CDAP - GE.2024.0240 - 2024-12-19 - A.________/Police cantonale du commerce

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 décembre 2024

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M.

Alex Dépraz et M. Raphaël

Gani, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.

Recourant

A.________ à ********, représenté

par Franck AMMANN, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à

Epalinges.

Objet

LADB et LPros

Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du

commerce du 1er juillet 2024 refusant la demande de licence

particulière pour la vente d'alcool, la délivrance de l'autorisation

d'exercer ainsi que l'autorisation individuelle pour le salon de prostitution

"B.________", sis ********, à ********.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après aussi: l'intéressé) est l'administrateur unique, au

bénéfice de la signature individuelle, de la société C.________ SA dont le but

est l'importation, l'achat et la vente de tous biens, y compris immobiliers (à

l'exception des opérations visées par la LFAIE), les conseils financiers, les

prises de participations, l'administration de biens et l'exploitation de tous

commerces.

B.

Par ordonnance pénale du 16 mai 2018, A.________ a été condamné par le

Ministère public de l'arrondissement de Lausanne pour dommages à la propriété et

violation de domicile à une peine pécuniaire de 30 jours-amende à 20 fr., avec

sursis de deux ans, et à une amende de 120 francs. On extrait notamment ce

qui suit de cette ordonnance:

"A ********, ********, le 25

janvier 2019, vers 04h00, A.________ et D.________ sont entrés sans droit dans

l'immeuble. A.________ a endommagé la porte d'entrée en sortant le joint.

[…]"

Par ordonnance du 17 octobre 2023, A.________ a été

condamné par le Ministère public de l'arrondissement du Nord vaudois pour faux

dans les titres à une peine pécuniaire de 120 jours-amende à 20 fr., sans

sursis. Cette ordonnance fait notamment état de ce qui suit:

"A ********, entre le 18

septembre et le 1er octobre 2021, A.________ a fait l'acquisition de

5 faux certificats COVID de durée déterminée réalisés au sein de la pharmacie ********

par une employée, E.________, (déférée séparément), pour un montant inconnu. Il

a reconnu en avoir fait usage pour se rendre notamment au restaurant et en

avoir sollicité pour 2 ou 3 autres personnes.

Selon l'extrait du casier judiciaire de A.________

daté du 28 mars 2024, l'inscription de ces deux jugements n'y figurera plus à

partir du 16 mai 2028 pour le premier et à partir du 18 juin 2030 pour le

second.

C.

Le 24 mai 2024, A.________ a déposé auprès de la Police cantonale du

commerce (ci-après: la PCC), une demande de licence particulière pour la vente

d'alcool dans le salon de prostitution "B.________", sis à ********, comportant

une autorisation d'exercer à son nom ainsi qu'une autorisation d'exploiter au

nom de sa société C.________ SA. Il a également déposé une demande

d'autorisation individuelle pour le salon de prostitution "B.________".

Il a joint à ses demandes un extrait de son casier judiciaire daté du 28 mars

2024.

D.

Le 6 juin 2024, la PCC a répondu à l'intéressé que, sur la base des

éléments qu'il avait transmis et dans la mesure où ses condamnations étaient

susceptibles de motiver un refus des demandes déposées, elle l'invitait à lui

faire part de ses déterminations.

Le 17 juin 2024, A.________ a informé la PCC qu'il

était fermement engagé à maintenir les standards de qualité et de conformité

requis par la législation en vigueur, qu'il s'assurerait que toutes les

conditions nécessaires à l'exercice de cette activité soient respectées et

qu'il s'engageait à exercer ses fonctions de manière responsable et

professionnelle.

E.

Le 1er juillet 2024, la PCC a constaté que le casier

judiciaire de A.________ faisait état de condamnations pour des faits

contraires à la probité et à l'honneur (1), a constaté que A.________ ne

remplissait pas les conditions pour l'octroi d'une autorisation d'exercer (2),

a refusé à A.________ l'octroi d'une autorisation d'exercer, et cela aussi

longtemps que les condamnations figurant à son casier judiciaire n'auraient pas

été radiées, soit jusqu'au 16 mai 2028 et 18 juin 2030 (3), a refusé la demande

de licence particulière pour la vente d'alcool dans le salon de prostitution

"B.________" (4), a refusé de délivrer une autorisation individuelle

de salon à A.________ en qualité de responsable de salon (5) et a interdit

l'exercice de la prostitution dans le salon "B.________" (6). Elle a

rendu sa décision sous commination de la peine prévue à l'art. 292 du Code

pénal suisse (CPP; RS 311.0).

F.

Par acte du 2 août 2024, A.________ (ci-après: le recourant), assisté de

son mandataire, a déféré la décision du 1er juillet 2024 rendue par

la PCC (ci-après: l'autorité intimée) à la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (ci-après: la Cour ou la CDAP). Il a préalablement

conclu à l'octroi de l'effet suspensif. Principalement, il a conclu à la

réforme de la décision en ce sens que la licence de débit de boissons

alcooliques dans le salon "B.________" soit octroyée à C.________ SA

en qualité d'exploitante et à lui-même en qualité d'exerçant, que

l'autorisation individuelle de salon lui soit délivrée en qualité de

responsable du salon "B.________" et que l'exercice de la

prostitution soit autorisé dans le salon "B.________". Subsidiairement,

il a conclu à l'annulation de la décision et à son renvoi à l'autorité intimée

pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, le

recourant se plaint d'une constatation incomplète et arbitraire des faits, de

la violation des art. 35 al. 2 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et

les débits de boissons (LADB; BLV 935.31) et 30 al. 1 du règlement du 9

décembre 2009 d'exécution de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les

débits de boissons (RLADB; BLV 935.31.1), de son droit d'être entendu, de

l'art. 9b al. 1 let. d de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la

prostitution (LPros; BLV 943.05) et de sa liberté économique (art. 27 al. 1

Cst.).

