CDAP - GE.2024.0346 - 2025-09-15 - A._____/Municipalité d'Etagnières, B._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 septembre 2025

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. André Jomini et M. Alex

Dépraz, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité d'Etagnières, à

Etagnières,

Tiers intéressé

Poste CH Réseau SA, à Berne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité

d'Etagnières du 10 octobre 2024 (LInfo)

Vu les faits suivants:

A.

A la suite de la fermeture de l'office postal d'Etagnières, Poste CH SA

(ci-après: la Poste) et la Commune d'Etagnières (ci-après: la commune) ont

conclu un contrat de partenariat visant la mise en place d'un guichet postal

dont les services seraient assurés par la commune en tant que filiale

partenaire. Plus précisément, le contrat signé, incluant une série d'annexes,

portait "sur la fourniture de services postaux et de paiement au point

de vente d'Etagnières (en qualité de filiale en partenariat)." Le

contrat comportait également des conditions générales, intitulées "Fourniture

de services postaux et de services de paiement aux points de vente (en qualité

de filiales en partenariat)".

B.

Le 30 septembre 2024, dans le cadre de la préparation de l'émission de

radio "********" consacrée aux sujets de consommation, une collaboratrice

de A.________ (ci-après: A.________) a contacté l'administration communale d'Etagnières

afin d'obtenir des renseignements sur les services proposés par cette dernière

en tant que filiale partenaire de la Poste.

L'administration communale a répondu aux questions

posées par courriel des 1er et 2 octobre 2024. Elle a confirmé

assurer des services de la Poste en tant qu'agence postale et a indiqué les

horaires d'ouverture de l'agence, les services proposés et le nombre d'employés

en charge de ce guichet postal.

Le 4 octobre 2024, un autre collaborateur

recherchiste de A.________, B.________, a demandé à la commune l'accès aux "documents

(contrats, mandats, accords) qui règlent les droits et obligations des

partenaires (La Poste et [la] commune) pour l'exploitation de cette

filiale postale à Etagnières".

Par courriel du 10 octobre 2024, l'administration

communale a informé A.________ que la Municipalité d'Etagnières (ci-après: la

municipalité) avait décidé de ne pas accéder à sa demande, au motif que les

documents requis étaient "des documents contractuels entre la Poste et

la Commune".

Informée de la démarche de A.________, la Poste a indiqué

à la municipalité par courriel du 11 octobre 2024, qu'elle s'opposait à la

divulgation du contrat de partenariat qui les liait. Elle relevait notamment que

les parties s'étaient engagées contractuellement à respecter une clause de

confidentialité qui couvrait l'ensemble du contrat, conformément au ch. 2.9.2

let. f des conditions générales intitulées "4. Fourniture de services

postaux et de services de paiement aux points de vente (en qualité de filiales

en partenariat)". Cette clause est libellée ainsi:

"Le

partenaire gardera en tout temps le secret sur les informations qui lui sont

confiées par RéseauPostal et/ou par PostFinance ou dont il a connaissance ou

qu'il traite en relation ou à l'occasion de la fourniture des prestations

définies dans le contrat de base, qui ne sont pas notoires et qui n'ont pas été

rendues publiques sans violation de l'obligation de confidentialité (ci-après:

informations confidentielles). Il ne les utilisera qu'aux fins prévues pour

l'exécution du contrat de base.

Devront notamment être traitées de

manière confidentielle

a. les

données personnelles;

b. les

données et informations concernant la clientèle de RéseauPostal et de

PostFinance;

c. toutes

les données protégées par le secret bancaire, le secret postal et des

télécommunications et le secret professionnel des négociants en valeurs

mobilières;

d. les

informations sur les activités et les mesures de RéseauPostal et/ou de

PostFinance qui ne sont pas destinées à être publiées;

e. les

informations sur l'infrastructure technique, y compris ses composants matériels

et logiciels ainsi que les concepts de sécurité;

f.

le contenu du contrat de base.

Le partenaire prend connaissance

du fait que RéseauPostal devra présenter le contrat de base à la Commission

fédérale de la poste (PostCom) si celle-ci le demande.

