CDAP - GE.2025.0147 - 2025-08-13 - A.________/Municipalité de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 août 2025

Composition

M. André Jomini, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et

M. Guillaume Vianin, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, à

Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Lausanne

du 28 mai 2025 refusant l'accès à des documents (LInfo).

Vu les faits suivants:

A.

Le 30 avril 2025, A._______ a soumis au conseiller municipal de la Ville

de Lausanne responsable de la Direction de la sécurité et de l'économie une

demande d'accès à des documents officiels, fondée sur la loi du 24 septembre

2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Les documents visés, se rapportant

à trois manifestations B._______ organisées à Lausanne en 2019 (20 et 27

septembre, 14 décembre), étaient désignés ainsi:

"L'intégralité

des documents ou échanges écrits, sous quelque forme que ce soit (lettres,

courriels, rapports, procès-verbaux, fax, comptes rendus, SMS ou tout autre

support), que vous avez pu échanger ou recevoir, à quelque titre que ce soit,

avec la police municipale de Lausanne, les transports publics lausannois, le

bureau des manifestations de la ville de Lausanne et les membres de la

municipalité, dans le cadre de cette manifestation."

Les informations suivantes ressortent du site

internet d'B._______ (********), à propos des manifestations précitées. Le 20

septembre 2019, 300 manifestants ont bloqué pendant plusieurs heures toute

circulation sur le pont Bessières. Le 27 septembre 2019, des manifestants se

réclamant d'B._______ (une partie d'un rassemblement de 3'500 à 4'000

militants) voulaient bloquer le giratoire de la Maladière; en raison de

l'intervention de la police, c'est une rue menant au giratoire, l'avenue de

Rhodanie, qui a été bloquée, la manifestation ayant duré plusieurs heures. Le

14 décembre 2019, 500 manifestants qui avaient initialement prévu d'occuper la

place Saint-François, ont bloqué la rue Centrale pendant plusieurs heures. A

chaque fois, la police a interpellé des manifestants.

B.

Statuant le 28 mai 2025 sur cette demande, la Municipalité de Lausanne

(ci-après: la municipalité) a rendu une décision de refus d'accès à des

documents. La motivation est en substance la suivante: les échanges entre un

municipal et un chef de service, en l'occurrence le commandant de police,

relatifs à des événements sécuritaires, sont des documents purement internes,

permettant au corps de police de se forger une opinion sur la meilleure manière

d'agir face à une situation donnée. Or les documents internes sont exclus du

droit à l'information selon la LInfo. Il existe en outre un intérêt public

prépondérant à ne pas permettre une ingérence externe dans la circulation des

informations entre les différents acteurs de l'administration.

C.

Agissant le 3 juin 2025 par la voie du recours de droit administratif, A._______

demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

d'annuler la décision précitée de la municipalité et d'ordonner à cette

autorité de communiquer les documents sollicités.

Dans son acte de recours, A._______ précise qu'il

agit "à titre personnel et dans le cadre d'une procédure en cours relative

à la répression de manifestations publiques" (p. 1), ou encore "en

qualité de particulier directement concerné et en tant que personne impliquée

dans une procédure judiciaire en lien avec les faits couverts par les documents

litigieux" (p. 3). Il ajoute ceci (p. 2):

"Je

suis actuellement impliqué dans une procédure judiciaire, en lien direct avec

les manifestations concernées. Les documents demandés sont déterminants pour

prouver que les décisions d'interdiction ou d'encadrement des manifestations

ont été prises sans base légale suffisante, de façon concertée ou arbitraire.

Leur accès est essentiel pour préparer efficacement ma défense, devant les

juridictions suisses comme, le cas échéant, devant des instances

internationales.

Le refus de la Municipalité porte

une atteinte grave à mon droit à un procès équitable, garanti par l'article 6 § 1 CEDH. Ce droit implique que toute personne puisse avoir accès aux éléments de

preuve pertinents et déterminants, d'autant plus lorsqu'ils sont détenus par

une autorité publique. […] Il ne s'agit

pas ici d'une demande théorique mais bien d'une requête liée à l'exercice

effectif d'un droit de recours. […]

Toute restriction au droit d'accès à des informations utiles à la défense doit

faire l'objet d'une justification étayée, ce qui n'a pas été fait ici […]."

Invité par le juge instructeur à donner des

précisions sur la procédure pénale en cause, le recourant a indiqué en

substance ce qui suit, dans un courrier non daté reçu le 18 juin 2025. Il est

prévenu dans la procédure pénale n° ******** (instruite dans le canton de Vaud),

en lien direct avec les manifestations précitées. Dans le cadre de cette

procédure, son avocat, Me C._______, a soumis le 1er mai 2024 au

président de la Cour d'appel pénale la réquisition de preuves suivante: le

versement au dossier de sept annexes à un rapport des Transports publics de la

région lausannoise (TL), déjà produit. Le courrier de Me C._______ ajoute, sans

autre précision, que son client réitère les réquisitions de preuves déjà

présentées au cours de la procédure pénale.

D.

