CDAP - GE.2024.0343 - 2025-11-24 - A.________/Département de la santé et de l'action sociale, CHUV, UNIL, LUDWIG INSTITUT FÜR KREBSFORSCHUNG AG

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 novembre 2025

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M.

Raphaël Gani, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

représenté par Me Ivan ZENDER, avocat à

La Chaux-de-Fonds,

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Autorité

intimée

Département de la santé et de

l'action sociale,

Secrétariat général, à Lausanne,

P_FIN

Tiers intéressés

1.

Centre

hospitalier universitaire vaudois, Direction administrative,

à Lausanne,

2.

Université

de Lausanne,

Direction, à Lausanne,

3.

Ludwig

Institut für Krebsforschung AG,

à Zürich.

P_FIN

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision du Département de la santé

et de l'action sociale du 25 septembre 2024 refusant de communiquer un accord

de collaboration.

Vu les faits suivants:

A.

Le Ludwig Institute for Cancer Research (ci-après: le LICR) est une

organisation internationale de recherche sans but lucratif engagée dans le

domaine de la recherche sur le cancer.

Le 6 octobre 2010, le LICR a signé une convention

avec le Centre hospitalier universitaire vaudois (ci-après: le CHUV) et

l'Université de Lausanne (ci-après: l'UNIL), prévoyant que l'ensemble des

activités de la branche lausannoise du LICR était désormais intégrée à l'UNIL

et au CHUV.

En 2015, il a signé une Convention de collaboration

(Collaboration Agreement) (ci-après aussi: la convention) avec le CHUV, l'UNIL

et le canton de Vaud (ci-après aussi: les entités signataires) portant sur

l'ouverture à Lausanne d'un centre spécialisé en oncologie et prévoyant un

financement de plusieurs millions de francs sur une période de trente ans.

B.

Le 22 août 2024, A.________, journaliste auprès de la Radio Télévision

Suisse (RTS), a demandé au Département de la santé et de l'action sociale (ci‑après:

le DSAS) à avoir accès à la convention précitée.

Le 30 août 2024, le service médias du DSAS a indiqué

à A.________ que chaque partie concernée par la convention devait se voir

laisser la possibilité de prendre position quant à la transmission de ce

document.

Le 3 septembre 2024, le DSAS a interpellé les

parties concernées par la demande d'accès déposée par A.________ et a demandé

leur position. Dans le délai imparti, les précitées ont toutes refusé la

transmission de la convention.

Par décision du 25 septembre 2024, le DSAS a refusé

la demande de communication de la convention déposée par A.________ ainsi

qu'une communication partielle de cette convention, pour des motifs d'intérêts

publics et privés prépondérants. En annexe de sa décision, il a transmis deux

communiqués de presse de juin 2015 relatifs à la conclusion de la convention, émis

par le LICR, respectivement par l'Etat de Vaud, ainsi que l'Exposé des motifs

et projets de décrets n° 236 de juin 2015 (ci-après: l'EMPD) et une

présentation PowerPoint intitulée "Développement de la recherche

lausannoise sur le cancer" de juin 2015, exposant que ces documents

donnaient de nombreux renseignements sur la collaboration des institutions

concernées par la convention.

C.

Par acte du 4 novembre 2024, sous la plume de son avocat, A.________ (ci‑après:

le recourant) a déféré la décision rendue le 25 septembre 2024 par le DSAS (ci‑après:

l'autorité intimée) devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), concluant à

son annulation et à ce qu'il soit ordonné au Secrétariat général du DSAS de lui

transmettre la Convention de collaboration signée en juin 2015 par le CHUV,

l'UNIL, le canton de Vaud et le LICR.

Invitée à participer à la procédure en tant que

tiers intéressé, dans ses déterminations du 19 décembre 2024, l'UNIL a exposé

partager les arguments développés par le DSAS dans sa décision du 25 septembre

2024. Elle a en particulier confirmé qu'une divulgation de la convention serait

de nature à perturber sensiblement le fonctionnement de l'UNIL, notamment lors

de l'élaboration de futures collaborations avec d'autres fondations ou entités

soutenant la recherche scientifique, au motif que celles-ci pourraient avoir

une réserve à s'engager dans des accords si leur confidentialité ne pouvait être

garantie, en particulier dans le domaine de l'oncologie.

Dans sa réponse du 15 janvier 2025, l'autorité

intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision

attaquée. Elle a en outre produit son dossier complet, comprenant la convention,

à l'attention de la CDAP uniquement.