Les informations confidentielles

doivent être protégées par des mesures techniques et organisationnelles

appropriées contre tout accès indu par des personnes non autorisées. Il y a

lieu de s'assurer également qu'au sein de l'organisation du partenaire, seules

ont accès aux informations confidentielles les personnes qui en ont

raisonnablement besoin pour fournir les prestations contractuelles. Lorsque le

contrat de base prendra fin, le partenaire restituera toutes les informations

confidentielles concernant RéseauPostal et/ou PostFinance et, le cas échéant,

les effacera définitivement de ses systèmes.

Demeurent

réservées les obligations légales de conservation. Les obligations de

confidentialité demeurent valables après expiration du contrat."

C.

Par acte du 8 novembre 2024, A.________ (ci-après également: la

recourante), sous la plume de B.________, a recouru contre la décision de la municipalité

du 10 octobre 2024 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour). Elle a conclu en substance à sa

réforme en ce sens qu'ordre soit donné à la commune de "transmettre [à

la recourante] tous les documents (contrats, mandats, accords entre la

commune d'Etagnières et La Poste suisse) qui règlent les droits et obligations

des partenaires (La Poste et la commune d'Etagnières) pour l'exploitation de la

filiale postale de la commune d'Etagnières, dans les 30 jours".

Le 19 novembre 2024, la municipalité (ci-après

également: l'autorité intimée) a déposé sa réponse au recours et conclu à son

rejet.

Invitée dans la procédure en qualité de tiers

intéressé, la Poste s'est déterminée le 27 janvier 2025. Elle a produit les

documents précités, à savoir le contrat, avec ses annexes et ses conditions

générales, en caviardant les rémunérations versées au partenaire qui figuraient

dans l'annexe 4, et autorisé qu'il soit divulgué aux autres parties, dans sa

version ainsi caviardée. La juge instructrice l'a transmis aux autres parties

le 29 janvier 2025. L'annexe 4 du contrat contient les éléments suivants:

"A) Rémunération variable Chiffre d'affaires produits

logistiques

ELEMENT

Taux

Rémunération variable dépôt colis GAS/PP-Easy [caviardé]

Rémunération variable envois lettres easy

Rémunération variable par BDD PP contre facture

Rémunération variable par BDD PromoPost contre facture

Rémunération variable retraits d'envois

Rémunération variable BLN Remboursement sans titre

Rémunération variable Réexpédition /Renvoi

Rémunération variable versements

Rémunération variable retraits d'argent comptant

B) Montant complémentaire

ELEMENT

Taux

Montant complémentaire dépôt d'envois [caviardé]

Montant complémentaire retraits d'envois

Montant complémentaire versements

Montant complémentaire

prestations particulières"

Par courrier du 12 février 2025, A.________ a

informé la juge instructrice qu'elle maintenait son recours tendant à l'obtention

du contrat litigieux non caviardé. A l'appui de sa position, elle produisait

une recommandation du 19 décembre 2024 établie par la Préposée cantonale à la

transparence et à la protection des données du Canton de Fribourg, ainsi qu'une

recommandation du 7 janvier 2025 établie par le Préposé cantonal à la

protection des données et à la transparence du Canton de Genève, pour des demandes

similaires qu'elle avait effectuées dans ces cantons.

Le 28 février 2025, la municipalité a indiqué

qu'elle n'avait pas d'observations complémentaires par rapport à ses

précédentes considérations.

Le 17 mars 2025, la Poste a déposé de nouvelles

déterminations et conclu au rejet du recours. Subsidiairement, elle a conclu à

ce que soit admise "la qualification de secret d'affaires des

conditions financières selon l'annexe 4 du contrat de prestations" et

à la transmission à A.________ "dans la version caviardée que la Poste

CH Réseau SA […] a envoyée au Tribunal avec son courrier du 27 janvier

2025".

A.________ s'est encore déterminée le 4 avril 2025.

Le 25 août 2025, elle a produit une procuration autorisant B.________ à agir en

son nom et pour son compte dans la présente procédure.

Considérant en droit:

1.

Les décisions rendues sur la base de la loi vaudoise du 24 septembre

2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21) par les autorités soumises à cette

loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (art. 21 al.

