CDAP - GE.2025.0053 - 2025-12-02 - Département de la santé et de l'action sociale/Département des finances, du territoire et du sport, Registre foncier de La Côte, Office fédéral chargé du droit du Registre foncier et droit foncier

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 décembre 2025

Composition

M. Raphaël Gani, président;

M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourant

Département de la santé et de

l'action sociale, représenté par la Direction générale de la cohésion

sociale, à Lausanne,

Autorité intimée

Département des finances, du

territoire et du sport, à Lausanne,

Autorité concernée

Registre foncier de La Côte, à

Tolochenaz,

Tiers intéressé

Office fédéral chargé du droit du

Registre foncier et droit foncier, à Berne.

Objet

Divers

Recours de la Direction générale de la santé et de l'action

sociale (DSAS) c/ la décision du Département des finances et de l'agriculture

(DAF; désormais le Département des finances, du territoire et du sport) du 5

février 2025 – Refus d'inscription au Registre foncier

Vu les faits suivants:

A.

Le 7 juin 2024, la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après:

la DGCS) a déposé auprès du registre foncier de la Côte une réquisition

d'inscription portant sur la parcelle n° ******** de la Commune de Gland dont

le contenu était le suivant: "nous requérons l'inscription d'un gage au

profit de l'Etat de Vaud à hauteur de 18'538 fr. 20 sur l'immeuble cité en

titre, ceci conformément à l'art. 37 de la loi du 2 décembre 2003 sur

l'action sociale vaudoise [LASV; BLV 850.051])".

A l'appui de cette réquisition, la DGCS a produit

deux décisions du Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) des

30 mars 2015 et 22 janvier 2024. La première décision constatait que le

bénéficiaire de l'aide sociale et propriétaire à l'époque de ladite parcelle, A.________,

n'avait pas donné suite à la requête de l'autorité concernant la constitution

d'une cédule hypothécaire garantissant le remboursement des avances versées sur

le revenu d'insertion (ci-après: RI). En conséquence, le droit au RI lui était

supprimé à compter du 31 décembre 2014 et le bénéficiaire était invité à

rembourser la somme de 24'638 fr. 20. La seconde décision du 22 janvier 2024

était adressée à B.________, épouse de A.________ décédé entre temps, et lui

demandait la restitution de 18'538 fr. 20 dès lors que les

prestations RI avaient été versées à titre d'avance puisque feu son époux était

propriétaire de l'immeuble.

Postérieurement à la réquisition du 7 juin 2024, par

décision du 14 novembre 2024 adressée à B.________, se fondant sur les

décisions du 30 mars 2015 et du 22 janvier 2024, le CSR a ordonné "l'inscription

au Registre foncier, Office de la Côte, d'une hypothèque légale au sens de

l'art 37 de la Loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV

850. 051) d'un montant de Fr. 18'538.20 (dix-huit mille cinq cent trente-huit

francs et vingt centimes), en faveur de l'Etat de Vaud, Direction générale de

la cohésion sociale, Avenue des Casernes 2, à 1014 Lausanne, sur le bien-fonds

propriété de l'hoirie de feu A.________, constituée de B.________, ******** et ********,

********, sis sur le territoire de la commune de Gland et dont la désignation

cadastrale est la suivante [suit la désignation cadastrale de

l'immeuble]".

Saisie par recours de B.________, la DGCS a confirmé

la décision du 14 novembre 2024 par décision du 20 décembre 2024.

B.

Le 4 juillet 2024, la DGCS a déposé une réquisition d'inscription d'un

gage au profit de l'Etat de Vaud d'un montant de 34'330 fr. 45 et portant sur

la parcelle n° ******** de Saint-Cergue. A l'appui de cette réquisition, la

DGCS a exposé que C.________, copropriétaire de cette parcelle, avait bénéficié

exceptionnellement du revenu d'insertion à hauteur de la somme précitée "en

lieu et place d'exiger la réalisation du bien immobilier servant de demeure

permanente à ses propriétaires". Elle a joint à cette réquisition un

décompte relatif au RI perçu par C.________.

