CDAP - GE.2024.0356 - 2025-04-08 - A.________/Municipalité de ********

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt partiel du 8 avril 2025

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Pascal Langone et

Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Alessandro Brenci, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de ********,

représentée par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne.

Objet

Fonctionnaires

communaux

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ********

du 10 octobre 2024 (fin des rapports de service au 31 octobre 2024).

Vu les faits suivants:

A.

Par contrat de travail temporaire des 10 et 19 mars 2021, A.________,

née en 1992, a été engagée comme employée d'administration par la Ville de ********.

Le 9 juillet 2021, A.________ a été engagée par la

Ville de ******** comme employée d'administration à 60% auprès de ******** de

la Ville de ******** à compter du 1er juillet 2021. La lettre d'engagement se

réfère au statut du personnel de l'administration communale de la Ville de ********.

Le taux d'activité de la prénommée est passé à 75%

avec effet au 1er février 2022.

Pendant l'année 2022, A.________ s'est trouvée en

arrêt maladie à plusieurs reprises, le plus souvent pour de courtes périodes de

l'ordre de quelques jours.

Le 1er mars 2023, la Municipalité de ******** a

adressé à A.________ un courrier ayant la teneur suivante:

"Nomination définitive rétroactive

Madame,

Le 1er juillet 2021, vous avez été engagée, en qualité

d'employée d'administration auprès des ******** de ********, rattachés au

service ********.

Après un report de votre nomination en juillet 2022, nous

avons le plaisir de vous annoncer que dans sa séance du

20 février dernier, la Municipalité a décidé de vous nommer à titre définitif,

conformément au Statut du personnel de l'Administration communale, avec

effet rétroactif au 1er décembre 2022.

[...]".

Pendant l'année 2023, A.________ s'est trouvée en

arrêt maladie notamment du 11 septembre au 2 octobre 2023 à 100%, puis du 17 au

31 octobre 2023 à 50%. Elle a repris son activité à 75% en novembre 2023, avant

d'être à nouveau mise en arrêt maladie complet le 16 novembre 2023. Cette

incapacité de travail a perduré.

B.

Selon un courrier du 26 mars 2024 adressé à A.________, ********,

assureur perte de gain de la Ville de ********, a soumis le dossier de la

prénommée à son médecin-conseil. Celui-ci est parvenu à la conclusion qu'A.________

disposait d'une capacité de travail de 50% de son taux de 75% dès le 15 avril

2024 et d'une capacité de travail à 100% de son taux de travail de 75% dès le

1er mai 2024. L'assureur a indiqué qu'il verserait les indemnités à bien plaire

et sans reconnaissance d'obligation jusqu'au 30 avril 2024 à 100%.

Se fondant sur l'avis du médecin-conseil de son

assureur, la Ville de ******** a cessé de verser 50% du salaire d'A.________

dès le 16 avril 2024 avant de cesser tout versement à compter du 1er mai 2024.

C.

Le 10 octobre 2024, A.________, qui agissait par l'intermédiaire d'un

mandataire professionnel, a déposé une requête de conciliation auprès du

Tribunal des prud'hommes de l'arrondissement de ********. La requête tendait à

ce que la Ville de ******** soit condamnée à lui verser les salaires bruts de

mai 2024 à septembre 2024, intérêts en sus, ainsi que la participation

assurance maladie, l'allocation familiale et l'allocation de ménage maladie

pour les mêmes cinq mois; elle tendait en outre à ce que la Ville de ********

soit condamnée à "poursuivre, pendant [son] arrêt pour cause de maladie et

au-delà", le versement de son salaire, y compris allocations familiales,

de ménage ainsi que d'autres avantages contractuellement et statutairement

prévus.

D.

Par courrier du 15 octobre 2024, la Ville de ******** a annoncé à A.________

son intention de mettre fin aux relations de travail. Afin de lui permettre

d'exercer son droit d'être entendue, elle l'a invitée à un entretien le 29

octobre 2024.

A.________ a donné suite à ce courrier par courriel

de son avocat du 29 octobre 2024.

Par courrier du 30 octobre 2024 intitulé "Fin

des rapports de service", la Ville de ******** a informé A.________

"de la fin de [leurs] relations contractuelles, avec effet immédiat, soit

au 31 octobre 2024, pour justes motifs au sens de l'art. 81 al. 2 du Statut du

personnel de la Ville de ********".

Ce courrier n'indiquait pas de voie de droit. Par

courrier du 8 novembre 2024, le mandataire de la Ville de ******** a toutefois

précisé que la décision de licenciement pouvait faire l'objet d'un recours à la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de 30

jours dès sa notification.

E.

