CDAP - GE.2025.0022 - 2025-06-16 - A.________ /Municipalité de Vevey

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2025

Composition

M. Pascal Langone, président;

M. Etienne Poltier, juge suppléant, et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Fabia

Jungo, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Vevey,

représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à Vevey.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey

du 20 janvier 2025 refusant d'autoriser l'accès aux comptes communaux pour

les années 2022 et 2023 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est actif dans la société anonyme B.________, inscrite le 11

novembre 2010 au Registre du commerce. On note au surplus qu’il a été, par le

passé, associé également de la société en nom collectif C.________; inscrite au

Registre du commerce le 2 avril 1998, cette société a toutefois été radiée le

10 janvier 2019. Cela montre à tout le moins l’intérêt de A.________ pour les

questions informatiques. Il a d’ailleurs pris part à ce titre, en 2017 en tout

cas, en tant que représentant de la société civile au sein de la Commission

communale communication et informatique.

B.

Par courriel du 26 novembre 2024, A.________ s’est adressé à la

Municipalité de Vevey, sur la base de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur

l’information (ci-après: LInfo; BLV 170.21), afin d’être mis au bénéfice d’un

accès à certains documents communaux. Ce courriel se lit comme suit:

"Au vu de ce qui précède, je

vous prie de bien vouloir m'accorder l’accès aux extraits les plus détaillés

possibles des comptes suivants des exercices 2022 et 2023:

Numéro de compte / Désignation du

compte / Charges du compte en 2023

100.3111 Achats de matériel

informatique et de logiciels 1'292.00

121.3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 9'312.87

122.3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 4'150. 1 1

140.3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 5'035.55

141. 3111 Achats de matériel

informatique et de logiciels 77'130. 95

190.3111 Achats de matériel

informatique et de logiciels 305'899.98

190.3151.01 Entretien de l'équipement

informatique 51'740.65

190. 3151. 02 Maintenance des

logiciels 331'978. 46

190.3182.01 Frais de gestion du

site Internet www.vevey.ch 2'872.20

190.3185 Honoraires, études et

frais d'expertises 167'203.91

191.3151 Maintenance des logiciels

informatiques 7'254.95

191. 3526 Contribution aux frais

de maintenance et développement de Cartoriviera 17'587. 00

192. 3151 Frais de maintenance

externes 16'316. 55

251. 3111 Achats mobilier,

matériel informatique et équipement de bureau 7'991. 95

251. 3151 Maintenance des

logiciels et de l'équipement informatique 23'707. 25

300. 3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 10'888. 00

351. 3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 10'745. 44

400.3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 4'600.97

501.3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 8'012.62

562.3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 13'500.79

584. 3151 Entretien du mobilier,

du matériel informatique et des équipements de bureau 21'207. 90

5901. 3151 Entretien du mobilier,

du matériel informatique et des équipements de bureau 4'954.20

810.3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 10'944.15

82031.3182.01 Frais de gestion du

site Internet du musée 3'958.15

82041. 3182. 01 Frais de gestion

site Internet du musée 892.45

82021. 3111 Achats mobilier,

matériel informatique et équipement de bureau 19'169.77 (MUSEE JENISCH)

8205.3111 Achats mobilier,

matériel informatique et équipement de bureau 19'169.71 (CABINET ESTAMPES)

8205. 3113. 01 Achats de mobilier

et d'équipement informatique 16'461.78 (CABINET ESTAMPES)

82021. 3113. 01 Achat de mobilier

et matériel 16'461. 75 (MUSEE JENISCH)

8205. 3182. 01 Frais de gestion du

site Internet du musée 17'378.40 (CABINET ESTAMPES)

82021.3182.01 Frais de gestion du

site Internet du musée 17'378.46 (MUSEE JENISCH)

8311. 3102. 02 Frais de

communication 19'970. 80

8311. 3111 Achats de mobilier, de

machines et d'équipements techniques de bureau 25'206. 71

Je vous prie de bien vouloir me

confirmer la bonne réception de ma demande par courrier électronique et de me

faire parvenir les documents souhaités par courrier électronique dans un délai

de 15 jours. Veuillez m'informer si ce délai devait être prolongé d'autant.

Au sens de l'article 11 Llnfo, l'information

transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers

sont en principe gratuites. Je vous prie par conséquent de me faire savoir à l'avance

si un émolument devait malgré tout être prélevé et, le cas échéant, de m'informer

au préalable de son montant".

