CDAP - GE.2024.0260 - 2025-03-27 - A._____, B.__, C.__, D._____/Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité, Municipalité de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 mars 2025

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et

M. Alex Dépraz, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.

Recourantes

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

3.

C.________, à ********,

4.

D.________, à ********,

toutes représentées par Me Loïc PAREIN,

avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département de la jeunesse, de

l'environnement et de la sécurité, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Lausanne,

Service

de l'économie, à Lausanne.

Objet

Révocation

Recours A.________ et consorts c/ décision du Département

de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité du 29 juin 2024

révoquant toutes les autorisations de manifestations à l'extérieur sur le

domaine public du Canton de Vaud pour les événements devant se dérouler le

samedi 29 juin 2024, à partir de 14h00, jusqu'au dimanche 30 juin

2024 à 8h00.

Vu les faits suivants:

A.

La Fan Zone ******** est une manifestation qui a été organisée sur ********

à ********, à ********, pour la durée des Championnats d’Europe de Football

(ci-après: l'Euro 2024), du 14 juin au 14 juillet 2024, par les

sociétés suivantes (ci-après aussi: les intéressées):

- A.________,

active dans les domaines de l'architecture, l'événementiel, le graphisme, le

web design et la communication;

- B.________,

qui a pour but l'organisation de tout événement, notamment sportif, culturel et

musical ainsi que toute activité commerciale y relative;

- C.________,

active dans la vente et la location d'espaces publicitaires et d'écrans plasma,

ainsi que toute activité en matière audio-visuelle;

- D.________,

qui a pour but l'acquisition, l'entretien, la mise à disposition et la location

– à des organismes, des institutions et des commerçants – de chalets, sous la

forme de construction mobilière.

Le 8 avril 2024, E.________ a déposé, au nom de A.________,

B.________, C.________ et D.________, une demande d'autorisation via le Portail

Cantonal des Manifestations (POCAMA) pour organiser la Fan Zone sur ******** à ********

durant l'Euro 2024, soit du 14 juin au 14 juillet 2024. Au cours de cette

manifestation étaient prévues la diffusion des matchs de football, diverses

animations ainsi que la vente de nourriture et de boissons. Le nombre de

personnes attendues était estimé à 80'000 sur la durée de la manifestation,

respectivement à 6'500 sur le site au plus fort de la manifestation (pic de

fréquentation).

Dans sa séance du 23 mai 2024, la Municipalité de

Lausanne a décidé de confirmer les modalités déjà communiquées dans son accord

de principe délivré à C.________ le 19 décembre 2023.

Le 24 mai 2024, la Police cantonale vaudoise (PCV),

Cellule manifestations, a rendu une synthèse positive regroupant les

autorisations et préavis des services cantonaux compétents et accordant les

autorisations nécessaires pour la manifestation, à certaines conditions.

Le 28 mai 2024, la Direction de la sécurité et de

l'économie de la Ville de Lausanne a délivré l'autorisation de manifestation

aux intéressées, sous réserve de certaines conditions spécifiques.

B.

Le 28 juin 2024, à 10h57, l'Office fédéral de météorologie et de

climatologie MétéoSuisse (ci-après: MétéoSuisse) a émis une pré-alerte météo

d'orages violents pour la période du 29 juin à 14h00 au 30 juin 2024 à 3h00,

d'un degré de danger 4, concernant plusieurs régions, à savoir notamment Lausanne

– Lavaux dans le canton de Vaud. La pré-alerte mentionnait ce qui suit:

" - Effets (conséquences) possibles: Fréquence de foudre élevée

(impacts de foudre). Rafales tempétueuses (branches cassées, arbres

renversés). Grêle (dommages provoqués par la grêle) […]

- Types d'orages: orages en

mouvement

- Période d'intensité maximale: sam. 16 h – sam. 23 h

- Remarques: Orages dynamiques portés par des vents de sud à

sud-ouest très rapides en altitude, et pouvant donner des rafales tempétueuses

même à distance."

Le 28 juin 2024 également, la PCV a transmis une

alerte météo dont la teneur était la suivante:

"Orages violents – fortes

rafales de vent et grêle

[…] En raison d'une alerte

météorologique pour le samedi 29 juin 2024, la Cellule des manifestations de la

Police cantonale vous prie en votre qualité d'organisateur-trice, de bien

vouloir prendre toutes les mesures nécessaires afin de garantir la sécurité des

personnes participant à votre évènement et en particulier d'assurer et de contrôler

l'arrimage des éventuelles constructions temporaires.

Bulletin MétéoSuisse pour le

samedi 29.06.2024 (état 28.06.2024 à 11h15)

Encore ensoleillé le matin malgré

des voiles nuageux d'altitude depuis le sud-ouest. L'après-midi, averses et

orages s'étendant depuis le sud et pouvant toucher toutes les régions. Violents

orages probables avec de la grêle et de très fortes rafales de vent, localement

forts cumuls de pluie possibles. […]".