1 LInfo). Le recours a été déposé en temps utile et il satisfait par ailleurs

aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al.

1, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicables par renvoi de l'art. 27 al. 3

LInfo).

On relève au passage que le fait que le document

litigieux puisse éventuellement être accessible à des tiers sur la base des

règles de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la

transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) – ce qu'il n'y a pas lieu

de trancher en l'espèce – ne permet pas, sauf disposition légale particulière,

d'exclure l'application de la LInfo, lorsque ces mêmes données sont détenues

par une autorité vaudoise, cantonale ou communale (GE.2023.0217 du 5 mars 2024

consid. 1b). Il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.

2.

Sur le plan formel, la recourante relève que la décision attaquée

n'indique pas les voies de droit.

a) Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst‑VD;

BLV 101.01), les justiciables ont le droit de recevoir une décision motivée

avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42

al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l'indication des

voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser

et de l'autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du

droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération

suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen,

lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission

ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas

devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; TF 1C_268/2021 du 25 novembre 2021 consid. 2.1).

b) En l'occurrence, l'absence d'indication des voies

de droit n'a pas empêché la recourante d'agir en temps utile devant le tribunal

de céans, de sorte qu'elle n'a subi aucun préjudice en lien avec un tel défaut.

Partant, ce grief doit être écarté.

3.

Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner à la recourante

l'accès aux documents (contrats, mandats, accords) qui la lient à la Poste pour

l'exploitation d'une agence postale au sein de son administration. Il ressort

du dossier de la cause que les données requises se matérialisent en un seul

contrat de partenariat conclu entre la Poste et la commune le 3 février 2020, comprenant

huit annexes et les conditions générales "Fourniture de services

postaux et de paiement aux points de vente (en qualité de filiale en

partenariat)" (cf. p. 7 du contrat "Parties intégrantes du

présent contrat"). Le contrat a été complété le 8 janvier 2024 par une

modification de son annexe 4 et l'intégration d'une nouvelle annexe 9

(ci-après: le contrat). Son contenu a été entièrement dévoilé à la recourante

dans le cadre de la présente procédure, à l'exception des rémunérations versées

à la commune, inscrites à l'annexe 4 (cf. let. C supra).

a) L'art. 17 al. 1 Cst-VD garantit les libertés

d'opinion et d'information. Celles-ci comprennent notamment le droit de

consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt

prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La

Constitution vaudoise dispose en outre à son art. 41, intitulé "Information

du public", que l'Etat et les communes informent la population de

leurs activités selon le principe de la transparence.

Ce devoir d'information est réglementé dans la

LInfo, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de

favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette

loi fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du

public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information

remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle

s'applique notamment aux autorités communales et à leur administration (art. 2

al. 1 let. e LInfo).

L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que, par principe, les

renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes

soumis à la LInfo sont accessibles au public, sous réserve des cas décrits au

chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2). La LInfo accorde ainsi le droit pour

toute personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a

demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer

l'usage qu'elle entend faire de l'information sollicitée (cf. art. 10 LInfo;

TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4; CDAP GE.2020.0066 du 8

mars 2021 consid. 2b/bb; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 3b;

GE.2014.0174 du 13 février 2015 consid. 2a; GE.2012.0177 du 28 janvier 2013

consid. 2a).

On entend par "document officiel" tout document

achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,

qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à

un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives

(GE.2023.0184 du 16 mai 2024 consid. 2b; GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid.

2c; GE.2022.0175 du 11 décembre 2023 consid. 3b; cf. ég. Exposé de motifs et

projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre

2002, p. 2647 ad art. 9). La loi ne vise pas seulement les documents

produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (GE.2023.0162 du 2

février 2024 consid. 2c; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a).

S'agissant de l'accomplissement d'une

tâche publique, cette notion ne doit pas être confondue avec celle de tâche

d'intérêt public. Les documents visés par la LInfo concernent des tâches

publiques des autorités. A ce titre, il peut s'avérer qu'un document comportant

des informations de nature privée entre dans l'exercice d'une tâche publique.

