CDAP - GE.2024.0345 - 2025-11-24 - A.________/CHUV - Direction générale Unité des affaires juridiques

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 novembre 2025

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M.

Raphaël Gani, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

représenté par Me Ivan Zender, avocat à

La Chaux-de-Fonds,

P_FIN

Autorité intimée

Centre hospitalier universitaire

vaudois (CHUV) - Direction générale, Unité des affaires juridiques, à

Lausanne.

P_FIN

Objet

Loi sur

l'information

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du

CHUV du 7 octobre 2024 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A.

Le Ludwig Institute for Cancer Research (ci-après: le LICR) est une

organisation internationale de recherche sans but lucratif engagée dans le

domaine de la recherche sur le cancer.

Le 6 octobre 2010, le LICR a signé une convention

avec le Centre hospitalier universitaire vaudois (ci-après: le CHUV) et

l'Université de Lausanne (ci-après: l'UNIL), prévoyant que l'ensemble des

activités de la branche lausannoise du LICR était désormais intégrée à l'UNIL

et au CHUV.

En 2015, il a signé une Convention de collaboration

(Collaboration Agreement) avec le CHUV, l'UNIL et le canton de Vaud

portant sur l'ouverture à Lausanne d'un centre spécialisé en oncologie et

prévoyant un financement de plusieurs millions de francs sur une période de

trente ans.

B.

Le 3 septembre 2024, A.________, journaliste auprès de la Radio

Télévision Suisse (RTS), a demandé au service de communication du CHUV de lui

transmettre, sur la base de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur

l'information (LInfo; BLV 170.21), des rapports et audits relatifs à l'activité

du Département d'oncologie du CHUV (ci-après aussi: le département) ainsi que des

rapports d'activités et financiers envoyés au Département de la santé et de

l'action sociale (ci-après: le DSAS) et au LICR.

Le même jour, le service précité a répondu à A.________,

accédant partiellement à sa demande.

A.________ a requis qu'une réponse formelle au sens

de la LInfo lui soit transmise.

C.

Par décision du 7 octobre 2024, la Direction générale du CHUV s'est

prononcée comme suit sur les questions formulées par A.________ dans sa demande

initiale:

"[…] Q1-en vertu de la LInfo, pourriez-vous me transmettre une

liste précise des rapports et audits ordinaires et extraordinaires

bouclés/finalisés entre 2018 et 2023 concernant les activités du Département

d'oncologie du CHUV, plus spécifiquement concernant le CTE [Centre des thérapies expérimentales], le

service d'immuno-oncologie, le service d'oncologie médicale et l'ancien centre

(ou service) d'oncologie de précision.

Une telle liste n'existe pas. Elle

ne peut dès lors faire l'objet d'une transmission au sens de la LInfo. Le cas

échéant, elle ne saurait être ni exhaustive, ni précise. En effet, les termes

d'audit et de rapport peuvent recouvrir différents types d'évaluations

intervenant à différents niveaux pour des usages divers (suivi d'activités,

rapport d'étude, évaluation qualité, rapport financier, etc.).

Q2-en vertu de la LInfo :

pourriez-vous me transmettre tous les rapports d'activités et financiers remis

depuis 2018 par le département d'oncologie du CHUV au DSAS [Département de la santé et de l'action sociale]

?

Quant aux éventuels rapports remis

au DSAS, certains documents ont été transmis au DSAS et au Conseil d'Etat en

vue de la constitution du Fonds d'immunothérapie oncologique, comme l'EMPD, ou

requis par le DSAS en application de la Décision de la Cheffe DSAS relative au

Fonds d'immunothérapie oncologique. Dans cette mesure, l'EMPD [Exposé des motifs et projet de décret de février

2020 accordant au Conseil d'Etat un crédit de CHF 105 millions pour la création

de fonds dédiés au soutien à l'innovation, à l'immunothérapie oncologique et à

l'économie durable] constitue un document officiel, public et

transmissible que vous trouverez ci-joint (voir point 1.3, pages 13ss). En

revanche, une PCE [proposition du Conseil

d'Etat] ou un rapport d'activité remis au Secrétariat général du DSAS

ont par définition un usage réservé à l'autorité à laquelle ils sont destinés.

Dans cette mesure, ils ne sont pas considérés comme des documents officiels au

sens de la LInfo et de l'art. 14 de son règlement d'application.

Q3-en vertu de la LInfo,

pourriez-vous me transmettre l'audit interne du CHUV mené sur le CTE au

printemps 2024 ?