Le CHUV et le LICR, également invités à participer à

la procédure en tant que tiers intéressés, n'ont pas déposé de déterminations

dans le délai imparti.

Le 28 février 2025, le recourant a déposé des

observations.

Le 24 octobre 2025, le recourant a produit un

communiqué de presse du Bureau cantonal d'information et de communication du 7

octobre 2025 dont il ressort en substance que le Canton de Vaud, le CHUV,

l'UNIL et le LICR ont signé un nouvel accord portant en substance sur la

recherche fondamentale et translationnelle en immunothérapie ainsi que sur le

micro-environnement tumoral.

Considérant en droit:

1.

Les décisions rendues sur la base de la loi

vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) par les

autorités soumises à cette loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du

Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Le recours s'exerce dans les 30 jours

dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de

l'art. 27 al. 3 LInfo).

En l'espèce, le recours a été interjeté en temps

utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79

LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

Le litige a pour objet le refus de l'autorité intimée de communiquer totalement

et partiellement au recourant la Convention de collaboration conclue en juin

2015 entre le LICR, le CHUV, l'UNIL et le canton de Vaud, portant sur la

collaboration des parties signataires dans le domaine de la recherche pour le

cancer.

a) L'art. 17 al. 1 de la

Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01) garantit

les libertés d'opinion et d'information. Celles-ci comprennent notamment le

droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant,

public ou privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La Constitution vaudoise

dispose en outre à son art. 41, intitulé "Information du public", que

l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le

principe de la transparence.

Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo,

qui garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la

libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les

principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des

médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information

transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise

sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). L'autorité intimée, en tant que

service administratif de l'Etat, est soumise au principe de transparence (art.

2 al. 1 let. b LInfo).

b) S'agissant des informations transmises sur

demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la

LInfo sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au

chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

Par document officiel, on entend tout document

achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,

qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à

un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP

GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2c; GE.2022.0175 du 11 décembre 2023

consid. 3b; Exposé de motifs et projet de loi [EMPL]

sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002,

p. 2647 ad art. 9). La loi ne vise pas seulement

les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (CDAP

GE.2023.0162 précité consid. 2c; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint

leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un

document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer

ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (CDAP GE.2022.0175 précité

consid. 3b; GE.2023.0030 précité consid. 5a). On peut donner comme exemples de

documents inachevés des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un

rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail

informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance. Au

contraire, plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé.

Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même

si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas

automatiquement qu'un document n'est pas achevé (CDAP GE.2019.0034 du 11

octobre 2019 consid. 2b).

En revanche, les documents internes, notamment les

notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou

entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à

l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement

du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1), précise

dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés

entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs

ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant

permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité

collégiale.

En l'espèce, il y a lieu de constater d'emblée que

la Convention de collaboration à laquelle le recourant demande à avoir accès

constitue un document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, ce qui n'est au

demeurant pas contesté.

c) Le droit à l'information

institué par la LInfo n'est pas absolu. Aux termes de l'art. 16 LInfo, les

autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre

des informations, de le faire partiellement ou de différer cette publication ou

transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al.

1). Des intérêts publics prépondérants sont en cause notamment lorsque la

diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets

d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou

le fonctionnement des autorités (al. 2 let. a), lorsqu'une information serait

susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (al. 2 let. b),

lorsque le travail occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let. c)

ou lorsque les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées

dans une mesure sensible (al. 2 let. d). Sont en outre réputés intérêts privés

prépondérants la protection contre une atteinte notable à la sphère privée,

sous réserve du consentement de la personne concernée (al. 3 let. a), la

protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités

(al. 3 let. b) et le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre

secret protégé par la loi (al. 3 let. c). Selon l'art. 17 LInfo, le refus de

communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut

le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par

cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).

L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou

les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant

(al. 2).

d) Au niveau fédéral, l'art. 6 al. 1 de la loi

fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans

l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de

consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur

contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but

fixé à l'art. 1er LTrans, à savoir de promouvoir la transparence

quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration. Il s'agit

en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus

transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions

publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en

améliorant le contrôle de l'administration (ATF 150 II 191 consid. 3; 148 II 92

consid. 2; 133 II 209 consid. 2.3.1; Message du Conseil fédéral du 12

février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration,

FF 2003 1807 ss, 1819, 1827; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2). La LTrans

prévoient des exceptions à ce principe (art. 7) respectivement différents

"cas particuliers" (art. 8).

Tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), la LTrans (art.

