CDAP - GE.2024.0168 - 2025-03-21 - A._____, B.__/Municipalité de Perroy, C._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 mars 2025

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;

M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl,

greffier.

Recourants

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Perroy, représentée

par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,

Tierce intéressée

C.________, à ********, représentée par Me Gaspard COUCHEPIN, avocat à

Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la

Municipalité de Perroy du 9 avril 2024, admettant sous conditions leur

demande d'accès au dossier de construction "********".

Vu les faits suivants:

A.

Se prévalant des droits garantis par la loi vaudoise du 24 septembre

2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), la loi vaudoise du 11 septembre

2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.55) et leurs

règlements d'application, les époux A.________ et B.________ ont adressé le 5

juin 2022 à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) une requête

de consultation portant sur divers documents en lien notamment avec leur projet

de construction.

Le 28 juin 2022, les intéressés ont sollicité de la

municipalité l'accès à plusieurs dossiers de police des constructions, dont

celui de la halle viticole du chaix du "********", propriété de la

société C.________.

Le 29 juin 2022, ils ont encore complété leurs

demandes et demandé l'accès à un nouveau dossier de police des constructions.

B.

Le 3 octobre 2022, la municipalité a informé les époux A.________ et

B.________ qu'elle se devait d'interpeller les tiers concernés par leurs

différentes demandes pour solliciter préalablement leur accord avant la

transmission des pièces requises afin de respecter la loi sur la protection des

données et que leurs demandes nécessitaient la perception d'un émolument. Elle

estimait à 32 heures le travail pour répondre à l'ensemble des documents

requis, rémunération qui sera facturée à la baisse ou à la hausse selon les

heures effectives consacrées sur une base de 60 fr. de l'heure. Elle les

invitait, par retour de courrier, à lui confirmer leur accord écrit pour la

prise en charge des frais du travail de recherche et d'organisation généré par

leur demande.

Les intéressés n'ont pas donné suite directement à

ce courrier. Dans le cadre de la procédure de recours pour déni de justice

qu'ils ont introduite s'agissant de leur demande de consultation du 5 juin 2022

(cause GE.2022.0140), ils se sont toutefois opposés au procédé, soulignant que,

s'ils étaient disposés à couvrir d'éventuels frais administratifs pour obtenir

l'accès aux dossiers requis, ils étaient dans l'impossibilité de donner leur

accord définitif quant à l'émolument chiffré, vu l'absence d'explications sur

l'estimation du travail prétendument nécessaire au traitement de leurs

demandes. Ils ont indiqué par ailleurs expressément qu'ils attendaient une ou

des décisions de la part de la municipalité.

Interpellés le 19 octobre 2022 par la municipalité, C.________

a donné son accord pour la consultation demandée, précisant qu'elle s'opposait

en revanche à ce qu'il soit dressé des copies de la demande de permis de

construire et des plans, se prévalant à cet égard des droits de propriété

intellectuelle.

C.

Par arrêt rendu le 27 février 2023 dans la cause GE.2022.0140 évoquée

ci-dessus, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)

a rejeté le recours pour déni de justice déposé par les époux A.________ et

B.________. Elle a toutefois invité la municipalité à statuer dans les

meilleurs délais sur la demande des intéressés du 5 juin 2022 en rendant une

décision motivée indiquant les voies et délais de recours. Elle l'a priée d'en

faire de même s'agissant des demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022,

sous peine de s'exposer à un nouveau recours pour déni de justice (cf. consid.

2b in fine).

Par décisions des 21 mars et 24 avril 2023, la

municipalité a statué sur la demande de consultation initiale des époux A.________

et B.________ du 5 juin 2022.

Par arrêt du 14 septembre 2023 (cause 1C_181/2023),

le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable, dans la mesure où il n'était pas

sans objet, le recours formé par les intéressés contre l'arrêt de la CDAP du 27

février 2023.

D.