Vous avez affirmé dans votre

reportage du 17 septembre 2024 être en possession de ce rapport. Si nous

ignorons par quel moyen vous l'avez obtenu, sa transmission constitue une

violation de secret de fonction.

En effet, ce document ne constitue

pas un document officiel au sens de la LInfo mais découle d'un mandat confié

par le directeur général ; il a ainsi clairement un caractère interne et ne

fait non plus pas l'objet de diffusion interne ou externe. De plus, il contient

des informations confidentielles dont la transmission peut porter atteinte aux

droits de la personnalité de plusieurs personnes.

Q4-en vertu de la LInfo,

pourriez-vous nous donner accès aux reporting financiers finalisés/bouclés

envoyés au LICR depuis 2018 ?

Les reportings financiers à

destination du LICR découlent d'obligations prises contractuellement avec un

partenaire. Ils ont un caractère confidentiel sur la base des clauses de

confidentialité convenues contractuellement. Ils présentent de ce fait un

intérêt privé prépondérant constituant un motif pour ne pas transmettre les

informations sous peine de violation du contrat. […]"

D.

Par acte du 7 novembre 2024, sous la plume de son avocat, A.________ (ci‑après:

le recourant) a déféré la décision rendue le 7 octobre 2024 par la Direction

générale du CHUV (ci-après: l'autorité intimée) devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), concluant à

son annulation et à ce qu'il soit ordonné à l'autorité intimée de lui

transmettre les documents suivants:

-

une liste précise des rapports et audits ordinaires et extraordinaires

bouclés/finalisés entre 2018 et 2023 concernant les activités de son

Département d'oncologie (ci-après aussi: le département), plus spécifiquement le

CTE, le service d'immuno‑oncologie, le service d'oncologie médicale et

l'ancien centre (ou service) d'oncologie de précision;

-

les rapports d'activités et financiers remis depuis 2018 par le

Département d'oncologie du CHUV au DSAS;

- les

"reportings" financiers finalisés/bouclés et envoyés au LICR

depuis 2018.

Dans sa réponse du 23 décembre 2024, l'autorité

intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision rendue

le 7 octobre 2024.

Le 10 février 2025, le recourant a déposé une réplique

maintenant intégralement ses conclusions.

L'autorité intimée a déposé une duplique le 18 mars

2025.

Le 3 avril 2025, le recourant a déposé des

observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.

Les décisions rendues sur la base de la loi sur l'information par les

autorités soumises à cette loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du

Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Le recours s'exerce dans les

30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;

BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo).

En l'espèce, le recours a été interjeté en temps

utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79

LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de transmettre au

recourant des documents relatifs aux activités et aux finances du Département

d'oncologie du CHUV.

a) L'art. 17 al. 1 de la Constitution du 14 avril

2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01) garantit les libertés d'opinion et

d'information. Celles-ci comprennent notamment le droit de consulter les

documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou

privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La Constitution vaudoise dispose

en outre à son art. 41, intitulé "Information du public", que l'Etat

et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de

la transparence.

Ce devoir d'information est réglementé dans la

LInfo, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de

favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle

fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du

public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de

l'information transmise d'office par les autorités respectivement de

l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo).

L'autorité intimée, en tant que service administratif de l'Etat, est soumise au

principe de transparence (art. 2 al. 1 let. b LInfo).

b) S'agissant des informations transmises sur

demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la

LInfo sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au

chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

On entend par "document officiel"

tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par

les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est

pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont

cumulatives (cf. CDAP GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a; GE.2022.0150 du

23 mars 2023 consid. 4b/bb; ég. Exposé des motifs et projet de loi sur

l'information [ci-après: l'EMPL], BGC, septembre-octobre 2002, p. 2647 ad

art. 9). La loi ne vise pas seulement les documents produits par

l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (CDAP GE.2023.0162 précité consid.

2c; GE.2023.0030 précité consid. 5a).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint

leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un

document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer

ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (CDAP GE.2022.0175 du

11 décembre 2023 consid. 3b; GE.2023.0030 précité consid. 5a). On peut donner

comme exemples de documents inachevés des textes raturés ou annotés, la version

provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les

notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives

de séance. Au contraire, plusieurs indices permettent de considérer un document

comme achevé. Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un

document, même si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne

signifie pas automatiquement qu'un document n'est pas achevé (CDAP GE.2019.0034

du 11 octobre 2019 consid. 2b).