Le 29 juin 2024, à 10h30, un rapport de situation

s'est tenu sous la conduite de l'Etat-major cantonal de conduite (EMCC), dans

le but de mettre à niveau les partenaires cantonaux sur la situation en cours. Au

cours de ce rapport, à 11h00, MétéoSuisse a fait un briefing dont il ressortait

que la situation générale était très délicate et d'une instabilité extrême. Le

procès-verbal de ce rapport fait état d'un haut degré d'incertitude (niveau 4)

et d'un risque pour la population et les infrastructures. Au terme du rapport

de situation, le chef de l'EMCC, en coordination avec les partenaires, a recommandé

de révoquer les autorisations pour les manifestations extérieures du samedi 29

juin à 15h00 au dimanche 30 juin 2024 à 8h00.

C.

Le 29 juin 2024, au vu de l'alerte météorologique d'orages de degré 4,

annonçant un risque significatif avec des conséquences d'impacts de foudres, de

rafales tempétueuses et de grêle sur le canton de Vaud, du samedi 29 juin 2024

au 30 juin 2024, le Chef du Département de la jeunesse, de l'environnement et

de la sécurité (ci-après: le DJES), se fondant sur la clause générale de

police, a rendu une décision de révocation de toutes les autorisations de

manifestations à l'extérieur, sur le domaine public du canton de Vaud, pour les

évènements devant se dérouler le samedi 29 juin 2024, à partir de 14h00,

jusqu'au dimanche 30 juin 2024 à 8h00.

En parallèle, l'EMCC a publié un communiqué de

presse sur le site de l'Etat de Vaud en lien avec la décision précitée dont il

ressortait, en substance, ce qui suit:

"Le canton de Vaud révoque

toutes les autorisations de manifestations extérieures, dont les fans zones.

En raison d'une situation

météorologique hors norme, le canton de Vaud révoque toutes les autorisations

de manifestations en extérieur du samedi 29.06.2024 1400 au dimanche 30.06.24

0800.

Depuis vendredi matin,

l'Etat-Major cantonal de conduite (EMCC) s'est réuni régulièrement avec tous

les partenaires, inclus les spécialistes de MétéoSuisse pour suivre la

situation.

Samedi à 1100 lors du dernier

rapport de situation, MétéoSuisse a confirmé une situation sortant de

l'ordinaire en termes météorologiques, à savoir des vents violents pouvant

dépasser les 100 km/h, des impacts de foudre très nombreux, de la grêle, des précipitations

très violentes de l'ordre de 70 à 100mm.

Sur la base d'une appréciation de

la situation fouillée, le Chef du département de la jeunesse, l'environnement,

de la sécurité a validé la proposition du Chef de l'Etat-Major cantonal de

conduite de révoquer toutes les autorisations pour les manifestations en

extérieur du samedi 29.06.24 1400 au dimanche 30.06.24 0800. […]

En lien avec ces évènements

météorologiques, qui présentent un très haut degré d'incertitude quant à leur

localisation et leur impact, l'EMCC et les partenaires sécuritaires émettent

les recommandations de comportement suivantes: […]"

La Ville de Lausanne a également fait un communiqué

de la même teneur.

D.

Un rapport de situation s'est tenu le 29 juin 2024 à 17h00. Le

procès-verbal établi à son issue exposait que l'avis de degré 4 était prolongé

jusqu'au lundi matin à 3h00 pour les orages sur Genève, le Jura et l'arc

lémanique.

Le procès-verbal du rapport de situation du même

jour à 21h00 mentionnait "précipitations et risque d'orage jusqu'à demain

mais moins intenses qu'estimés". Il précisait s'agissant des orages que,

pour l'arc lémanique notamment, la préalerte de degré 4 (danger fort) était

valide du 29 juin à 14h40 au 1er juillet 2024 à 3h00.

E.

Le 29 juin 2024 se tenaient les huitièmes de finale de l'Euro 2024 avec

un match opposant la Suisse à l'Italie à 18h00, puis un match opposant

l'Allemagne au Danemark à 21h00.

F.

Le 1er juillet 2024, l'EMCC a fait un communiqué de presse

dressant un bilan sur les intempéries et crues dans le canton de Vaud. Il en

ressortait, en substance, que le canton de Vaud avait été relativement épargné

par les orages et les intempéries, les principaux événements relevés étant en

lien avec des chutes d'arbres et des inondations de toutes sortes très localisées.

Le 7 juillet 2024, MétéoSuisse a publié, sur son

site officiel, un article intitulé "la différence entre "danger et

"risque": l'exemple des orages du 29 juin dans l'ouest de la

Romandie. On en extrait le passage suivant concernant le 29 juin 2024:

"[…] le risque était

véritablement extrême et concernait une grande partie de l'Ouest. Tous les

services météorologiques nationaux, ainsi que les services de météo privés et

les sites spécialisés dans la prévision des orages avaient marqué cette journée

du sceau de leur degré de danger maximal.

