CDAP - GE.2025.0110 - 2025-07-01 - A.________/Police cantonale du commerce

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1er juillet 2025

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Raphaël Gani, juge; M. Guy

Dutoit, assesseur; M. Leo Tiberghien, greffier.

Recourant

A.________, à ********, représenté

par Me David METILLE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à

Lausanne.

Objet

Taxis

Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du

commerce, du 25 mars 2025, refusant sa demande d'autorisation de chauffeur

pratiquant le transport de personnes à titre professionnel.

Vu les faits suivants:

A.

A.________, né le ******** 1977, de nationalité tunisienne, est

titulaire du permis de conduire (catégorie B) depuis le 24 avril 2002. Il est

également titulaire du permis de conduire des catégories A1, C, D1, BE, C1E et

D1E.

B.

Le 21 janvier 2025, A.________ a déposé une demande d'autorisation

cantonale de chauffeur dépendant.

L'extrait du casier judiciaire transmis (état au 17

janvier 2025) fait état des condamnations suivantes:

- le

1er mai 2015, par le Ministère public de l'arrondissement de

Lausanne, à une peine pécuniaire de dix jours-amende à 30 fr., avec sursis

pendant deux ans, ainsi qu'à une amende de 150 fr. pour avoir mis un véhicule à

disposition d'un conducteur sans permis (art. 95 al. 1 let. e de la loi

fédérale sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]) pour des faits commis le

10 février 2015;

- le

11 août 2015, par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, à une

peine pécuniaire de quinze jours-amende à 30 fr., pour avoir toléré l'emploi

d'un véhicule défectueux (art. 93 al. 2 let. b LCR) et mis un véhicule à

disposition d'un conducteur sans permis (95 al. 1 let. e LCR) pour des faits

commis le 1er avril 2015;

- le

15 mars 2018, par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, à une

peine pécuniaire de 180 jours-amende de 30 fr., pour avoir employé des

étrangers sans autorisation (art. 117 al. 1 1ère phr. de l'ancienne

loi fédérale sur les étrangers [LEtr; RS 142.20]; désormais intitulée Loi

fédérale sur les étrangers et l'intégration [LEI]), incité à l'entrée, à la

sortie ou au séjour illégaux (art. 116 al. 1 let. a LEtr) et mis un véhicule à

disposition d'un conducteur sans permis (art. 95 al. 1 let. e LCR) pour des

faits commis entre janvier 2016 et août 2017.

Les jugements précités ne figureront plus sur

l'extrait du casier judiciaire destiné aux particuliers à partir respectivement

du 1er mai 2025, 11 août 2025, et 6 mars 2026.

Par lettre recommandée du 25 février 2025, la Police

cantonale du Commerce (PCC) a informé A.________ qu'elle était en droit, au vu

de ces condamnations pénales, de refuser l'octroi de l'autorisation; elle l'a

invité toutefois à faire valoir au préalable ses éventuelles déterminations.

A.________ s'est déterminé sur cette lettre dans un

courrier daté du 12 mars 2012, dans lequel il explique avoir ignoré que ses

neveux, venus lui prêter main-forte dans son restaurant, n'étaient pas au

bénéfice des autorisations de travail nécessaires. En outre, il affirme n'avoir

pas su que l'une des personnes à qui il prêtait son véhicule n'était pas

titulaire du permis de conduire. Finalement, il indique son souhait de pouvoir

exercer le métier de chauffeur après avoir été en incapacité de travail depuis

2016.

C.

Par décision du 25 mars 2025, la PCC a refusé l'autorisation de

chauffeur déposée par A.________ et ce aussi longtemps que les condamnations du

1er mai 2015, 11 août 2015 et 15 mars 2018 figureraient à son casier

judiciaire, faute pour l'intéressé d'en remplir les conditions d'octroi.

D.

Par acte du 5 mai 2025, A.________ a saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre cette

décision, concluant principalement à l'octroi de l'autorisation d'exercer une

activité professionnelle de transport de personnes en tant que chauffeur

dépendant, subsidiairement, à l'annulation de la décision et au renvoi de la

cause l'autorité intimée pour nouvelle décision. En substance, il prétend que

le refus de la PCC constitue une atteinte disproportionnée à sa liberté

économique.

Par décision du 8 mai 2025, le recourant a été mis

au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Dans sa réponse du 26 mai 2025, l'autorité intimée

conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

Le 3 juin 2025, le recourant s'est spontanément déterminé

sur la réponse en maintenant ses conclusions.