Par acte de son mandataire du 20 novembre 2024, A.________ a déposé une

requête de conciliation auprès de la Chambre patrimoniale cantonale.

F.

Par acte de son mandataire du 20 novembre 2024 également, A.________

(ci-après: la recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public

(CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du 30 octobre 2024. Sous suite

de frais et dépens, elle a conclu, principalement, à ce que la CDAP constate la

nullité de la décision; subsidiairement, à ce qu'elle annule dite décision et

la "réinstalle intégralement [...] avec ses qualités, fonctions et

traitements contractuellement prévus"; plus subsidiairement à ce qu'elle

annule la décision et renvoie la cause à la Ville de ******** (ci-après:

l'autorité intimée) pour qu'elle rende une nouvelle décision "dans le sens

des considérants et de la présente conclusion". A titre préalable, elle a

demandé que l'effet suspensif soit confirmé, respectivement prononcé. Elle a

également requis d'être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Dans l'avis d'enregistrement du recours, le juge

instructeur a imparti un délai aux parties pour se déterminer sur la question

de l'effet suspensif. Par courrier du 6 décembre 2024, la recourante a indiqué

que "les circonstances du dossier tendent, en l'état en tout cas, vers un

non-retour"; elle se trouvait d'ailleurs toujours en incapacité de

travail. Dans une correspondance du même jour, l'autorité intimée a conclu à ce

que l'effet suspensif soit retiré au recours, en relevant qu'"étant donné

que la recourante déclare ne pas vouloir ou pouvoir reprendre son poste,

qu'elle n'occupe plus depuis une année, sans limite de temps et qu'elle dispose

contre des assureurs publics et privés des droits lui permettant d'obtenir une

compensation financière suffisante, l'effet suspensif ne se justifie pas".

Dans sa réponse du 5 février 2025, l'autorité

intimée s'en est remise à justice s'agissant de la recevabilité du recours et

de la compétence de la Cour de céans. Sur le fond, elle a conclu au rejet du

recours.

Par avis du 4 mars 2025, le juge instructeur a

relevé qu'à première vue, la Cour de céans était compétente pour connaître du

recours. Si l'une des parties le demandait, la Cour rendrait un arrêt partiel

sur ce point. Dans le délai imparti pour ce faire, la recourante a requis le

prononcé d'un tel arrêt.

Considérant en droit:

1.

Le présent arrêt est partiel, en ce sens qu’il ne tranche que la

question de la compétence de la Cour de droit administratif et public.

2.

Conformément à l'art. 6 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si

elle est compétente.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est

une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit

public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de

droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations (let. c).

b) aa) Au sein d'une commune, le conseil communal ou

général est compétent pour adopter les règles sur le statut des collaborateurs

communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi du 28

février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Les communes peuvent adopter

un régime définissant un statut de "fonctionnaire", pour le personnel

engagé par la collectivité à titre permanent à un poste durable. L'acte

d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination étant un acte

unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet le

fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et elle

a pour objet de rendre applicable un statut. Pour que ce statut, avec procédure

de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une

réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions

de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la

procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de

nomination (arrêts CDAP GE.2024.0180 du 21 mai 2024 consid. 1b/aa; GE.2019.0113

du 10 juillet 2019 consid. 1b/aa; GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 1b;

GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2b).

En définissant le statut des collaborateurs

communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou

général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch.

3 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la

nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur

traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les

communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel,

de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février

2013 consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune

peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de

travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi

sur les communes (arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/aa).

bb) S'agissant de la protection juridique, la

jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux

rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision

susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD), si les

rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité,

fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports

ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par

les art. 319 ss CO, ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux

de leur résiliation (dit contentieux subjectif) échappe à la compétence de la

juridiction administrative (cf. arrêts précités GE.2024.0180 consid. 1b/bb;

GE.2019.0113 consid. 1b/bb; GE.2016.0100 consid. 1b; GE.2008.0172 consid. 2a et

les références).

La distinction entre les employés nommés par voie de

décision et ceux engagés par contrat – de droit privé ou de droit administratif

– vaut non seulement pour les différends relatifs à la résiliation des rapports

de service, mais plus généralement pour les litiges concernant des employés

communaux. Seuls les litiges qui opposent un employé nommé à la commune sont du

ressort de la Cour de céans; ceux qui surviennent dans le cadre de relations

contractuelles – de droit privé ou de droit public – relèvent des juridictions

du travail. En effet, la compétence d'une municipalité de fixer

unilatéralement – soit par décision – les droits et obligations de ses employés

ne peut reposer que sur un règlement communal, à l'exclusion d'un contrat. Il

est vrai que la conclusion d'un contrat confère aux parties des droits qui

s'exercent par des déclarations de volonté unilatérales; ces déclarations ne

constituent toutefois pas des décisions lorsqu'elles émanent de l'autorité

communale (arrêt GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; voir aussi arrêt GE.2019.0113

précité consid. 1b/bb).