Les indices d'instabilité de la

masse d'air étaient deux à trois fois plus élevés que ceux du 24 juillet 2023

lorsqu'une tornade a touché La Chaux-de-Fonds, le forçage dynamique de

l'atmosphère était plus important et la quantité de vapeur d'eau présente dans

l'air inédite pour bon nombre de météorologues pourtant expérimentés. […]

En raison des poussières

sahariennes et d'une couche nuageuse plus persistante que prévu, il n'a

probablement manqué que quelques heures d'ensoleillement et 2 à 3 degrés de

plus pour que les orages donnent leur pleine mesure, à savoir des vents d'une

rare violence et des cumuls de pluies dévastateurs. La dissémination de

milliards de noyaux de condensation dans l'atmosphère grâce aux poussières

sahariennes a sans doute limité drastiquement la taille des grêlons et favorisé

l'incroyable quantité d'éclairs (plus de 10'000 uniquement sur la bassin

genevois). […]"

Dans son dossier du 16 juillet 2024 intitulé

"Les crues de l'été 2024" publié sur le site de la Confédération,

l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a en substance tiré le bilan

suivant:

"Les précipitations répétées

durant les mois de juin et juillet ont provoqué des crues en de nombreux

endroits. Depuis début juin, les niveaux du lac de Constance se situaient en

dessus de la limite de crue. Dès mi-juin, des orages et des précipitations

abondantes ont sévi en particulier sur le Valais et le Tessin, entraînant une

hausse extrême des grands et petits cours d'eau. Certaines habitations et

infrastructures ont subi d'importants dommages en raison d'inondations et de

laves torrentielles. Plusieurs personnes ont perdu la vie. […]".

G.

Par acte du 29 août 2024, les intéressées (ci-après: les recourantes)

ont déféré la décision rendue le 29 juin 2024 par le Chef du DJES à la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la Cour ou la

CDAP), concluant principalement au constat de son illicéité, subsidiairement,

au prononcé de sa nullité et, plus subsidiairement, à son annulation.

Dans sa réponse du 7 octobre 2024, la Municipalité

de Lausanne (ci-après: l'autorité concernée), Service de l'économie, s'est

intégralement référée aux déterminations du 28 septembre 2024 du Corps de

police de Lausanne. Elle a produit son dossier.

Le 20 décembre 2024, le Chef du DJES (ci-après:

l'autorité intimée) a déposé sa réponse, concluant principalement à ce que le

recours soit déclaré irrecevable et, subsidiairement, à son rejet.

Dans leur réplique du 9 janvier 2025, les

recourantes ont persisté dans leurs conclusions.

Le 23 janvier 2025, l'autorité intimée a transmis

des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.

Il convient en premier lieu d'examiner la recevabilité du recours, en

particulier la question de la voie de droit devant la CDAP et la qualité pour

recourir des recourantes.

a) aa) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du

28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le

Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur

recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit

aucune autre autorité pour en connaître. L'alinéa 2 précise que les décisions

du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne

sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal.

L'art. 86 al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005

sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons qu'ils

instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant

immédiatement le Tribunal fédéral dans toutes les affaires sujettes à recours

en matière de droit public. Cette exigence découle de la garantie d'accès au

juge prévue à l'art. 29a Cst. Elle permet toutefois des dérogations dans des

cas exceptionnels, notamment pour les décisions revêtant un caractère politique

prépondérant; dans ce dernier cas, les autorités cantonales peuvent instituer

une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF).

La CDAP a ainsi retenu que l'art. 92 al. 2 LPA-VD

exposé ci-dessus, prévoyant que "les décisions du Grand Conseil et du

Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles

de recours au Tribunal cantonal

", devait être

interprété en conformité avec les art. 29a Cst. et 86 LTF (CDAP GE.2023.0030 du

12 avril 2023 consid. 3; GE.2015.0121 du 18 mai 2018 consid. 1a; GE.2015.0066

du 24 avril 2015 consid. 2a/bb; GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid.

1c). Autrement dit, les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat qui ne

présentent pas de caractère politique prépondérant, restent susceptibles de

recours devant la CDAP, en dépit de la lettre de l'art. 92 al. 2 LPA-VD.

Selon la jurisprudence, l'accès au juge ne doit être

exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42

consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid.

6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre

2014 consid. 1c/bb; Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF;

Esther Tophinke, op. cit., n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi David Equey,

La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s.). Ainsi, il

ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que

celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les

éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4;

136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Alain

Wurzburger, op. cit, n. 25 ad art. 86 LTF). Le manque de justiciabilité peut

constituer un indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne

porte pas atteinte à des droits individuels (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid.

2.2.3.2; cf. aussi Esther Tophinke, op. cit., n. 21 ad art. 86 LTF). Chaque cas

doit être examiné pour lui-même (Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86

LTF; cf. Esther Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86 LTF et David Equey,

op. cit., RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application). Il n'en reste pas

moins que l'interprétation restrictive de l'exception figurant à l'art. 86 al. 3 LTF, qui ressort tant des travaux

préparatoires que de la doctrine, doit être privilégiée. En effet, l'accès au

juge étant garanti par la Constitution (art. 29a), il convient d'interpréter l'art. 86 al. 3 LTF, qui déroge à cette garantie, de manière

stricte. Le texte de l'art. 86 al. 3 LTF, par

l'exigence du caractère politique "prépondérant"

("vorwiegend"; "prevalentemente"), indique du reste que

seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées.

bb) En l'espèce, la décision litigieuse, qui a été

rendue par le Chef du DJES et non par le Conseil d'Etat, prononce la révocation

des autorisations de manifestations à l'extérieur, sur le domaine public du

canton de Vaud, pour les événements se déroulant le 29 juin 2024, à partir de

14h00, jusqu'au 30 juin 2024 à 8h00. S'il y a lieu de douter que cette

décision revête un caractère politique prépondérant, ouvrant ainsi la voie à un

recours par devant le Tribunal cantonal, cette question peut toutefois souffrir

de demeurer indécise dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté

sur le fond pour les motifs exposés ci-après.

b) aa) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité

pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la

procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de

le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt

digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée.

