sens rappelé ci-dessus (consid. 1b), de sorte que le recours est, à

cet égard, irrecevable.

Dans sa réponse du 15 février 2024, l'autorité

intimée a indiqué qu'elle ne tenait pas de listes des ayants droit. On peut dès

lors se demander si le recours a encore un objet. On se limitera par conséquent

aux considérations suivantes.

4.

a) La mise à ban est définie par l’art. 258 al. 1 du Code de procédure

civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272), aux termes duquel le titulaire d’un

droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal qu’il interdise tout trouble

de la possession et qu’une infraction soit, sur plainte, punie d’une amende de

2000 francs au plus. L’interdiction peut être temporaire ou de durée

indéterminée. Seul le titulaire d’un droit réel qui est en même temps

possesseur peut requérir la mise à ban. Il s’agit là d’une conséquence de

l’art. 641 al. 2 CC, qui confère au

propriétaire d'un objet le droit de se prémunir contre toute ingérence

injustifiée («action négatoire»; v. arrêt TF 6B_880/2013 du 27 février 2014

consid. 3). Pour pouvoir être prononcée, la mise à ban doit

s’adresser à un

cercle indéterminé de personnes, et non à des

personnes déterminées. Le cercle indéterminé de personnes auquel s’adresse la

mise à ban ne signifie pas nécessairement «tout le monde», car des exceptions sont

possibles; l’interdiction peut en effet exclure certains groupes de personnes.

L’interdiction peut viser des troubles déterminés ou indéterminés. Elle peut

être prononcé pour une durée limitée ou illimitée (sur toutes ces questions, voir

Andreas Güngerich, in: Berner Kommentar, Band II, Berne 2012, n. 3-5 ad

art. 258 CPC; Luca Tenchio/Kristina Tenchio, in: Basler Kommentar,

Spühler/Tenchio/Infanger [édit.], 3e éd., Bâle 2017, n. 3-4 et 16 ad

art. 258 CPC). En droit cantonal, la mise à ban relève de la compétence du juge

de paix, vu l’art. 44 al. 1 du Code de droit privé judiciaire vaudois, du 12

janvier 2010 (CDPJ ; BLV 211.02). En vertu de l’art. 28 al. 2 CDPJ, la

publication d'une mise à ban a lieu par l'affichage au pilier public de la

commune concernée. Les anciennes interdictions rendues sous l’empire de

l’ancien code de procédure civile vaudois demeurent efficaces sous le régime du

CPC fédéral (cf. Denis Piotet, Droit judiciaire privé vaudois annoté, Bâle

2021, n. 1 ad art. 44 CDPJ).

b) Les dispositions mentionnées ci-dessus ne

prévoient pas la tenue de listes des ayants droit. On ne voit du reste pas

pourquoi de telles listes devraient être établies et mises à jour, les ayants

droit variant dans le temps et selon la teneur des mises à ban. Il n'est dès

lors pas surprenant que, dans sa réponse, l’autorité intimée ait indiqué

qu’elle ne tenait pas de telles listes et qu’il appartenait aux administrés

eux-mêmes de déterminer s’ils ont cette qualité. Il s'ensuit que, dans la

mesure où il porte sur l'existence de listes des ayants droit d'immeubles mis à

ban, le recours doit être rejeté.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où

il est recevable. L'arrêt est rendu sans frais (cf. art. 27 al. 1 LInfo) ni dépens

(cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision de la Justice de paix du district de ********, du 6 février

2024, est confirmée.

III.

L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 1er mars 2024

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.