Le 9 avril 2024, la municipalité a statué par décisions séparées (une

par dossier) sur les autres demandes de consultation des époux A.________ et

B.________, à savoir celles des 28 et 29 juin 2022. S'agissant du dossier de

police des constructions du "********", elle a rendu la décision

suivante:

"1. Il est donné accès à B.________ et A.________ à la demande

de permis de construire et aux plans du dossier de construction concernant la

halle viticole et chais du ******** (CAMAC ********), sous réserve du ch. 3

ci-dessous.

2. La consultation de ces documents pourra se faire dans les locaux

de l'administration communale, [...],

aux dates et horaires ci-dessous, sous réserve du ch. 3 ci-dessous:

a. Le mardi 23

avril 2024 de 8h00 à 11h00; ou

b. Le mardi 30

avril 2024 de 8h00 à 11h00

3. Interdiction est faite à B.________ et A.________, sous la

menace de la peine d'amende prévue à l'art. 292 CP pour insoumission à une

décision de l'autorité, d'obtenir ou de faire des copies, de quelque manière

que ce soit (photographies y compris), des documents mentionnés au ch. 1

ci-dessus;

4. Un délai de 10 jours dès

réception de la présente leur est imparti pour:

a. faire part de leur choix quant à l'une des dates mentionnées au

ch. 2 ci-dessus à la Municipalité, à défaut de quoi il sera considéré qu'ils

renoncent à la consultation des documents mentionnés au ch. 1 ci-dessus.

b. verser une avance de frais de CHF 120.- au moyen de la facture

ci-jointe, à défaut de quoi il sera considéré qu'ils renoncent à la

consultation des documents mentionnés au ch. 1 ci-dessus. En fonction du

travail effectivement requis, la Municipalité se réserve la possibilité de

requérir une nouvelle avance de frais."

E.

Par courrier électronique du 22 avril 2024, les époux A.________ et

B.________ ont informé la municipalité que les dates et horaires proposés pour

la consultation ne leur convenaient pas, tout en annonçant des recours contre

les décisions qu'elle avait rendues le 9 avril 2024.

F.

a) Par acte du 10 mai 2024, les époux A.________ et B.________ ont

contesté devant la CDAP les décisions de la municipalité du 9 avril 2024. En ce

qui concerne le dossier de police des constructions du "********",

ils ont conclu à la réforme de la décision concernée, en ce sens que l'accès au

dossier soit "gratuit et donné sans conditions".

Le recours en tant qu'il porte sur le droit d'accès

au dossier "********"" a été enregistré sous la référence

GE.2024.0168.

Dans sa réponse du 11 juin 2024, l'autorité intimée

a conclu au rejet du recours. Dans ses déterminations du 3 juin 2024, la tierce

intéressée en a fait de même.

b) Par arrêt du 17 juillet 2024, la Cour

administrative du Tribunal cantonal (CA) a rejeté la requête de récusation

formée par les recourants à l'encontre de la juge instructrice.

c) Les recourants ont déposé le 17 septembre 2024 un

mémoire complémentaire commun aux différentes causes, dans lequel ils ont

requis notamment la jonction de celles-ci.

Par décision incidente du 15 octobre 2024, la juge

instructrice a rejeté cette requête de jonction de causes, de même qu'une

requête de suspension de la procédure.

Les recourants se sont encore exprimés dans une

écriture du 5 novembre 2024.

Considérant en droit:

1.

Les décisions des autorités communales sur les demandes fondées sur la

LInfo concernant leurs activités, comme en l'occurrence, peuvent faire l'objet

d'un recours auprès du Tribunal cantonal (cf. art. 27 al. 1 LInfo). Le recours

a par ailleurs été interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la

loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD),

applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo. Il satisfait en outre aux

exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants contestent les conditions auxquelles l'autorité intimée a

subordonné l'accès au dossier de police des constructions demandé. Ils lui

reprochent tout d'abord de leur avoir imposé des dates et horaires de

consultation.

a) Aux termes de l'art. 13 LInfo, la consultation

des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie.

