CDAP - GE.2024.0180 - 2024-05-21 - A.________/COMITE DE DIRECTION ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION, ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 mai 2024

Composition

M. Guillaume Vianin, président;

MM. Alain Thévenaz et Raphaël Gani, juges.

Recourante

A.________ à

******** représentée par Christian FAVRE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Comité de direction de l'Association

Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois

Association Régionale pour l'Action

Sociale dans l'Ouest Lausannois, représentée par Olivier SUBILIA, avocat

à Lausanne,

Autorité concernée

Association Régionale pour l'Action

Sociale dans l'Ouest Lausannois,

Objet

Fonctionnaires communaux

Recours A.________ c/ acte du Comité de direction de l'Association

Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois du 25 avril 2024.

Vu les faits suivants:

A.

L'Association Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois

(ARASOL) est une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi du

28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11).

Par contrat de droit privé de durée indéterminée du

25 juin 2013, l'ARASOL a engagé A.________ à compter du 1er juillet

2013 en qualité de secrétaire-réceptionniste à un taux de 60%.

Par courrier du 16 décembre 2019, l'ARASOL a informé

A.________ de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2020, d'un nouveau

statut du personnel, qui lui était applicable. En vertu de ce statut, A.________

était désormais engagée par contrat de droit administratif.

B.

Par courrier du 25 janvier 2024, la direction de l'ARASOL a prononcé à

l'endroit de A.________ un avertissement formel, en raison de comportements de

cette dernière qui n'étaient "pas en accord avec les standards et

valeurs" de cette organisation. Il était attendu de A.________ qu'elle

"rectifie" son comportement, étant précisé que "tout manquement

futur à ces attentes pourra[it] conduire à une rupture de nos rapports de

travail".

Contre ce prononcé, A.________ a recouru, par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, au Comité de direction de

l'ARASOL, en concluant à son annulation. Elle a fait valoir qu'en vertu du

règlement d'application du statut du personnel, un avertissement devait être

précédé d'un "entretien de recadrage" resté sans effet;

l'avertissement prenait au surplus la forme d'un deuxième entretien avec le

collaborateur, suivi d'un courrier du directeur. Or, ces exigences de forme

n'avaient pas été respectées en l'occurrence.

Le 25 avril 2024, le Comité de direction de l'ARASOL

a adressé au mandataire de A.________ un courrier ayant la teneur suivante:

"[...]

Nous accusons réception de votre lettre du 12 avril 2024,

concernant Mme A.________, qui vous a donné procuration pour faire valoir ses

revendications auprès du Comité de Direction de l'ARASOL.

En réponse à votre courrier, nous tenons à rappeler que les

faits reprochés à votre mandante sont suffisamment importants pour ne pas

remettre en cause l'avertissement qui lui a été transmis. Il lui a été

clairement énoncé, les comportements que nous ne pouvons pas tolérer. Nous

avons toujours été ouverts au dialogue, voire même à la mise en place d'un

accompagnement externe au regard des années de fidélité à l'ARASOL, pour

atteindre les objectifs communiqués.

Cette situation ne relève, par ailleurs, en rien d'une

suppression de poste. Les modalités proposées en application de l'article 32 du

règlement de l'ARASOL sont dès lors inapplicables.

Nous prenons note de l'intention de Mme A.________ de rompre

les rapports de travail pour préserver sa santé, mais nous demeurons à ce jour

toujours en attente du rapport médical de notre assureur Visana pour attester

cette incapacité de travail.

[...]"

Par courrier du 30 avril 2024 adressé au Comité de

direction de l'ARASOL, le mandataire de A.________ a évoqué la probabilité que

la décision du 25 avril 2024 soit annulée sur recours. Il a invité cet organe à

reconsidérer sa décision et à lui indiquer, d'ici au 6 mai 2024, s'il rapportait

celle-ci ou la maintenait.

Par courrier du 8 mai 2024, l'ARASOL, désormais

représentée par un mandataire professionnel, a convoqué A.________ à une

audition fixée au mercredi 22 mai 2024 à 8h, à la fois pour traiter de

l'avertissement et l'entendre sur le projet de résiliation des rapports de

travail qui était joint à son courrier.

C.

Contre l'acte du 25 avril 2024, qualifié de décision, A.________ (ci-après:

la recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du

Tribunal cantonal, par mémoire daté du 15 mai 2024, reçu le vendredi 17 mai

2024. Elle conclut, principalement, à ce qu'il soit constaté que la décision du

25 avril 2024 est nulle et, subsidiairement, à l'annulation de dite décision et

au renvoi de la cause à l'ARASOL pour complément d'instruction et nouvelle

décision. A titre préalable, la recourante requiert, au vu de sa convocation à

l'audition du 22 mai 2024, "que l'effet suspensif soit octroyé au présent

recours, interdiction étant ainsi faite à l'Association intimée d'entreprendre

toute démarche visant à [lui] octroyer un avertissement [...] et/ou à lui

signifier son licenciement, ceci jusqu'à droit connu sur le présent recours. A

défaut, le présent recours risquerait d'être privé de son objet".