Sur requête de la juge instructrice, le 13 août

2024, l'autorité intimée s'est déterminée sur la requête en restitution de

l'effet suspensif. Elle a indiqué avoir annulé, en date du 30 avril 2024, la

licence particulière pour le bar "B.________" au 15 mars 2024 à la

suite de la cessation d'activité du titulaire de l'autorisation d'exercer et

d'exploiter. Pour la même raison, elle a annulé l'autorisation de salon de

prostitution pour "B.________" le 14 mai 2024 avec effet au 15 mars

2024 également. Cet avis d'annulation précisait que le salon devrait rester

fermé tant qu'une nouvelle autorisation n'aurait pas été accordée. Elle a

encore relevé qu'un inspecteur de la PCC avait établi un rapport de

renseignement le 8 août 2024 après s'être rendu sur le lieu du salon "B.________"

et avoir constaté que les locaux n'étaient pas en cours d'exploitation, qu'ils

demeuraient fermés conformément aux avis d'annulation et que des travaux de

rénovation étaient en cours de réalisation.

Par avis du 15 août 2024, la juge instructrice a

retenu, compte tenu des déterminations de l'autorité intimée, que la requête en

restitution de l'effet suspensif formée par le recourant n'avait pas, ou plus,

d'objet.

L'autorité intimée a déposé sa réponse au recours le

3 septembre 2024, concluant au rejet du recours et à la confirmation de sa

décision.

Le 24 septembre 2024, le recourant a déposé un

mémoire complémentaire, confirmant les conclusions prises au pied de son

recours du 2 août 2024.

Considérant en droit:

1.

Interjeté dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les

conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de

l’art. 99 LPA-VD). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Dans un premier grief formel, le recourant invoque la violation de son

droit d'être entendu, soulevant le manque de motivation de la décision attaquée

ainsi que l'omission de statuer sur la demande d'autorisation d'exploiter

requise au nom de la société C.________ SA s'agissant de la vente d'alcool dans

le salon. Ce grief doit être examiné sous l'angle du déni de justice formel.

a) L’autorité saisie d’une demande

doit statuer sur celle-ci. Il y a déni de justice formel lorsque l’autorité ne

fait pas usage de l’entier de son pouvoir d’examen (Pierre Moor/Etienne

Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, n° 2.2.5.1 p. 267,

n° 2.2.7.8, p. 335 ss). L'art. 42 al. 1 LPA-VD prévoit que la décision doit

notamment contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels

elle s'appuie, ainsi qu'un dispositif, qui est précisément la partie de la

décision qui statue sur les droits et obligations au sens de l'art. 3 LPA-VD.

La jurisprudence en la matière exige des décisions administratives qu'elles

formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles

fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles

ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables

(voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en

formulant clairement les obligations imposées (ATF 142 II 154 consid. 4.2; TF

1C_102/2024 consid. 2.1 du 18 novembre 2024; AC.2014.0145 du 28 octobre 2014;

GE.2009.0250 du 8 août 2011; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 2;

AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2).

L'art. 74 al. 2 LPA-VD dispose que l'absence de

décision peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de

statuer. Selon l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure

judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et

jugée dans un délai raisonnable (principe de célérité). Cette garantie

constitutionnelle est violée lorsque l'autorité refuse de statuer dans une

cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits alors qu'elle

devrait s'en saisir; il en va de même si elle tarde à rendre la décision qu'il

lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que

la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font

apparaître comme raisonnable (ATF 142 II 154 consid. 4.2; CDAP GE.2017.0147 du

9 novembre 2017 consid. 1b; PS.2017.0015 du 21 juillet 2017 consid. 1a; AC.2016.0245

du 22 mars 2017 consid. 1a). Il n’y a pas de déni de justice lorsque l’autorité

constate l’inexistence d’un droit à une nouvelle décision (CDAP PE.2014.0303 du

14 octobre 2014 consid. 1c).

b) En l'occurrence, il y a lieu de constater que

l'autorité intimée aurait été habilitée à se prononcer sur la demande

d'autorisation d'exploiter requise au nom de la société C.________ SA, ce

qu'elle n'a pas fait. L'autorité intimée, dans sa réponse du 3 septembre

2024, explique que, dans la pratique, la production du casier judiciaire n'est

pas demandée pour l'administrateur d'une SA, ce qui lui permettait ainsi de ne

pas se prononcer sur la demande d'autorisation d'exploiter dont elle a été

saisie. Ces déterminations sont d'autant moins compréhensibles que l'art. 30

al. 2 RLADB prévoit que c'est le casier judiciaire de l'organe qui doit être

pris en compte. L'autorité intimée a donc commis un déni de justice formel dès

lors qu'elle a renoncé à faire usage de son pouvoir d'examen en s'abstenant de

statuer sur la demande d'autorisation d'exploiter requise au nom de C.________

SA. Il convient en conséquence de lui renvoyer la cause pour qu'elle statue sur

cette demande.

Le constat qui précède n'empêche toutefois pas la

Cour d'examiner les autres griefs du recours concernant l'autorisation

d'exercer pour la vente d'alcool ainsi que l'autorisation individuelle de salon

de prostitution requises au nom du recourant.