C'est le cas par exemple des pièces exigées par l'administration pour l'octroi

d'une autorisation et fournies par le demandeur, auquel cas il s'agira

d'examiner si un intérêt privé prépondérant ne s'oppose pas à la transmission

de ces documents. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport

avec une action administrative des autorités. Il doit s'agir d'un document qui

n'est pas destiné à un usage personnel. On entend par là les documents ne concernant

pas les activités de l'Etat et qui sont adressés personnellement à un

collaborateur de l'Etat. Ainsi, les lettres et les courriers électroniques

adressés personnellement à un fonctionnaire et ne relevant pas des affaires de

service échappent à la notion de document officiel et les notes personnelles,

manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel échappent au

principe de la transparence lorsqu'elles sont uniquement destinées à un usage

personnel (BGC septembre-octobre 2002 p. 2648 s.; cf. aussi GE.2021.0081

du 14 février 2022 consid. 4a).

En revanche, les documents internes, notamment les

notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou

entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à

l'information institué par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo).

b) En l'occurrence, les parties ne contestent ni le

caractère achevé du contrat de partenariat, ni que celui-ci est détenu par

l'autorité intimée, pas davantage qu'il n'est pas destiné à un usage personnel

au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Seule demeure litigieuse la question de savoir

si ce document concerne l'accomplissement d'une tâche publique. Pour la Poste

en particulier, la commune fournirait des services postaux en tant qu'agence,

au même titre que d'autres partenaires privés. Dans ce contexte, l'autorité

communale s'exécuterait volontairement et non en exécution d'une obligation

légale cantonale ou communale, seule la Poste étant soumise à une obligation de

fournir des prestations de service postal dans l'intérêt public. Considérer que

cette activité de guichet postal constituerait une tâche publique reviendrait à

considérer que toutes les agences privées seraient soumises au principe de

transparence, ce qui ne serait pas admissible.

aa) Aux termes de l'art. 92 Cst., intitulé "Services

postaux et télécommunications", les services postaux et les

télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération (al. 1). La

Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en matière de

services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables

dans toutes les régions du pays. Les tarifs sont fixés selon des principes

uniformes (al. 2).

Adoptée en exécution de ce mandat constitutionnel

(Message du Conseil fédéral, FF 2009 4649, p. 4678), la loi fédérale du 17 décembre

2010 sur la poste (LPO; RS 783.0) règle la fourniture à titre professionnel de

services postaux et de services de paiement relevant du service universel par

La Poste Suisse (art. 1 al. 1 LPO). Cette loi a pour but de garantir à la

population et aux milieux économiques des services postaux variés, avantageux

et de qualité ainsi que des services de paiement relevant du service universel

(art. 1 al. 2 LPO). La Poste doit en particulier assurer un service universel

suffisant, à des prix raisonnables, à tous les groupes de population et dans

toutes les régions du pays, par la fourniture des services postaux et des

services de paiement, et créer les conditions propices à une concurrence

efficace en matière de services postaux (art. 1 al. 3 LPO).

La LPO précise qu'il faut entendre par "services

postaux", la réception, la collecte, le tri, le transport et la

distribution des envois postaux, à savoir des lettres, journaux, périodiques et

colis jusqu'à 30 kg compris (ce processus est également désigné "acheminement

des envois postaux", FF 2009 4649, p. 4677), et par "services

de paiements", les versements, les paiements et les virements (art. 2

let. a et f LPO).

Aux termes de l'art. 13 LPO, intitulé "Mandat

de la Poste", celle-ci assure un service universel en fournissant les

services postaux définis aux art. 14 à 17 LPO. Les art. 14 et 16 LPO sont

formulés ainsi:

"Art. 14 Etendue

1 La Poste assure le

transport des lettres, colis, journaux et périodiques.

2 La Poste réceptionne

dans ses points d’accès les envois suivants:

a.

lettres à destination de la Suisse et de l’étranger;

b.

colis à destination de la Suisse et de l’étranger.

3 La Poste distribue

les envois postaux visés à l’al. 1 au moins cinq jours par semaine. Les

quotidiens en abonnement sont distribués six jours par semaine. La distribution

à domicile est assurée dans toutes les zones habitées à l’année. Le Conseil

fédéral peut prévoir des exceptions pour les habitations qui sont d’un accès

extrêmement difficile.