La municipalité en a accusé réception dans une

correspondance du 6 décembre 2024. Au vu de l’ampleur de la demande, elle a

précisé que celle-ci ne serait pas traitée avant un délai de trente jours. En

outre, elle se réservait de prélever un émolument (à hauteur de 40.- frs

l’heure à compter de la deuxième heure de travail et de 60.-frs de l’heure à

compter de la cinquième heure de travail).

Dans un courriel ultérieur, du 10 décembre 2024, A.________

a pris note de l’accusé de réception communal; il s’est étonné que la

municipalité fasse valoir des difficultés en lien avec la transmission des

informations demandées ainsi qu’avec le coût potentiel généré par sa requête;

il souhaitait être informé de manière plus précise sur l’ampleur des frais qui

pourraient lui être facturés, en soulignant qu’il se trouvait dans une

situation financière difficile.

Dans un courriel du 13 janvier 2025, A.________ a

constaté que le délai de trente jours annoncé par la municipalité n’avait pas

été tenu et il invitait donc la municipalité à statuer dans un délai de dix

jours sur sa requête. Il relevait à nouveau que les difficultés soulevées par

la municipalité pour donner suite à sa requête devaient être relativisées à ses

yeux.

C.

A.________ a d’ailleurs formé, avant même l’échéance des dix jours

mentionnés dans son courriel du 13 janvier, un recours à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) pour déni de

justice formel à l’encontre de la municipalité. Toutefois, dans la mesure où –

comme on va le voir – la municipalité a statué par décision du 20 janvier 2025,

ce pourvoi (enregistré sous la référence GE.2025.0017) a été déclaré sans objet

par le juge instructeur.

D.

Par décision du 20 janvier 2025, la Municipalité de Vevey a statué sur

la demande formée le 28 novembre 2024 en la rejetant purement et simplement;

elle se fonde sur l’art. 16 al. 2 c LInfo, estimant que cette demande était de

nature à occasionner un travail disproportionné.

E.

Agissant par acte du 23 janvier 2025, soit en temps utile, A.________ a

recouru contre cette décision auprès de la CDAP; il en demande en substance, la

modification en ce sens qu’ordre soit donné à la municipalité de traiter sa

demande d’accès aux comptes communaux des exercices 2022 et 2023.

Toutefois, dans sa lettre du 10 mars 2025, le

recourant a restreint le périmètre de sa demande: celle-ci concerne désormais

12 comptes uniquement, ce pour l’année 2023 uniquement. On extrait de ce

courrier le passage suivant relatif à la restriction de sa demande à certains

comptes:

«1. A 12 comptes au lieu de 35:

141.3111, 190.3111, 190.3151.01, 190.3151.02, 190.3185, 192.3151, 251.3151,

82031.3182.01, 82021.3111, 8205.3111, 8205.3182.01, 82021.3182.01. Ce qui

implique une limitation de deux tiers».

Au surplus, le recourant indique être prêt à

recevoir une offre financière de la municipalité, s’agissant de l’émolument

qu’elle envisagerait de prélever.

L’autorité intimée a déposé sa réponse le 24 mars

2025, par l’intermédiaire de son avocat; elle conclut avec dépens au rejet du

recours et à la confirmation de sa décision. L’autorité intimée n’y prend pas

position sur la réduction des conclusions du recourant, ni ne formule d’offre

financière.

Dans une réplique du 2 avril 2025, le recourant a

complété ses moyens et confirmé ses conclusions en soulignant qu’il les a

réduites.

Considérant en droit:

1.

a) A teneur de l'art. 26 LInfo, les autorités communales statuent sur

les demandes concernant leurs activités; elles le font par le biais de

décisions. L'art. 27 LInfo prévoit, à son al.1, que la procédure de recours

devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite. Quant à son al. 3,

il prévoit que la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) est applicable aux décisions rendues en

vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites décisions. Il en

découle que les décisions des municipalités, rendues en application de l'art.

26 LInfo sont susceptibles de recours à la CDAP (art. 92 LPA-VD).

b) Le recourant, destinataire de la décision lui

refusant l'accès aux documents demandés, auquel il prétend avoir droit, a la

qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Le recours a de plus été

formé dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art.