Postérieurement à la réquisition du 4 juillet 2024,

par décision du 14 novembre 2024 adressée à C.________, le CSR a ordonné "l'inscription

au Registre foncier, Office de la Côte, d'une hypothèque légale au sens de

l'art 37 de la Loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV

850. 051) d'un montant de Fr. 34'330.45 [...], en faveur de l'Etat de

Vaud, [...], sur la part de copropriété détenue pour ½ par C.________ sur le

bien-fonds dont ******** et C.________ [...] sont copropriétaires sur le

territoire de la commune de Saint-Cergue dont la désignation cadastrale est la

suivante [suit la désignation cadastrale de l'immeuble]".

C.

Le 3 septembre 2024, la DGCS a déposé une réquisition d'inscription d'un

gage au profit de l'Etat de Vaud d'un montant de 46'350 fr. 90 et portant sur

la part de copropriété par étage n°******** de la Commune de La Rippe. A

l'appui de cette réquisition, la DGCS a exposé que D.________ (domiciliée ********),

propriétaire en main commune de cet immeuble avec d'autres propriétaires, avait

bénéficié exceptionnellement du revenu d'insertion à hauteur de la somme

précitée dans l'attente de la réalisation de l'immeuble. Elle a joint à cette

réquisition la décision d'octroi du RI et un décompte relatif au RI perçu par D.________.

Postérieurement à la réquisition du 3 septembre

2024, par décision du 15 novembre 2024 adressée à D.________, le CSR a ordonné

"l'inscription au Registre foncier, Office de la Côte, d'une hypothèque

légale au sens de l'art 37 de la Loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale

vaudoise (LASV; BLV 850. 051) d'un montant de Fr. 46'350 fr. 90 [...],

en faveur de l'Etat de Vaud, [...], sur le bien-fonds dont D.________, [...],

******** et ********, [...] ainsi que ********, [...] sont

propriétaires en propriété commune (société simple) sur le territoire de la

commune de La Rippe et dont la désignation cadastrale est la suivante [suit

la désignation cadastrale de l'immeuble]".

Saisie par recours de D.________, par décision du 3

février 2025, la DGCS a réformé partiellement la décision du 15 novembre 2024

"en ce sens que le montant de l'indu – consistant également en celui de

l'hypothèque légale – est réduit à 41'006 fr.15".

D.

Par décision du 20 septembre 2024, la conservatrice du registre foncier

de la Côte a rejeté les trois réquisitions pour les motifs suivants:

"En vertu de l'art. 799 al. 2 du code civil

suisse, la constitution, d'un gage immobilier n'est valable que si la forme

authentique est respectée. En l'espèce, les requêtes déposées revêtent la

simple forme écrite, ce qui contrevient à cette disposition légale de droit

fédéral.

De plus, selon l'art. 49 de la Constitution fédérale

suisse le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ainsi,

il n'est pas possible sur la base de l'art. 37 de la loi l'action sociale

vaudoise de constituer un gage immobilier sur la base d'une simple réquisition

écrite.

L'art. 37 de la loi sur l'action sociale vaudoise n'est

pas non plus une base légale suffisante sur laquelle pourrait reposer

l'inscription d'une hypothèque légale selon la jurisprudence suivante TC CDAP,

24. 12. 2010, GE 2008. 0201.

Aussi, si vous souhaitez constituer un gage nous vous

invitons à contacter un notaire."

E.

Le 11 octobre 2024, la DGCS a déféré cette décision devant le

Département des finances et de l'agriculture, désormais le Département des

finances, du territoire et du sport (ci-après: l'autorité intimée).

Le 21 novembre 2024, la DGCS a remis à l'autorité

intimée, à l'appui du recours du 11 octobre 2024, "les ordonnances

d'inscription y relatives d'hypothèques légales au sens de l'art. 37 LASV",

soit les décisions rendues postérieurement à aux réquisitions d'inscription

rejetées, les 14 et 15 novembre 2024 et dont il a déjà été fait état ci-dessus

(cf. supra let. A, B et C).

