CDAP - GE.2024.0217 - 2024-08-19 - A._____, B._____/Autorité de protection des données et de droit à l'information, Municipalité de Pomy

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 août 2024

Composition

Mme Annick Borda, présidente,

Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges.

Recourants

1.

A.________ à

********

2.

B.________ à

********

Autorité intimée

Autorité de protection des données

et de droit à l'information, à Lausanne

À Laus À

Autorité concernée

Municipalité de Pomy, à Pomy

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ et B.________ c/ décision de l'Autorité

de protection des données et de droit à l'information du 11 juin 2024 levant

leur opposition et autorisant la transmission au tiers intéressé de documents

concernant des constructions ou travaux sur leur parcelle

Vu les faits suivants:

A.

Le 14 juin 2023, C.________ a déposé une demande d'accès à des documents

concernant des constructions ou travaux effectués sur la parcelle voisine de la

sienne, propriété de A.________ de B.________. Cette demande, adressée à la Municipalité

de Pomy (ci-après: la municipalité), portait sur les documents suivants:

– permis de construire no

589 du 24 juillet 2007 (construction d'une villa familiale avec garage,

capteurs solaires et piscine);

– dispense d'enquête publique no

11/2020 du 2 novembre 2010 (nouvelle implantation de la piscine);

– éventuelle autorisation pour la

pose d'un cabanon de jardin (inexistante);

– autorisation

communale du 8 octobre 2019 (nouvelle teinte de la façade).

Dans sa demande, C.________ a exposé qu'il était en

conflit avec ses voisins, dont il estimait en substance avoir fait l'objet de

nombreux caprices sous forme de demandes chicanières en lien avec sa parcelle

et les travaux qu'il y avait entrepris. Il souhaitait ainsi également savoir si

ses voisins avaient respecté les prescriptions réglementaires s'agissant des travaux

effectués sur leur propre bien-fonds.

B.

Par courrier du 7 novembre 2023, la municipalité a informé A.________ et

B.________ de cette demande en leur indiquant qu'ils disposaient d'un délai de

10 jours pour faire opposition.

C.

A.________ et B.________ ont formé opposition à cette demande le 15

novembre 2023 auprès de l'Autorité de protection des données et de droit à

l'information (ci-après: l'autorité intimée), en raison principalement du fait

qu'ils ne connaissaient pas le nom du demandeur d'accès.

L'autorité intimée a fixé une première séance de

conciliation pour le 7 mars 2024, qu'elle a dans un premier temps reportée au

14 mai 2024. Par avis du 13 mai 2024, l'autorité intimée a finalement décidé de

renoncer à la tenue de cette séance devenue selon elle inutile car, par contact

téléphonique récent, B.________ avait déclaré maintenir son opposition et celle

de son épouse au motif qu'ils connaissaient désormais le nom du demandeur d'accès

à l'information.

Le 11 juin 2024, l'autorité intimée a décidé de

lever les oppositions et d'ordonner la transmission au tiers intéressé des

documents sollicités, à savoir le permis de construire no 589 du 24

juillet 2007 (construction d'une villa familiale avec garage, capteurs solaires

et piscine), la décision de dispense d'enquête publique no 11/2020

du 2 novembre 2010 (nouvelle implantation de la piscine) et l'autorisation

communale du 8 octobre 2019 (nouvelle teinte de la façade).

D.

Le 3 juillet 2024, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants)

ont déposé un recours à l'encontre de cette décision et conclu en substance à

ce que les documents concernés ne soient pas transmis au requérant.

Le 16 juillet 2024, la municipalité a indiqué qu'à

son sens, l'ensemble des documents requis ne comportaient aucunes données

sensibles portant atteinte à la sphère privée des recourants, concluant en

substance à la transmission de ces documents.

Le 8 août 2024, l'autorité intimée a répondu au

recours en se référant intégralement à la décision attaquée.

Considérant en droit:

1.