79 et 99 LPA-VD).

c) aa) En procédure juridictionnelle administrative,

ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à

propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée

préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans

cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être

déférée en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3;

134 V 418 consid. 5.2.1; 131 V 164 consid. 2.1). Le juge n'entre donc pas

en matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de

la contestation (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1;

TF 2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1). L'objet du litige peut être

réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche en

principe s'étendre au-delà de celui-ci (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 136 II

457 consid. 4.2; 136 II 165 consid. 5). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas

se prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter

les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79

al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; CDAP PS.2020.0067

du 15 janvier 2021 et les références citées).

bb) Dans le cas d’espèce, la décision du 20 janvier

2025 constitue l'objet de la contestation. Toutefois, dans la mesure où le

recourant a réduit ses conclusions, seules les conclusions réduites forment

désormais l'objet du litige: celui-ci concerne donc uniquement douze comptes,

pour l'année 2023 seulement.

2. Il convient tout

d'abord de procéder à un bref rappel du cadre légal.

a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du 14

avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes

informent la population de leurs activités selon le principe de la

transparence. Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui

s'applique aux autorités tant cantonales que communales (cf. art. 2 LInfo).

La LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel

les renseignements, informations et documents officiels détenus par les

organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous

réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales

statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo).

Par document officiel, on entend tout document

achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,

qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à

un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP

GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre

2020 consid. 5a; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et la

référence citée). La loi ne vise pas seulement les

documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les

documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action

administrative des autorités (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021

consid. 2b/aa; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b; GE.2019.0010 du

4 octobre 2019 consid. 2a; voir également Exposé

des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil

[BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après: BGC septembre-octobre 2002] p. 2634 ss,

spéc. p. 2647-2649).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint

leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un

document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer

ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de

documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire

d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de

travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance

(CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4 octobre

2019 consid. 2a). A l'inverse, la signature ou l'approbation d'un

document, ou encore sa transmission à l'interne ou à l'extérieur de

l'administration, peuvent constituer des indices permettant de considérer un

document comme achevé (CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5a;

GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références citées).

b) La structure de la loi suppose qu'il convient de

distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés"

au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande,

des documents dits "internes", soit notamment les notes et

courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces

derniers et leurs collaborateurs, qui sont exclus du droit à l'information en

vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo (CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019

consid. 2a, et les références citées). L’art. 14 du règlement

d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise

que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les

membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs

ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant

permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité

collégiale.

Selon l'EMPL relatif à la loi sur la LInfo, ce type

de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de

documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision

d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à

l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). Selon la

jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des

art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont

la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la

volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant,

outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui

nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au

droit à l'information (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;

GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre

2019 consid. 2b, et les références citées).

c) aa) Le droit à l'information institué par la

LInfo n'est toutefois pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les

dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission

d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris

les dispositions protégeant le droit d’auteur. La LInfo réserve aussi les

intérêts publics ou privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Des intérêts

publics prépondérants sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de

documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de

perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des

autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une information serait susceptible de

compromettre la sécurité ou l'ordre publics (let. b); le travail occasionné

serait manifestement disproportionné (let. c); les relations avec d'autres

entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (let. d). Sont

réputés intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable

à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (art.

16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la personnalité dans des procédures en

cours devant les autorités (let. b), le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c). L’art. 17 LInfo

dispose en outre ce qui suit:

"Art. 17 Refus partiel

1

Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à

l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du

document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé

prépondérant existe.

2

L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou

les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

bb) Concernant l'hypothèse prévue à l'art. 16 al. 2

let. c LInfo (travail manifestement disproportionné), disposition applicable

par analogie aux autorités communales en vertu de l'art. 2 al. 2 RLInfo, l'art.

24 RLInfo précise ce qui suit:

" Art. 24 Intérêts

prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)

1 Le travail

occasionné à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné

lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure

dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation

sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches."

Quant à l'EMPL relatif à la LInfo précité, il

mentionne à ce sujet ce qui suit (pp. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let.

c):

" La demande doit être

objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de

travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,

l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs

sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans

l'exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle

de la quantité, l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de

travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités

usuelles. […]

L'examen du

travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine.

Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse

à la demande: il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la

conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de

déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse

plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il

reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.