3.

Dans un premier grief au fond, le recourant invoque la violation des

art. 35 al. 2 LADB et 30 al. 1 RLADB au motif que les

infractions inscrites dans son casier judiciaire n'ont trait ni à

l'exploitation d'un établissement public ni aux mœurs et que l'autorité intimée

se devait ainsi de procéder à un examen des condamnations pénales sous l'angle

de leur gravité objective et de leur répercussion possible sur la future

exploitation du salon. Le recourant soutient dès lors que l'autorité intimée a

commis un excès de son pouvoir d'appréciation négatif, subsidiairement un abus

de son pouvoir d'appréciation pour avoir retenu que les condamnations qui le

concernent sont contraires à l'honneur et à la probité.

a) aa) Aux termes de son art. 1 al. 1, la LADB a

pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant

le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres

débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la sauvegarde de l'ordre

et la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un développement de qualité

de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le

perfectionnement professionnels (let. c), de contribuer à la protection des consommateurs

et à la vie sociale (let. d) et de contribuer à la promotion des produits du

terroir vaudois (let. e). Cette loi s'applique notamment au service,

contre rémunération, ou à la vente de mets ou de boissons à consommer sur place

(art. 2 al. 1 let. b LADB). Cela implique l'obtention préalable par

l'administré d'une licence, qui comprend une autorisation d'exercer délivrée à

la personne physique responsable de l'établissement et une autorisation

d'exploiter délivrée à la personne morale ou physique, propriétaire ou

titulaire du contrat de bail ou d'un contrat analogue, qui exploite le fonds de

commerce (art. 4 LADB).

Au titre

VII

de la loi, relatif aux droits

et obligations des titulaires de licences, l'art. 35 al. 2 LADB dispose:

"Les personnes, physiques ou

morales, condamnées pour des faits contraires à la probité ou à l'honneur

peuvent se voir refuser une autorisation d'exploiter ou d'exercer, cela aussi

longtemps que la condamnation n'est pas radiée du casier judiciaire."

Adopté en conséquence, l'art. 30 RLADB, intitulé

"casier judiciaire", prévoit:

"1

Peuvent se voir refuser l'autorisation d'exercer ou d'exploiter, les personnes

dont le casier judiciaire comporte une inscription pour la commission d'un

crime ou d'un délit ou pour la commission répétée de contraventions, pour des

faits contraires à la probité ou à l'honneur.

2 Peuvent se voir refuser l'autorisation d'exploiter, les

personnes morales dont les organes ont une inscription au casier judiciaire

pour la commission d'un crime ou d'un délit ou pour la commission répétée de

contraventions, pour des faits contraires à la probité ou à l'honneur".

Les dispositions légales et réglementaires

n'expliquent pas ce qu'il est entendu par "probité" ou "honneur".

bb) La loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre (interprétation littérale). Si le texte se prête à plusieurs

interprétations, s'il y a de sérieuses raisons de penser qu'il ne correspond

pas à la volonté du législateur, il convient de rechercher sa véritable portée

au regard notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du

but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle

repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou

encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation

systématique) (ATF 147 III 78 consid. 6.4; 138 III 166 consid. 3.2; 136 III 283

consid. 2.3.1; 135 III 640 consid. 2.3.1; CDAP GE.2022.0159 du 9 février 2023

consid. 3a/bb; GE.2021.0073 du 3 août 2021 consid. 2c/bb).

cc) La probité se définit comme la vertu qui

consiste à observer scrupuleusement les règles de la morale sociale, les

devoirs imposés par l'honnêteté et la justice (cf. GE.2021.0073 précité

consid. 2c/bb qui cite le dictionnaire "Le Petit Robert" [éd.

2017]). L'honneur est quant à lui le fait de mériter la considération, l'estime

des autres et de soi-même sur le plan moral et selon les valeurs de la société

(ibidem). Force est de constater que toute infraction pénale s'avère

contraire sinon à l'honneur, du moins à la probité, dès lors qu'elle emporte

une violation des règles de la morale sociale, respectivement des devoirs

imposés par l'honnêteté et la justice.

Par la formulation de l'art. 35 al. 2 LADB, la

volonté du législateur n'était toutefois pas d'englober toute infraction pénale

(cf. GE.2021.0073 précité consid. 2c/cc; Exposé des motifs et projet de

loi sur les auberges et les débits de boissons [EMPL LADB], in Bulletin du

Grand Conseil [BGC], pp. 7782, 8114 ss). L'art. 35 al. 2 LADB a suscité de

longs débats au parlement au cours duquel était en particulier débattu le caractère

"général" de sa formulation. Certaines infractions ou

comportements susceptibles d'être incompatibles avec la délivrance d'une

licence ont été évoqués (alcoolisme; ivresse au volant; violences à la suite

d'alcoolisme); d'autres infractions, en particulier des cas de harcèlement

sexuel et de viols commis à l'encontre d'employés de restaurants, ont été

évoquées sans toutefois que l'ensemble des députés ne trouve cohérent qu'ils

puissent conduire à un refus de patente, en raison de l'existence de moyens

d'intervention alternatifs (retrait de la patente et sanction de son

bénéficiaire). S'agissant des infractions en lien avec les stupéfiants, elles

n'ont été abordées que lors du premier débat, par un député selon qui l'abandon

de la possibilité de refuser une autorisation à une personne condamnée pour des

faits graves constituerait "un encouragement pour la traite des êtres

humains et des abcès de fixation pour les consommateurs de produits stupéfiants"