En vertu de l'art. 16 al. 4 et 5 de la loi vaudoise sur l'information

(LInfo; BLV 170.21), une personne déterminée sur laquelle un renseignement est

communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al.

4). Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour

s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi vaudoise du 11

septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) ou

pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 ss de cette même loi (al.

5). Selon l'art. 31 al. 1 LPrD, l'intéressé peut recourir au Préposé à la

protection des données et à l'information, ou directement au Tribunal cantonal.

En cas de décision rendue par le Préposé, le responsable du traitement et

l'intéressé peuvent recourir au Tribunal cantonal dans un délai de 30 jours dès

la notification.

En l'occurrence, la voie du recours au Tribunal

cantonal est donc ouverte contre la décision du Préposé. En tant qu'intéressés

à la décision attaquée, les recourants disposent sans conteste de la qualité

pour recourir. Le recours a été déposé en temps utile et respecte les exigences

formelles de l'art. 79 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il convient donc d'entrer en

matière.

2.

Les recourants semblent contester le fait que l'autorité intimée ait

finalement renoncé à appointer une séance de conciliation, de sorte qu'ils

n'auraient pas été entendus avant que la décision ne soit rendue.

a) Selon l'art. 32 al. 2, 1ère phrase,

LPrD (applicable par renvoi de l'art. 16 al. 5 LInfo), en cas de recours au

Préposé, celui-ci tente la conciliation afin d'amener les parties à un accord.

En cas d'échec de la conciliation, il rend une décision qu'il notifie au

responsable du traitement et à l'intéressé (art. 32 al. 4 LPrD). A ce sujet, l'Exposé

des motifs et projet de loi sur la protection des données personnelles (EMPL)

précise que la procédure mise en place par la LPrD met l'accent sur la

conciliation, que l'autorité chargée de la surveillance des données doit tenter

afin de trouver une solution transactionnelle au litige (Bulletin du Grand

Conseil [BGC], législature 2007-2012, tome 1, Conseil d'Etat, pp. 139 et 165).

Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS

101), le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer

avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des

preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui

d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves

essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid. 3.2 et les références).

Selon la jurisprudence, le contenu et la portée du droit d’être entendu se

détermine en fonction de la situation concrète et des intérêts en présence (cf.

ATF 135 I 279 consid. 2.3 et la référence). Doivent en particulier être prises

en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de l'administré, telle

qu'elle résulte de la décision à prendre et, de l'autre, l'importance et

l'urgence de l'intervention administrative; d'une manière générale, plus la

décision envisagée est de nature à porter gravement atteinte aux intérêts de

l'administré, plus le droit d'être entendu de ce dernier doit être accordé et

reconnu largement (voir, par exemple, arrêts AC.2010.0161 du 31 octobre 2011 consid.

3a; AC.2009.0136 du 22 avril 2010 consid. 3b et les références).

Le droit d'être entendu étant un droit de nature

formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision

attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci (ATF 135 I 187

consid. 2.2). La jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d’être

entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite de "la

guérison", lorsque le recourant a eu la possibilité de s’exprimer

devant une autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir d’examen en fait et

en droit, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à

l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 135 I 279 précité, consid. 2.6.1 et les références). Tel est aussi le cas en

présence d'un vice dans la procédure de conciliation (AC.2018.0176 du 28 août

2019 consid 4a; AC.2013.0420 du 31 juillet 2014 consid. 3).

b) En l'occurrence, l'autorité intimée a tout

d'abord rencontré des difficultés à fixer une date pour une séance de

conciliation. Il ressort de son avis du 23 janvier 2024 que les recourants lui avaient

fait savoir oralement qu'ils n'entendaient pas revenir sur leur refus de

communiquer sans connaître l'identité du demandeur d'accès, à tel point qu'il a

dû être rappelé aux recourants que, s'ils faisaient défaut à la séance de

conciliation appointée, l'autorité pourrait statuer directement. La première

séance de conciliation a été reportée à une date ultérieure. La municipalité a

toutefois demandé le report de cette nouvelle séance. Contactés

téléphoniquement à cet effet, les recourants ont déclaré connaître désormais le

nom du demandeur d'accès et maintenir de ce fait leur opposition. L'autorité

intimée a considéré qu'au vu de l'intention annoncée par les recourants, la

séance de conciliation serait inutile et l'a par conséquent annulée.