L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) donne

les précisions suivantes sur ces modalités (cf. BGC septembre-octobre 2002, p.

2652):

"Les autorités doivent […] évaluer pour chaque demande de

consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet d'y consacrer

une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par

exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les autorités qui

proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser des conditions

de consultation convenables, comme par exemple la mise à disposition d'un local

au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place, les

autorités s'organisent comme elles l'entendent."

Il en résulte que c'est à l'administration qu'il

appartient de décider comment elle organise la consultation et sous quelle

forme (cf. arrêt GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 4a). La personne

requérante n'a en particulier pas le droit de choisir entre la consultation sur

place et la délivrance d'une copie (contrairement à ce que l'art. 6 al. 2 de

loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans

l'administration [LTrans; RS 152.3] prévoit par exemple).

b) En l'espèce, l'autorité intimée n'a laissé aux

recourants le choix qu'entre deux plages horaires de trois heures chacune, les

23 avril et 30 avril 2024 de 8h00 à 11h00, pour consulter le dossier de police

des constructions demandé, leur précisant qu'à défaut, il serait considéré

qu'ils renoncent à leur demande. Les intéressés, qui n'étaient pas disponibles

à ces dates, critiquent ce procédé, qui ne reposerait selon eux sur aucune base

légale. Dans sa réponse, l'autorité intimée relève qu'il appartenait à ces

derniers de prendre les mesures nécessaires pour se libérer ou se faire

représenter et qu'ils n'avaient quoi qu'il en soit pas fait valoir un motif

suffisant pour justifier leur absence aux dates fixées.

L'administration est certes libre dans

l'organisation et la mise en place des consultations "sur place",

comme on l'a déjà indiqué. Elle ne peut toutefois pas prévoir des modalités

telles que l'accès au document officiel demandé serait rendu trop difficile,

voire impossible (cf., dans ce sens, message du Conseil fédéral du 12 février

2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration, FF 2003

1807 ss, spéc. p. 1845, qui mentionne l'exemple des horaires de consultation).

Cela irait sinon à l'encontre du but de la LInfo, qui est de garantir la

transparence des activités des autorités (cf. art. 1 al. 1 LInfo). Dans le cas

particulier, si on comprend que, pour des questions d'organisation, l'autorité

intimée ne voulait pas que les recourants se présentent au greffe municipal

sans prendre rendez-vous au préalable, on ne voit en revanche pas pour quel

motif la consultation devait absolument avoir lieu le 23 avril ou le 30 avril

2024 et ne pouvait pas être reportée à une date convenant aux intéressés, cela

d'autant moins qu'elle a mis pour sa part près de deux ans pour statuer.

L'autorité intimée ne l'explique pas dans ses écritures, se limitant à relever

que les recourants n'avaient qu'à prendre les mesures nécessaires pour se

libérer ou se faire remplacer. Faute d'être justifiées, les restrictions

litigieuses ne peuvent dès lors être maintenues (cf., dans ce sens, arrêts GE.2024.0173

et GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 2 rendus dans des causes parallèles).

Le recours doit être admis sur ce point et les

chiffres 2 et 4 let. a du dispositif de la décision attaquée annulés.

3.

Les recourants contestent également le bien-fondé de l'avance de frais

de 120 fr. requise, rappelant qu'un émolument ne peut être perçu en

matière de LInfo que si la réponse à la demande nécessite un travail important.

a) En procédure administrative, les frais sont en

principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de

l'autorité (art. 48 LPA-VD).