6 al. 1) pose ainsi une présomption en faveur du libre accès aux documents

officiels. Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à des documents

officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve destinée à

renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF 1C_59/2020 du 20

novembre 2020 consid. 4.1; CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a, qui

se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral [TAF] en application

de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d). En énumérant à

l'art. 7 al. 1 LTrans - respectivement à l'art. 16 LInfo, qui doit

être interprété de manière similaire (cf. GE.2019.0010 précité, consid. 4a

et la référence) - de façon exhaustive les différents cas où les intérêts publics

ou privés apparaissent prépondérants, le législateur a procédé de manière

anticipée à une pesée des intérêts en cause (ATF 144 II 77 consid. 3 et les

références; TF 1C_59/2020 précité, consid. 4.1). Le refus d'accès (total ou

partiel) à un document officiel doit toutefois se justifier par un risque à la

fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés

prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces dernières

dispositions doivent en conséquence être interprétées de façon restrictive (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références; GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid.

3c, GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2d et les références) - ce qui

résulte au demeurant expressément de la teneur de l'art. 16 al. 1 LInfo (ce

n'est ainsi qu' "à titre exceptionnel" que l'accès peut être

refusé).

e) Il convient encore de relever que les

recommandations du Préposé fédéral à la protection des données et à la

transparence (PFPDT) n'ont pas de force de loi et ne lient pas la Cour.

3.

L'autorité intimée fonde son refus sur l'existence de plusieurs motifs

d'intérêts publics et privés prépondérants s'opposant à la consultation de la Convention

de collaboration dont la communication est demandée par le recourant.

a) aa) L'autorité intimée retient tout d'abord que

la diffusion de la convention à laquelle le recourant demande à avoir accès est

susceptible de perturber sensiblement le fonctionnement de son autorité de

manière générale (art. 16 al. 2 let. a LInfo), en ce sens que la relation de

confiance avec des institutions de santé et de recherches internationales ainsi

qu'avec des hautes écoles serait impactée.

Le recourant soutient quant à lui que l'autorité

intimée ne démontre pas que la communication de la convention serait de nature

à mettre en péril des programmes de recherches expérimentales ou académiques et

que la perte de confiance alléguée ne constitue pas un critère de refus, les

institutions et les hautes écoles impactées n'étant au surplus pas identifiées.

Dans le cadre de sa réponse, l'autorité intimée précise

que la communication de la convention aurait pour conséquence d'entacher les

relations actuelles (notamment avec le LICR) et futures de son autorité avec

toute institution, privée ou publique, susceptible de conclure un partenariat

dans la recherche médicale.

bb) Selon la jurisprudence, tout risque de

perturbation du processus de décision (respectivement du fonctionnement des

autorités) ne justifie pas une restriction à la transmission des informations

en application de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo; il faut que la perturbation

soit sensible, et il incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable (CDAP

GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6b, GE.2019.0005 du 24 janvier 2020

consid. 3d/cc).

cc) En l'espèce, la convention conclue en juin 2015 pose

les jalons de la mise en œuvre de la collaboration prévue entre les entités

signataires pour une durée de trente ans, dans le domaine de la recherche pour

le cancer, sur le plan décisionnel, opérationnel et financier. Le contenu de

cette convention a donc pour vocation d'encadrer durablement les relations

entre les différents acteurs. Il poursuit ainsi un objectif commun de

développement de la recherche pour le cancer et, par sa nature et compte tenu

de sa durée de validité, est conçu pour évoluer en fonction des démarches

concrètes mises en œuvre afin de respecter les principes établis.

L'autorité intimée se contente toutefois d'invoquer la

mise à mal du lien de confiance noué entre les entités signataires, exposant

l'importance de maintenir une collaboration sereine. Or, cette considération n'est

pas déterminante et ne suffit au surplus pas à rendre vraisemblable un risque

concret et réel de perturbation sensible du fonctionnement respectif de chacune

de ces entités. A cet égard, il y a lieu de relever que les entités signataires

ont récemment renouvelé leur partenariat, laissant ainsi douter que le lien de

confiance établi entre celles-ci puisse être gravement mis à mal en cas de

communication de la convention. A cela s'ajoute que certains documents transmis

par l'autorité intimée en annexe de sa décision litigieuse, à savoir les

communiqués de presse du LICR et de l'Etat de Vaud ainsi que l'EMPD sont

disponibles sur internet et contiennent, entre autres, des informations

détaillées sur la collaboration des entités signataires de la convention, sur

les budgets prévus et les crédits demandés dans le cadre de cette collaboration

ainsi que les objectifs poursuivis. Or, force est de constater que

l'accessibilité de ces informations n'a pas provoqué une perturbation sensible

du fonctionnement des autorités concernées, de sorte qu'il n'apparaît pas que

la communication de la convention puisse entraîner une telle conséquence. Dans

la mesure où ces informations librement disponibles au public se recoupent en

partie avec celles figurant dans la convention, un refus total d'accès fondé

sur l'exception prévue à l'art. 16 al. 2 let. a LInfo n'est pas

suffisamment motivé.