La recourante est en incapacité de travail totale depuis

le 1er mars 2024 et jusqu'au 31 mai 2024 au moins.

Considérant en droit:

1.

Conformément à l'art. 6 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si

elle est compétente.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues

par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité

pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et

ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations

(let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et

obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let.

c).

b) aa) Les associations de communes sont régies par

les art. 112 ss LC. Aux termes de l'art. 114 LC, les dispositions concernant

les communes et les autorités communales sont applicables par analogie à l'association,

à la fédération de communes, à l'agglomération et à toute autre forme de

corporation de droit public comprenant des communes prévue par la présente loi

ou les lois spéciales, pour autant que ces dispositions ne soient pas en

contradiction avec les lois précitées. Les organes d'une association de

communes sont le conseil intercommunal, le comité de direction et la commission

de gestion (art. 116 al. 1 LC). Le conseil intercommunal joue dans

l'association le rôle du conseil général ou communal dans la commune (art. 119

al. 1 LC).

Au sein d'une commune, le conseil communal ou

général est compétent pour adopter les règles sur le statut des collaborateurs

communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Les communes

peuvent adopter un régime définissant un statut de "fonctionnaire",

pour le personnel engagé par la collectivité à titre permanent à un poste

durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination

étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet

le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et

elle a pour objet de rendre applicable un statut. Pour que ce statut, avec

procédure de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une

réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions

de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la

procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de

nomination (arrêts CDAP GE.2019.0113 du 10 juillet 2019 consid. 1b/aa; GE.2016.0100

du 14 septembre 2016 consid. 1b; GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2b).

En définissant le statut des collaborateurs

communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou

général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch.

3 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la

nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur

traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les

communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel,

de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février

2013 consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune

peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de

travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi

sur les communes (arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/aa).

bb) S'agissant de la protection juridique, la

jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux

rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision

susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD), si les

rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité,

fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports

ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi

par les art. 319 ss CO, ou dans un contrat de droit administratif, le

contentieux de leur résiliation (dit contentieux subjectif) échappe à la

compétence de la juridiction administrative (cf. arrêts précités GE.2019.0113

consid. 1b/bb; GE.2016.0100 consid. 1b; GE.2008.0172 consid. 2a et les

références).

La distinction entre les employés nommés par voie de

décision et ceux engagés par contrat – de droit privé ou de droit administratif

– vaut non seulement pour les différends relatifs à la résiliation des rapports

de service, mais plus généralement pour les litiges concernant des employés

communaux. Seuls les litiges qui opposent un employé nommé à la commune sont du

ressort de la Cour de céans; ceux qui surviennent dans le cadre de relations

contractuelles – de droit privé ou de droit public – relèvent des juridictions

du travail. En effet, la compétence d'une municipalité de fixer unilatéralement

– soit par décision – les droits et obligations de ses employés ne peut reposer

que sur un règlement communal, à l'exclusion d'un contrat. Il est vrai que la

conclusion d'un contrat confère aux parties des droits qui s'exercent par des

déclarations de volonté unilatérales; ces déclarations ne constituent toutefois

pas des décisions lorsqu'elles émanent de l'autorité communale (arrêt GE.2010.0029

du 16 juillet 2010; voir aussi arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/bb).

2.

a) En l'occurrence, le courrier que l'autorité concernée a adressé à la

recourante le 16 décembre 2019 se réfère au nouveau statut du personnel adopté

par le Conseil intercommunal de l'ARASOL le 26 septembre 2019 et approuvé

par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 7 novembre

2019 (ci-après: le statut du personnel).

Les dispositions finales et mesures transitoires

(chapitre VII) du statut du personnel ont la teneur suivante:

" Article 50 - Droit supplétif

Le Code des obligations s'applique à titre de droit public

supplétif dans la mesure où le présent statut et son règlement d'application ne

l'exclut pas.

Article 51 - Voies de droit

Toute contestation relative aux contrats de travail conclus

entre l'ARASOL et les collaborateurs peut être portée devant les autorités

judiciaires désignées par la Loi cantonale sur la juridiction du travail du 12

janvier 2010 et le Code de procédure civile.

Article 52 - Dispositions d'application et mesures

transitoires

Le CODIR [ndr: Comité de

direction] établit un règlement d'application en vue de préciser

certaines dispositions du présent statut. Il délègue l'exécution de ce

règlement d'application à la Direction.

Dès l'entrée en vigueur du présent statut, les personnes

nommées en application du statut du Personnel du 22 mai 2013, sont réputées

engagées par contrat de droit administratif.

[...]"

Sur la base de l'art. 52 al. 1 du statut du

personnel, le Comité de direction de l'ARASOL a établi le règlement

d'application du statut du personnel de l'ARASOL (ci-après: le règlement d'application),

qui est entré en vigueur le 12 mars 2021, en abrogeant les directives

précédemment en vigueur (cf. art. 38 al. 3 et art. 40 du règlement

d'application). Le règlement d'application n'a pas été approuvé par l'autorité

cantonale.