L'autorité intimée s'est encore déterminée

spontanément, le 13 juin 2025.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les

conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Par ailleurs, en tant

que destinataire de la décision contestée, le recourant a qualité pour

recourir.

2.

Sur le fond, le recourant soutient que le refus de lui délivrer une autorisation

de pratiquer constitue une atteinte disproportionnée à sa liberté économique

(cf. art. 27 et 36 de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]).

a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté

économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son

libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique

privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou

d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; ATF 137 I 167 consid. 3.1; ATF 135 I 130 consid. 4.2). L'activité de chauffeur de taxi indépendant est protégée par

la liberté économique, même si celle-ci implique un usage accru du domaine

public (cf. ATF 143 II 598 consid. 5; ég. TF 2C_548/2022 du 30 mai 2023

consid. 3.1; TF 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 4.1; TF 2C_400/2021

du 18 août 2021 consid. 3.1 et les références). Qu'il y ait ou non usage

du domaine public, l'Etat peut soumettre l'exercice de cette profession à

l'obtention d'une autorisation (cf. TF 2C_548/2022 précité consid. 3.1;

TF 2C_400/2021 précité consid. 3.1 et les références). Les restrictions

cantonales à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi sont ainsi sur le

principe admissibles. Eu égard à l'atteinte à la liberté économique, les

limitations du droit cantonal doivent toutefois reposer sur une base légale,

être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de

proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; TF 2C_548/2022 précité

consid. 3.1; TF 2C_139/2021 précité consid. 4.1; TF 2C_400/2021 précité consid.

3.1).

b) En l'espèce, en tant qu'elle refuse de délivrer

au recourant une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes

à titre professionnel, la décision attaquée porte, sur le principe, atteinte à sa

liberté économique. Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, il

convient d'examiner si cette atteinte est justifiée, à savoir si elle repose

sur une base légale suffisante, si elle répond à un intérêt public prépondérant

et si elle respecte le principe de proportionnalité.

aa) Le refus litigieux est fondé sur l'art. 62e al.

1 de la loi sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), dont

la teneur est la suivante:

"Pour obtenir l'autorisation,

le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information

attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS),

de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une

assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre

professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions

pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle,

d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation

routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule

corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR)."

La cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que

les "informations" listées par cette disposition, qui s'appliquent

tant pour l'octroi de l'autorisation de chauffeur, respectivement la

prolongation de celle-ci, que pour celui de l'autorisation d'exploiter une

entreprise de transport (cf. CDAP GE.2022.0068 du 23 novembre 2022 consid. 3a

et les références citées), devaient être comprises comme des conditions

d'octroi de l'autorisation (cf. CDAP GE.2025.0052 du 22 mai 2025 consid. 2;

GE.2024.0372 du 14 mars 2025 consid. 3b/aa; GE.2024.0250 du 19 décembre 2024

consid. 4a; GE.2020.0185 du 8 janvier 2021 consid. 3 et les références

citées; TF 2C_139/2021 précité et 2C_400/2021 précité qui

confirment la jurisprudence cantonale). Pour prétendre à de telles

autorisations, l'absence de condamnation "à raison d'infractions

pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle,

d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation

routière"

doit ainsi être établie.

Contrairement à ce que le requérant semble affirmer,

la cour de céans considère que toute infraction à la LCR peut justifier un

refus d'octroyer une autorisation de chauffeur dépendant (CDAP GE.2021.0018 du

3 juin 2022 consid. 4b/bb), interprétation confirmée par le TF (TF 2C_548/2022 précité

consid. 4.4). Dès lors, il importe peu que l'infraction soit qualifiée de grave

ou de légère, ce critère n'étant pas pris en compte par l'art. 62e al. 1 LEAE

en matière d'infractions à la LCR, contrairement aux infractions protégeant

l'intégrité physique ou sexuelle (CDAP GE.2025.0052 précité consid. 2).

Dans le cas particulier, le recourant ne remplit pas

la condition posée à l'art. 62e al. 1 LEAE, puisqu'il a fait l'objet, les 1er

mai 2015, 11 août 2015 et 15 mars 2018, de condamnations pénales, sanctionnant

plusieurs infractions à la législation sur la circulation

routière.

La décision attaquée repose dès lors sur une base

légale formelle.

bb) Toute restriction de la liberté économique doit

en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit

fondamental d'autrui.