La notion de "document officiel" de

l'art. 9 al. 1 LInfo est similaire à celle prévue à l'art. 5 al. 1 de la loi

fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans

l'administration (LTrans; RS 152.3). Cette disposition vise toute information

qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par

l’autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui

concerne l’accomplissement d’une tâche publique (let. c). On peut donc se

référer au message y relatif, dont il ressort notamment que l'exigence posée à

l'art. 5 al. 1 let. a, selon laquelle l'information doit être "enregistrée

sur quelque support que ce soit" pour que l'on soit en présence d'un

document officiel, implique qu'un tel document doit exister. On ne saurait dès

lors contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas (cf.

Message du Conseil fédéral du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003

1807, p. 1834 ss). Quant aux "renseignements" ou "informations"

visés également par le droit à l'information de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils

peuvent porter sur des activités des autorités ou sur des documents qu'elles

produisent ou détiennent (cf. CDAP GE.2022.0240 du 8 mars 2023 consid. 3b;

GE.2022.0027 du 4 octobre 2022 consid. 3b). Ces renseignements ou

informations s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit

renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas

concret. Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction (cf. CDAP

GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 4b/bb).

c) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande

d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être

motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre

l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précise à cet égard

qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une

demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon

les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles),

celle-ci doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de

procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (BGC,

septembre-octobre 2002, p. 2649 ad art. 10). Au besoin, l'autorité

peut demander que la demande soit formulée par écrit (art. 10 al. 2

LInfo).

d) Le droit à l'information institué par la LInfo

n'est pas absolu. Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre

exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le

faire partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Des intérêts

publics prépondérants sont en cause notamment lorsque la diffusion

d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes

est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le

fonctionnement des autorités (al. 2 let. a), lorsqu'une information serait

susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (al. 2 let. b),

lorsque le travail occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let.

c) ou lorsque les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées

dans une mesure sensible (al. 2 let. d). Sont en outre réputés intérêts privés

prépondérants la protection contre une atteinte notable à la sphère privée,

sous réserve du consentement de la personne concernée (al. 3 let. a), la

protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités

(al. 3 let. b) et le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre

secret protégé par la loi (al. 3 let. c). Selon l'art. 17 LInfo, le refus de

communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut

le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par

cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).

L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou

les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant

(al. 2).

e) Au niveau fédéral, l'art. 6 al. 1 de la loi

fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans

l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de

consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur

contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but

fixé à l'art. 1er LTrans, à savoir de promouvoir la transparence

quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration. Il s'agit

en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus

transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions

publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en

améliorant le contrôle de l'administration (ATF 150 II 191 consid. 3; 148 II 92

consid. 2; 133 II 209 consid. 2.3.1; Message du Conseil fédéral du 12

février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration,

FF 2003 1807 ss, 1819, 1827; voir aussi ATF 142 II 340 consid.

2.2). La LTrans prévoit des exceptions à ce principe (art. 7) respectivement

différents "cas particuliers" (art. 8).

Tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), la LTrans (art.

6 al. 1) pose ainsi une présomption en faveur du libre accès aux documents

officiels. Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à des documents

officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve destinée à

renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF 1C_59/2020 du

20 novembre 2020 consid. 4.1; CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a,

qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral [TAF] en

application de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d). En

énumérant à l'art. 7 al. 1 LTrans - respectivement à l'art. 16 LInfo,

qui doit être interprété de manière similaire (cf. GE.2019.0010 précité,

consid. 4a et la référence) - de façon exhaustive les différents cas où

les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants, le législateur a

procédé de manière anticipée à une pesée des intérêts en cause (ATF 144 II 77

consid. 3 et les références; TF 1C_59/2020 précité, consid. 4.1). Le refus

d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit toutefois se justifier

par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou

privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces

dernières dispositions doivent en conséquence être interprétées de façon

restrictive (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références; GE.2018.0169 du 2

mai 2019 consid. 3c, GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2d et les

références) - ce qui résulte au demeurant expressément de la teneur de l'art.

16 al. 1 LInfo (ce n'est ainsi qu'"à titre exceptionnel" que

l'accès peut être refusé).

3.

Le recourant reproche tout d'abord à l'autorité intimée d'avoir refusé de

produire une liste précise des rapports et audits ordinaires et extraordinaires

finalisés entre 2018 et 2023 concernant les activités du Département

d'oncologie du CHUV. Il précise que, sur la base de cette liste, il entend

ensuite demander l'accès à des documents précis.

L'autorité intimée motive son refus par le fait

qu'une liste exhaustive telle que demandée par le recourant serait très

difficile à établir, les documents intitulés "rapport" ou

"audit" n'étant pas systématiquement répertoriés et pouvant

désigner divers types d'évaluations effectuées à différents niveaux et à

destination d'usagers variés, tant à l'interne qu'à l'externe. Elle soutient

que la constitution de cette liste représenterait un travail considérable.

a) A teneur de l'art. 16 LInfo, des intérêts publics

prépondérants sont en cause lorsque le travail occasionné serait manifestement

disproportionné (al. 2 let. c).