(EMPL LADB; BGC pp. 8114 s.). Le texte initial, qui ne proposait aucune marge

de manœuvre, a finalement été adapté pour que le refus de licence ne soit plus

automatique mais devienne une faculté de l'autorité. Au vu du nombre "extrêmement

vaste" de situations factuelles contraires à la probité ou à

l'honneur, le législateur a estimé qu'il était indispensable de laisser une

marge de manœuvre permettant à l'autorité de refuser la licence dans les

hypothèses où cela se justifierait (EMPL LADB; BGC pp. 9439 à 9445). Le

législateur a ainsi volontairement ménagé un large pouvoir d'appréciation à

l'autorité intimée dans l'application de l'art. 35 al. 2 LADB, dont le contrôle

est possible par l’autorité de recours administrative, mais échappe à celui de

la CDAP (GE.2021.0073 précité consid. 2c/cc). Celle-ci ne dispose ainsi,

pour connaître de la présente cause, que d'un pouvoir d'examen limité à la

violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, à la

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, au refus de statuer

et au retard injustifié (art. 98 LPA-VD, par opposition à l'art. 76 LPA-VD).

dd) Commet un excès de son pouvoir positif

d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en

usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une

solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter

l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au

lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée. L'abus de

pouvoir vise deux cas: l'expression est tout d'abord synonyme de détournement

de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de

ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit

s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement,

c'est-à-dire dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une

violation manifeste de certains droits et principes constitutionnels (ATF 143 V 369 consid. 5.4.1; 137 V 71 consid. 5.1; 123 V 150 consid. 2; GE.2021.0073 précité

consid. 2c/cc; GE.2019.0249 du 29 octobre 2020; GE.2019.0228 du 15 juillet

2020 consid. 4a et TA GE.2006.0035 du 6 septembre 2006 consid. 1).

ee) L'ancien tribunal administratif a jugé que

l'infraction routière de conduite sans permis n'était pas contraire à la

probité et à l'honneur au sens de l'art. 35 al. 2 LADB, une telle qualification

étant en effet réservée à des infractions particulières, ainsi celles qui

présentent une certaine gravité, respectivement ont trait à des faits liés à

l'exploitation d'un établissement public, notamment celles qui portent atteinte

au patrimoine (p. ex.: faux dans les titres; abus de confiance; escroquerie à

l'assurance) ou aux mœurs (p. ex.: proxénétisme de l'ancien art. 198 CP; TA

GE.2004.0108 du 11 février 2005 consid. 1). Reconnaissant que l'intérêt public

protégé par la disposition en cause tenait à la protection de la clientèle des

établissements publics, ce même tribunal a par la suite retenu un abus du

pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée qui avait refusé une autorisation

d'exercer en se fondant sur le non-écoulement du délai d'épreuve et en

attribuant aux infractions commises une gravité particulière, alors même que

"rien ne justifiait qu'elle s'écarte de l'appréciation de la gravité

des faits par le juge pénal, qui n'a[vait] retenu qu'une culpabilité très

moyenne de l'intéressé" (TA GE.2005.0118 du 8 novembre 2015 consid. 3

et 4).

La CDAP a ensuite retenu que l'art. 35 al. 2 LADB ne

visait pas exclusivement les infractions portant atteinte au patrimoine ou

commises en relation avec l'exploitation d'un établissement public, mais que

les condamnations visées devaient présenter une certaine gravité ou avoir trait

à l'exploitation d'un établissement public ou encore aux mœurs (GE.2021.0073 précité

consid. 2d). Dans l'affaire en question, elle a jugé que les infractions

de voies de fait, lésions corporelles simples, menaces et viol, dont le

recourant s'était rendu coupable à l'encontre de son ex-épouse étaient des

infractions graves et qu'au vu des circonstances – culpabilité lourde et

absence de regret –, l'application de l'art. 35 al. 2 LADB par l'autorité

administrative ne prêtait pas flanc à la critique.

b) aa) En l'espèce, les infractions litigieuses

n'ont pas été commises dans le cadre de l'exploitation de l'établissement du

recourant. Toutefois, contrairement à ce que soutient le recourant, leur

gravité ne peut être minimisée. Les infractions de dommages à la propriété et

de violation de domicile constituent des délits, tandis que celle de faux dans

les titres est un crime, étant précisé que la première et la dernière portent

atteinte au patrimoine, ce qui a expressément été envisagé par la jurisprudence

comme pouvant conduire à l'application de l'art. 35 al. 2 LADB (cf. TA

GE.2004.0108 précité consid. 1).

Pour apprécier la gravité des infractions, le

recourant se prévaut des peines prononcées et de l'absence de conséquences

financières liées à la commission de ces infractions. Or, elles ne sont pas

seules déterminantes. Il y a également lieu de tenir compte de l'appréciation

de la gravité des faits par le juge pénal qui a retenu, dans son ordonnance

pénale du 17 octobre 2023, qu'une peine ferme sans sursis se justifiait pour

l'infraction de faux dans les titres compte tenu des circonstances de

l'infraction et des antécédents du prévenu, le pronostic à poser pour l'avenir

étant défavorable.

En particulier, les faits reprochés au recourant permettent

de retenir l'existence d'un risque pour la clientèle de son salon, ce qui

constitue la ratio legis de l'art. 35 LADB. En effet, d'une part, il

n'est pas exclu qu'il y ait un lien direct entre l'exploitation d'un

établissement public, respectivement la vente de boissons alcooliques, et les

infractions commises, en particulier s'agissant de l'infraction de faux dans

les titres. D'autre part, les condamnations du recourant révèlent qu'il peut

enfreindre consciemment des règles pénales. Ces éléments sont incompatibles avec

l'exploitation d'un établissement tel que celui concerné et le comportement que

l'on peut attendre de son tenancier, étant rappelé que l'intérêt public à

protéger est celui de la clientèle.