[…]

Si l'autorité

arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement

disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des

documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit

demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)

sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées

doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer

d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout

ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe

à l'entité à laquelle ils sont rattachés."

Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une

demande tendant à l'obtention de "la liste (même partielle, mais aussi

complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres

documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS

ou l'abonnement InfoCamac" était disproportionnée. En effet, dans la

mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "qu'elle procède à la

recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec

l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de

cinq années [et] affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en

lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de

recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative

l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de

recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents

en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail conséquent

de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire figurer dans une

telle liste des documents qui devraient être qualifiés de documents internes au

sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de ce chef

d'emblée exclue" (arrêt GE.2019.0163 précité consid. 3b/bb).

Dans une affaire plus récente, la Cour de céans a

jugé qu'une demande adressée à la Municipalité de la Tour-de-Peilz tendant à la

remise de documents et d'informations concernant la gestion du port ne semblait

pas requérir un travail disproportionné dès lors que les informations requises

pouvaient être extraites de manière informatique par des opérations

relativement simples. L'arrêt en question a toutefois laissé indécise la

question de savoir si la demande du recourant exigeait un travail disproportionné

(CDAP GE.2021.0171 du 1er avril 2022 consid. 3e/aa).

cc) La CDAP a par ailleurs déjà jugé que l'art. 16

LInfo doit être interprété de manière similaire à l'art. 7 de la loi fédérale

du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3; cf. CDAP

GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc et GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid.

5a et les réf. cit.). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se

justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts

publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule

donc une application restrictive des exceptions et uniquement pour la partie du

renseignement ou du document concerné par l'intérêt public ou privé

prépondérant en cause (art. 17 LInfo). L'application de ces exceptions doit

résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la

proportionnalité. Il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une

pesée des intérêts par anticipation en adoptant l'art. 16 LInfo et en indiquant

les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution

ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit

d'accès. La non-transmission d'informations doit être l'exception et toute

notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la

loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre l'administration et les

citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe

le respect de la libre formation de l'opinion publique. A cet effet, elle

instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une présomption de

secret applicable jusque-là (cf. CDAP GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc;

GE.2019.0010 consid. 4a et GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12 novembre 2018

consid. 5a).

dd) Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau

de la preuve en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux

documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec

la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017

consid. 2.3; cf. ég. CDAP GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2018.0105

du 25 juillet 2019 consid. 4d et GE.2017.0086 du 9 janvier 2018

consid. 2e).

d) aa) On ajoutera encore, s’agissant de la

comptabilité communale, objet de la requête d’information ici litigieuse, que

celle-ci doit donner une situation claire, complète et véridique des finances,

des patrimoines et des dettes communales (art. 3 al. 1 du règlement du 14

décembre 1979 sur la comptabilité des communes [RCCom; BLV 175.31.1]). Selon

l'art. 23 al. 1 RCCom, cette comptabilité comprend notamment un journal en

partie double consignant chronologiquement toutes les opérations comptables

(let. a), des comptes classés dans l'ordre de la classification administrative

du plan comptable (let. b) et tous les livres, registres, fichiers, pièces et

autres supports nécessaires à la bonne tenue et à la vérification aisée de la

comptabilité (let. c). Tous ces documents sont soigneusement conservés et

classés dans les archives communales (art. 23 al. 2 RCCom).

bb)

La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC;

BLV 175.11) contient plusieurs dispositions relatives à l'information dont

peuvent disposer les membres des conseils généraux ou communaux ou encore ceux

des commissions de surveillance de ces conseils. En particulier, l'art. 40c LC

précise ce qui suit:

"1 Tout membre du conseil général ou communal

peut avoir accès à l'information nécessaire à l'exercice de son mandat.

2 Un

membre du conseil général ou communal peut se voir refuser les informations

suivantes:

a. les documents internes sur lesquels la municipalité s'est

directement fondée pour prendre une décision;

b. les informations qui relèvent de la sécurité de la commune;

c. les informations qui doivent rester confidentielles pour des

motifs prépondérants tenant à la protection de la personnalité ou d'un secret

protégé par la loi.

3 En

cas de divergences entre un membre du conseil général ou communal et la

municipalité quant à l'étendue du droit à l'information, le membre du conseil

général ou communal ou la municipalité peut saisir le préfet du district, qui

conduit la conciliation entre le conseiller et la municipalité. En cas d'échec

de la conciliation, le préfet statue. Le recours prévu à l'article 145 est

réservé."