3.

a) La Ville de ******** a adopté le 17 novembre 1994 le statut du

personnel de l'administration communale (ci-après: le statut du personnel), qui

a été approuvé par le Conseil d'Etat le 26 avril 1995.

Le statut du personnel comprend notamment les

dispositions suivantes:

"CHAPITRE PREMIER

GÉNÉRALITÉS

Article premier — Le présent statut s'applique à tous les

fonctionnaires de la Commune de ********.

Est fonctionnaire au sens du présent statut toute personne

nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer une fonction ou un

emploi permanent au service de la Commune.

Article 2 — La Municipalité peut engager du personnel qui n'a

pas la qualité de fonctionnaire et dont le statut est déterminé par l'article

86.

[...]

CHAPITRE II

ENGAGEMENT,

NOMINATION, PROMOTION

Article 5 — La nomination du fonctionnaire, à titre

provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité.

[...]

Article 8 — En règle générale, la nomination se fait d'abord

à titre provisoire.

La nomination provisoire est communiquée à l'intéressé(e) par

écrit en indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de

traitement et le traitement initial.

Elle ne porte effet qu'une fois acceptée.

Le fonctionnaire reçoit avec l'acte de nomination, un

exemplaire du présent statut et des règlements relatifs à sa fonction.

L'engagement provisoire peut être résilié librement de part

et d'autre moyennant avertissement donné sept jours à l'avance durant le

premier mois de travail et un mois pour la fin d'un mois durant la première

année.

Article 9 — Saut cas exceptionnels, la nomination définitive

intervient après une période d'un an au maximum.

Le fonctionnaire n'est engagé à titre définitif qu'après

avoir subi auprès d'un médecin agréé par la Municipalité un examen médical le

déclarant apte à assumer sa fonction.

Dans le cas contraire, la Municipalité informe le

fonctionnaire des raisons pour lesquelles il n'a pas été nommé après ladite

période.

[...]

CHAPITRE VIII

MESURES DISCIPLINAIRES

[...]

CHAPITRE IX

CESSATION DES

FONCTIONS

Article 77 — La qualité de fonctionnaire prend fin :

a) par suite de démission;

b) par suite de décès;

c) lorsque la limite d'âge est atteinte;

d) par décision de la Municipalité dans les cas

suivants :

- suppression d'emploi;

- renvoi pour justes motifs;

- invalidité totale;

- révocation;

e) à la demande du fonctionnaire pour mise à la

retraite conformément aux statuts de la CIP.

[...]

Article 81 — La Municipalité peut en tout temps licencier un

fonctionnaire avec effet immédiat et pour justes motifs, après l'avoir entendu.

Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne

remplit plus les conditions dont dépend la nomination et qui font que, selon

les règles de la bonne fol, la poursuite des rapports de service ne peut être

exigée.

Le dommage résultant des faits justifiant le renvoi peut

faire l'objet d'une action pécuniaire.

Article 82 — Au cas où la nature des motifs ou de la fonction

n'exige pas un renvoi immédiat, le fonctionnaire est entendu par la

Municipalité qui lui adresse un avertissement écrit et dûment motivé.

Si les motifs invoqués dans l'avertissement se répètent ou

perdurent, la procédure de l'article 81 s'applique.

Article 83 — Si la nature des justes motifs le permet, la

Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du

fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le

traitement est alors celui de la nouvelle fonction.

[...]

CHAPITRE X

PERSONNEL AUXILIAIRE

Article 86 — Les employés engagés selon l'article 2 du

présent statut sont soumis aux dispositions du Code des Obligations sur le

contrat de travail, ainsi qu'aux prescriptions du droit public fédéral,

cantonal et communal sur le travail et la protection ouvrière.

Pour le surplus, la Municipalité fixe les conditions d'emploi

par dispositions générales ou, de cas en cas, en se conformant à la

classification des fonctions en vigueur.

Las assurances-accidents complémentaires à la LAA conclues en

faveur des fonctionnaires couvrent également cette catégorie de personnel.

CHAPITRE XI

MOYENS DE DROIT

Article 87 — Toute décision prise par la Municipalité,

concernant ta situation d'un fonctionnaire, peut faire l'objet d'un recours

dans les 20 jours auprès du Tribunal administratif.

