GE.2025.0189
CDAP - GE.2025.0189 - 2026-06-19 - A.________/Département de la santé et de l'action sociale
19 juin 2026Français49 min
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 juin 2026
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Alain Thévenaz, juge; M. Etienne
Poltier, juge suppléant.
Recourante
A.________, à ********, représentée
par Marie-Alice NOËL, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne.
Objet
Santé publique
(EMS' prof. médicales' etc.)
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale, du 12 juin 2025 (restitution d'une partie de la
participation financière des années 2021, 2022 et 2023 et amende)
Faits
Vu les faits suivants:
A.
La A.________ (ci-après: la Fondation), à Lausanne, exploite plusieurs
établissements médico-sociaux (EMS) reconnus d'intérêt public, au sens de la
loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; BLV 810.01). Durant la
période courant de 2021 à 2023, l'exploitation de la Fondation comportait plus
de 126 lits, de sorte qu'elle était classée dans la catégorie des très grands
EMS, au sens de l'annexe I au règlement du 8 octobre 2008 précisant les
conditions à remplir par les établissements sanitaires privés pour être reconnus
d'intérêt public au sens de la loi précitée (RCLPFES; BLV 810.01.3). Ce
règlement prévoit en substance des limites de rémunération pour le titulaire de
l'autorisation de diriger l'établissement (art. 3 RCLPFES; en l'occurrence,
pour la période de 2021 à 2023, un salaire maximum de 223'592 fr. pour les
dirigeants de très grands EMS).
B.
La Fondation a engagé B.________, par contrat de travail daté du 22 juin
2011, en qualité de Directeur général à compter du 1er juillet 2011.
Le salaire mensuel brut convenu était de 15'300 fr., pour un taux d'activité de
100%, ce avec un 13ème salaire.
Par avenant du 11 janvier 2021, déployant ses effets
rétroactivement au 1er janvier de la même année, les parties
ont conclu un nouveau contrat conférant à B.________ la nouvelle fonction de
Directeur chargé de projet, les autres conditions du contrat demeurant
inchangées; le cahier des charges décrivant cette fonction de Directeur de
projet prévoyait la subordination de celui-ci au Conseil de fondation, ainsi
que la suppléance du Directeur général en son absence; il lui incombait de
proposer des projets de développement stratégique et d'exécuter les décisions
du conseil en collaboration avec le Directeur général.
Dans le cadre d'un nouvel avenant du 22 novembre
2021, les parties sont convenues d'une baisse du taux d'activité de B.________
à 80% dès le 1er janvier 2022. Le salaire mensuel était fixé à
15'000 fr. versé 13 fois l'an (avec un forfait mensuel de 700 fr. en sus pour
couvrir ses frais de déplacement, ainsi qu'un forfait de 800 fr. par mois au
moment où l'intéressé quitterait les bureaux de la fondation, ce à titre de
participation à des frais divers).
C.
Le 27 juin 2022, le Conseil de fondation a pris diverses décisions
concernant B.________; on retire du procès-verbal de cette séance les éléments
suivants:
"Mme C.________ [Présidente du Conseil] explique que le
poste de directeur de projet de construction à 80% ne se justifiera plus dès le
début 2023 avec la fin du projet R3 [EMS à Lausanne] et l'organisation de la
direction actuelle. Par ailleurs, B.________ souhaite prendre une retraite
anticipée. La proposition est donc faite au Conseil de :
supprimer le poste au 31.01.2023
nommer B.________ comme membre du Conseil de fondation dès le
1er février 2023. Il pourra ainsi continuer à soutenir la direction pour le
suivi des projets de construction jusqu'à l'ouverture des nouveaux site".