Quant à la perturbation éventuelle avec des futurs

partenaires amenés à collaborer avec les entités signataires dans le domaine de

la recherche médicale, cet aspect sera examiné sous l'angle de l'application de

l'art. 16 al. 2 let. d LInfo (cf. infra consid. 3c).

b) aa) L'autorité intimée expose ensuite que la

communication de la convention aurait pour conséquence la divulgation

d'informations financières confidentielles, telles que la répartition de la

prise en charge des coûts et les échéances de paiements, ainsi que des clauses

relatives à la propriété intellectuelle. Elle soutient que cette divulgation

nuirait à la compétitivité et à la sécurité économique du partenariat conclu et

pourrait avoir un impact sur la recherche médicale académique contre le cancer,

en ce sens que la sécurité et l'ordre publics seraient susceptibles d'être

compromis (au sens de l'art. 16 al. 2 let. b LInfo), causant un effet néfaste

sur la santé publique.

Le recourant conteste que la sécurité ou l'ordre

publics soient concernés par la convention, de sorte que sa communication ne

les mettrait pas en danger, de même que la santé publique ne serait pas mise en

péril. Il ajoute qu'un potentiel impact sur la recherche médicale n'est en

outre pas démontré.

L'autorité intimée précise dans sa réponse avoir

invoqué la mise en péril de la sécurité publique, en particulier de la santé

publique, au motif que la divulgation de la convention porterait atteinte à la

confiance des différentes entités impliquées, de sorte qu'un impact désastreux

sur tout accord de collaboration ultérieur dans le domaine de l'innovation

serait à craindre, avec pour conséquence la mise à mal de la recherche de

solutions dans la médecine de pointe menant au développement de la qualité et de

la sécurité des soins pour la population.

bb) Une information nuit au public si sa diffusion

empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la

population. C'est dans chaque cas d'espèce que les autorités déterminent si

l'information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester

l'exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le

public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la

non-diffusion d'une information sous couvert du motif d'intérêt public

prépondérant. Outre le motif lié à la sécurité de la population, l'Etat

pourrait invoquer d'autres motifs d'ordre public comme la santé et la salubrité

publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2656).

cc) En l'espèce, l'autorité intimée

n'expose pas de quelle nature sont les informations contenues dans la convention

qui seraient susceptibles de nuire au public. Elle motive son refus par le

risque d'atteinte à la confiance entre les entités signataires qui compromettrait

la sécurité publique, plus précisément la santé publique. Or, l'exception

prévue à l'art. 16 al. 2 let. b LInfo vise la protection de la sécurité ou de

l'ordre publics contre la divulgation d'informations déterminées qui, en elles-mêmes,

seraient de nature à nuire à ces intérêts. Les seules conséquences que cette

divulgation pourrait avoir sur les relations entre les entités à l'origine de

ces informations ne saurait toutefois suffire à se prévaloir de l'exception de

l'art. 16 al. 2 let. b LInfo.

En tout état de cause, il n'est pas

démontré que la convention litigieuse, prévoyant une collaboration relative au

développement de la recherche pour le cancer notamment sur les plans

stratégique, organisationnel, technique et financier, contiendrait des

informations dont la communication serait de nature à nuire au public. Il

apparaît en effet difficilement concevable que la divulgation d'un tel accord

puisse compromettre toute collaboration future en matière de recherche

médicale, notamment en oncologie, entre les entités signataires et avec

d'autres entités actives dans ce domaine. Le dommage invoqué par l'autorité

intimée en cas de communication apparaît donc hypothétique. A cela s'ajoute

que, comme exposé précédemment, des éléments relativement détaillés sur la convention

sont librement accessibles au public. Les informations contenues dans la convention

ne semblent dès lors pas susceptibles de causer un dommage pour le public

suffisamment grave ou exceptionnel justifiant qu'elles ne soient pas diffusées.

c) aa) L'autorité intimée expose en

outre que la communication de la convention pourrait sensiblement perturber les

relations entre les entités signataires, ainsi qu'entre celles-ci et d'autres

entités nationales ou internationales actives dans la recherche médicale (au

sens de l'art. 16 al. 2 let. d LInfo), compromettant ainsi

l'élaboration de futures collaborations. L'autorité intimée précise que la

confiance entre les partenaires est un élément crucial pour la réussite de

toute collaboration, de sorte que la divulgation de la convention pourrait

éroder cette confiance entre les parties actuelles et avec des futurs

partenaires potentiels.