D'une manière générale, les règles protégeant la

sécurité des passagers ou celles destinées à rendre possible ou préserver la

confiance que les passagers doivent inévitablement accorder à des chauffeurs de

taxi répondent à un intérêt public. Le client d'un chauffeur de taxi ne

choisit, en règle générale, pas ce dernier et lui paie directement sa course.

Par ailleurs, de nombreuses courses de taxi ont lieu de nuit ou les jours

fériés. Cela crée une proximité, certes momentanée, entre le chauffeur et son client,

sans contrôle social. Un canton peut ainsi souhaiter que les chauffeurs de taxi

présentent des garanties suffisantes de moralité et s'avèrent dignes de

confiance (cf. déjà ATF 79 I 334 consid. 4b; plus

récemment: TF 2C_139/2021 précité consid. 5.6.1; TF

2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.5; TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.8). On peut ainsi

attendre d'un chauffeur de taxi qu'il présente non seulement toutes les

garanties de sécurité requises, mais également qu'il soit digne de confiance et

irréprochable sur le plan du comportement (TF 2C_548/2022 précité consid.

4.5.2).

L'art. 62e al. 1 LEAE s'inscrit dans ce cadre, en excluant l'octroi d'une autorisation de chauffeur

pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, respectivement

celle d'exploitant d'une entreprise de transport, à des personnes, qui, comme

le recourant, ont été condamnées pour des infractions à la

législation sur la circulation routière.

La décision attaquée répond par

conséquent à un intérêt public, ce qu'admet du reste le recourant.

cc) Il reste à examiner la proportionnalité de la

mesure.

Le principe de la proportionnalité

exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés

(aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins

incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du

but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics

ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des

intérêts; cf. ATF 140 I 218 consid. 6.7.1; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1).

Sous l'angle de l'aptitude, la mesure

prise à l'encontre du recourant est apte à atteindre le but de

protection des passagers et à éviter que ceux-ci ne montent dans un taxi dont

le chauffeur ne présente pas des garanties suffisantes de moralité et de

confiance. La décision de refus empêchera en effet le recourant, condamné à

diverses infractions à la législation sur la circulation routière, de pratiquer

l'activité de chauffeur de taxi (TF 2C_548/2022 précité consid. 4.6.3). Le

recourant affirme toutefois que ses manquements n'engendreraient aucun danger

pour la sécurité publique car ils constituent des faits isolés, sans récidive,

et anciens. Cette position ne convainc pas. Le recourant a été

condamné pour avoir mis son véhicule à disposition d'un tiers sans permis au

sens de l'art. 95 al. 1 let. e LCR. Cet article vise précisément la protection

de la sécurité routière et la protection de l'intégrité corporelle et de la vie

(cf. Adrian Bussmann, in Niggli/Probst/Waldmann (éd.), Basler

Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, Bâle 2014, ad art. 95 n. 4). De

surcroît, le recourant a été condamné à trois reprises, de sorte qu'il a été

qualifié de récidiviste par l'autorité pénale, dont deux fois pour avoir prêté

son véhicule à la même personne. Finalement, les faits reprochés au recourant

ont perduré jusqu'à l'été 2017. La mesure litigieuse est ainsi apte à garantir

la sécurité publique.

Concernant le critère de la nécessité

il n'existe pas véritablement d'alternative au refus prononcé en application de

l'art. 62e LEAE, de sorte que la possibilité d'une mesure moins incisive peut

être écartée (cf. TF 2C_548/2022 précité

consid. 4.6.5; TF 2C_139/2021 consid. 5.7.2; TF 2C_400/2021 consid.

4.4.2). A ce titre, aucune des mesures suggérées par le

recourant ne sont en mesure de protéger l'intérêt public en cause. On peine en

effet à concevoir comment une période probatoire, par exemple et pour autant

qu'une telle mesure soit compatible avec la législation précitée, suffirait à

garantir la protection des passagers et la confiance que ceux-ci sont

contraints de placer dans un chauffeur de taxi, quand ce dernier s'est déjà

rendu coupable d'infractions à la LCR.