Dans sa réponse du 14 juillet 2025, la municipalité conclut au rejet du

recours ainsi qu'à la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant a répliqué le 21 juillet 2025 en

maintenant ses conclusions; par ailleurs, le 11 juillet précédent, il avait

déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.

La loi sur l'information (LInfo) permet à un particulier de déposer une

demande d'information portant sur l'activité d'une autorité communale (art. 26

LInfo). La demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme mais

elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification

du document officiel recherché (art. 10 al. 1 LInfo). Si l'autorité concernée

refuse (entièrement ou partiellement) de communiquer l'information et de donner

les renseignements requis, elle doit rendre une décision qui peut faire l'objet

d'un recours au Tribunal cantonal (art. 27 LInfo). Il s'agit du recours de

droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours respecte

manifestement les conditions légales de recevabilité, de sorte qu'il y a lieu

d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recourant se plaint d'une violation du droit à l'information garanti

par la loi cantonale (art. 8 ss LInfo) ainsi que d'une violation du droit à un

procès équitable (art. 6 par. 1 CEDH) dans la procédure judiciaire dans

laquelle il est actuellement impliqué, en tant que prévenu. Il fait valoir que

les documents demandés à la commune, en vue de préparer sa défense dans le

procès pénal – puisqu'ils se rapportent aux manifestations dans le contexte

desquelles on lui reproche la commission d'infractions –, ne sont pas des

documents internes, et que la municipalité a statué sans une pesée

circonstanciée et précise des intérêts.

a) Le principe de la transparence figure dans la

Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01): sous le titre "Information du

public", l'art. 41 Cst-VD dispose que "l'Etat et les communes

informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence".

La loi cantonale sur l'information (LInfo) vise à la mise en œuvre de ce

principe et à la réalisation de la garantie constitutionnelle de la liberté

d'information (art. 16 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.]; RS

101). L'Etat doit informer sur son action et ses décisions; cela sert à la

libre formation de l'opinion des citoyens (cf. notamment Bertil Cottier,

Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, Art. 16 N. 31-34;

ATF 142 II 313 consid. 3.1).

b) La jurisprudence cantonale a fixé une règle dans

une situation où le principe de transparence n'est pas invoqué en relation avec

la libre formation de l'opinion: si le citoyen entend, par le biais des droits

garantis par la LInfo, assurer sa défense dans le procès pénal, c'est dans ce

dernier cadre qu'il doit agir. Il doit formuler les réquisitions idoines auprès

de la direction de la procédure pénale (cf. art. 61 du Code de procédure pénale

suisse [CPP; RS 312.0]). Il n'appartient pas à l'autorité compétente au sens de

la LInfo, pas davantage qu'au juge administratif, d'interférer dans une

procédure pénale (arrêt CDAP GE.2021.0140 du 3 février 2022 consid. 3b et arrêt

TA GE.2006.0059 du 19 juillet 2006 consid. 1b).

Dans la procédure pénale, il incombe au ministère

public puis aux magistrats compétents de procéder à l'instruction en

recueillant les preuves nécessaires, notamment sur la base des réquisitions des

parties (cf. art. 308, 331 CPP). Le recourant ne conteste pas qu'il pouvait

demander à la direction de la procédure d'ordonner à la Ville de Lausanne de

produire des documents achevés concernant l'organisation des trois

manifestations. Il prétend que son avocat l'a fait sans succès mais il n'a pas

établi que tel a été effectivement le cas. La seule réquisition dont il se

prévaut de façon suffisamment claire (celle du 1er mai 2024) vise

sept annexes à un rapport des TL, documents qui ne sont pas directement

mentionnés dans la demande soumise au conseiller municipal le 30 avril 2025.

Cette jurisprudence cantonale n'empêche pas la

réalisation du principe de la transparence, dès lors que le refus de l'autorité

ou de la juridiction administratives de communiquer les informations

n'implique pas que ces informations doivent demeurer secrètes. L'application

combinée de la LInfo et du CPP consacre la compétence du juge pénal (ou de la

direction de la procédure), sans priver bien entendu le prévenu du droit à un

procès (pénal) équitable au sens de l'art. 6 CEDH ni de l'exercice des droits

de la défense.

c) Dans un arrêt récent publié aux ATF 147 I 47

(recours contre un arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel, à

propos de la consultation d'un rapport d'audit, dans un cas d'application de la

convention intercantonale relative à la protection des données et à la

transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel [CPDT-JUNE]), le Tribunal

fédéral a considéré ce qui suit, selon les termes du regeste de cet arrêt:

"Les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et qui se

trouvent dans le dossier de procédure au sens large) demeurent accessibles en

vertu de la législation sur la transparence, alors que cette législation ne

s'applique pas pour les actes qui ont été ordonnés expressément dans le cadre

d'une procédure judiciaire". Dans les motifs de l'arrêt publié, il est

exposé que la réglementation cantonale (plutôt: intercantonale) topique est

comparable à celle de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la

transparence dans l'administration (loi sur la transparence, LTrans; RS 152.3)

et que les autorités cantonales neuchâteloises s'inspiraient de cette loi

fédérale, faute de réglementation divergente; aussi le Tribunal fédéral

a-t-il interprété la CPDT-JUNE en fonction de la LTrans et des recommandations

du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT). Le

consid. 3.4 de l'ATF 147 I 47 contient les passages suivants (à propos en

particulier de la portée de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans, qui dispose que

cette loi ne s'applique pas à l'accès aux documents officiels concernant les

procédures civiles et pénales):