Le recourant considère qu'une

perturbation sensible des relations avec d'autres entités publiques, lesquelles

ne sont pas précisées, n'est pas démontrée à satisfaction.

L'autorité intimée se prévaut, dans sa réponse,

d'une atteinte aux négociations qui seraient en cours avec ses partenaires.

bb) En

l'espèce, l'autorité intimée ne précise pas les éléments de la convention qui

seraient de nature à perturber de manière significative les relations avec

d'autres entités publiques. En réalité, l'argument avancé par l'autorité

intimée repose essentiellement sur l'idée que le simple principe de la

divulgation d'une convention de collaboration, en l'occurrence dans le domaine

de la recherche médicale, suffirait à rompre la confiance entre les parties

signataires, indépendamment du contenu spécifique du document. Or, un tel

raisonnement ne peut être retenu au regard de l'exception prévue à l'art. 16

al. 2 let. d LInfo. Cette disposition exige en effet une appréciation concrète

du contenu du document dont la communication est demandée. Il ne s'agit pas de

protéger, de manière abstraite et généralisée, la confidentialité de tout

accord conclu entre les entités concernées, mais uniquement dans les situations

où la divulgation du document litigieux serait effectivement de nature à

perturber de façon sensible les relations avec d'autres entités publiques.

Ainsi, un examen au cas par cas s'impose. En effet, l'admission d'une exception

au principe de la transparence sur la seule base que la communication en tant

que telle doit être refusée reviendrait à vider la loi de sa substance. L'autorité

intimée ne démontre pas davantage que des négociations seraient effectivement

en cours avec des partenaires en matière de recherche médicale et dans quelle

mesure celles-ci seraient mises en péril en cas de divulgation de la

convention. Par conséquent, l'argument de l'autorité intimée, qui se révèle au

surplus purement hypothétique, ne saurait justifier un refus total de

communiquer la convention litigieuse.

d) aa) L'autorité intimée invoque

également l'existence d'intérêts privés prépondérants. Elle considère tout

d'abord que les informations demandées par le recourant peuvent être qualifiées

de données personnelles (art. 4 al. 1 ch. 1 de la loi vaudoise du 11

septembre 2007 sur la protection des données personnelles [LPrD;

BLV 172.65]), dès lors qu'elles concernent des personnes

identifiables. Elle précise que des personnes physiques impliquées dans la mise

en œuvre de la convention sont mentionnées dans celle-ci. Selon elle, le

caviardage ne suffirait toutefois pas car les personnes concernées seraient

tout de même reconnaissables. L'autorité intimée ajoute que la convention règle

les conditions individuelles internes relatives à des personnes physiques. Elle

soutient donc que la divulgation de la convention porterait une atteinte

notable à la sphère privée des personnes concernées (art. 16 al. 3 let. a LInfo),

ce que le recourant conteste.

bb) Lorsqu'une demande fondée

sur la LInfo implique la communication de données personnelles, il y a lieu,

selon la jurisprudence (TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4,

confirmant l'arrêt CDAP GE.2018.0245 du 31 janvier 2019; GE.2021.0076 du 29

septembre 2021), de se référer à la balance des intérêts prévue par l'art. 15 al. 1 LPrD.

Cette disposition a la teneur suivante:

"1 Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque:

a. une disposition légale au sens

de l'article 5 le prévoit;

b. le requérant établit qu'il en a

besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le requérant privé justifie

d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne

concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la personne concernée a

expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer

ledit consentement;

e. la personne concernée a rendu

les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas

formellement opposée à leur communication; ou

f. le requérant rend vraisemblable

que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de

se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts

légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du

possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données."

L'art. 15 al. 2 LPrD prévoit en outre expressément

que l'alinéa 1 précité est également applicable aux informations transmises en

vertu de la loi sur l'information.

cc) Conformément à l'art. 16 al. 4 et 5 LInfo,

l'autorité intimée a informé les entités signataires de la convention de la

demande d'accès du recourant afin de leur permettre d'exercer leur droit

d'opposition. Elles se sont toutes opposées à la transmission.