4 Le Conseil fédéral

peut en outre prévoir d’autres formes de distribution. Si la distribution se

fait par de nouveaux canaux, la Poste garantit aussi la confidentialité et la

sécurité de ses prestations.

5 Elle garantit un

réseau de points d’accès couvrant l’ensemble du pays. Ce réseau comprend:

a.

un réseau d’offices de poste et d’agences couvrant l’ensemble du pays et

assurant les prestations du service universel; celles-ci doivent être

accessibles à une distance raisonnable dans toutes les régions et à tous les

groupes de population;

b.

des boîtes aux lettres publiques disponibles en quantité suffisante, mais au

moins une boîte aux lettres par localité.

6 Avant la fermeture ou

le transfert d’un point d’accès desservi, la Poste consulte les autorités des

communes concernées. Elle s’efforce de parvenir à un accord avec celles-ci. La

commune concernée peut saisir la PostCom. Le Conseil fédéral prévoit à cette

fin une procédure de conciliation.

7 Les services postaux

doivent être fournis de manière à pouvoir être utilisés par les personnes

handicapées à des conditions qualitativement, quantitativement et

économiquement comparables à celles offertes aux personnes non handicapées. Il

s’agit de veiller en particulier:

a.

à ce que les points d’accès soient adaptés aux besoins des personnes ayant un

handicap sensoriel ou moteur;

b.

à ce que les envois expédiés par des personnes malvoyantes ou destinés à ces

dernières soient exonérés de frais de port.

8 Le Conseil fédéral

définit chaque service postal et précise les conditions d’accès après

consultation des cantons et des communes.

Art. 16 Tarifs

1

Les tarifs doivent être fixés selon des principes économiques. Le respect de

cette disposition fait l’objet d’un contrôle conformément à la loi fédérale du

20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix.

2 Les tarifs des

lettres et des colis relevant du service universel en Suisse doivent être fixés

indépendamment de la distance et selon des principes uniformes. La PostCom

vérifie périodiquement le respect de la fixation des tarifs indépendamment de

la distance.

3 Les tarifs

d’acheminement des journaux et périodiques en abonnement sont fixés

indépendamment de la distance. Ils correspondent aux tarifs pratiqués dans les

grandes agglomérations.

4 Des rabais sont

accordés pour la distribution des publications suivantes:

a.

quotidiens et hebdomadaires de la presse locale et régionale;

b.

journaux et périodiques que les associations à but non lucratif adressent à

leurs abonnés, à leurs membres ou à leurs donateurs et qui sont distribués

normalement (presse associative et presse des fondations).

5 Aucun rabais n’est

accordé pour la distribution de titres faisant partie d’un réseau de têtières

dont le tirage global est supérieur à 100 000 exemplaires. Le Conseil fédéral

peut fixer d’autres critères tels la zone de diffusion, la fréquence de parution,

la part rédactionnelle ou l’interdiction d’une promotion prépondérante de

produits ou de prestations.

6 Le Conseil fédéral

approuve les rabais.

7 La Confédération alloue pour l’octroi de rabais

les contributions annuelles suivantes:

a. 30 millions

de francs pour la presse régionale et locale;

b. 20 millions

de francs pour la presse associative et la presse des fondations.

8 Le Conseil fédéral

peut fixer des prix plafonds applicables au service universel ou à des parties

de ce dernier. Ces plafonds s’appliquent de manière uniforme et sont fixés en

fonction de l’évolution du marché. Le Conseil fédéral peut déléguer à la PostCom

l’édiction et l’exécution de prescriptions techniques et administratives.