Du point de vue enfin de la pesée des

intérêts (proportionnalité au sens étroit), l'intérêt public à la

protection et à la sécurité des usagers du quasi-service public que

représentent les taxis, complémentaires aux transports publics collectifs (TF 2C_940/2010 précité consid. 4.8 et les références

citées), ainsi que celui consistant à garantir un haut niveau de qualité,

auquel le public doit pouvoir s'adresser en toute confiance, sont importants (TF 2C_548/2022 précité consid. 4.6.5; CDAP GE.2024.0372 précité

consid. 3b/cc). En l'espèce, le recourant fait valoir que ses infractions seraient

de moindre gravité. Il n'en demeure pas moins qu'elles ont mis en danger la

sécurité routière. Lorsqu'il affirme que les infractions commises n'ont

représenté aucun danger immédiat, le recourant méconnaît que l'art. 95 al. 1

let. e LCR protège la sécurité routière non seulement contre les dangers

concrets mais aussi contre un danger abstrait (cf. Adrian

Bussmann, in Niggli/Probst/Waldmann (éd.), Basler Kommentar,

Strassenverkehrsgesetz, Bâle 2014, ad art. 95 n. 4). De surcroît, le recourant

a commis des infractions à la LCR à trois reprises, de sorte qu'il doit être

qualifié de récidiviste, comme on l'a vu.

Dans son écriture, le recourant revient

sur les circonstances dans lesquelles les infractions ont été commises. De tels moyens auraient dû être soulevés, le cas échéant, dans

une contestation des ordonnances pénales (cf. CDAP GE.2025.0052 précité consid.

2). Celles-ci étant entrées en force, il suffit de constater, dans la présente

cause, que le recourant a commis à trois reprises des infractions à la LCR.

Finalement, l'intérêt privé du recourant à exercer

l'activité de chauffeur dépendant ne doit certes pas être minimisé. Il convient

toutefois de garder à l'esprit que la décision attaquée limite le refus aussi

longtemps que des condamnations figurent au casier judiciaire. En conséquence,

le recourant pourra déposer une nouvelle demande d'autorisation dès le 6 mars

2026. Il n'est dès lors pas définitivement privé d'exercer l'activité requise. Un

tel délai d'attente de moins d'un an est manifestement proportionné au regard des

infractions commises (cf. dans ce sens, notamment CDAP GE.2024.0372

du 13 mars 2025; GE.2022.0068 précité; GE.2021.0018 précité

qui portaient sur des délais d'attente plus élevés).

Dans ces circonstances, la décision

attaquée est proportionnée.

dd) Pour les motifs qui précèdent, le grief tiré de

la violation de l'art. 27 Cst. doit être rejeté.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée.

a) Compte tenu de ses ressources, le recourant a été

mis au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 8 mai 2025. Le

conseil juridique commis d'office a droit au remboursement de ses débours et à

un défraiement équitable, qui est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de

l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis

d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires

pour la conduite du procès. Il applique un tarif horaire de 180 fr. pour un

avocat et de 110 fr. pour un avocat-stagiaire (art. 2 al. 1 du règlement

vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ;

RSV 211.02.3] applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Les débours du conseil commis d'office sont fixés

forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire

(cf. art. 3bis al. 1 RAJ).

En

l'espèce, le conseil d'office du recourant a indiqué, dans sa liste

d'opérations produite, avoir consacré, avec son avocat stagiaire, 11h30 à la

présente affaire, pour un montant total de 1'644.16 fr., auquel s'ajoutent les

débours forfaitaires de 82.20 fr. (1'644.16 x 5%) et la TVA de 139.83 fr.

(1644.16 + 82.20 x 8.1%). Le montant total de l'indemnité d'office s'élève

ainsi à 1'866.20 francs.

b) Les frais de justice, arrêtés à 1'000 fr. (cf.

art. 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des

frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV

173.36.5.1]), devraient en principe être supportés par le recourant, qui succombe (cf. art. 49 LPA-VD). Toutefois, dès lors

que ce dernier a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais

seront laissés à la charge de l'Etat (cf. art. 122 al. 1 let. b du code de

procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272] , applicable par renvoi

de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

c) L'indemnité de

conseil d'office et les frais de justice sont supportés provisoirement par le canton

(cf. art. 122 al. 1 let. a CPC , applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5

LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'il

sera en mesure de le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de

l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe à la Direction générale des affaires

institutionnelles et des communes (DGAIC) de fixer les modalités de ce

remboursement (cf. art. 5 RAJ), en tenant compte des versements opérés durant

la procédure.

d) Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à

l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Police cantonale du commerce, du 25 mars 2025, est

confirmée.

III.

Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont laissés

provisoirement à la charge de l'Etat.

IV.

L'indemnité de conseil d'office de Me David Metille est arrêtée à 1'866.20

fr. (mille huit-cent soixante-six francs et 20 centimes), TVA comprise.

V.

Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art.

123.

CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement

des frais de justice et de l'indemnité de conseil d'office mis à la charge de

l'Etat.

VI.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1er juillet 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.