L'art. 24 du règlement d'application du 25 septembre

2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que le travail occasionné peut

être considéré comme manifestement disproportionné lorsque l'autorité n'est pas

en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose

ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber

considérablement l'accomplissement de ses tâches.

L'EMPL apporte les compléments suivants (BGC,

septembre-octobre 2002, pp. 2656-2657 ad art. 16 al. 2 let. c):

"[…]

La demande doit être objectivement disproportionnée du point de vue du

temps ou de la quantité de travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit

répondu. S'agissant du temps, l'information demandée ne doit pas engendrer

l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs sur une période prolongée,

provoquant ainsi des retards importants dans l'exécution des activités usuelles

des collaborateurs concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information

demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des

collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles. […]

L'examen du travail

disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette

autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la

demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la conclusion

que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de déterminer

comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse plus brève à

l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il reformule une

demande similaire qui engendre moins de travail. […]

Si l'autorité arrive à la

conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement

disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des

documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit

demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)

sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées

doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer

d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout

ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe

à l'entité à laquelle ils sont rattachés. […]"

Sur cette base, la CDAP a considéré qu'une demande impliquant pour l'autorité qu'elle

procède à la recherche de documents dans l'ensemble de ses dossiers, sur une

période de près de cinq ans, est de nature à perturber de façon significative

l'accomplissement de ses tâches, à plus forte raison quand la demande de

renseignements nécessite une compilation des documents en cause, et qu'il se

justifiait en conséquence de la rejeter (cf. CDAP GE.2019.0163 du 19 février

2020 consid. 3b/bb).

b) En l'espèce, le recourant soutient que l'autorité

intimée devait d'office traiter sa requête comme une demande d'informations ou

de renseignements, la liste demandée n'existant pas en tant que document

officiel. Il considère en outre que l'autorité intimée ne démontre pas que

l'établissement de la liste requise occasionnerait un travail disproportionné.

Dans sa duplique, l'autorité intimée précise, à

l'appui de la difficulté à établir la liste requise par le recourant, que le

Département d'oncologie du CHUV est constitué d'environ 600 collaborateurs

répartis dans huit services, trois unités et douze centres interdisciplinaires,

de sorte que chacun de ces acteurs peut établir un rapport. Elle soutient en

outre que la demande du recourant n'est pas suffisamment précise.

Comme exposé ci-dessus (consid. 2b), la notion de

"renseignement", respectivement celle, synonyme, d'"information",

au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo est large et peut porter tant sur des activités

des autorités que sur des documents qu'elles produisent. La demande du

recourant porte en l'occurrence sur la transmission d'une liste précise des rapports

et audits ordinaires et extraordinaires, sur une période de cinq ans,

concernant les activités du Département d'oncologie, plus précisément du CTE, du

service d'immuno‑oncologie, du service d'oncologie médicale et de l'ancien

centre (ou service) d'oncologie de précision. Si aucun élément ne permet de

retenir que le recourant ne pourrait pas prétendre à avoir accès à la liste

requise à titre de renseignement, il convient toutefois de constater que sa

demande porte sur un nombre considérable de documents non précisément définis. En

effet, l'autorité intimée explique que les documents intitulés "audits"

et "rapports" regroupent en réalité une multitude de documents

générés par tous les collaborateurs du Département d'oncologie, y compris de

ses subdivisions. Elle précise en outre que ces documents ne sont pas

systématiquement répertoriés et qu'aucune liste existante ne les recense, ce

qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause. A cela s'ajoute que la demande du

recourant porte sur des documents "concernant les activités"

du département précité. Or, cette formulation vague et indéterminée ne permet

pas d'identifier, parmi la quantité de documents potentiellement concernés, ceux

qui seraient effectivement nécessaires au recourant. A cet égard, il y a encore

lieu de relever que le recourant entend cibler les documents précis auxquels il

souhaite avoir accès seulement après avoir reçu la liste requise.

Dans ces conditions, il n'est pas exigible de la

part de l'autorité intimée qu'elle procède à la recherche de l'ensemble de ces

rapports et audits, qui plus est sur une période de cinq ans. A un tel travail

de recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des

documents en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un

travail conséquent de tri parmi tous les documents générés, et pour autant

qu'ils soient répertoriés, sous l'intitulé "rapport" et "audit".