Suite à discussion, lors de cette même séance, quant
aux risques de conflits d'intérêts que provoquerait une telle nomination
cumulée avec l'attribution d'un mandat rémunéré, risque au demeurant soulevé
par plusieurs membres du Conseil selon le procès-verbal, il a finalement été
décidé de:
"- supprimer le poste de
directeur de projet au 31 janvier 2023 en proposant une prime de sortie
-
nommer B.________ comme membre du Conseil au 1er
février 2023. "
L'on retire des propos tenus par Monsieur D.________,
trésorier siégeant au Conseil de fondation, que cette prime de sortie devait
finalement trouver son fondement juridique dans une convention réglant la fin
du contrat de travail de Monsieur B.________:
"D.________ précise également qu'un avis a été demandé
auprès d'un avocat, qui a suggéré de ne pas doubler les indemnités et les
honoraires. La proposition est de payer les honoraires de B.________ d'avance à
la fin du contrat de travail, cadré par une convention de fin d'activité. Les
éléments financiers seront dès lors réglés, pour une activité déterminée, sans
risque de dépassement, de surfacturation. On est dans la notion de fin de
contrat de travail, c'est une prime de sortie, mais pas un mandat. Le montant
est fixe. Le cadre légal sera donc tout à fait respecté".
D.
Par convention datée du même jour, passée entre la A.________, d'une
part, et Monsieur B.________, d'autre part, les parties ont mis fin, pour le 31
janvier 2023, au contrat de travail conclu le 22 juin 2011 et amendé les 11
janvier et 22 novembre 2021. Elles ont en outre convenu du versement:
- à
Monsieur B.________, au plus tard le 15 février 2023, d'un montant brut de CHF
195'000.- avant déductions sociales, au titre d'indemnité de départ
- dans
les 30 jours au Fonds de prévoyance du Centre patronal, de la somme de CHF
101'738.- au titre de rachat de lacunes de prévoyance pour la période du 1er
février 2023 au 30 septembre 2024, soit pour une période postérieure aux
relations de travail et ce jusqu'à l'atteinte de l'âge de la retraite de
Monsieur B.________.
E.
Dès le 1er septembre 2023, B.________ a été porté à la
présidence du conseil de la A.________.
B.________ s'est en outre vu confier par la
Fondation un mandat (conclu le 24 juin 2024 mais avec effet rétroactif au 1er
janvier 2024, ce pour une durée de 4 ans), en tant que professionnel du
management de projet dans le domaine de l'accueil gériatrique; concrètement il
s'agissait pour lui d'opérer le suivi de cinq projets de construction d'EMS.
F.
Selon les certificats de salaires produits par la A.________, le salaire
brut de Monsieur B.________ a été établi comme suit :
2021
CHF 263'929.- (à 100%)
2022
CHF 535'249.- (à 80%)
2023
CHF 39'603.- (à 80% - période du 01.01.2023 au
31.01.2023)
CHF 15'020.- (Indemnités en tant que membre du Conseil de
fondation – période du 01.02.2023 au 31.12.2023).
G.
La Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS), du
Département de la santé et de l'action sociale, a reçu, le 5 mars 2025, un
rapport d'audit 2024/41 du Contrôle cantonal des finances au sujet de la A.________.
A la suite de ce rapport, la DGCS a adressé, le 1er avril 2025, un
courrier à la Fondation (et plus précisément aux membres du Conseil de fondation),
dont on extrait les passages suivants:
"Nous venons à vous suite au rapport d'audit cité en
titre, daté du 5 mars 2025 et adressé à notre département en tant qu'autorité
compétente pour veiller au respect et assurer l'exécution de la loi du 5
décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public (art. 9 al. 1 LPFES ; BLV 810.01), ainsi que de ses
règlements d'application (cf. notamment au Règlement du 8 octobre 2008
précisant les conditions à remplir par les établissements sanitaires privés pour
être reconnus d'intérêt public au sens de la loi du 5 décembre 1978 sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public
– RCLPFES ; BLV 810.01.3).