L'absence de situation de récidive ou d'actes

répréhensibles répétés dont le recourant se prévaut ne saurait par ailleurs exclure

le caractère grave des infractions. La commission de celles-ci, compte tenu

notamment de leur nature, sur une période de moins de quatre ans suffit déjà à

nourrir des doutes quant aux capacités du recourant à veiller au respect, dans

son établissement, des prescriptions légales qui lui incombent en qualité de

personne exerçante.

Les garanties du recourant de "respecter

scrupuleusement toutes prescriptions légales lui incombant en sa future qualité

d'exerçant" ne sauraient suffire à balayer l'application de l'art. 35 al.

2 LADB, ce d'autant plus que les derniers faits qui lui sont reprochés

remontent à trois ans, ce qui ne permet pas encore d'avoir suffisamment de

recul sur la bonne conduite dont il entend se prévaloir. En l'état, la

commission de ces infractions laisse donc à craindre que le recourant ne

respecte pas scrupuleusement les règles administratives et pénales qui

régissent notamment la vente d'alcool, afin de garantir la sauvegarde de

l'ordre et de la tranquillité publics (art. 1 al. 1 let. b LADB) ainsi que la

protection des consommateurs et de la vie sociale (art. 1 al. 1 let. d LADB).

Il n'est pas insoutenable que la condamnation pour

les infractions de violation de domicile et dommages à la propriété ne justifie

pas à elle seule le refus de l'autorisation d'exercer. Toutefois, cette

question peut souffrir de demeurer indécise dès lors que la condamnation pour

faux dans les titres suffit à fonder ce refus. Par conséquent, prises dans leur

globalité les infractions commises par le recourant revêtent une certaine

gravité et sont susceptibles d'avoir trait à l'exploitation d'un établissement

public. Dans ces circonstances, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée

d'avoir considéré qu'elles ouvraient la voie à une application de l'art. 35 al.

2 LADB. Il n'est pas exclu qu'une appréciation différente ait pu être

envisagée. Toutefois, il n'appartient pas à la Cour de statuer à cet égard dès

lors que la solution retenue par l'autorité intimée ne procède pas d'un excès

ou d'un abus du large pouvoir d'appréciation dont elle jouit dans l'application

de l'art. 35 al. 2 LADB. En considérant que les infractions commises par le

recourant sont contraires à la probité et à l'honneur, l'autorité intimée a

donc statué dans le respect des art. 35 LADB et 30 RLADB dont la violation doit

être exclue.

4.

Dans un deuxième grief au fond, le recourant se plaint d'une violation

de l'art. 9b al. 1 let. d LPros au motif que l'autorité intimée s'est

limitée à une considération toute générale en retenant que la nature des

condamnations figurant à son casier judiciaire faisait obstacle à la

réalisation de la garantie d'honorabilité prescrite par cet article. Il

soutient que l'autorité intimée a également commis un excès de son pouvoir

d'appréciation négatif sous cet angle, subsidiairement un abus de son pouvoir

d'appréciation dès lors que les infractions qu'il a commises ne relèvent pas d'une

gravité particulière. A cet égard, il soutient que le contexte dans lequel les

infractions ont eu lieu exclut tout risque de récidive et que les deux

condamnations n'ont aucun lien avec l'activité professionnelle du recourant, ni

l'exploitation d'un établissement public.

a) La prostitution est régie par la LPros dont les

buts sont (art. 2 LPros) :

"a. de garantir, dans le

milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont

conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la

liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas

victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de

leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte

sexuel ou d'ordre sexuel;

b. de garantir la mise en œuvre de

mesures de prévention sanitaires et sociales;

c. de réglementer les lieux,

heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter

contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler

l'ordre public".

b) L'art. 9 al. 1 LPros soumet à autorisation de la

Police cantonale du commerce l'exploitation d'un salon au sens de la loi, soit

un lieu de rencontre soustrait à la vue du public dans lequel s'exerce la

prostitution (cf. art. 8 al. 1 et 2 LPros). L'autorisation est délivrée à la

personne responsable du salon (art. 9 al. 2 LPros), soit celle qui répond en

fait et en droit de la direction du salon, qu'il assure en toute indépendance

(art. 9a al. 2 LPros).

Les conditions d'obtention de l'autorisation font

l'objet de l'art. 9b LPros dont la teneur est la suivante :

"1 L'autorisation

d'exploiter un salon ne peut être accordée que si la personne responsable :

a. est de

nationalité suisse ou remplit les conditions nécessaires à l'exercice d'une

activité indépendante en Suisse ;

b. est

domicilié en Suisse ;

c. a

l'exercice des droits civils ;

d. offre, par

ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de

solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée ;

e. n'est pas

sous le coup d'une interdiction de présence dans les salons au sens de

l'article 17 de la présente loi.

2

L'autorisation d'exploiter un salon ne peut être accordée que si les locaux

répondent aux exigences en matière de police des constructions, de protection

de l'environnement, de police du feu ainsi qu'en matière sanitaire et

d'hygiène."