En l'absence de consentement, la transmission

litigieuse ne peut être autorisée qu'en présence d'un intérêt du recourant primant

l'intérêt des personnes concernées à ce que leurs données ne soient pas

communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD) (CDAP GE.2021.0145 du 3 novembre 2021

consid. 2c). Un intérêt général n'est pas suffisant pour primer l'intérêt privé

des personnes à ce que leurs données personnelles ne soient pas divulguées

(CDAP GE.2021.0076 précité, consid. 2).

Certes, le droit d’accès institué à l’art. 8 al. 1

LInfo n’est en principe pas soumis à des conditions particulières, notamment à

l’existence d’un intérêt à la consultation de documents publics; la demande de

consultation ne doit d’ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1

LInfo). On pourrait donc discerner une contradiction entre les deux

dispositions précitées et cette exigence (découlant notamment de l’art. 16

LInfo) de justifier d’un intérêt prépondérant par rapport à la protection de la

sphère privée pour obtenir la consultation. Le Tribunal fédéral a toutefois

confirmé que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère

privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la consultation.

La sphère privée et les données personnelles sont en effet protégées par l'art.

13 al. 1 et 2 Cst., et il ne peut donc y être porté atteinte par

l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une

pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36

al. 3 Cst.) (TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4). Dans le cadre de

cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation

de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux

droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (TF 1C_225/2019

du 27 juin 2019 consid. 5.2).

dd) En l'espèce, le recourant ne donne pas de

justification particulière à l'appui de sa demande d'information, se contentant

de contester l'existence d'une quelconque atteinte notable à la sphère privée

des personnes concernées. Il ne fait valoir aucun intérêt propre et personnel

qui devrait être considéré comme prépondérant par rapport à la protection de la

sphère privée de la personne – en l'occurrence – nommée dans la convention. En

l'absence d'une telle justification, l'autorité intimée était fondée à opposer

un refus à la demande de consultation du recourant, à tout le moins pour la

partie de la convention contenant des données personnelles relatives à

l'identité d'une personne déterminée.

En ce qui concerne les données relatives aux

conditions individuelles de travail du personnel des entités signataires, dès

lors que les clauses qui en traitent dans la convention ne se rapportent pas à

des personnes identifiées ou identifiables, il ne s'agit pas de données

personnelles qui ne doivent pas être divulguées. A cela s'ajoute que les

conditions du personnel de certaines des entités signataires, régies par la loi

sur le personnel de l'Etat de Vaud à laquelle la convention renvoie, sont

librement accessibles au public.

e) aa) L'autorité intimée considère

ensuite que certaines informations contenues dans la convention peuvent être

qualifiées de secret commercial ou secret d'affaires au sens de l'art. 16 al. 3

let. c LInfo. Elle expose à cet égard que la convention est en lien avec des

programmes de recherches innovants et qu'elle contient des clauses de propriété

intellectuelle. Elle soutient ainsi que toute divulgation serait de nature à

nuire à la compétitivité des entités concernées en révélant des secrets

industriels et des stratégies, mais également à affecter des futures

collaborations en matière d'oncologie.

Le recourant relève quant à lui qu'il

n'est pas démontré que la convention contiendrait des secrets commerciaux,

d'affaires ou industriel et que les entités signataires étant des entités

publiques non-commerciales, elles ne pouvaient de toute façon pas être

concernées par de tels secrets. Il ajoute que la présence de clauses de

propriété intellectuelle ne signifie pas que des secrets seraient en cause.

L'autorité intimée a précisé que l'absence

de but lucratif des entités concernées ne suffisait pas à leur enlever toute

valeur commerciale et à nier qu'elles étaient soumises à une certaine

concurrence, dès lors qu'elles étaient actives dans la recherche médicale.

bb) Le secret commercial

protégé par l'art. 16 al. 3 let. c LInfo doit être compris comme visant

"toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat

commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité

et la production" (BGC, septembre 2002, p. 2658 ad art. 16 al.

3 let. c LInfo, qui se réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; CDAP GE.2025.0109

du 13 octobre 2025 consid. 2d; GE.2020.0038 précité, consid. 6c et les

références; GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 2a

et les références).

Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. g LTrans

prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé,

lorsque l’accès à un document officiel peut révéler des secrets professionnels,

d’affaires ou de fabrication. La notion de secret doit dans ce cadre être

comprise dans un sens large et comprend toute information qu'une entreprise est

légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données

susceptibles d'influer sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion

de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient

connaissance (ATF 144 II 91 consid. 3.1; 142 II 340 consid. 3.2). Par

secret d'affaires ou commercial, on entend notamment les connaissances qui

peuvent être importantes pour le succès de l'entreprise, comme l'organisation

interne, le calcul des prix et des rabais, la clientèle, la production, la

marche des affaires, le plan de lancement d'un produit, le business plan, les

sources d'achat et d'approvisionnement, etc. A l'inverse, cela signifie

également que toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la

notion de secret. Ne constituent pas un secret d'affaires les bases de la

fixation des prix par l'Etat (Isabelle Häner, in: Blechta/Vasella [éd.], Basler

Kommentar, Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 4e éd., 2024,

n. 36 ad Art. 7 BGÖ).

L'existence d'un secret protégé dépend de la

réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre

l'information et l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue,

c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt

subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler

l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (ATF 144 II 91

consid. 3; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020, consid. 4.1 et la

référence). S'agissant de la troisième condition, une clause de confidentialité

dans un contrat peut établir la volonté de garder le secret (Häner, op. cit.,

n. 33 ad Art. 7 BGÖ; mais un accord de confidentialité ne permet pas encore de

retenir l'existence d'un secret d'affaires, cf. TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017

consid. 5.5.2).

L'autorité ou la personne concernée doit expliquer

en détail quelles informations constituent exactement des secrets d'affaires.

Une indication générale de l'existence de tels secrets n'est en tout cas pas

suffisante (ATF 144 II 77 consid. 3; Häner, op. cit., n. 39a ad Art. 7 BGÖ et

les références; recommandation du PFPDT du 6 mai 2021, ch. 23). La charge de la

preuve concernant l'existence d'un secret d'affaires revient à l'autorité

compétente, ou plus précisément au maître du secret, à savoir le tiers consulté.

Le secret d'affaires étant un intérêt privé, le détenteur du secret doit

toujours indiquer concrètement et en détail à l'autorité, en quoi il s'agit

d'informations devant être couvertes par le secret. L'autorité compétente pour

le traitement de la demande d'accès doit vérifier dans chaque cas concret, si

les secrets mentionnés par le détenteur au secret existent, un simple renvoi

général au secret d'affaires par l'entreprise ne suffisant pas. L'autorité ne

peut pas non plus se contenter de reprendre la position de l'entreprise, au

contraire, elle doit évaluer de manière indépendante s'il existe un intérêt

légitime à la protection des informations commerciales. Si l'autorité,

respectivement le tiers concerné, ne parvient pas à amener la preuve de

l'existence d'un secret d'affaires, l'accès doit en principe être accordé.

Finalement, si une limitation paraît justifiée, l'autorité doit choisir, en

application du principe de la proportionnalité, la variante la moins incisive

et qui porte le moins possible atteinte au principe de la transparence

(recommandation PFPDT du 11 avril 2025 §34).

cc) En l'espèce, l'autorité intimée indique que la

convention contient "des éléments en lien avec des programmes de

recherches" ainsi que "diverses informations financières,

commerciales, professionnelles et autres informations confidentielles qui ne

doivent pas être partagées publiquement". Selon elle, la divulgation de

cette convention pourrait ainsi compromettre la confidentialité des

informations stratégiques et sensibles échangées entre les parties. Elle fait

notamment référence aux clauses de confidentialité contenues dans la convention

qui tendent à protéger les informations sensibles. L'autorité intimée

n'explique toutefois pas en détail quelles informations contenues dans la

convention constitueraient exactement des secrets d'affaires ou commerciaux justifiant

le refus de communication. Elle se contente d'un simple renvoi général au

secret commercial et d'affaires. Selon l'autorité intimée, l'ensemble des

informations contenues dans la convention seraient donc susceptible de

constituer un secret protégé, sans distinction entre les différentes clauses.

Les informations litigieuses concernent la mise en

œuvre de la collaboration entre les entités signataires, de sorte qu'elles ont

un lien avec ces dernières. En revanche, comme exposé précédemment, une partie

de ces informations sont déjà facilement accessibles au public, de sorte

qu'elles ne peuvent être considérées comme étant relativement inconnues. En

outre, l'autorité intimée se prévaut des clauses de confidentialité contenues

dans la convention. Il y a toutefois lieu de relever que, si la convention

contient une définition de ce qu'il faut entendre par "information

confidentielle", aucune des clauses ou informations contenues dans cette

convention n'est précisément identifiée comme confidentielle, de sorte que

l'existence d'un secret ne peut être retenue en l'état. Par ailleurs, la présence

de clauses relatives aux droits de propriété intellectuelle ne suffit pas en

elle-même à fonder l'existence d'un secret à protéger.