Quant à

l'art. 93e LC, qui porte sur l'information aux membres des commissions de

surveillance, il a la teneur suivante:

"1 Les restrictions prévues par

l'article 40c de la présente loi ne sont pas opposables aux membres des

commissions de surveillance dans le cadre de l'exercice de leur mandat de

contrôle de la gestion et des comptes, sauf celles qui découlent d'un secret

protégé par le droit supérieur.

2 Sous

réserve des restrictions prévues par l'alinéa premier, la municipalité est

tenue de fournir aux commissions de surveillance tous les documents et

renseignements nécessaires à l'exercice de leur mandat. Constituent notamment

de tels documents ou renseignements:

a. les comptes communaux, établis conformément aux règles fixées

par le Conseil d'Etat selon l'article 93a;

b. le rapport-attestation au sens de l'article 93c de la présente

loi et le rapport de l'organe de révision;

c. toutes les pièces comptables de l'exercice écoulé;

d. toutes les pièces relatives à la gestion administrative de la

municipalité;

e. les extraits de procès-verbaux et les décisions issues des

procès-verbaux de la municipalité;

f. tous les renseignements portant sur l'exercice écoulé;

g. l'interrogation directe des membres de tous dicastères ou

services de la municipalité, mais en présence d'une délégation de cette

autorité.

3 En

cas de divergences entre un membre d'une commission de surveillance et la

municipalité quant à l'étendue du droit à l'information, l'article 40c,

alinéa 3 de la présente loi est applicable."

Ces

dispositions ont fait l'objet d'un remaniement important lors de la

modification législative du 20 novembre 2012, entrée en vigueur le 1er juillet

2013. L'exposé des motifs y relatif (Bulletin du Grand Conseil, Législature

2012-2017, tome 2, Conseil d'Etat, pp. 304 ss, pp. 313-314 pour le commentaire

de l'art. 40c; ci-après: exposé des motifs p. x) indique que les membres

des conseils généraux ou communaux ont le droit d'obtenir des renseignements

sur toutes les affaires de la commune et dans la limite où ces informations

sont utiles à l'exercice de leur mandat. Les seules informations exclues sont

celles figurant à l'al. 2 de l'art. 40c LC, liste exhaustive (exposé des motifs

p. 313 ad art. 40c LC). Les pièces citées à l'art. 93e LC sont

normalement accessibles à l'entier des conseillers. L'exposé des motifs relève

en particulier en ce qui concerne les pièces comptables que celles-ci portent

sur toutes les pièces comptables de l’exercice écoulé, ce par quoi il faut

entendre, les factures, les contrats conclus avec des tiers, les livres, la

correspondance, etc., soit tous les éléments nécessaires que peuvent obtenir

les actionnaires d’une société anonyme, en application par analogie à titre de

droit cantonal supplétif des articles 696 ss du Code des obligations du 30 mars

1911 (CO; RS 220), pour se forger une opinion et juger en particulier les

comptes de la société et être renseignés au sujet de la gestion (exposé des

motifs pp. 319-320).

cc) Dans

un arrêt portant sur l'application des dispositions légales genevoises, le

Tribunal fédéral a considéré que n'était pas manifestement insoutenable

l'interprétation de la Cour de justice genevoise considérant que les extraits

du grand livre relatifs à huit comptes ne pouvaient être qualifiés de documents

de travail dans la mesure où ils contenaient des renseignements sur les

opérations comptables de la commune dans l'exercice de ses tâches, le seul fait

que ces comptes servaient par la suite à l'adoption définitive du bilan et

d'autres comptes, publiés et rendus accessibles, n'étant pas suffisant à les

exclure du champ d'application de la législation genevoise sur l'information

(TF 1C_25/2017 du 28 août 2017 consid.

2.3 et 2.4). La Haute Cour a également précisé qu'il n'était également pas

déraisonnable de ne pas faire de l'approbation par un conseil municipal un

critère empêchant la consultation d'un document relatif à l'accomplissement

d'une tâche publique (consid. 3.3).