Cette disposition a été introduite par la

modification du 1er octobre 2019, entrée en vigueur au 1er

juillet 2021. Selon l'Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi du 30

mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (ci-après: EMPL LPros),

l'introduction d'un régime d'autorisation permet d'encadrer légalement ce que

font les acteurs économiques gravitant dans l'entourage des travailleuses et

travailleurs du sexe. Le fait qu'il s'agit de prostitution n'implique en effet

pas que l'Etat doit s'abstenir de tout contrôle et que, en conséquence,

seraient tolérées des pratiques par ailleurs inadmissibles, au détriment des

travailleuses ou travailleurs du sexe. Le but de la loi est de lutter contre la

prostitution contrainte. Il a été constaté que des travailleuses et

travailleurs du sexe sont obligés de travailler dans des endroits déterminés et

pour des prix exorbitants (Exposé des motifs, p. 17). Ainsi, l'introduction

d'un régime d'autorisation permet notamment de contrôler les loyers, et ainsi

de prévenir le risque d'usure (Exposé des motifs, p. 18). Pour le législateur,

l'art. 9b al. 1 LPros énumère des conditions usuelles en matière d'activité

réglementée (Exposé des motifs, p. 20).

c) S'agissant de l'exigence d'honorabilité plus

spécifiquement, l'EMPL LPros précise ce qui suit:

"[…] La condition d'

"honorabilité" prohibe l'existence d'antécédents incompatibles avec

l’exercice de cette activité (lettre d). C'est un des motifs qui justifie le

refus de l'autorisation. L’exercice de cette activité spécifique ne doit pas

présenter pour la ou le responsable l’opportunité de récidives. Il s'agit par

la terminologie employée d'éviter qu'une infraction sans gravité, notamment en

matière de circulation routière, par exemple, oblige l'autorité à refuser ou

retirer l'autorisation. L'autorité conserve cependant une marge d'appréciation

qui lui permet d'être plus ou moins sévère en fonction des circonstances. Bien

qu'un certain "droit à l'erreur" puisse être concédé à la responsable

ou au responsable de salon, son comportement doit ainsi rester dans les limites

admissibles pour un citoyen.

Les notions d'honorabilité et de

solvabilité sont au surplus connues dans d'autres domaines du droit

administratif. Elle (sic) font par exemple l'objet de directives explicatives

très complètes dans le domaine des entreprises de sécurité privées (voir www.vd.ch/entreprise-securite).

La commission prévue à l'art. 18 de la LPros pourra s'en inspirer au besoin

pour définir ce qui est attendu en l'espèce de la responsable ou du responsable

de salon. […]".

S'agissant du domaine des entreprises de sécurité

privées, plus particulièrement des directives y relatives auxquelles l'EMPL

LPros renvoie, il y a lieu de préciser ce qui suit. Le concordat du 18 octobre

1996 sur les entreprises de sécurité (C‑ESéc; BLV 935.91) prévoit à ses

art. 8 al. 1 let. d et 9 al. 1 let. d les conditions d'octroi d'une

autorisation d'exploiter, respectivement d'engager du personnel, parmi

lesquelles figure la "garantie d'honorabilité". La directive générale

du 28 mai 2009 concernant le C‑ESéc renvoie à la directive spéciale du 3

juin 2004 concernant l'exigence d'honorabilité (ch. 2.3.1 relatif aux art. 8

al. 1 let. d et 9 al. 1 let. d C-ESéc), laquelle prévoit ce qui suit:

" II. L'exigence d'honorabilité

1. Pour déterminer si le requérant

remplit la condition d'honorabilité, l'on doit examiner le comportement et la

situation personnelle de celui-ci. Si des actes à connotation pénale ont été

commis, l'on doit tenir compte de leur gravité objective. En cas de nouvelle

autorisation ou de renouvellement de celle-ci, l'on tiendra aussi compte d'une

part du temps qui s'est écoulé depuis l'acte et, d'autre part, des

circonstances purement subjectives de celui-ci ainsi que du comportement de

l'intéressé depuis l'acte.

2. Une annexe à la présente

directive expose la liste des actes considérés en soi objectivement comme

graves ou non graves. […]".

L'annexe à la

directive spéciale indique que les infractions de dommages à la propriété (art.

144 CP) et de violation de domicile (art. 186 CP) sont objectivement non graves,

tandis que l'infraction de faux dans les titres (art. 251 CP) est objectivement

grave.

d) Selon le Tribunal fédéral, les travaux

préparatoires peuvent constituer une aide précieuse à l'interprétation,

lorsqu’une disposition est peu claire, à condition qu’ils soient eux-mêmes

dénués d’ambiguïté; ils ne sont pas pour autant décisifs (ATF 136 I 297).

En particulier, les avis exprimés par des services ou des personnes ayant

participé à l’élaboration de la loi ne sont pas déterminants, si on n’en trouve

pas trace dans le texte légal. Il en va ainsi même si ces affirmations n’ont

pas été contredites. Si la volonté du législateur ne se reflète pas dans le

texte légal, elle n'est pas déterminante. Ne peut être contraignant pour le

juge que le texte de loi lui-même tel qu’il a été édicté par le législateur

(ATF 136 I 297 consid. 4.1 p. 300 s.). Les autorités d’application du droit

doivent se garder de se muer en « co-législateur » sous couvert

d’interprétation. Celle-ci ne permet pas de remédier à toutes les carences

d’une loi (cf. Vincent Martenet, La réalisation des droits fondamentaux dans

l'ordre juridique suisse, RDS 2011 I, p. 249).