Aux termes de l'art. 47 al. 1 LPA-VD,

l'autorité ne peut demander une avance de frais que dans les cas prévus à

l'art. 29 al. 6 LPA-VD, à savoir pour la mise en oeuvre de moyens de preuve

dont l'administration est demandée par une partie, ou lorsque des circonstances

particulières le justifient. L'EMPL mentionne qu'une avance de frais pourrait

notamment être envisagée pour certaines prestations de l'Etat octroyées en

grand nombre et sur requête, afin d'éviter de trop grands problèmes de

recouvrement (cf. BGC mai 2008 p. 398).

Selon l'art. 11 LInfo, l'information transmise sur

demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers sont en

principe gratuites (al. 1); l'autorité qui répond à la demande peut néanmoins

percevoir un émolument lorsque la réponse à la demande nécessite un travail

important (al. 2 let. a), en cas de demandes répétitives (al. 2 let. b) ou

lorsqu'une copie est demandée (al. 2 let. c). S'agissant du premier cas

d'exception, l'art. 17 al. 1 du règlement d'application du 25 septembre 2003 de

la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que, lorsque la réponse à la demande

nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 fr. par heure est

perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris quatre heures,

et qu'au-delà, l'émolument s'élève à 60 fr. par heure.

b) En l'espèce, on ne se trouve pas dans un cas

d'application de l'art. 29 al. 6 LPA-VD. On ne voit par ailleurs pas quelles

seraient les "circonstances particulières" au sens de l'art. 47 al. 1

LPA-VD, qui justifieraient la perception d'une avance de frais. L'autorité

intimée n'en invoque du reste ni dans la décision attaquée, ni dans ses

écritures. Elle ne pouvait dès lors pas requérir d'avance de frais (cf., dans

ce sens, arrêt GE.2024.0174 précité consid. 3).

Le recours doit être admis sur ce point également et

le chiffre 4 let. b du dispositif de la décision attaquée annulé.

S'agissant de l'émolument que l'autorité intimée

envisage de prélever et qu'elle a annoncé dans la décision attaquée, il devra

faire l'objet d'une nouvelle décision (cf. arrêt GE.2024.0174 précité consid.

3). C'est dans le cadre d'un recours contre cette décision que les recourants

pourront contester le principe de la perception d'un émolument et se plaindre

d'une violation de l'art. 11 LInfo. A ce stade, on relève néanmoins que, vu la

nature de la demande qui porte sur l'accès à un dossier de police des constructions

bien déterminé, on peine à discerner quel "important" travail de

recherche impliquera le traitement de cette demande. L'autorité intimée semble

d'ailleurs plutôt se référer au travail occasionné par l'ensemble des demandes

des recourants.

4.

Les recourants contestent enfin l'interdiction qui leur a été faite d'obtenir

ou de faire des copies, de quelque manière que ce soit (photographies y

compris), des pièces du dossier de police des constructions demandé.

a) Aux termes de l'art. 15 LInfo, les dispositions

d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou

l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions

protégeant le droit d'auteur.

Cette dernière réserve vise la situation où les

documents officiels sont protégés par le droit d'auteur. La loi fédérale du 9

octobre 1992 sur le droit d'auteur et les droits voisins (LDA; RS 231.1)

s'applique aux créations intellectuelles ou artistiques qui ont un caractère

individuel (cf. art. 2 al. 1 LDA). Ces créations sont appelées

"oeuvres" (cf. art. 1 et 2 al. 1 LDA). Entrent notamment dans cette

catégorie les oeuvres à contenu scientifique ou technique, tels que les

dessins, les plans ou les cartes, et les oeuvres d'architecture (cf. art.