La Poste est ainsi tenue d'assurer notamment le

transport de lettres et colis, leur réception et leur distribution à domicile;

elle doit garantir l'accès à ces services par un réseau d'offices de poste et

d'agences assurant les prestations du service universel, couvrant l'ensemble du

pays et accessibles pour tous les groupes de population à une distance

raisonnable (cf. art. 14 LPO et art. 29 ss OPO, en particulier art. 33

OPO; FF 2009 4649, p. 4670). Pour ce faire, la Poste a la possibilité de

choisir si elle veut gérer elle-même les points d'accès ou remplir le mandat

d'infrastructure en collaboration avec des tiers, par exemple avec les épiceries

de village. Dans ces derniers cas, la Poste reste complétement responsable de

la réalisation du mandat qui lui a été confié, c'est-à-dire que les prestations

du service universel devront être offertes à tous les points d'accès (FF 2009

4649, p. 4671). Lorsqu'elle décide de transférer ou fermer un point d'accès

contre la volonté d'une commune, elle doit d'abord consulter celle-ci (cf.

art. 14 al. 6 LPO). Si les parties ne parviennent pas à trouver un accord

une procédure est prévue devant la PostCom (Commission fédérale de la Poste), à

l'issue de laquelle cette autorité remet une recommandation à l'intention de la

Poste (FF 2009 4649, p. 4671).

En plus des services postaux, la Poste est également

chargée d'assurer des services de paiement, qui font pleinement partie du

service universel (art. 32 s. LPO; FF 2009 4649, p. 4672). Les

prestations doivent être accessibles de manière appropriée à tous les groupes

de population et dans toutes les régions du pays. La Poste organise l’accès en

tenant compte des besoins de la population; elle garantit aux personnes

handicapées un accès sans entraves aux services de paiement électronique (art.

32 al. 2 LPO).

bb) Aux termes de l'art. 2 de la loi fédérale

du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (LOP; RS 783.1), la

Poste est une société anonyme de droit public (al. 1), inscrite au registre du

commerce sous la raison sociale "Die Schweizerische Post AG, La Poste

Suisse SA, La Posta Svizzera SA, La Posta Svizra SA" (al. 2).

L'entreprise est gérée dans une structure de holding, qui regroupe, sous

l'égide de La Poste Suisse SA, les sociétés du groupe stratégique Poste CH SA,

PostFinance SA, CarPostal SA, Poste CH Communication SA, Poste CH Réseau SA et

SPS Holding SA (selon la page "structure du groupe" du site internet

de la Poste, disponible sous l'url https://www.post.ch/fr/notre-profil/portrait/structure-du-groupe-poste).

c) En l'occurrence, le contrat de partenariat litigieux

prévoit que la commune est chargée de la gestion du guichet postal d'Etagnières

et qu'elle fournit dans ce contexte, contre rémunération, un certain nombre de

services à titre de filiale partenaire, parmi lesquels la prise en charge et la

délivrance de lettres et de colis, ainsi que la possibilité d'effectuer des

retraits d'argent liquide et des versements.

L'activité déployée dans ce cadre relève ainsi en

grande partie du service universel tel que défini aux art. 14 à 17 et 32

LPO et, du moins sur le principe, assurément d'une tâche publique accomplie par

une entreprise de la Confédération (à laquelle s'applique le cas échéant la

LTrans). Toutefois, dans la mesure où la demande d'accès a été déposée par la

recourante auprès de la Commune d'Etagnières et sur la base de la LInfo, il y a

lieu de se placer du point de vue cette autorité pour déterminer si la

condition de l'accomplissement d'une tâche publique selon le droit cantonal est

remplie en l'espèce. Or, le service universel tel que décrit ci-dessus doit

être assuré par la Confédération (cf. art. 92 Cst.), qui en a confié

l'exécution à la Poste (cf. art. 13 LPO), non pas aux communes. Sous

cet angle, le contrat de partenariat, spécialement son annexe 4, ne concerne

donc pas l'accomplissement d'une tâche publique selon le droit cantonal et,

partant, n'est pas soumis à la LInfo.

On pourrait encore se demander si l'activité accomplie

en l'occurrence par la commune relève de la gestion du patrimoine financier – qui

constitue en principe une tâche publique (cf. sur ce point, GE.2019.0005 du 24

janvier 2020 consid. 3b/bb) – ou si la collectivité agit ici strictement comme

un acteur privé, à l'instar des autres filiales partenaires de la Poste (kiosques,

supermarchés, etc.), ce qui exclurait le document litigieux du champ

d'application de la LInfo. Cette question peut toutefois demeurer indécise, le

recours devant quoi qu'il en soit être rejeté pour les motifs exposés au

considérant suivant.