En particulier, il ne saurait être question de faire figurer dans une telle

liste des documents qui devraient être qualifiés de documents internes au sens

de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de ce chef d'emblée

exclue.

En définitive, compte tenu de la division du

Département d'oncologie en plusieurs services et centres, du nombre de

collaborateurs actifs au sein de ces derniers et de la multiplicité des

documents regroupés sous les termes "audit" et "rapport",

il y a lieu d'admettre que l'établissement d'une liste correspondant aux

souhaits du recourant occasionnerait un travail manifestement disproportionné

au sens de l'art. 16 al. 2 let. c LInfo, de sorte que le refus de l'autorité

intimée est fondé.

4.

Le recourant conteste ensuite le refus de communication par l'autorité

intimée des rapports d'activités et financiers remis depuis 2018 par le

Département d'oncologie du CHUV au DSAS. Il soutient que les rapports demandés

ne s'inscrivent pas dans un processus de formation de la volonté, mais qu'ils

sont précisément destinés à communiquer des informations au DSAS sur la marche du

département.

L'autorité intimée considère que ces documents ne

constituent pas des documents officiels au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo mais

qu'ils sont de nature interne au sens des

art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo. Elle distingue deux

catégories de document, à savoir, d'une part, la proposition au Conseil d'Etat soumise

par le Département d'oncologie du CHUV et, d'autre part, le rapport

d'utilisation du fonds dédié à l'immunothérapie oncologique. L'autorité intimée

soutient que la première permet à une autorité collégiale de former son opinion.

Un intérêt public prépondérant s'opposerait ainsi à sa transmission dès lors

que sa divulgation serait de nature à perturber le processus décisionnel du

Conseil d'Etat (art. 16 al. 2 let. a LInfo). Le second contiendrait quant à lui

des informations relatives aux stratégies financières, de recherche et de

développement du CHUV. L'autorité intimée se prévaut ainsi de la protection des

secrets professionnel et commercial au sens de l'art. 16 al. 3 let. c

LInfo et des clauses de confidentialité adoptées en vue de son respect. Elle soutient

en outre que la divulgation des documents demandés compromettrait gravement le

fonctionnement du CHUV et nuirait à ses relations avec ses partenaires actuels

ainsi qu'à tout potentiel partenariat futur dans le cadre de la recherche

médicale. Elle relève encore avoir transmis l'Exposé des motifs et projet de

décret de février 2020 accordant au Conseil d'Etat un crédit de 105 millions de

francs pour la création de fonds dédiés au soutien à l'innovation, à

l'immunothérapie oncologique et à l'économie durable ainsi que le projet de

décret du 5 février 2020 relatif au même objet.

a) aa) A teneur de l'art. 9 al. 2 LInfo, les

documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres

d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont

exclus du droit à l'information institué par la LInfo. L'art. 14 du règlement

d'application de la LInfo du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise

que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres

d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre

leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la

formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.

Selon l'EMPL relatif à la LInfo, ce

type de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit

de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision

d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à

l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). A teneur de la

jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des

art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont

la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la

volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant,

outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui

nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au

droit à l'information (GE.2023.0020 du 12 avril 2023 consid. 5b; GE.2020.0066

du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020

consid. 5b; GE.2019.0034 précité consid. 2b et les références).

bb) Selon la jurisprudence,

tout risque de perturbation du processus de décision (respectivement du

fonctionnement des autorités) ne justifie pas une restriction à la transmission

des informations en application de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo; il faut que la

perturbation soit sensible, et il incombe à l'autorité de rendre ce risque

vraisemblable (CDAP GE.2020.0038 précité consid. 6b, GE.2019.0005 du 24 janvier

2020 consid. 3d/cc).

cc) Le secret commercial

protégé par l'art. 16 al. 3 let. c LInfo doit être compris comme visant

"toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat

commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité

et la production" (BGC, septembre 2002, p. 2658 ad art. 16

al. 3 let. c LInfo, qui se réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; CDAP GE.2025.0109

du 13 octobre 2025 consid. 2d; GE.2020.0038 précité, consid. 6c et les

références; GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 2a

et les références).

Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. g LTrans

prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé,

lorsque l’accès à un document officiel peut révéler des secrets professionnels,

d’affaires ou de fabrication. La notion de secret doit dans ce cadre être

comprise dans un sens large et comprend toute information qu'une entreprise est

légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données

susceptibles d'influer sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion

de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient

connaissance (ATF 144 II 91 consid. 3.1; 142 II 340 consid. 3.2). Par

secret d'affaires ou commercial, on entend notamment les connaissances qui

peuvent être importantes pour le succès de l'entreprise, comme l'organisation

interne, le calcul des prix et des rabais, la clientèle, la production, la

marche des affaires, le plan de lancement d'un produit, le business plan, les

sources d'achat et d'approvisionnement, etc. A l'inverse, cela signifie

également que toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la

notion de secret. Ne constituent pas un secret d'affaires les bases de la

fixation des prix par l'Etat (Isabelle Häner, in: Blechta/Vasella [éd.], Basler

Kommentar, Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 4e éd., 2024,

n. 36 ad Art. 7 BGÖ).

L'existence d'un secret protégé dépend de la

réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre

l'information et l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue,

c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt

subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler

l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (ATF 144 II 91

consid. 3; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020, consid. 4.1 et la

référence). S'agissant de la troisième condition, une clause de confidentialité

dans un contrat peut établir la volonté de garder le secret (Häner, op. cit.,

n. 33 ad Art. 7 BGÖ; mais un accord de confidentialité ne permet pas encore de

retenir l'existence d'un secret d'affaires, cf. TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017

consid. 5.5.2).

L'autorité ou la personne concernée doit expliquer

en détail quelles informations constituent exactement des secrets d'affaires.

Une indication générale de l'existence de tels secrets n'est en tout cas pas

suffisante (ATF 144 II 77 consid. 3; Häner, op. cit., n. 39a ad Art. 7 BGÖ et

les références; recommandation du PFPDT du 6 mai 2021, ch. 23). La charge de la

preuve concernant l'existence d'un secret d'affaires revient à l'autorité

compétente, ou plus précisément au maître du secret, à savoir le tiers consulté.

Le secret d'affaires étant un intérêt privé, le détenteur du secret doit

toujours indiquer concrètement et en détail à l'autorité, en quoi il s'agit

d'informations devant être couvertes par le secret. L'autorité compétente pour

le traitement de la demande d'accès doit vérifier dans chaque cas concret, si

les secrets mentionnés par le détenteur au secret existent, un simple renvoi

général au secret d'affaires par l'entreprise ne suffisant pas. L'autorité ne

peut pas non plus se contenter de reprendre la position de l'entreprise, au

contraire, elle doit évaluer de manière indépendante s'il existe un intérêt

légitime à la protection des informations commerciales. Si l'autorité,

respectivement le tiers concerné, ne parvient pas à amener la preuve de l'existence

d'un secret d'affaires, l'accès doit en principe être accordé. Finalement, si

une limitation paraît justifiée, l'autorité doit choisir, en application du

principe de la proportionnalité, la variante la moins incisive et qui porte le

moins possible atteinte au principe de la transparence (recommandation PFPDT du

11 avril 2025 §34).

b) En l'espèce, sur le plan formel, la demande

initiale du recourant, portant sur "les rapports d'activités et

financiers du Département d'oncologie du CHUV au DSAS depuis 2018" est

extrêmement large. Dans le cadre des échanges d'écritures, les parties ont

toutefois circonscrit cette demande à la proposition au Conseil d'Etat et au

rapport d'utilisation du fonds dédié à l'immunothérapie oncologique (ci-après

aussi: le rapport), de sorte qu'il y a lieu de traiter la demande du recourant relativement

à ces deux documents uniquement.

c) En ce qui concerne la proposition au Conseil

d'Etat, il ressort du dossier que celle-ci a été élaborée dans le cadre de la création

notamment du fonds dédié à l'immunothérapie oncologique géré par le DSAS. Il y

a donc lieu d'admettre qu'elle constitue un document interne dès lors qu'elle

devait permettre la formation de l'opinion et de la décision du DSAS à ce sujet.

Le fait que, depuis lors, le Décret du 1er septembre 2020 accordant

au Conseil d'Etat un crédit de 105 millions de francs pour la création de fonds

dédiés à l'innovation, à l'immunothérapie oncologique et à l'économie durable

(DF-IIED; BLV 900.056) ait été adopté et soit entré en vigueur ne change par

ailleurs rien à la nature de ce document. En effet, la divulgation ultérieure

de la proposition demeure susceptible de nuire à la libre formation de

l'opinion collégiale, même après une décision définitive de ce collège, dès

lors que cette proposition conserve son but initial. Dans ces conditions, il

existe toujours un intérêt public prépondérant à refuser sa communication en

application de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo.

d) Le rapport est en lien avec l'utilisation du

fonds dédié à l'immunothérapie oncologique. L'autorité intimée explique qu'il

contient notamment des informations sur les résultats des traitements, une

description détaillée du déroulement de l'étude clinique et de ses résultats, y

compris l'efficacité du traitement testé ainsi que les réponses cliniques

observées chez les patients ayant reçu le traitement expérimental dans le cadre

des différents essais cliniques réalisés. Elle ajoute que ce rapport inclut en

outre l'état des démarches en cours auprès des autorités compétentes ainsi que

divers points relatifs aux stratégies thérapeutiques à développer, notamment

les discussions autour des prochaines soumissions d'essais cliniques en Suisse.