Il reste donc à déterminer si l'intérêt au maintien

du secret est objectivement fondé. Il y a lieu de relever que les risques pour

la compétitivité invoqués par l'autorité intimée ne sont pas démontrés. En

particulier, en matière de recherche médicale, la présente collaboration vise

davantage le partage de connaissances, de données et de structures, dans un

cadre académique et hospitalier, de sorte que le caractère de concurrence

invoqué par l'autorité intimée apparaît peu concret, ce d'autant plus que les entités

signataires, à l'exception du LICR, sont étatiques. Il n'en demeure pas moins

que la convention contient des informations financières (budget, financements

externes, investissements, etc.), de sorte qu'il ne peut être exclu que la divulgation

de ces informations soit susceptible de compromettre le succès de la

collaboration. Il appartiendra toutefois à l'autorité intimée de préciser les

informations de cette nature et d'en assurer le retranchement, dans la mesure

nécessaire, lors de la communication de la convention.

Pour le surplus, dans la mesure où l'autorité

intimée fait notamment référence à la mise à mal du lien de confiance entre les

parties signataires et avec des futurs partenaires de recherche, cette

motivation se recoupe, en partie à tout le moins, avec celle invoquée sous

l'angle d'un risque de perturbation sensible du fonctionnement de l'autorité et

des relations avec d'autres entités publiques. Il peut ainsi être renvoyé, mutatis

mutandis, aux considérants qui précèdent à ce propos (cf. supra consid.

3a et c).

4.

Le recourant se plaint enfin d'une violation du principe de

proportionnalité, dans la mesure où l'autorité intimée a également refusé une

communication partielle de la convention.

L'autorité intimée considère quant à elle que les

informations fournies, à savoir les communiqués de presse, le PowerPoint,

l'EMPD, lesquels contiennent toutes les informations utiles s'agissant

notamment de l'objectif de la collaboration poursuivi par la convention, les

montants investis, la durée du partenariat, sont suffisantes et proportionnées,

celles-ci permettant de satisfaire au principe de transparence, tout en

préservant la relation de confiance avec les partenaires.

a) Pour rappel, il résulte en substance de l'art. 17

LInfo que le refus de communiquer un document en application de l'art. 16 LInfo

ne vaut que pour la partie de ce document concerné par cet article (al. 1)

respectivement que l'autorité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande (al. 2), s'applique quel que soit l'intérêt prépondérant (public ou

privé) retenu.

b) Au regard de ce qui a été développé

en lien avec une potentielle perturbation sensible du processus du

fonctionnement des autorités, respectivement des relations avec d'autres

entités publiques, avec le risque d'atteinte à la sécurité ou l'ordre publics

ainsi qu'avec l'existence d'un secret commercial ou d'affaires à protéger (cf. supra

consid. 3a, b, c et e), il y a lieu de retenir qu'à supposer que la

communication de l'une ou l'autre information figurant dans la convention soit

de nature à s'opposer à l'un de ces intérêts publics ou privés prépondérants,

cette information pourrait être caviardée ou retranchée par le biais d'une

communication partielle. Sous cet angle, seul un refus partiel de communication

pourrait donc se justifier, à charge pour l'autorité intimée de définir

clairement, motifs à l'appui, les informations concernées par la non-diffusion,

sans se limiter à renvoyer à l'ensemble du contenu de la convention. En ce qui

concerne les informations relatives à l'identité d'une personne nommée dans la

convention (cf. supra consid. 3d), celles-ci pourraient également être

anonymisées, permettant ainsi une communication partielle de la

convention, dans le respect de la protection des données personnelles.

Il convient en conséquence d'annuler la décision

attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle définisse,

dans une nouvelle décision, l'étendue nécessaire du caviardage et les clauses

de la convention pouvant faire l'objet d'une communication.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis.

La décision est annulée en tant que l'autorité intimée a refusé la

communication totale ou partielle de la convention litigieuse, avec pour suite

le renvoi du dossier de la cause à cette autorité pour nouvelle décision

motivée, dans le sens des considérants.

La procédure en matière de LInfo étant gratuite, il

n'y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 27 al. 1 LInfo). Le recourant,

qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité

à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD) dont il convient d'arrêter le montant

à 2'500 fr., à la charge du DSAS (art. 51 al. 1, 55 al. 2 et 57 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 25 septembre 2024 par le Département de la santé

et de l'action sociale est annulée en tant que la communication totale ou

partielle de la Convention de collaboration a été refusée et le dossier de la

cause est retourné à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la santé et de l'action

sociale, versera à A.________ la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs

à titre de dépens.

Lausanne, le 24 novembre 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.