A la lecture dudit rapport, nous avons pris connaissance des
faits ci-après, pouvant contrevenir à certaines dispositions des normes
susmentionnées et engendrer l'application du chapitre IVbis de la LPFES :
De l'application des articles 9 et 10 RCLPFES
Lors de sa séance du 27 juin 2022, votre Conseil de fondation
aurait pris acte du souhait de retraite anticipée de Monsieur B.________,
engagé en tant que Directeur chargé de projets au sein de la fondation depuis
le 01.01.2021 et précédemment engagé en tant que Directeur général pour la
période du 01.07.2011 au 31.12.2020. Il aurait par ailleurs accepté une
convention, datée du même jour.
Dite convention prévoirait notamment le versement d'une
indemnité brute de départ de CHF 195'000.- en faveur de Monsieur B.________,
représentant 13 mois de salaire, ainsi que la prise en charge de futures
lacunes de prévoyance pour CHF 101'738.- nets, correspondants à la
période du 01.02.2023 au 30.09.2024, soit pour un total de 21 mois séparant le
Directeur de l'âge de sa retraite. Ce dernier montant aurait été directement
versé à la Caisse de pension en novembre 2022.
Le versement de ces prestations aurait ainsi engendré un
dépassement de la limite autorisée par l'art. 10 al. 4 RCLPFES, précisant
qu'aucune fonction administrative ne peut être rémunérée au-delà du barème
maximum applicable au directeur de l'EMS concerné en vertu de l'annexe I au
RCLPFES, dont elle fait partie intégrante (art. 4 al. 1 RCLPFES). En l'état,
les tâches incombant effectivement à Monsieur B.________ comprenaient la
gestion des projets de construction mais, également en cas de besoin,
l'accompagnement ainsi que la suppléance du nouveau Directeur général.
Par ailleurs, les prestations qui lui ont été versées à ce
titre l'ont été alors qu'il n'était plus le titulaire de l'autorisation de
diriger l'établissement médico-social au sens de l'art. 3 RCLPFES, et elles ont
ainsi justement été comptabilisées au débit du compte audité n° 33011, compris
dans ceux de la classe 33, dont le libellé est «
Personnel administratif »,
ceci selon le plan comptable de référence de la DGCS (cf. également art. 9
RCLPFES).
Le dépassement du barème ainsi constaté s'élèverait à environ
40'000.- en 2021, pour un 100%, et à environ CHF 356'000.- en
2022, pour un 80%. Un dépassement du barème pour le mois de janvier 2023 aurait
au surplus également été constaté.
[...]
De l'exercice du droit d'être entendu et de la
réquisition de pièces probantes
Un délai au 30 avril 2025 vous est ainsi imparti pour
vous déterminer sur ce qui précède et notamment pour expliciter la base légale,
statutaire ou contractuelle sur laquelle votre Conseil s'est fondé pour retenir
que Monsieur B.________ était légitimé à revendiquer les prestations qui lui
ont finalement été allouées au moyen de la convention du 27 juin 2022.
Dans le même délai, nous vous demandons également de
bien vouloir produire les documents ci-après, requis dans le cadre de
l'instruction de la cause:
-
Procès-verbal de la séance du 27 juin 2022 du Conseil de la A.________;
-
Convention du 27 juin 2022 signée entre la A.________, d'une
part, et Monsieur B.________, d'autre part;
-
Contrats de travail et avenants, décomptes et certificats de
salaires (incluant les frais de déplacements et la participation au loyer)
ainsi que les cahiers des charges concernant Monsieur B.________ pour la
période du 01.01.2021 au 31.01.2023 (soit jusqu'à la fin de ses rapports de
travail avec la fondation);
-
Contrat de mandat établi entre Monsieur B.________ et la
fondation pour le suivi du projet de développement immobilier 2024-2028;
-
Liste des opérations facturées par Monsieur B.________ à la
fondation, en tant que mandataire, à compter du 01.01.2024 et à ce jour:
-
Détail des indemnités hors mandat versées par la fondation à
Monsieur B.________ depuis le 01.02.2023 et à ce jour, notamment pour la
participation à des séances du Conseil de fondation ou en lien avec cette
dernière."
Cette correspondance comportait encore d'autres
griefs à l'endroit de la Fondation, mais ceux-ci n'ont pas été repris dans la
suite de la procédure.