"Afin

d'éviter une collision de normes, il est impossible de recourir à la loi sur la

transparence dans le but d'éluder les règles spéciales concernant l'accès aux

documents relevant des procédures topiques (recommandation du Préposé fédéral à

la protection des données et à la transparence [ci-après:

PFPDT] du 2 décembre 2019 ch. 15). L'accès à un document ne doit

pas pouvoir entraver la bonne marche d'une procédure judiciaire. Cependant, si

l'art. 69 al. 2 CPDT-JUNE devait être interprété de manière si étroite

qu'il ne signifie qu'une priorité des droits d'accès prévus par les lois de

procédure spécifiques, la disposition serait privée de toute valeur

indépendante […]. Il faut au contraire

distinguer, comme le fait le Préposé fédéral, d'une part, entre les documents

élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et pas non plus explicitement en

vue d'une telle procédure) et, d'autre part, les documents qui ont été ordonnés

expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire (par exemple un échange

d'écritures ou une expertise mise en oeuvre par les autorités judiciaires).

C'est seulement pour ces derniers que le principe de la

transparence ne s'applique pas; les autres documents demeurent accessibles en

vertu du principe de la transparence […].

D'ailleurs, selon la pratique du PFPDT, "il n'est pas possible d'exclure

l'application de la LTrans lorsque, dans le cadre de la procédure pendante, les

documents en question constituent uniquement des moyens de preuve et ne sont ni

directement en relation avec la décision attaquée, ni étroitement liés à

l'objet du litige; admettre l'application de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans

dans un tel cas équivaudrait à permettre [...]

de contourner sciemment le but de la loi sur la transparence par la simple

production des documents demandés dans une procédure quelconque avec laquelle

ils n'entretiennent qu'un lien lâche" (recommandation du PFPDT du 2

décembre 2019 ch. 15).

Les termes "ayant trait"

(art. 69 al. 2 CPDT-JUNE) et "concernant" (art. 3 let. a LTrans) se

comprennent ainsi comme visant des documents qui concernent précisément la

procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires ou de

poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui peuvent se trouver

dans le dossier de procédure au sens large."

Le texte du consid. 3.4 de cet arrêt est plus précis

que la formule résumée du regeste: la loi sur la transparence ne

s'applique pas à la consultation d'actes qui ont été ordonnés expressément dans

le cadre d'une procédure judiciaire pendante, ainsi qu'à la consultation de

documents élaborés explicitement en vue d'une telle procédure.

d) Dans le cas particulier, la demande d'information

est formulée de manière vague ou peu précise; il est douteux qu'elle contienne

des indications suffisantes pour permettre l'identification des documents

officiels recherchés, alors qu'il s'agit d'une exigence légale (art. 10 al. 1

LInfo). Cette demande doit donc être interprétée objectivement, en fonction du

contexte dans lequel elle a été déposée. Le recourant recherche des

informations données par la police municipale au responsable politique de la

sécurité publique en vue de la préparation et de la gestion des trois

manifestations concernées; le risque que des infractions soient commises lors

de telles manifestations doit être pris en compte par les autorités communales,

notamment lors du blocage de rues empêchant les transports publics de circuler

(entrave aux services d'intérêt général, art. 239 CP). L'échange

d'informations entre l'autorité politique (la municipalité, le conseiller

municipal responsable de la sécurité), la police et les services ou entreprises

publics compétents, sert notamment à la prévention des infractions ainsi qu'à

l'établissement des faits par la police si des poursuites pénales doivent être

engagées. Les documents rédigés dans ce cadre, pour autant qu'il ne s'agisse

pas de documents internes exclus du droit à l'information (art. 9 al. 2 LInfo)

– question qu'il n'y a pas lieu de résoudre en l'espèce – peuvent être

qualifiés, selon la terminologie de la jurisprudence fédérale, de documents

élaborés explicitement en vue de procédures pénales éventuelles.

Il est vrai que la décision attaquée ne mentionnait

pas ce motif à l'appui du refus de communication d'informations. Toutefois, la

municipalité s'est prévalue de cette jurisprudence dans sa réponse au recours;

elle l'a fait à bon droit.

Il faut encore relever qu'après le dépôt du recours,

le recourant a précisé qu'il était intéressé non seulement en tant que prévenu,

mais également en tant que citoyen et président d'une association regroupant

des personnes concernées par les manifestations; cela n'est toutefois pas

déterminant puisque la démarche initiale auprès de la municipalité était alors

clairement liée à la procédure pénale, qui était actuelle selon ses

déclarations.

Il s'ensuit que la décision attaquée, qui rejette la

demande d'information, ne viole pas la LInfo ni, de façon plus générale, le

principe de transparence.

3.

La recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation

de la décision de la municipalité. La procédure de recours est gratuite (art.

27 al. 1 LInfo). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la commune.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue le 28 mai 2025 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 août 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.