L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait

au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale,

matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2). En outre, l'intérêt digne de protection doit être actuel,

c'est‑à-dire qu'il doit exister non seulement au

moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. S'il

disparaît pendant la procédure, la cause est rayée du rôle comme devenue sans

objet (TF 2C_423/2007 du 27 septembre 2007 consid. 1). Le juge renonce

exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la

contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques

ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde

son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt

public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135

consid. 1.3.1; 141 II 14 consid. 4.4;

136 II 101 consid. 1.1;

cf., s'agissant d'un festival de musique récurrent, CDAP AC.2013.0331 du 12

février 2014 consid. 1).

bb) En l'espèce, en tant que détentrices d'une

autorisation de manifestation à l'extérieur pour la période du 14 juin au 14

juillet 2024, les recourantes ont un intérêt digne de protection en ce sens

qu'elles sont directement touchées par la décision du 29 juin 2024 de

l'autorité intimée révoquant cette autorisation pour les évènements se

déroulant du 29 juin à 14h00 au 30 juin 2024 à 8h00.

La question de l'intérêt actuel au recours est quant

à elle plus délicate dès lors que la manifestation aurait dû avoir lieu le 29

juin 2024 et que cette date est dépassée. S'il n'est pas invraisemblable qu'une

telle manifestation se répète à nouveau à l'occasion d'une épreuve sportive

telle que l'Euro, au même endroit, il est en revanche peu probable que les

mêmes conditions météorologiques que celles ayant conduit à la décision de

révocation du 29 juin 2024 soient réunies simultanément. En tout état de cause,

compte tenu du sort qui doit de toute façon être réservé à ce recours, la

question de l'intérêt actuel au recours peut également souffrir de demeurer

indécise.

2.

La Cour s'estime suffisamment renseignée sur la base du dossier pour

pouvoir statuer en connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner

suite à la mesure d'instruction requise par les recourantes, à savoir la tenue

d'une audience à l'occasion de laquelle elles pourraient être entendues. L'autorité

peut en effet renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les

preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant

d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui

sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient

l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références;

TF 1C_68/2019 du 18 octobre 2019 consid. 2.1).

3.

Dans un premier grief au fond, les recourantes soutiennent que le Chef

du DJES ne pouvait rendre la décision attaquée, le Conseil d'Etat étant seul

compétent pour faire application de la clause générale de police. Pour cette

raison, la décision serait nulle ou devrait à tout le moins être annulée.

a) La clause générale de police est consacrée à

l'art. 36 al. 1 3e ph. Cst. qui

dispose, par rapport à l'exigence de base légale, que les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés. Au niveau cantonal,

l'art. 38 al. 1 3e ph. de la

Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) prévoit

la même réserve, la clause générale de police étant expressément consacrée à l'art. 125 al. 1

Cst.-VD. Selon cet article, le Conseil d'Etat peut, sans base légale, prendre

toutes les mesures nécessaires pour parer à de graves menaces ou à d'autres

situations d'exception.

La loi vaudoise du 23 novembre 2004 sur la

protection de la population (LProP; BLV 510.11), concrétisant l'art. 125

Cst.-VD, règle les principes régissant la préparation aux situations

extraordinaires et à l'état de nécessité ainsi que leur maîtrise, dans le but

d'assurer la protection de la population et de ses bases d'existence suite à

une catastrophe, une crise grave ou une situation d'urgence ne pouvant être

gérée avec les moyens ordinaires (art. 1). Elle prévoit en son art. 2 que le

Conseil d'Etat exerce la haute surveillance sur la protection de la population

dans le canton et en détermine l'organisation (al. 1). L'art. 3 LProP

énumère les circonstances causales d'un état de nécessité, parmi lesquelles

figurent la catastrophe naturelle (let. a) et la mise en danger de la sécurité

publique (let. e). L'art. 13 LProP dispose en outre qu'il y a état de nécessité

lorsque, en raison d'une situation extraordinaire, les mesures exigées par les

circonstances ne peuvent être prises par l'autorité compétente.

b) En l'espèce, la décision attaquée a été prise par

le Chef du DJES, un samedi, face à une situation qu'il a qualifiée d'urgente, en

l'absence des autres membres du Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat est en principe compétent pour

faire application de la clause générale de police. En l'occurrence, il doit

toutefois être tenu compte de la situation d'urgence à laquelle le Chef du DJES

a dû faire face. L'état de nécessité, qui constitue l'essence-même de la clause

générale de police et qui est expressément consacré dans la LProP, peut en

effet exceptionnellement justifier que le Chef du DJES, auquel le Conseil

d'Etat peut déléguer tout ou partie de ses compétences pour appliquer la LProP

(art. 2 al. 2), puisse agir seul en se prévalant de la clause

générale de police (dans le même sens: Jacques Dubey, in: Martenet/Dubey

[éd.], Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021, n. 89 ad art. 36

Cst). Ainsi, dans une situation extraordinaire comme celle qui s'est présentée

dans le cas d'espèce, la Cour retient que le Chef du DJES, en tant que membre

du Conseil d'Etat, était fondé à prendre des mesures urgentes fondées sur la

clause générale de police.