3. a) En l'espèce, le recourant a formé une

requête qui porte sur divers extraits des comptes communaux 2023, dont il n'y a

pas lieu de douter qu'ils ont été approuvés par le Conseil communal de Vevey. A

cet égard, on relèvera dès lors que ces éléments des comptes communaux approuvés

constituent des documents officiels (dans ce sens, CDAP GE.2022.0046 du 15

juillet 2022 consid. 4; dans le même sens, pour le canton de Genève, TF

1C_25/2017 du 28 août 2017 consid. 2.3 et 2.4), ce qui n'est d'ailleurs

nullement contesté par l'autorité intimée.

A vrai dire, cette dernière s'appuie uniquement sur

l'une des clauses de l'art. 16 al. 2 à savoir celle qui admet l'existence d'un

intérêt public prépondérant au refus de l'information lorsque le travail

occasionné serait manifestement disproportionné (let. c). L'autorité intimée

invoquait le fait que la demande qui lui était adressée allait entraîner pour

elle une masse de travail excessive, ce en lien avec l'édition de 70 comptes

communaux (répartis sur deux ans, soit 2022 et 2023). Cette argumentation est

affaiblie par la réduction des conclusions du recourant à 12 comptes (sur 2023

seulement); de surcroît, la réponse de la municipalité ne souffle mot au sujet

de cette réduction, pourtant propre à réduire l'ampleur du travail qu'elle

aurait à fournir. Elle fait par ailleurs valoir le fait que l'édition de ses

comptes supposerait une manipulation technique délicate et longue à réaliser.

b) Sur ce dernier point, l'autorité intimée ne

convainc pas, notamment au regard des moyens informatiques aujourd'hui à

disposition. D'ailleurs, les autorités étant soumises à la loi sur

l'information, elles devraient se doter des moyens nécessaires usuellement pour

être en mesure de répondre à des demandes fondées sur cette loi (dans ce sens à

propos de la LTrans - dont on a vu qu’elle constitue une source d’inspiration

pour l’interprétation de la LInfo, supra consid. 2e - voir Herbert

Burkert, in: Brunner/Mader, édit., Oeffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, N 34 ad

art. 17 BGö). Ce constat doit valoir en particulier pour les comptes communaux.

c) Par ailleurs, le moyen invoqué par l'autorité

intimée est mis en relation avec d'autres exceptions prévues par l'art. 16,

cette fois s'agissant d'intérêts privés. L'autorité intimée estime en effet que

les extraits de comptes souhaités sont propres à toucher les intérêts privés de

personnes ayant facturé des prestations à la commune: s’agissant de ces

derniers, il conviendrait ainsi d'interpeller les parties privées intéressées

et, cas échéant, de caviarder les éléments devant rester secrets (voir à ce propos

l'art. 16 al. 1 et 3 let. c notamment LInfo), occasionnant un travail

fastidieux supplémentaire.

Cependant, il convient de souligner que les

écritures figurant dans les comptes dont les extraits sont demandés constituent

le reflet de dépenses engagées par la Commune de Vevey pour l'accomplissement

de ses tâches, de sorte qu'il s'agit clairement de documents officiels (dans ce

sens, CDAP GE.2022.0046 précité consid. 6). Au surplus, il n'est pas établi que

les écritures en question puissent être considérées comme des secrets

d'affaires; en tous les cas, l'autorité intimée ne le démontre pas. La question

est plus délicate s'agissant des factures annexées aux comptes, valant pièces

justificatives de cette comptabilité communale; il se peut que celles-ci

comportent des secrets d'affaires, mais là encore, cela est loin d'être évident

et en tous les cas n'est nullement établi.

d) Pour le surplus, il faut souligner que la

jurisprudence, notamment celle émanant du Tribunal fédéral, est extrêmement

restrictive pour admettre le caractère disproportionné du travail à fournir en

lien avec la législation sur l'information (à titre d'exemple, on citera

notamment les deux arrêts suivants: TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.2,

dans lequel la demande d'accès, jugée excessive, portait sur la production de

243 décisions de classement rendues par la Commission genevoise de surveillance

des professions de la santé; 1C_155/2017 du 17 juillet 2017 consid. 2.6; voir

aussi TF 1C_494/2023 du 2 février 2024 consid. 3.2, arrêt rendu à la suite d'un

arrêt de la CDAP GE.2023.0115 du 16 août 2023; la jurisprudence s'est montrée

plus sévère encore pour admettre le caractère disproportionné du travail à

fournir s'agissant de l'accès à des décisions judiciaires, compte tenu du

principe de publicité de la justice: ATF 147 I 407 consid. 6.4.2).