Le rapport, établi chaque année à l'attention du DSAS pour le renseigner sur

l'utilisation qui est faite du fonds doit dès lors être considéré comme un

document officiel qui n'est pas par nature soustrait au droit à l'information.

Il s'agit en effet d'un document qui a atteint son stade définitif. Il poursuit

en outre avant tout un but informatif et de suivi.

aa) L'autorité intimée se contente d'invoquer que la

communication des documents litigieux aurait pour conséquence de mettre gravement

en péril le fonctionnement du CHUV et de nuire aux relations avec ses

partenaires actuels, notamment le LICR. Or, ces craintes ne suffisent pas à

rendre vraisemblable un risque concret et réel de perturbation sensible du

fonctionnement du CHUV et de ses partenaires. A cela s'ajoute que l'EMPD et le

projet de décret communiqués, ainsi que le DF-IIED sont librement accessibles sur

internet et contiennent des informations relatives au fonds dédié à

l'immunothérapie oncologique, à savoir notamment les objectifs fixés en lien

avec celui‑ci ainsi que les prévisions financières et les aides allouées.

Certaines de ces informations se recoupent ainsi avec celles contenues dans le

rapport annuel, de sorte qu'un refus total d'accès fondé sur l'exception prévue

à l'art. 16 al. 2 let. a LInfo n'est pas suffisamment motivé.

bb) Quant à la perturbation des relations avec de

potentiels futurs partenaires dans le domaine de la recherche médicale,

l'autorité intimée ne précise pas les informations contenues dans le rapport

annuel qui seraient de nature à avoir une telle conséquence. Or l'art. 16 al. 2

let. d LInfo n'a pas pour vocation de protéger, de manière abstraite et

généralisée, tout rapport en lien avec l'utilisation d'un fonds dans le domaine

médical en l'occurrence, mais uniquement dans les situations où la

communication d'un tel document serait effectivement de nature à perturber de

façon sensible les relations avec d'autres entités publiques. Ainsi,

un examen au cas par cas s'impose. En effet, l'admission d'une exception au

principe de la transparence sur la seule base que la communication en tant que

telle doit être refusée reviendrait à vider la loi de sa substance. Le refus

total de l'autorité intimée de communiquer le rapport litigieux n'est donc pas

fondé sous cet angle.

cc) L'autorité intimée se prévaut en outre de la

protection du secret professionnel, sans préciser duquel il s'agirait, ni

expliquer clairement dans quelle mesure il serait concrètement mis en péril. A

la lecture des informations contenues dans le rapport, à savoir notamment des

données relatives aux patients dans le cadre des essais cliniques, on en déduit

que le secret professionnel des professionnels de la santé (au sens des art. 321

CP et 80 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique – LSP; BLV 800.01 –,

dispositions particulières réservées par l'art. 15 LInfo) est susceptible

d'être concerné. Ce secret a dans ce cadre pour but de protéger la sphère

privée du patient et interdit aux personnes qui y sont tenues de transmettre

des informations dont elles ont eu connaissance dans la pratique de leur

profession (cf. art. 80 al. 2 LSP). Or, le rapport requis est susceptible de

contenir des données relevant, même indirectement, de la sphère privée de

patients. Dans ces conditions, il y a lieu de retenir que la communication du

rapport serait susceptible de porter atteinte au secret professionnel, pour les

données telles que décrites.

dd) L'autorité intimée invoque également le secret

commercial, sans préciser toutefois les informations exactes contenues dans le

rapport qui justifieraient le refus de sa communication. Elle se contente ainsi

d'un simple renvoi général au secret commercial, considérant que l'ensemble des

informations contenues dans le rapport seraient susceptibles de constituer un

secret protégé, sans distinction entre les différentes catégories

d'informations listées ci-avant. Par ailleurs, la simple existence de clauses

de confidentialité, laquelle n'est pas démontrée, ne suffit pas encore à

exclure la communication du document que ces clauses couvrent.