En cas de dégâts matériels et d'atteinte à

l'intégrité de personnes physiques, l'inaction du Chef du DJES aurait pu avoir

pour conséquence d'engager la responsabilité de l'Etat. Au vu de la situation

de mise en danger de la sécurité publique en raison des conditions

météorologiques extrêmes annoncées (cf. art. 3 al. 1 let. a et e LProP) et de

l'urgence de la situation qui l'empêchait de faire approuver cette mesure par

les autres membres du Conseil d'Etat, le Chef du DJES devait mettre en œuvre

les moyens nécessaires pour garantir la sécurité de la population. Il a ainsi

agi de manière compatible avec l'art. 13 LProP.

Vu la gravité de l'alerte météo, l'état de nécessité

permettait donc de s'écarter de la composition requise par la loi afin de

prévenir une éventuelle catastrophe naturelle. La Cour souligne toutefois qu'en

l'absence d'une base légale qui permettrait au Chef du DJES d'agir seul,

l'application de ce régime d'exception est admise uniquement en présence d'une

situation d'urgence comme celle de la présente cause.

Au regard de ce qui précède, il y a lieu de retenir

que le chef du DJES, en tant que membre du Conseil d'Etat, était compétent pour

prendre seul la décision litigieuse, en application de la clause générale de

police.

Partant, le grief des recourantes doit être rejeté.

4.

Dans un second grief au fond, les recourantes se plaignent d'une

violation du principe de la liberté économique. Elles invoquent que la décision

litigieuse, prise par application de la clause générale de police, est

contraire au principe de proportionnalité. A l'appui, elles relèvent tout

d'abord que, malgré l'alerte météo générale, des observations locales et des

données radar avaient montré que la région de ******** n'était pas directement

menacée par les conditions météorologiques extrêmes annoncées. Elles déplorent ainsi

la gestion politique de la situation, soutenant qu'une alerte accompagnée de

conseils aux organisateurs de manifestations et aux communes visant à leur

permettre de décider en fonction de l'évolution locale de la météo aurait été

plus appropriée. Elles relèvent encore qu'au regard de la diversité

géographique du canton de Vaud qui, par son étendue territoriale, connait des

conditions météorologiques différentes d'une région à une autre, le choix de

l'autorité intimée de restreindre uniformément toutes les manifestations, sans

tenir compte des spécificités locales, aurait conduit à une décision excessive

et disproportionnée. Elles mettent enfin en exergue les mesures de sécurité qu'elles

ont prises et renforcées en réponse à l'alerte d'orage.

a) Aux termes de l'art. 27 Cst.,

la liberté économique est garantie (al. 1). Elle

comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une

activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette

liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel

et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de

chauffeur de taxi (cf. ATF 143 II 598 consid.

5.1; TF 2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et les références).

Comme tout droit fondamental, la liberté économique

peut être restreinte, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une

base légale (art. 36 al. 1 Cst.), repose sur un intérêt public ou sur la

protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et soit

proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).

Le principe de la proportionnalité

exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés

(aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins

incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du

but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics

ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des

intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).

b) La clause générale de police peut remplacer une

base légale faisant défaut et fonder des restrictions même graves des droits

fondamentaux, si et dans la mesure où l'ordre public ou des biens publics ou

privés essentiels doivent être protégés contre des dangers graves qui les

menacent de manière imminente et qui, compte tenu des circonstances concrètes,

ne peuvent pas être écartés autrement que par des mesures qui ne sont pas

expressément prévues par la loi. Les mesures appliquées doivent toutefois respecter

les principes généraux du droit constitutionnel et administratif, en

particulier le principe de la proportionnalité (ATF 147 I 161 consid. 5.1; ATF 126 I 112 consid. 4b; ATF 121 I 22 consid. 4b/aa; ATF 111 Ia 246 consid. 2 et

3a et les références). Le champ d'application de la clause générale de police

est en principe limité aux cas d'urgence imprévisibles. Toutefois, l'Etat ne

peut pas demeurer inactif et violer ses éventuels devoirs de protection lorsque

des biens essentiels sont menacés par des dangers graves, imminents et

impossibles à détourner autrement au sens de l'art. 36 al. 1 3e ph.

Cst., au seul motif que le législateur a omis de prévoir les mesures

nécessaires en temps utile; en pareille circonstance, l'Etat peut et doit donc

au contraire prendre exceptionnellement sur la base de la clause générale de

police les mesures nécessaires à éviter ou faire cesser une atteinte qui était

prévisible; ce devoir s'impose en particulier pour la protection directe de

biens essentiels tels que la vie et l'intégrité corporelle, protégés par l'art.

10 Cst. (ATF 147 I 161 consid. 5.1; ATF 137 II 431 consid. 3.3.2; ATF 136 IV 97 consid. 6.3.2; TF 1C_35/2015 du 28 octobre 2015 consid. 3.3, in ZBl

117/2016 p. 253; Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2ème

éd., 2025, p. 749).