En l'occurrence, sur le plan littéral, le texte de

l'art. 9b al. 1 let. d LPros n'est pas clair quant à ce qu'il faut entendre par

garantie "d'honorabilité". Il convient donc de tenir compte des

travaux préparatoires de la LPros, en particulier de se référer aux directives

auxquelles l'EMPL LPros renvoie pour déterminer si, dans le cas d'espèce, les

infractions concernées se heurtent à l'exigence d'honorabilité.

e) En l'espèce, pour les mêmes raisons que celles

exposées précédemment (cf. consid. 3b), les infractions commises par le

recourant présentent une certaine gravité. Ce constat est renforcé par la

lecture de l'annexe à la directive spéciale concernant l'exigence d'honorabilité,

qui sert d'outil d'interprétation de la loi, selon laquelle l'infraction de

faux dans les titres est considérée comme objectivement grave. S'il est

discutable, sous l'angle de la LPros également, que les infractions commises en

2018 suffisent à refuser l'autorisation individuelle pour le salon de

prostitution, l'infraction la plus récente commise en 2021 justifie en revanche

à elle seule, dans l'examen de l'ensemble de la situation, le refus de cette

autorisation.

La jurisprudence genevoise retient que, dans la

notion d'honorabilité, il s'agit avant tout de déterminer si le comportement de

l'exploitant est compatible avec l'activité envisagée. Dans des cas

d'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité, il a été considéré qu'il

faut tenir compte, dans l'examen du comportement, de l'"importance des

infractions commises, cas échéant des actes litigieux, de la nature de

l'atteinte portée et de la sphère d'intérêts touchée" (ATA/747/2012 du 30

octobre 2012 consid. 3c et les références). En l'occurrence, les infractions

commises par le recourant portent atteinte au patrimoine et à la liberté

d'autrui. Il s'agit de biens juridiquement protégés qui revêtent une certaine

importance dans le cadre de l'exploitation d'un établissement public et il doit

pouvoir être attendu de son exploitant de ne pas leur porter atteinte. Il

s'ensuit que la condition d'honorabilité ne peut pas être considérée comme

respectée en ce qui concerne le recourant.

L'autorité intimée a donc statué sans procéder à un

excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation en fondant son refus d'octroyer

l'autorisation individuelle pour le salon sur l'application de l'art. 9b al. 1

let. d LPros.

Partant, le grief du recourant est rejeté.

5.

Le recourant se plaint également d'une constatation incomplète et

arbitraire des faits de la cause au motif que l'autorité intimée n'a pas fait

mention des sanctions prononcées à son endroit. Il soutient qu'il s'agit

incontestablement d'éléments devant être pris en compte pour apprécier la

gravité objective des infractions en cause.

a) Selon l'art. 98 al. 1 let. b LPA-VD, le recourant

peut en effet invoquer la constatation inexacte ou incomplète des faits

pertinents, ce qui constitue un vice susceptible de conduire à l'admission du

recours (cf. par exemple, CDAP AC.2021.0334 du 31 mars 2022; GE.2017.0034 du 20

mars 2018).

b) La procédure administrative est régie par le

principe inquisitoire, d'après lequel les faits pertinents de la cause doivent

être constatés d'office par l'autorité (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD),

les parties étant tenues de collaborer (cf. art. 30 LPA-VD). Il en découle

que l'autorité doit établir les faits pertinents, c'est-à-dire les faits

déterminants pour assurer une application correcte de la loi. Elle doit

instruire chaque affaire dont elle est saisie de manière à être en mesure d'exercer

son propre pouvoir d'appréciation (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème

édition, Berne 2015, p. 221 et 223). La constatation des faits est

incomplète lorsque l'autorité inférieure n'a pas pris en compte toutes les

circonstances de fait et les moyens de preuve déterminants pour la décision

(Benoît Bovay, précité, p. 566). L'établissement des faits pertinents par

l'autorité intimée se fait ainsi au regard des dispositions légales applicables

au cas d'espèce.

c) En l'occurrence, même si l'autorité intimée n'a

pas reporté, dans sa décision, le détail des peines prononcées à l'encontre du

recourant, elle s'est fondée sur l'extrait de son casier judiciaire et sur les

ordonnances pénales des 16 mai 2018 et 17 octobre 2023 pour refuser les

autorisations requises. Elle n'a donc nullement ignoré les faits relatifs aux

infractions commises, qui constituent le cœur du présent litige. A la lecture

de la décision entreprise, il ne fait au demeurant aucun doute que c'est par

une appréciation globale des infractions commises, soit y compris au regard des

peines prononcées, que l'autorité intimée a tranché. Dans ces circonstances, on

ne saurait retenir qu'elle a procédé à une constatation incomplète ou

arbitraire des faits, ce d'autant plus qu'elle a reporté le détail des peines

prononcées dans le cadre de sa réponse.

Mal fondé, le grief du recourant est par conséquent

rejeté.

6.

Dans un dernier grief, le recourant invoque la violation de sa liberté

économique, en particulier du principe de la proportionnalité.

a) La liberté économique est garantie par l'art. 27

al. 1 Cst. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre

accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27

al. 2 Cst). La liberté économique protège toute activité économique privée,

exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un

revenu. Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les

personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1) et vaut notamment pour l’activité

d’aubergiste (TF 2C_399/2010 du 28 juillet 2010 consid. 3.1 et la référence;

GE.2021.0073 précité consid. 3b et la référence). Les personnes exerçant

la prostitution ou exploitant des établissements permettant son exercice

peuvent se prévaloir de la liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p.