Par décision du 30 janvier 2025, l'autorité intimée

a rejeté le recours du 11 octobre 2024 et confirmé la décision du 20

septembre 2024 de la conservatrice du registre foncier de la Côte.

F.

Par acte du 28 février 2025, déclarant agir au nom du Département de la

santé et de l'action sociale (ci-après: DSAS), la DGCS a interjeté recours

contre la décision du 30 janvier 2025 devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci‑après: CDAP),

concluant à sa réforme en ce sens qu'il soit ordonné au Registre foncier de la

Côte de procéder à l'inscription des hypothèques légales requises.

Le 24 mars 2025, l'autorité intimée a produit son

dossier complet et a renoncé à se déterminer sur le recours, renvoyant à sa

décision du 30 janvier 2025.

Le 12 mai 2025, interpellé par le juge instructeur,

l'Office fédéral chargé du droit du Registre foncier et droit foncier s'est

déterminé sur le recours agissant par l'intermédiaire de l'Office fédéral de la

justice (ci-après: l'OFJ). Il a estimé que les développements de la décision

entreprise paraissaient concluants tout en soulignant par ailleurs que dans le

cas d'une créance en remboursement d'une prestation sociale, la constitution

d'un droit de gage pourrait éventuellement être admise en application de

l'art. 836 al. 1 CC "si elle devait concerner le

remboursement d'une aide destinée spécifiquement au maintien de la valeur de

l'immeuble ou à des investissements sur celui-ci ou sur le bâtiment nécessaire

pour maintenir l'habitat de la personne aidée (rénovation énergétique nécessaire

du bâtiment, changement de chauffage, etc.), pour autant qu'une telle aide soit

admissible dans ce cadre". Par ailleurs, l'OFJ a exposé qu'à la

lecture de la décision entreprise, il ne lui apparaissait pas que des décisions

entrées en force avaient été prononcées pour l'inscription des hypothèques

légales.

Invitées à se déterminer sur les déterminations de

l'OFJ, tant la DGCS que l'autorité intimée n'ont pas réagi dans le délai

imparti par le juge instructeur. La cause a ensuite été suspendue jusqu'au 1er

septembre 2025 à la requête des parties. Le 7 octobre 2025, le juge instructeur

a transmis à l'autorité intimée une copie du courrier du DSAS qui demandait la

reprise de l'instruction de la cause et a informé les parties que cette

dernière semblait en état d'être jugée.

Considérant en droit:

1.

Il y a d'abord lieu d'examiner si le DSAS, représenté par la DGCS,

dispose de la qualité pour recourir contre la décision rendue par l'autorité

intimée.

a) Selon l'art. 75 LPA-VD, applicable par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le Tribunal

cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant

pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la

possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui

dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée

(art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre personne ou

autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1 let. b

LPA-VD).

La qualité pour recourir

des autorités s'analyse en principe exclusivement sur la base de l'art. 75

let. b LPA-VD. Sauf habilitation légale spéciale, elles n'ont ainsi pas la

qualité pour agir. Elles peuvent toutefois exceptionnellement fonder

leur légitimation à recourir sur l'art. 75 let. a LPA-VD,

lorsqu'elles sont touchées de manière identique ou analogue à un particulier ou

lorsque la décision attaquée les atteint dans leurs attributions de droit

public (ATF 140 I 90, consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1; ATF 138 I 143 consid. 1.3.1).