4.

En effet, à supposer que l'annexe 4 du contrat litigieux soit soumise à

la LInfo (cf. consid. 3c supra), encore faudrait-il que des intérêts privés

prépondérants ne s'opposent pas à sa divulgation intégrale. L'autorité intimée

et la Poste invoquent précisément l'existence de secrets d'affaires et d'une

clause de confidentialité, prévue au ch. 2.9.2 let. f des conditions générales.

a) Le droit à l'information institué par la LInfo

n'est pas absolu. Selon l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre

exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le

faire partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Sont notamment réputés

intérêts privés prépondérants le secret commercial, le secret professionnel ou

tout autre secret protégé par la loi (al. 3 let. c).

aa) Le secret commercial protégé par l'art. 16 al. 3

let. c LInfo doit être compris comme visant "toute

information qui peut avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par

exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production"

(BGC, septembre 2002, p. 2658 ad art. 16 al. 3 let. c LInfo, qui se

réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020

consid. 6c et les références; GE.2011.0035 du 29 juillet 2011

consid. 2a et les arrêts cités).

bb) Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. g LTrans

prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé,

lorsque l’accès à un document officiel peut révéler des secrets professionnels,

d’affaires ou de fabrication. La notion de secret doit dans ce cadre être

comprise dans un sens large et comprend toute information qu'une entreprise est

légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données

susceptibles d'influer sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion

de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient

connaissance (ATF 144 II 91 consid. 3.1; 142 II 340 consid. 3.2). Par

secret d'affaires ou commercial, on entend notamment les connaissances qui

peuvent être importantes pour le succès de l'entreprise, comme l'organisation

interne, le calcul des prix et des rabais, la clientèle, la production, la

marche des affaires, le plan de lancement d'un produit, le business plan, les

sources d'achat et d'approvisionnement, etc. A l'inverse, cela signifie

également que toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la

notion de secret. Ne constituent pas un secret d'affaires les bases de la

fixation des prix par l'Etat (Isabelle Häner, in: Blechta/Vasella [éd.], Basler

Kommentar, Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 4e éd., n.

36 ad Art. 7 BGÖ).

L'existence d'un secret protégé dépend de la

réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre

l'information et l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue,

c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt

subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler

l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (ATF 144 II 91

consid. 3; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020, consid. 4.1 et la

référence). S'agissant de la troisième condition, une clause de confidentialité

dans un contrat peut établir la volonté de garder le secret (Häner, op. cit.,

n. 33 ad Art. 7 BGÖ; mais un accord de confidentialité ne permet pas encore de

retenir l'existence d'un secret d'affaires, cf. TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017

consid. 5.5.2).

cc) L'autorité ou la personne concernée doit

expliquer en détail quelles informations constituent exactement des secrets

d'affaires. Une indication générale de l'existence de tels secrets n'est en

tout cas pas suffisante (ATF 144 II 77 consid. 3; Häner, op. cit., n. 39a ad

Art. 7 BGÖ et les références citées; recommandation du PFPDT du 6 mai 2021, ch.

23). La charge de la preuve concernant l'existence d'un secret d'affaires

revient à l'autorité compétente, ou plus précisément au maître du secret, à

savoir le tiers consulté. Le secret d'affaires étant un intérêt privé, le

détenteur du secret doit toujours indiquer concrètement et en détail à

l'autorité, en quoi il s'agit d'informations devant être couvertes par le

secret. L'autorité compétente pour le traitement de la demande d'accès doit

vérifier dans chaque cas concret, si les secrets mentionnés par le détenteur au

secret existent, un simple renvoi général au secret d'affaires par l'entreprise

ne suffisant pas. L'autorité ne peut pas non plus se contenter de reprendre la

position de l'entreprise, au contraire, elle doit évaluer de manière

indépendante s'il existe un intérêt légitime à la protection des informations

commerciales. Si l'autorité, respectivement le tiers concerné, ne parvient pas

à amener la preuve de l'existence d'un secret d'affaires, l'accès doit en

principe être accordé. Finalement, si une limitation paraît justifiée,

l'autorité doit choisir, en application du principe de la proportionnalité, la

variante la moins incisive et qui porte le moins possible atteinte au principe

de la transparence (recommandation PFPDT du 11 avril 2025 §34).

b) En l'occurrence, les informations qui restent

litigieuses portent sur les montants de la rémunération versée par la Poste à

la commune en échange de prestations d'agence postale. Il existe manifestement

un lien entre ces informations et l'entreprise concernée, à savoir la Poste.