172; arrêts TF 2C_990/2012, 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid. 6.1; 2C_166/2012

du 10 mai 2012 consid. 5.2).

Conformément à l'art. 36 al. 1 à 3 Cst., toute

restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale,

justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental

d'autrui et proportionnée au but visé. Le principe de la proportionnalité exige

que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public

escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par

une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation

allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au

sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 147 I 393 consid. 5.3;

147 IV 145; 146 I 157 consid. 5.4; 145 I 73 consid. 6.1; 144 I 281 consid.

5.3.1; GE.2021.0073 précité consid. 3b et les références).

b) aa) L'art. 35 al. 2 LADB constitue une base

légale formelle permettant le refus d'autorisation d'exploiter ou d'exercer un

café-restaurant. Il existe par ailleurs un intérêt public à la protection de la

clientèle et à la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics, du reste

expressément formalisés à l'art. 1 al. 1 LADB (cf. GE. 2022.0159 précité

consid. 4b; GE.2021.0073 précité consid. 3c). Les deux premières conditions à

une restriction à la liberté économique sont ainsi réunies.

bb) En ce qui concerne l'autorisation individuelle

de salon de prostitution, l'art. 9b al. 1 let. d LPros constitue une base

légale formelle qui permet de la refuser.

S'agissant de la détermination de

l'intérêt public protégé par l'art. 9b al. 1 let. d LPros, on peut

notamment se référer à l'intérêt public qui est protégé dans le cadre des

activités d'exerçant au sens de la LADB et de chauffeurs de taxi (à cet égard,

cf. not. CDAP GE.2022.0068 consid. 4a; GE.2021.0012 du 21 octobre 2021 consid.

4a; GE.2021.0021 du 19 avril 2021 consid. 4), lesquelles appellent des

exigences similaires.

Sous l'angle de l'intérêt public aux

restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre

public, de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation

d'autres intérêts publics (ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143 I 403 consid. 5.2 et

les références). En l'occurrence, l'exigence d'honorabilité prescrite

par l'art. 9b al. 1 let. d LPros tend à la protection de la clientèle du

salon de prostitution. En effet, l'activité d'exploitant d'un salon de

prostitution s'exerce dans des conditions particulières qui nécessitent

d'offrir des garanties suffisantes se rapportant notamment à l'ordre

public, à la sécurité, à la morale et à l'hygiène publiques (cf. art. 2

al. 1 let. b LPros).

cc) En ce qui concerne le respect du principe de la

proportionnalité, le raisonnement est le même sous l'angle de la LADB et de la

LPros. La mesure infligée est apte à produire les résultats escomptés, à savoir

la protection de la clientèle d'un établissement public, puisqu'elle implique

que la licence, respectivement l'autorisation individuelle, ne pourra être

octroyée que pour autant qu'une autre personne, remplissant les conditions

légales, soit impliquée dans la gestion de l'établissement et engage sa

responsabilité afin de s'assurer du respect des prescriptions applicables. Sous

l'angle de la nécessité, au vu de la gravité globale des infractions, les

résultats poursuivis n'auraient pas pu être atteints par une mesure moins

incisive. En ce qui concerne la proportionnalité au sens étroit, le recourant

soutient que les condamnations qui figurent à son casier judiciaire ne relèvent

pas d'une gravité objective particulière. Or, comme vu précédemment, ces

condamnations revêtent une certaine gravité, notamment au regard de la nature

des infractions et des biens juridiquement protégés atteints, autant d'éléments

qui permettent de douter des aptitudes du recourant à respecter les

prescriptions applicables dans son établissement.

S'agissant plus particulièrement de l'autorisation

individuelle de salon de prostitution, l'absence de limitation du refus dans le

temps n'empêche en rien le recourant de déposer une nouvelle demande

ultérieurement, laquelle sera examinée selon les circonstances actualisées, de

la même manière qu'il pourra le faire concernant l'autorisation d'exercer pour

la vente d'alcool après radiation des condamnations figurant à son casier

judiciaire. En outre, rien n'empêche le recourant de travailler dans ce

domaine. C'est uniquement la responsabilité en tant qu'exerçant qui lui est

refusée. De ce point de vue également, la mesure n'est donc pas

disproportionnée.

dd) Au vu des circonstances de l'espèce, l'intérêt à

la protection de la clientèle des établissements publics et à la sauvegarde de

l'ordre, de la tranquillité, de la sécurité, de la morale et de l'hygiène

publics prime l'intérêt privé du recourant, de sorte que l'atteinte à sa

liberté économique est conforme à l'art. 36 Cst.

Par conséquent, le grief du recourant est rejeté.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

partiellement admis, en ce sens que la cause doit être renvoyée à l'autorité

intimée pour qu'elle statue sur l'autorisation d'exploiter de la société C.________

SA s'agissant de la vente d'alcool dans le salon. La décision contestée doit

être confirmée pour le surplus.

Le recourant obtenant partiellement gain de cause,

il est perçu un émolument réduit (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Assisté d’un

mandataire professionnel, il a en outre droit à des dépens réduits (cf. art. 55

al. 1, 91 et 99 LPA-VD), qui seront mis à la charge de l'Etat de Vaud.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est partiellement admis.

Considérants

II.

La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue sur

l'autorisation d'exploiter de la société C.________ SA.

III.

La décision de la Police cantonale du commerce du 1er juillet

2024.

est confirmée pour le surplus.

IV.

Un émolument de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la charge de A.________.

V.

L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de l'économie, de

l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, versera à A.________ 500 (cinq

cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 19 décembre 2024

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.