La procédure est réglée par la Loi du 18 décembre 1984 sur la

juridiction et la procédure administrative (LJPA).

Article 88 — Les contestations portant sur des prétentions

pécuniaires, découlant directement du statut ou d'une décision municipale, et

qui ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision

administrative, sont du ressort des tribunaux ordinaires.

[...].

b) En l'occurrence, la recourante a été engagée par

l'autorité intimée comme employée d'administration d'abord par contrat de

travail temporaire. Elle a ensuite été nommée fonctionnaire, d'abord à titre

provisoire (1er juillet 2021), puis à titre définitif (1er mars 2023). La

qualité de fonctionnaire, régie par le statut du personnel, s'oppose à celle du

personnel auxiliaire, au sens de l'art. 86 du statut du personnel, dont les

rapports de service sont régis par les art. 319 ss CO. La nomination définitive

en qualité de fonctionnaire intervient par voie de décision, comme cela ressort

en l'occurrence du courrier du 1er mars 2023 adressé à la recourante ([...] dans

sa séance du 20 février dernier, la Municipalité a décidé de vous nommer

à titre définitif, conformément au Statut du personnel de l'Administration

communale [...]).

Dès lors que les rapports de service ont été créés

par décision de l'autorité intimée, l'acte par lequel cette dernière y a mis

fin constitue également (parallélisme des formes) une décision. La nature

décisionnelle de l'acte en question ressort d'ailleurs de l'art. 77 let. d du

statut du personnel. Le fait que, dans son courrier du 30 octobre 2024 adressé

à la recourante, l'autorité intimée a évoqué la "fin de [leurs] relations contractuelles"

n'y change rien: la nature juridique de l'acte considéré doit être déterminée

en interprétant la réglementation en vigueur, soit en l'occurrence le statut du

personnel. L'emploi de termes impropres dans l'acte juridique lui-même n'est

pas déterminant, même si cela peut constituer un indice à prendre en compte

dans l'interprétation du texte légal appliqué. En l'occurrence, il ressort

clairement du statut du personnel que les agents de la Ville de ******** ont –

sous réserve du personnel auxiliaire – la qualité de fonctionnaires, qu'ils

acquièrent ce statut par un engagement (définitif) sous la forme d'une décision

et que l'acte mettant un terme aux rapports de services constitue lui aussi une

décision.

Dans ces conditions, la Cour de céans est compétente

pour connaître du recours interjeté contre la décision du 30 octobre 2024 par

laquelle l'autorité intimée a mis un terme avec effet au 31 octobre 2024 aux

rapports de service avec la recourante. Le fait que l'art. 87 du statut du

personnel est obsolète, dans la mesure où il mentionne encore le Tribunal

administratif – auquel a succédé la Cour de céans –, ainsi que l'ancienne loi

cantonale du 18 décembre 1984 sur la juridiction et la procédure administrative

– abrogée par la LPA-VD –, n'y change rien, puisque le droit cantonal, supérieur

dans la hiérarchie des normes, l'emporte sur cette disposition.

La compétence de la Cour de céans se limite à

l'objet de la contestation, à savoir la décision de licenciement pour justes

motifs du 30 octobre 2024. Elle ne s'étend pas aux prétentions pécuniaires que

la recourante formule à l'égard de l'autorité intimée, lesquelles sont du

ressort des tribunaux ordinaires, soit des juridictions civiles. Cela ressort

de l'art. 88 du statut du personnel, disposition qui devrait être inspirée de l'ancien

art. 1er al. 3 LJPA. Dans sa teneur initiale, cette dernière disposition prévoyait

que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des

fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues

du champ d'application de la LJPA. L'art. 1er al. 3 LJPA a été modifié par la

suite, mais le Tribunal administratif n'en a pas moins maintenu sa

jurisprudence selon laquelle la contestation pécuniaire engagée par un

fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève du juge civil, par la

voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse régler la

question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme, ce qui

ouvrait la voie du recours à la juridiction administrative. Cette jurisprudence

reste en principe valable sous l'empire de la LPA-VD (voir arrêts GE.2014.0094

du 29 septembre 2014 consid. 4; GE.2021.0213 du 5 mai 2022 consid. 2b et 2c;

GE.2023.0028 du 4 juillet 2023 consid. 1c et 1d).

4.

La procédure se poursuit au fond, dont dépendra le sort des frais et

dépens du présent arrêt.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est

compétente pour connaître du recours formé par A.________ contre la décision

rendue à son encontre le 30 octobre 2024 par la Municipalité de la Ville de ********.

Considérants

II.

L'instruction se poursuit au fond.

III.

Les frais et dépens sont réservés.

Lausanne, le 8 avril 2025

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.