2 al. 2 let. d et e LDA). La personne physique qui a créé l'oeuvre, soit son

auteur (cf. art. 6 LDA), dispose d'un certain nombre de droits (cf.

art. 9 ss LDA). Elle a en particulier le droit exclusif de décider si, quand et

de quelle manière son oeuvre sera utilisée (cf. art. 10 al. 1 LDA). Une

autorisation de sa part est ainsi nécessaire pour reproduire l'oeuvre, pour la

mettre en circulation ou pour la diffuser (cf., dans ce sens, Mahon/Gonin, in

Brunner/Mader (éd.), Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, N 56 ad art. 6

LTrans). L'art. 19 al. 1 LDA autorise toutefois l'utilisation d'une oeuvre

sans en référer aux ayants droits pour un usage privé, par quoi on entend

notamment toute utilisation à des fins personnelles ou dans un cercle de personnes

étroitement liées, tels des parents ou des amis (cf. art. 19 al. 1 let. a LDA).

On parle de "licence légale" (cf. Barrelet/Egloff, Le nouveau

droit d'auteur, Commentaire de la loi fédérale sur le droit d'auteur et les

droits voisins, 4ème éd., Berne 2021, N 1 ad art. 19). Cette

autorisation n'est valable que pour des oeuvres qui ont été divulguées ou

publiées (cf. Barrelet/Egloff, op. cit., N 9 ad art. 19).

Selon l'art. 9 al. 3 LDA, une oeuvre est divulguée lorsqu'elle est rendue

accessible pour la première fois, par l'auteur ou avec son consentement, à un

grand nombre de personnes ne constituant pas un cercle de personnes étroitement

liées au sens de l'art. 19 al. 1 let. a LDA.

b) En l'espèce, s'il n'est pas contestable que les

plans d'enquête sont protégés par le droit d'auteur (cf. ATF 125 III 328

consid. 4b; ég. Barrelet/Egloff, op. cit., N 25 ad art. 2),

il est douteux que cela soit le cas de tous les documents du dossier de police

des constructions demandé.

Quoi qu'il en soit, dans la mesure où la tierce

intéressée, respectivement son architecte, ont donné librement accès à

l'autorité intimée à ces documents lors du dépôt de la demande de permis de

construire, documents qui ensuite ont été mis à l'enquête publique (cf. art.

109 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire

et les constructions [LATC; BLV 700.11], il faut considérer qu'ils ont été

divulgués au sens de l'art. 9 al. 3 LDA (cf., dans ce sens, Message LTrans, p.

1822). Leur utilisation pour un usage privé, notamment leur reproduction, est

dès lors possible, même sans l'autorisation des ayants droit (cf. art. 19

al. 1 LDA; ég, dans ce sens, Mahon/Gonin, op. cit., N 59 ad

art. 6 LTrans; TAF A-2564/2018 du 5 août 2020 consid. 11). Or, dans le cas

particulier, rien ne permet de retenir que les recourants utiliseraient les

éventuelles copies qu'ils feraient des documents du dossier de police des

constructions demandé à des fins autres que personnelles. L'autorité intimée ne

pouvait dès lors par leur interdire de faire des copies, qui est un usage privé

couvert par l'art. 19 al. 1 LDA.

Le recours doit être admis sur ce point aussi et le

chiffre 3 du dispositif de la décision attaquée annulé (y compris la réserve

faite au chiffre 1). Les recourants sont néanmoins rendus attentifs au fait

que, s'ils souhaitent utiliser les éventuelles copies qu'ils feront du dossier

demandé à des fins autres que personnelles, ils devront obtenir au préalable

l'autorisation des ayants droits (cf. art. 10 al. 1 LDA).

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

l'annulation des chiffres 2, 3 (y compris la réserve faite au chiffre 1) et 4

du dispositif de la décision attaquée. Il appartiendra aux recourants de

prendre contact avec le greffe municipal pour convenir d'un rendez-vous pour

consulter les documents demandés. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument,

la procédure judiciaire en la matière étant gratuite (cf. art. 21a LInfo).

L'allocation de dépens n'entre pas en considération (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD

a

contrario).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

Les chiffres 2, 3 (y compris la réserve faite au chiffre 1) et 4 du

dispositif de la décision de la Municipalité de Perroy du 9 avril 2024

sont annulés.

III.

L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 21 mars 2025

La

présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.