Ces informations ne sont par ailleurs ni notoires, ni facilement accessibles.

Et il existe un intérêt subjectif, pour la Poste, à ne pas les rendre

publiques, intérêt illustré en particulier par la clause de confidentialité

prévue au ch. 2.9.2 let. f des conditions générales intégrées au contrat.

c) Il reste donc à déterminer si l'intérêt au

maintien du secret est objectivement fondé.

En l'espèce, comme l'explique la Poste dans ses

écritures, les prestations du service universel sont aujourd'hui en grande

partie offertes au travers de commerces locaux ou autres filiales, privées ou

publiques, telles que la commune en l'occurrence, permettant notamment aux

clients de déposer ou retirer des colis et d'effectuer retraits d'argent. Selon

le site internet de la Poste, il existait en Suisse au 21 novembre 2024 quelque

1'200 filiales en partenariat (https://post-medien.ch/fr/les-filiales-en-partenariat-expliquees-en-cinq-questions/).

Si la Poste s'exécute de cette manière, c'est également le cas de ses

concurrents, en particulier sur le marché des colis et du retrait d'espèces,

qui concluent eux-mêmes des partenariats de ce type avec des magasins,

stations-service, boulangeries, etc. Dans ce contexte, la rémunération versée

aux agences constitue un élément essentiel de la structure des coûts. Il est

partant probable qu'en rendant public le montant de la rémunération octroyée

par la Poste à l'une de ses filiales, ces informations soient utilisées par ses

concurrents pour offrir des partenariats plus avantageux auprès des mêmes

partenaires, et ainsi les débaucher. Dans la mesure où, comme l'indique la

Poste, les contrats proposés et le "système de prix" sont les mêmes

pour toutes ses agences – qu'il s'agisse de sociétés privées ou d'acteurs

publics –, il importe peu que ses concurrents concluent plutôt avec des privés.

A cela s'ajoute que la divulgation des informations financières litigieuses

permettrait aux autres filiales de la Poste, ainsi qu'à d'éventuels futures filiales

partenaires, de connaître à l'avance le montant de certaines rémunérations

versées, diminuant ainsi la marge de négociation de la Poste dans le cadre de

la conclusion de nouveaux contrats ou la modification de contrats en cours. De

surcroît, il est également possible que la publication des montants litigieux

entraîne une perte de confiance par les clients dans les acteurs du marché

s'ils ont l'impression que ceux-ci ne sont pas en mesure de garder leurs

structures de coûts confidentielles.

d) Il résulte de ce qui précède que la publication

des montants versés est propre à impacter, de manière probable et avec une

certaine gravité, la marche des affaires de la Poste, qui peut ainsi se

prévaloir d'un secret commercial au sens de l'art. 16 al. 3

let. c LInfo. On ne peut pas non plus exclure que le préjudice économique que

celle-ci pourrait subir entraîne des conséquences négatives sur la mise en

œuvre du mandat légal qui lui incombe, d'offrir un service universel suffisant

et de qualité.

Par conséquent, l'intérêt de la Poste - ainsi que

celui de la commune -, au maintien du secret commercial doit être considéré

comme prépondérant à celui invoqué par la recourante à ce que l'annexe 4 soit

entièrement divulguée.

5.

a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté

et la décision attaquée confirmée.

b) Il n'est pas perçu d'émolument, les procédures en

matière de LInfo étant gratuites (art. 21a LInfo). Il n'y a pas lieu à

l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue par la Municipalité d'Etagnières le 10 octobre 2024

est confirmée.

III.

Il est statué sans frais.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 septembre 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.