La première condition d'application de la clause

générale de police tient à l'existence d'un "cas de danger". Les

situations visées sont celles dans lesquelles l'intérêt public relève de

l'ordre public, en un sens large qui inclut l'ensemble des biens de police, à

savoir notamment la sécurité publique proprement dite, soit l'absence

d'atteinte portée à l'ordre juridique objectif, aux biens juridiques

fondamentaux des individus, tels que la vie et la santé. Le "cas de

danger" n'existe que si et dans la mesure où le bien de police en cause

fait l'objet d'une menace d'atteinte ou d'ores et déjà d'une atteinte qui dure

(Jacques Dubey, in: Martenet/Dubey [éd.], Constitution fédérale,

Commentaire romand, Bâle 2021, n. 91‑92 ad art. 36 Cst.).

La seconde condition est multiple et relative à la

nature de la menace pesant sur l'intérêt de police en cause. Tout d'abord, la

gravité de la situation tient à la grande importance de l'intérêt public en

cause, mais aussi à l'importance de l'atteinte dont cet intérêt est menacé.

Ensuite, pour que le cas de danger soit sérieux ou concret, il faut que

l'existence et l'effectivité de la menace soit établie sur la base de faits

objectifs et d'éléments probants. Enfin, quant à l'exigence d'urgence de la situation,

il faut qu'il y ait péril en la demeure, au sens où "tarder serait

dangereux". Il faut donc que l'écoulement du temps compromette la

protection du bien de police visé, soit parce que ce retard à agir prolongerait

ou aggraverait une atteinte en cours, soit parce qu'il permettrait la

réalisation du risque ou augmenterait la probabilité de sa réalisation.

L'urgence visée à l'art. 36 al. 1 3e ph. Cst. relève donc d'un état

de nécessité, c'est-à-dire d'une situation particulière dans laquelle on

accepte que l'Etat agisse en contrariété avec la première exigence d'un Etat de

droit (la légalité), pour éviter une entorse plus grave encore à sa raison

d'être (l'intérêt public) (Jacques Dubey, op. cit., n. 93 ss ad art. 36 Cst.).

c) Au sujet des orages, MétéoSuisse explique qu'il

est difficile de prévoir l'endroit et le moment précis où ils se produisent (https://www.meteosuisse.admin.ch/meteo/dangers/explications‑aux‑degres‑de‑danger/orages.html).

Le degré de danger 4 (danger fort) présente les conséquences possibles suivantes:

crues soudaines sur les cours d’eau; branches cassées, arbres renversés,

glissements dans les pentes fortes; dommages importants provoqués par la grêle;

impacts de foudre; débordements des réseaux d'assainissement et des

canalisations; inondation des passages et parkings souterrains ainsi que des

caves; perturbations de la circulation routière, ferroviaire, fluviale et

aérienne (en raison entre autres de l’occurrence soudaine de vents très

violents, d’inondations, d’arbres abattus, etc.). Il correspond à des vents de

plus de 120 km/h, de la grêle de plus de 4 cm et des précipitations de plus de

50 mm/h. Le degré de danger 3 (danger marqué) peut présenter les conséquences

suivantes: crues soudaines des cours d’eau; arbres renversés; glissements de

terrain locaux à craindre dans les zones à forte pente; impacts de foudre et

dommages causés par la grêle; débordements des réseaux d'assainissement et des

canalisations; inondation des passages et parkings souterrains ainsi que des

caves; perturbations de la circulation routière et ferroviaire ainsi que du

trafic aérien; circulation lacustre dangereuse en raison de brusques et très

fortes rafales. Il correspond à des vents de 90 à 120 km/h, de la grêle de 2 à

4 cm et des précipitations de 30 à 50 mm/h.

d) En l'espèce, selon les recourantes, la décision

attaquée est inadéquate pour deux motifs. D'une part, elles considèrent que le

risque d'orages doit s'apprécier singulièrement dans le temps, si bien que la

révocation de l'autorisation de manifester prononcée à 12h30 était impropre à

protéger le public dès lors qu'elle concernait des évènements devant se tenir

plus tard dans la journée, en l'occurrence à 19h30 pour le mach Suisse-Italie.

D'autre part, elles déplorent que la décision concerne l'entier du territoire

alors que certaines zones n'étaient pas, respectivement moins, visées par les

prévisions météorologiques. Elles ajoutent que la décision attaquée est

contraire au principe de la subsidiarité en ce sens que la révocation aurait pu

intervenir avec une portée limitée sur le plan territorial et dans le temps.

Enfin, la décision litigieuse serait contraire au principe de proportionnalité

au sens strict. A cet égard, elles exposent avoir consenti à des

investissements importants, notamment pour la mise en place d'un dispositif de

sécurité renforcé visant à pallier les risques d'orage, si bien qu'au terme

d'une balance des intérêts, la révocation prononcée au motif de protéger le

public ne justifiait pas de léser leurs intérêts, en particulier leur liberté

économique. Elles allèguent une perte de chiffre d'affaires de 87'000 fr. ainsi

que la perte liée aux coûts relatifs aux marchandises périssables et aux

salaires du personnel qui ont dû être payés malgré l'annulation de l'évènement.

aa) Selon les prévisions météorologiques établies le

28 juin 2024, des orages violents, d'un degré de danger 4, étaient annoncés sur

l'arc lémanique pour la période du 29 juin à 14h au 30 juin 2024 à 3h00

avec un pic d'intensité le 29 juin 2024 entre 16h00 et 23h00. L'alerte d'orage

de degré 4 a été maintenue à l'issue des rapports de situation qui se sont

tenus le lendemain, avec une dernière confirmation à 21h00 selon laquelle ce

risque d'orage se prolongeait même jusqu'au 1er juillet 2024 à 3h00.