Il découle de ce qui précède que l'autorité intimée

n'a pas totalement passé outre la procédure de conciliation telle qu'elle est

prévue à l'art. 32 al. 2 LPrD. Elle a tenté de tenir une séance en présence des

parties, mais a finalement renoncé à cette phase de la procédure en raison,

selon toute vraisemblance, de la fermeté de la posture des recourants contactés

téléphoniquement. Au vu du conflit de voisinage qui dépassait manifestement l'objet

de sa compétence, l'autorité intimée a pris la mesure des difficultés qu'elle

aurait à trouver une solution transactionnelle dans ces circonstances, dès lors

que l'opposition semblait motivée principalement par la personne du demandeur

d'accès avec laquelle les recourants sont en conflit. Dans ces conditions, on

peine à percevoir le bénéfice qu'une séance de conciliation aurait pu apporter

à la procédure, en particulier dans la recherche d'une solution

transactionnelle, qui constitue le premier objectif de cette procédure. Au

demeurant, on observe que les recourants ne motivent pas vraiment ce grief, qui

relève plus de la remarque que d'une réelle objection de leur part. Quoi qu'il

en soit, les recourants ont pu faire valoir leurs arguments dans le cadre de la

présente procédure devant une autorité ayant plein pouvoir de cognition. Il

convient donc de retenir qu'un éventuel vice de procédure en relation avec

l'art. 32 LPrD, compte tenu des circonstances de l'affaire, a de toute façon

été guéri.

3.

Sur le fond, les recourants contestent la communication de trois

documents relatifs aux constructions présentes sur leur bien-fonds, à savoir le

permis de construire no 589 du 24 juillet 2007 (construction d'une

villa familiale avec garage, capteurs solaires et piscine), la dispense

d'enquête publique no 11/2020 du 2 novembre 2010 (nouvelle

implantation de la piscine) et l'autorisation communale du 8 octobre 2019

(nouvelle teinte de la façade). Ils soutiennent que la requête d'accès à

l'information provient de leur voisin avec lequel ils sont en conflit et que,

pour ce motif, elle devrait être rejetée. Cette demande ne serait motivée que

par l'intention de porter préjudice à leurs droits dans le cadre de leur

litige, sans relever d'un besoin légitime d'information. Elle porterait par

ailleurs atteinte à leur sphère privée.

a) La LInfo a pour but de garantir la transparence

des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les

procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des

autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les

autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1

al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs

administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al.

1 let. e LInfo).

b) Concernant les informations transmises sur

demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la

présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits

au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par

"document officiel" tout document achevé, quel que soit son

support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement

d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces

conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021

consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du

25 juillet 2019 consid. 3a; ég. Exposé de motifs et projet de loi sur

l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif

d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à

l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la

latitude nécessaire à cette fin (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021

consid. 2b/aa; GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2). En revanche, les documents internes, notamment les notes et

courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces

derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti

par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo).

c) S'agissant des "limites" à

l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels

réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)

prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 15 Autres lois

applicables

1 Les dispositions

d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou

l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions

protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent

à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,

de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

[...]

3 Sont réputés intérêts

privés prépondérants :

a. la protection contre

une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée;

b. la protection de la

personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret

commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

[...]"

d) Les al. 4 et 5 de l'art. 16 LInfo ont été

modifiés respectivement introduits en même temps qu'a été adoptée la LPrD.