Certes, les informations contenues dans le rapport

ont un lien avec l'entreprise et ne sont à première vue pas facilement

accessibles, à l'exclusion des informations qui ressortent de l'EMPD, du projet

de décret et du DF-IIED. Toutefois, les rapports dont la communication est

demandée portent sur la période courant depuis 2018. Or, il apparaît que

l'autorité intimée ne dispose plus d'intérêt objectif à faire valoir au

maintien du secret pour les rapports les plus anciens à tout le moins (cf. GE.2023.0232

du 23 mai 2024 consid. 4b/bb). En effet, la communication de ces rapports

n'apparaît pas de nature à compromettre la compétitivité et l'innovation du

CHUV comme allégué.

e) Pour rappel, il résulte en substance de l'art. 17

LInfo que le refus de communiquer un document en application de l'art. 16 LInfo

ne vaut que pour la partie de ce document concerné par cet article (al. 1)

respectivement que l'autorité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande (al. 2), s'applique quel que soit l'intérêt prépondérant (public ou

privé) retenu.

Par conséquent, compte tenu de ce qui précède, il y

a lieu de retenir qu'à supposer que la communication de l'une ou l'autre

information contenue dans les documents litigieux soit de nature à s'opposer à

l'un des intérêts publics ou privés prépondérants invoqués par l'autorité

intimée, cette information pourrait être caviardée ou retranchée par le biais

d'une communication partielle.

Il convient en conséquence, en ce qui concerne ces

documents litigieux, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à

l'autorité intimée afin qu'elle définisse, dans une nouvelle décision,

l'étendue nécessaire du caviardage et les informations pouvant faire l'objet

d'une communication.

5.

Le recourant se plaint ensuite du refus de l'autorité intimée de lui

communiquer les "reportings" financiers finalisés et transmis

au LICR depuis 2018.

a) En l'espèce, l'autorité intimée motive son refus

absolu de toute transmission par le fait que ces documents découlent

d'obligations prises contractuellement avec le LICR et qu'ils revêtent ainsi un

caractère confidentiel. Elle expose que ces "reportings"

contiennent des informations sensibles liées aux activités découlant de la

collaboration entre les partenaires, notamment le développement et les

investissements financiers dans les techniques innovantes élaborées au sein des

laboratoires, ainsi que la production de vaccins d'immunothérapie et d'autres

thérapies développées en partenariat, avec leurs coûts associés. Elle soutient

que la communication des informations contenues dans ces documents risquerait

de compromettre la compétitivité du CHUV, du LICR et de l'UNIL ainsi que

d'affecter leurs futures collaborations de recherche et leurs partenariats

commerciaux, voire de nuire à leur position sur le marché très compétitif de

l'oncologie médicale et des financements pour la recherche. Elle se prévaut

ainsi de la protection du secret commercial.

Cette motivation apparaît toutefois lacunaire. Il

appartient en effet à l'autorité intimée de procéder à la pesée des intérêts en

présence et de déterminer précisément les informations susceptibles de revêtir

un caractère confidentiel, respectivement de constituer un secret commercial

digne de protection. En l'occurrence, elle se contente de refuser la

communication en bloc. Ainsi, le raisonnement développé en lien avec la

communication du rapport d'utilisation du fonds dédié à l'immunothérapie

oncologique s'applique mutatis mutandis aux "reportings"

financiers dont la communication est demandée. Il peut donc être renvoyé au

considérant qui précède à ce propos (cf. supra consid. 4d/bb, 4d/dd et

4e), en soulignant cependant que la pesée des intérêts en présence peut être

différente s'agissant de documents financiers que celle effectuée pour un

rapport d'utilisation de fonds.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du

recours. La décision attaquée doit être annulée en ce qui concerne la

communication du rapport d'utilisation du fonds dédié à l'immunothérapie oncologique

et des "reportings" financiers du Département d'oncologie du

CHUV finalisés et transmis au LICR depuis 2018, la cause devant lui être

renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle doit être

confirmée pour le surplus.

La procédure en matière de LInfo étant gratuite, il

n'y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 27 al. 1 LInfo). Le recourant,

qui obtient partiellement gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à

une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD) dont il convient

d'arrêter le montant à 2'500 fr., à la charge du DSAS (art. 51 al. 1, 55 al. 2

et 57 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est partiellement admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 7 octobre 2024 par le Centre hospitalier

universitaire vaudois est annulée en ce qui concerne la communication du

rapport d'utilisation du fonds dédié à l'immunothérapie oncologique et des

"reportings" financiers du Département d'oncologie du CHUV

finalisés et transmis au LICR depuis 2018, la cause lui étant renvoyée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle est confirmée pour le

surplus.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la santé et de l'action

sociale, versera à A.________ la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs

à titre de dépens.

Lausanne, le 24 novembre 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.