Les prévisions du 28 juin 2024 annonçaient également des vents violents pouvant

dépasser les 100 km/h, des impacts de foudre, de la grêle ainsi que de

violentes précipitations de l'ordre de 70 à 100mm. Les valeurs relatives au

vent et aux précipitations ont été revues à la baisse lors des prévisions

établies le lendemain, sans que les valeurs annoncées initialement soient complètement

exclues.

Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait

légitimement craindre que la sécurité publique soit sérieusement mise en péril en

cas de maintien de l'autorisation de manifestation à l'extérieur. Le pic de

fréquentation de la manifestation était estimé à 6'500 personnes. Avec au

programme un match de la Suisse en huitième de finale, dont la diffusion était

prévue à la Fan Zone, tout portait à croire que la fréquentation serait

particulièrement élevée le samedi 29 juin 2024 en fin de journée.

Compte tenu de la gravité des intempéries annoncées

et de l'ampleur de l'évènement prévu dans une zone annoncée comme étant à

risque, l'autorité intimée a considéré, à raison, que la situation

météorologique annoncée pour le 29 juin 2024 constituait un cas d'urgence

imprévisible. Elle était ainsi fondée à prendre les mesures indispensables pour

préserver la sécurité publique d'un danger sérieux qui la menaçait d'une façon

directe et imminente, en vertu de son pouvoir général de police, soit sans base

constitutionnelle ou légale expresse.

bb) Sous l'angle de l'intérêt public aux

restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre public,

de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres

intérêts publics (cf. ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143

Faits

I 403 consid. 5.2 et les références). En l'occurrence, la décision entreprise

prononçait la révocation de toutes les autorisations de manifestation en

extérieur durant la période d'annonce des intempéries, afin de garantir la

sécurité de la population. Cet objectif constitue incontestablement un intérêt

public. En particulier, la protection de la population dans une situation

d'urgence est expressément consacrée dans la LProP qui, en concrétisation de la

clause générale de police, trouve application dans la présente cause.

cc) Sous l'angle de l'aptitude, la mesure prise par

l'autorité intimée face aux prévisions météorologiques était propre à atteindre

le but de protection de la population. En effet, en prononçant la révocation de

l'autorisation de manifester du 29 juin dès 14h au 30 juin 2024 jusqu'à 8h,

l'autorité intimée a permis d'empêcher que les participants à la manifestation

soient mis en danger par les intempéries annoncées durant cette période. Il

importe peu à cet égard que les prévisions météorologiques ne se soient

finalement pas réalisées comme annoncées. En effet, compte tenu de l'importance

de l'alerte émise, c'est à raison que l'autorité intimée a évalué le risque

encouru par la population en amont des événements en extérieur prévus ce

jour-là et sur la base des informations disponibles en début de journée. En tout

état de cause, la situation a été mise à jour par les autorités compétentes jusqu'à

21h00 et le degré de danger est demeuré le même.

dd) Concernant le critère de la nécessité, au regard

de l'ampleur des intempéries annoncées, aucune autre mesure ne pouvait être

envisagée. L'imprévisibilité des orages quant à leur survenance et leur

localisation recommandait précisément de prendre une mesure telle que la

révocation des autorisations de manifestation à l'extérieur, seule susceptible

de garantir la protection de la population.

Du point de vue temporel, si la décision a été

rendue à 12h30, les autorités concernées ont encore tenu des rapports de

situation à 17h00 et à 21h00. Elles ont donc pris en compte l'évolution de la

météo dans le temps. Selon les informations disponibles durant le rapport de

situation de 10h30, le début des intempéries était estimé à 16h00, avec un pic dès

17h00. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne pouvait attendre davantage

avant de prendre une décision. Si les intempéries avaient présenté l'intensité

annoncée, il aurait alors été à craindre que la gestion tardive de la situation

ne puisse assurer la sécurité publique. En tout état de cause, tout laisse

penser que la même mesure aurait été prise plus tard dans la journée, auquel

cas les intérêts économiques des recourantes auraient également été impactés.

Du point de vue spatial, le degré de danger d'orage

annoncé pour l'arc lémanique est demeuré le même durant toute la journée. Il

faut aussi relever la difficulté de mettre en œuvre des mesures différenciées

par localité, face à des phénomènes météorologiques dont la réalisation est

incertaine et alors que plusieurs manifestations d'une ampleur importante

étaient autorisées ce jour-là. L'autorité intimée se trouvait donc dans

l'impossibilité de prendre des mesures partielles et différenciées selon les

régions du canton. Au contraire, compte tenu du nombre de personnes attendues

aux manifestations autorisées et donc susceptibles d'être mises en danger, du

degré de danger annoncé et des conséquences possibles des intempéries,

l'autorité intimée a pris à juste titre une mesure pour l'ensemble du

territoire, exigée par l'intérêt de la collectivité publique.