Selon son art. 3, cette dernière loi s'applique à tout traitement de données

des personnes physiques ou morales (al. 1). S'agissant de la communication

de données personnelles - soit de toute information qui se rapporte à une

personne identifiée ou identifiable (art. 4 ch. 1 LPrD) -, l'art. 15 LPrD

prévoit ce qui suit:

"1 Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque:

a. une

disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b. le requérant

établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le

requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant

celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la

personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances

permettent de présumer ledit consentement;

e. la

personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un

chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f. le

requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que

dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire

valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est

invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la

communication des données.

2 L'alinéa 1 est

également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi

sur l'information.

[...]"

d) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo

n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, en particulier à

l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de

consultation ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo). Le

Tribunal fédéral a toutefois confirmé que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le

respect de la sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant

échec à la consultation. La sphère privée et les données personnelles sont en

effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 Cst., et il ne peut donc y être porté

atteinte par l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au

terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la

proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) (arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019

consid. 2.4). Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre

en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre

part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est

susceptible d'occasionner (arrêt TF 1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2).

e) En l'occurrence, la seule hypothèse susceptible

d'entrer en ligne de compte dans les circonstances du cas d'espèce concerne la

situation dans laquelle le demandeur d'accès peut justifier d'un intérêt prépondérant

à la communication primant celui des recourants à ce que les données ne soient

pas communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD). L'appréciation de la

situation sous cet angle implique une pesée des intérêts.

Il ne fait pas de doute que les décisions concernées

par la demande d'accès comportent des données personnelles dans la mesure où

elles concernent des personnes clairement identifiées. En revanche, elles ne contiennent

aucune donnée personnelle sensible relative aux recourants. Les documents sollicités

ont pour objet trois décisions rendues en matière de police des constructions,

dont le contenu consiste essentiellement à autoriser (ou dispenser

d'autorisation) une intervention constructive sur la parcelle des recourants.

Leur motivation est sommaire, pour ne pas dire inexistante, et ne comporte donc

pas d'informations qui porteraient une atteinte singulière à la sphère privée

des recourants. Au demeurant, le permis de construire concerné est le résultat

d'une procédure de mise à l'enquête publique, dont les documents ont déjà joui

d'une forme de publicité expressément prévue par l'art. 109 de la loi vaudoise

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;

BLV 700.11). Cet article constitue une disposition au sens de l'art. 15 al. 1

let. a LPrD autorisant la communication de données personnelles dans le cadre

d'une enquête publique. Il est la manifestation de l'importance que le

législateur attribue aux droits des voisins et du public dans le cadre de

l'aménagement du territoire et des constructions. Dans le cas présent, le

demandeur d'accès dispose sans conteste d'un intérêt personnel à s'assurer de

la légalité des constructions présentes sur le fonds voisin du sien, ainsi que de

l'accomplissement par la municipalité de sa tâche d'autorité compétente en

matière de police des constructions. La transmission sollicitée s'inscrit

également dans le but général d'intérêt public à la transparence des activités

de l'Etat et des communes que poursuivit la LInfo. Le fait que cette demande

s'inscrive dans le cadre d'un conflit de voisinage n'a pas d'incidence ici sur

la résolution du litige. Les recourants sont tenus d'aménager leur parcelle

dans le respect du droit de la construction et des décisions municipales

rendues dans ce cadre. Dès lors qu'ils se sont conformés à ces exigences, on ne

perçoit pas quelles conséquences négatives la transmission des décisions

municipales au demandeur d'accès pourraient entraîner pour eux. En fin de

compte, tout bien pesé, il existe donc un intérêt public et privé prépondérant

à ce que le demandeur puisse avois accès aux documents publics sollicités, qui

l'emporte sur l'atteinte limitée à la sphère privée des recourants.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée.

L'arrêt sera rendu sans frais, la procédure en

matière de LInfo étant gratuite (cf. art. 27 al. 1 LInfo; voir aussi art. 33

al. 1 LPrD). Les parties n'étant pas assistées, il n'y a pas lieu à

l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de l'Autorité de protection des données et de droit à

l'information du 11 juin 2024 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 19 août 2024

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.