La notion d'intérêt digne de protection en droit

cantonal est par ailleurs la même que celle de l'art. 89 al. 1 LTF

qui ouvre la voie du recours en matière de droit public, de sorte que la

jurisprudence de cette instance est applicable par analogie à l'art. 75

LPA-VD (cf. arrêt CDAP GE.2021.0153 du 15 juin 2022 consid. 1a, et les

références citées). L'art. 89 al. 1 LTF est avant tout conçu pour les

particuliers. Il est toutefois admis qu'une collectivité puisse,

subsidiairement à l'art. 89 al. 2 LTF et dans des conditions

particulières, se prévaloir de l'art. 89 al. 1 LTF pour fonder sa

qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (cf. ATF 147 II 227

consid. 2.3.2; 141 II 161 consid. 2.1). Tel est notamment le cas

lorsque la décision contestée atteint la collectivité publique recourante de la

même manière qu'un particulier, ou du moins de manière analogue, dans ses

intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 141 III 353 consid. 5.2; 140 I 90

consid. 1.2.1 et les arrêts cités), ou lorsque l'acte attaqué la touche

dans ses prérogatives de puissance publique et qu'elle dispose d'un intérêt

public propre digne de protection à son annulation ou à sa modification (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2; 138 II 506 consid. 2.1.1). Lorsqu'il est

porté atteinte à ses intérêts spécifiques, la collectivité publique peut ainsi

se voir reconnaître la qualité pour recourir, pour autant qu'elle soit touchée

de manière qualifiée (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.3; 140 I 90

consid. 1.2.2 et 1.2.4; arrêt TF 2C_1105/2016 du 20 février 2018 consid. 1.3.1).

Le simple intérêt général à l'application correcte du droit ne suffit en

revanche pas à permettre aux collectivités publiques de recourir sur la base de

l'art. 89 al. 1 LTF (cf. ATF 147 II 227

consid. 2.3.2; 141 III 353 consid. 5.2; 140 I 90 consid. 1.2.2;

pour ce paragraphe, cf. aussi arrêt TF 2C_285/2023 du 13 septembre 2023

consid. 3.1).

N'importe

quel intérêt financier découlant directement ou indirectement de l'exécution de

tâches d'intérêt public ne permet pas non plus à ces entités de se fonder sur

l'art. 89 al. 1 LTF. Il faut dans ce cas que la commune ou la

collectivité publique soit touchée dans des intérêts centraux liés à sa

puissance publique (ATF 140 I 90 qui a fait sur ce point l'objet d'une

coordination au sens de l'art. 23 al. 2 LTF, publié in RDAF 2015 I

315 suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf. également ATF 135 II 12 consid. 1.2.2.;

arrêt CDAP GE.2012.0042 consid. 1 déniant la qualité pour recourir à la

Direction de l'Université de Lausanne contre un arrêt de la Commission de

recours de l'Université de Lausanne; cf. également Etienne Poltier, Les actes

attaquables et la légitimation à recourir en matière de droit public in Dix ans

de loi sur le Tribunal fédéral, édité par François Bohnet et Denis Tappy, Bâle

2017, p. 123 ss, spéc. p. 167, n. 110-111).

Dans un arrêt déjà ancien, la CDAP avait considéré

que le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS, lequel a

depuis lors été remplacé par la DGCS) avait la qualité pour recourir contre une

décision du département cantonal compétent qui avait rejeté son recours et

confirmé le refus d'inscription du registre foncier d'une hypothèque légale de

droit public au motif que le SPAS avait été contraint, à l'instar d'un

particulier, de requérir une inscription au registre foncier. Il y avait donc lieu

de le traiter de la même manière qu'un particulier (arrêt CDAP GE.2008.0201 du

24 décembre 2010 consid. 1). Cet arrêt avait cependant admis la qualité

pour recourir du SPAS en considérant que ce service agissait pour le canton

(cf. consid. 2c).

Il faut ajouter que depuis lors, l'art. 956a CC est

entré en vigueur (depuis le 1er janvier 2012; RO 2011 4637; FF 2007

5015). Il indique clairement que les décisions de

l’office du registre foncier peuvent faire l’objet d’un recours devant

l’autorité désignée par le canton et que la qualité pour recourir contre de

telles décisions appartient, s'agissant de l'hypothèse qui nous intéresse, à

"toute personne atteinte de manière particulière par une décision de

l’office du registre foncier et ayant un intérêt digne de protection à ce

qu’elle soit annulée ou modifiée" (art. 956a al. 2 let. a CC).