L'art. 39 du règlement d'application dans sa teneur

du 1er janvier 2023 se réfère à l'art. 51 du statut du personnel et dispose ce

qui suit:

" 39. Litiges et voies de droit

(Article 51)

Tout litige portant sur les rapports de travail est du

ressort des tribunaux prévus par la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction

du travail.

Toute décision prise par le comité de direction (CODIR)

concernant la situation d'un collaborateur peut faire l'objet d'un recours au

Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.

Les contestations portant sur des prétentions pécuniaires

déduites directement du statut ou d'une décision du comité de direction et qui

ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision

administrative sont du ressort des tribunaux ordinaires."

b) L'acte du 25 avril 2024, dont est recours, ne

présente pas les caractéristiques d'une décision formelle, puisqu'il ne

comporte pas les indications prévues à l'art. 42 LPA-VD. Il pourrait en

revanche constituer une décision matérielle si, par son contenu, il en a le

caractère (sur la notion de décision matérielle, cf. arrêt AC.2020.0148 du 25

juin 2021 consid. 2a).

Il ressort toutefois du consid. 1b/bb ci-dessus que,

lorsque, comme en l'espèce, l'employé concerné a été engagé par contrat – que

ce soit de droit privé ou de droit public –, les manifestations de volonté

(unilatérales) de l'employeur de droit public ne constituent pas des décisions

au sens de l'art. 3 LPA-VD. Ces actes ne peuvent dès lors être déférés à la

Cour de céans par la voie du recours.

C'est d'ailleurs bien ce qui ressort de l'art. 52 du

statut du personnel, aux termes duquel les contestations relative aux contrats

de travail conclus entre l'ARASOL et les collaborateurs peuvent être portées

devant les autorités judiciaires désignées par la loi cantonale sur la

juridiction du travail du 12 janvier 2010 et le Code de procédure civile, ainsi

que de l'art. 39 al. 1 du règlement d'application.

Quant à l'art. 39 al. 2 du règlement d'application, auquel

la recourante se réfère pour fonder la compétence de la Cour de céans, il

dispose que les décisions prises par le Comité de direction concernant la

situation d'un collaborateur peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal

administratif dans les 20 jours suivant leur notification. Cet article reprend

la dénomination de "Tribunal administratif", ainsi que le délai de

recours de 20 jours prévus par l'ancienne loi sur la juridiction et la

procédure administratives du 19 décembre 1989, abrogée par la LPA-VD avec effet

au 1er janvier 2009. Indépendamment de son caractère obsolète,

l'art. 39 al. 2 du règlement d'application ne saurait, quoi qu'en dise la

recourante, ouvrir une voie de droit à la CDAP, alors que la disposition légale

sur laquelle il repose, à savoir l'art. 51 du statut du personnel, n'en prévoit

pas. D'une part, les voies de droit doivent, de manière très générale, être prévues

par une loi au sens formel (voir, en droit zurichois, Regina Kiener, in: Griffel

[édit.], Kommentar VRG, 3e éd., 2015, no 25 ad § 41; en droit bernois, Michel

Daum, in: Herzog/Daum [édit.], Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2e éd., 2020, no 6 ad art. 53, selon

lequel la voie de la réclamation peut exceptionnellement être instituée par une

ordonnance indépendante servant à l'exécution du droit fédéral). A supposer qu'une

délégation à un organe exécutif soit possible (en dehors de cas très

particuliers comme celui évoqué ci-avant de l'ordonnance indépendante servant à

exécuter le droit fédéral), ce qui est douteux, il faudrait que la norme de

délégation habilite expressément l'organe délégataire à créer une voie de

droit, ce que l'art. 52 al. 1 du statut du personnel ne fait pas. D'autre part,

à supposer toujours qu'une délégation soit admissible et de plus que la norme

de délégation l'autorise à instituer une voie de droit, l'organe délégataire se

devrait de respecter la norme de délégation et le droit supérieur. Or, en

l'occurrence, il serait contraire au droit cantonal d'ouvrir une voie de droit à

la CDAP, comme on l'a vu. Pour le reste, lorsqu'elle invoque l'art. 39 al. 2 du

règlement d'application, la recourante ne se prévaut pas du principe de la

bonne foi ou de la confiance, à bon droit: à cet égard, une voie de droit ne

saurait être ouverte par une norme qui la prévoit en violation du droit

supérieur, pas plus que l'indication erronée d'une voie de droit ne crée

celle-ci (sur ce dernier point, cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299).

Dans ces conditions, la CDAP n'est pas compétente

pour connaître du recours contre l'acte du 25 avril 2024.

Il n'y a pas lieu de transmettre d'office le recours

à la juridiction compétente (cf. arrêt GE.2021.0027 du 1er décembre 2021

consid. 2b).

3.

Au vu de ce qui précède, le recours, qui est à la limite de la témérité,

doit être déclaré irrecevable.

Il est statué sans frais ni dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable

Considérants

II.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 mai 2024

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.