En d'autres termes, il apparaît que les objections

soulevées par l'autorité intimée ne peuvent être suivies, tout au moins

s'agissant des écritures des différents comptes que le recourant souhaite

pouvoir consulter (en revanche, elles pourraient intervenir à propos des

factures, soit des pièces justificatives de ces différents comptes).

e) Le recours soulève enfin la question de

l'émolument susceptible d'être réclamé en application de la LInfo.

aa) Intitulé

"Gratuité", l'art. 11 LInfo prévoit que l'information

transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers

sont en principe gratuites (al. 1). L'autorité qui répond à la demande

peut percevoir un émolument (al. 2) lorsque la réponse à la demande nécessite

un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives

(let. b) ou encore lorsqu'une copie est demandée (let. c). Les

autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui

demander un émolument (al. 3). Le Conseil d'Etat fixe le tarif de ces

émoluments (al. 4).

Les

art. 16 et 17 RLInfo prévoient en particulier ce qui suit à ce propos:

"Art. 16 Gratuité (LInfo, art. 11)

Dans les cas nécessitant une recherche importante, le

collaborateur informe immédiatement le demandeur qu'un émolument pourra être

facturé conformément à l'article 17.

Art. 17 Gratuité, exception (LInfo,

art. 11)

1 Lorsque

la réponse à la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument

de 40 francs par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à

et y compris quatre heures. Au-delà, l'émolument s'élève à 60 francs par heure.

2 En

cas de demande sur le même sujet déposée plus de trois fois par année par la

même personne, un émolument de 60 francs par heure est perçu.

3 Un

émolument de 20 centimes par page est perçu dès la 21ème page pour toute copie

d'un document dépassant 20 pages."

L'EMPL

consacré à la LInfo précise notamment ce qui suit au sujet de la gratuité (BGC

septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2650 s):

"La question du prix de l'information se pose pour

l'information transmise sur demande ou lors de la consultation d'un dossier. En

principe, il n'est pas perçu d'émoluments pour ces deux types d'information.

Néanmoins, des frais importants peuvent être occasionnés pour l'autorité

lorsque la demande qui lui est faite occasionne un travail important. Il s'agit

notamment de travaux de recherches conséquents ou de travaux administratifs

(par exemple des photocopies) justifiant la perception d'émoluments de chancellerie.

Afin d'éviter que l'administration effectue des travaux inutiles

si le destinataire refuse le prix qui lui est facturé finalement, l'autorité

doit au préalable faire une estimation du coût qui sera facturé et en avertir

le destinataire de l'information. Cette exigence permet aussi d'avertir ce

dernier sur le coût de sa démarche, lui permettant de savoir à quoi il doit

s'attendre."

bb) Au demeurant, la cour n'a pas à se prononcer

définitivement sur cet aspect, dans la mesure où le pourvoi doit être admis, à tout

le moins partiellement, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour

nouvelle décision au sens des considérants. Il lui appartiendra en effet de

remettre au recourant les extraits de comptes (soit les écritures qui s'y

rapportent) sollicités pour l'année 2023; elle examinera avec lui dans quelle

mesure sa demande porte également, en relation avec ces comptes, sur la remise

des pièces justificatives les concernant. Cas échéant, elle limitera l'édition

des documents demandés, en fonction d'éventuels intérêts privés prépondérants. Elle

devrait également, au regard des développements qui précèdent, appeler le

recourant à se déterminer, notamment en lui indiquant le montant approximatif

de l'émolument qui pourrait lui être demandé en lien avec le travail que cela

impliquerait (sur la manière de procéder à ce sujet, voir CDAP GE.2024.0158 du

8 octobre 2024 consid. 2b/cc et dd).

4. Il découle des considérants qui précèdent

que la décision attaquée doit être annulée, le dossier étant renvoyé à la

Municipalité de Vevey pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo); pour le surplus,

l'autorité intimée, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 27 al. 3

LInfo et 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 20 janvier 2025 par la Municipalité de Vevey

relative à la demande formée par A.________ en relation avec les comptes

communaux 2022 et 2023, est annulée; le dossier lui est renvoyé pour nouvelle

décision dans le sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2025

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.