Le Message du Conseil fédéral en relation avec cette introduction (FF 2007

p. 5062) explique que: "L’al. 2 reprend le principe généralement

admis en droit administratif selon lequel la qualité pour recourir est reconnue

à quiconque est particulièrement touché par la décision attaquée et a un

intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. C’est ainsi

qu’ont qualité pour recourir, outre l’auteur de la réquisition d’inscription,

toutes les personnes atteintes par le rejet, notamment l’acquéreur du droit

réel dont l’inscription est requise ou le titulaire d’un droit découlant de

l’annotation".

b) En l'espèce, le Département de la santé et de

l’action sociale ne peut se prévaloir de la qualité

pour recourir conférée aux autorités en application de l’art. 956a

al. 2 let. b et c CC. Seul l’OFJ peut recourir en tant

qu’autorité contre une décision de l’office du registre foncier dès lors que le

droit cantonal ne confère pas ce droit à l’autorité de surveillance

administrative. Or, comme on l’a vu, l’OFJ partage en l’occcurence le point de

vue de l’autorité de surveillance.

Certes, le cadre légal précité n'exclut aucunement

qu'une collectivité publique puisse être atteinte de manière particulière par

une décision de l’office du registre foncier et avoir un intérêt digne de

protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.

Il faut voir cependant que le présent recours n'a

été formé ni par une commune, ni par une collectivité

de droit public, mais par un Département, à savoir le Département de la

santé et de l'action sociale, représenté par la Direction générale de la

cohésion sociale, à l'encontre d'une décision rendue par un autre Département,

soit dans sa dénomination actuelle (cf. l'art. 1 du Règlement sur les

départements de l'administration [RdéA; BLV 172.215.1, modifié le 7 mai 2025],

ainsi que l'art. 1 al. 1 let. c de l'arrêté du Conseil d'Etat vaudois sur la

composition des départements et les noms des services de l'administration du 6

juillet 2022 [BLV 172.215.1.1, également modifié]), le Département des

finances, du territoire et du sport. Ce Département ne procède au surplus pas

ici en tant que représentant de l’Etat de Vaud. En tant que Département, le

recourant fait partie de "l'administration générale", comme le

précise d'ailleurs le titre du chapitre VI des art. 61 ss de la loi du 11

février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; BLV 172.115).

Or, la jurisprudence du Tribunal fédéral a de

manière constante (cf. encore récemment dans une affaire vaudoise, 2C_25/2022 du

23 octobre 2023 consid. 1.3.1 et les références citées) considéré que les

entités de l'administration, même disposant d'une large autonomie dans

l'accomplissement de leurs tâches, ne peuvent être considérées comme des

collectivités publiques (cf. ATF 134 II 45 consid. 2.1; arrêts TF 2C_364/2015

précité consid. 2.3.1 non publié in ATF 143 II 409; 2C_240/2023 du 20 juin 2023

consid. 3.2; 2C_206/2023 précité consid. 3.2; Florence Aubry Girardin, in

Commentaire de la LTF, 3e éd. 2022, n° 84 ad art. 89 LTF). Il n’est donc pas

nécessaire d’examiner si l’Etat de Vaud aurait qualité pour recourir contre la

décision attaquée.

Dans ces circonstances, le recours déposé par le

Département de la santé et de l'action sociale n'est pas recevable, compte tenu

de l'absence de qualité pour recourir dudit département.

2.

Les considérants qui précèdent conduisent à la constatation de

l'irrecevabilité du recours déposé. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens. Compte

tenu des circonstances, il sera statué sans frais judiciaires (art. 52

al. 1 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable.

Considérants

II.

Il est statué sans frais judiciaire et sans allocation de dépens.

Lausanne, le

2.

décembre 2025

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.