A cela s'ajoute que l'été 2024 a présenté une météo hors

du commun, causant des dégâts naturels et humains non négligeables. Dans la

continuité de ces phénomènes, l'autorité intimée ne pouvait faire l'économie de

prendre les mesures qui s'imposaient face aux violentes intempéries annoncées pour

Considérants

le 29 juin 2024.

En outre, contrairement à ce que soutiennent les

recourantes, le dispositif d'évacuation et de sécurité qu'elles avaient mis en

place et renforcé compte tenu des prévisions météorologiques ainsi que leur

collaboration étroite avec les autorités locales n'auraient pu suffire à

garantir la sécurité de la population et à remplacer la mesure prise par

l'autorité intimée. Au demeurant, compte tenu de l'urgence de la situation, on ne

pouvait attendre de l'autorité intimée de prendre connaissance des mesures de

sécurité prises pour chaque manifestation autorisée ce jour-là dans le canton. En

tous les cas, la gestion d'une telle situation d'urgence ne pouvait être

laissée entre les mains des organisateurs des manifestations et des communes

dès lors qu'elle relève de la compétence de l'autorité intimée.

Il est encore à relever que la décision a été prise

sur la base des recommandations et du rapport de situation conduit par l'EMCC, lequel

pilote l’engagement des partenaires sécuritaires et des services techniques,

autorités et communes en coordonnant les interventions lors d’événement sortant

de l’ordinaire, comme dans le cas d'une catastrophe naturelle par exemple (https://www.vd.ch/securite/protection-de-la-population/etat-major-cantonal-de-conduite-emcc;

cf. art. 9 al. 2 LProP). Les éléments au dossier démontrent que la situation a

été analysée à plusieurs reprises et de manière détaillée par les autorités

compétentes.

ee) Du point du vue de la pesée des intérêts

(proportionnalité au sens étroit), la protection de la population représente un

intérêt public important. Il n'y a certes pas lieu de minimiser l'impact

économique que la révocation a provoqué sur la situation financière des

recourantes. Le match en huitième de finale opposant la Suisse à l'Italie annonçait

certainement une fréquentation élevée de la Fan Zone et donc un chiffre d'affaires

important pour les recourantes. Toutefois, dans une situation d'urgence et de

danger telle que celle annoncée pour le 29 juin 2024, la population peut

attendre des autorités étatiques de prendre les mesures nécessaires pour

garantir sa sécurité. A cela s'ajoute que la révocation de l'autorisation a été

prononcée pour moins d'une journée, tandis que l'Euro 2024 a duré un mois. La

durée de la révocation est donc acceptable au regard de la durée totale de la

manifestation et des revenus que les recourantes ont pu en tirer.

La proportionnalité doit s'analyser lors de la prise

de décision de l'autorité intimée, à la lecture des informations disponibles à

ce moment, d'autant plus au vu de l'incertitude et de la difficulté de prédire

la survenance exacte des intempéries annoncées. Il y a donc lieu de retenir, à

l'issue d'une pesée des intérêts en présence, que l'intérêt public poursuivi

l'emporte manifestement sur l'intérêt personnel et financier des recourantes.

La règle de la proportionnalité au sens étroit est dès lors également

respectée.

ff) Le grief de violation de la liberté économique

doit par conséquent être écarté.

5.

Il y a enfin lieu de relever que les recourantes n’ont pas d’intérêt

digne de protection à ce que le tribunal donne droit à leur conclusion en

constatation de l'illicéité de la décision entreprise. Il n'appartient en effet

pas au juge administratif mais aux tribunaux civils ordinaires de se prononcer

sur le caractère prétendument illicite d'un acte étatique en lien avec une

action en responsabilité contre l'Etat (art. 14 de la loi sur la responsabilité

de l'Etat, des communes et de leurs agents du 16 mai 1961 [LRECA; BLV 170.11]; CDAP GE.2024.0339 du 24 février 2025 consid. 4d; RE.2020.0003 du 21

juillet 2020 consid. 3b). Selon la jurisprudence, le seul fait

d’envisager une action en dommages‑intérêts contre la collectivité ne

confère pas un intérêt actuel et pratique à ce que le caractère illicite de la

décision soit constaté dans le cadre de la procédure administrative (ATF 126 I 144, traduit in JdT 2000 I 565 et les références citées). Une telle

procédure ne nécessite en effet pas que l’illicéité de l’acte ait été constatée

auparavant (ATF 125 I 394 consid. 4b et les arrêts cités; CDAP AC.2020.0133 du

5.

février 2021 consid. 4).

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la

mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la décision entreprise. Les

recourantes, qui succombent, supporteront les frais judiciaires (art. 49, 91 et

99.

LPA‑VD). L’émolument judiciaire est arrêté à 2'000 fr. (art. 4 al. 1

du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA;

BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 a

contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.

La décision rendue le 29 juin 2024 par le Chef du Département de la

jeunesse, de l'environnement et de la sécurité est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

des recourantes, solidairement entre elles.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 mars 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.