H.
Le Conseil de la Fondation a répondu par lettre du 13 mai 2025. On y lit
notamment ce qui suit:
"Indemnité de départ versée à Monsieur B.________
Comme déjà indiqué lors du contrôle du CCF, le Conseil de
fondation a été informé de l'ensemble des démarches relatives aux changements
de fonction de Monsieur B.________. L'indemnité qui lui a été versée a été
proposée par une délégation du Conseil, en se basant par analogie sur la LPERS
ainsi que sur les pratiques en vigueur dans l'administration cantonale. Cette
proposition a été approuvée par le Conseil, sans que Monsieur B.________ ne
participe à cette décision.
Le Conseil a estimé cette indemnité justifiée, notamment au
regard du fait que, devenu membre du conseil de fondation, puis Président,
Monsieur B.________ n'était plus salarié de la fondation, et en reconnaissance
de son engagement constant pendant plus de dix ans.
[...]
Monsieur B.________ a quitté ses fonctions de directeur
général le 31 décembre 2020 sans percevoir d'indemnité de départ en raison de
la poursuite de sa collaboration sous une autre forme. Il est resté à
disposition de l'EMS, en tant que directeur des projets de construction. Dans
le cadre des fusions avec deux autres fondations, il a participé au
développement de nouveaux projets immobiliers, capitalisant sur sa connaissance
tant des constructions que des besoins des résidents.
Lorsque Madame C.________ a quitté la présidence du Conseil
et des commissions de projets le 29 août 2023, Monsieur B.________ a accepté,
par fidélité envers la fondation, d'entrer au Conseil, de présider les
commissions de projets, puis d'assumer la présidence. Son poste de directeur de
projets a dès lors été supprimé, cette fonction salariée ne pouvant plus être
cumulée avec la présidence, et que l'intéressé approchait de la retraite.
Application de l'article 10 alinéa 4 du RCLPFES
La question de l'interprétation de cette disposition mérite
d'être soulignée, en l'absence de pratique officielle ou de jurisprudence
publiée à ce jour.
Le CCF reconnaît, en page 31 de son rapport, avoir retenu une
lecture littérale de cet article. Toutefois, la jurisprudence et la doctrine
suisse permettent d'autres méthodes, notamment l'interprétation téléologique
visant à rechercher le but de la norme. En l'occurrence, le Conseil de
fondation a compris l'article 10 comme visant à limiter les coûts liés à la
direction administrative des EMS. Les fonctions administratives, incluant la
sous-traitance et les frais de bureau, sont ainsi plafonnées, tandis que les
fonctions spécialisées indispensables au bon fonctionnement d'un EMS
(médicales, techniques ou immobilières) en sont exclues.
Les projets confiés à Monsieur B.________ relevaient
exclusivement du domaine de la construction, et cette mission, validée par le
service du tutelle, aurait pu être confiée à des mandataires extérieurs. Le
Conseil a jugé plus pertinent de la lui attribuer, vu ses compétences
éprouvées. Les procès-verbaux du Conseil le qualifient d'ailleurs régulièrement
de «directeur de projets de construction» (cf. PV du 27 juin 2022).
Dans les EMS, les honoraires versés aux architectes et
spécialistes techniques ne sont pas imputés dans les charges administratives.
L'interprétation retenue par le Conseil est donc fondée: il ne s'agissait pas
d'une fonction administrative au sens de l'article 10 al. 4, et la fondation
disposait de la liberté contractuelle pour fixer les modalités indemnitaires
liées à la suppression du poste. Ceci n'est pas contraire au Règlement sur les
conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements
sanitaires reconnus d'intérêt public (RCTrLAMal), qui ne prévoit que des
rémunérations minimales (art. 1 al. 1). L'art. 5 al. 2 confirme d'ailleurs
expressément qu'il peut être dérogé aux conditions minimales de la CCT San
lorsque cela est en faveur du personnel.
Comptabilisation de l'indemnité
Il est exact que les salaires et indemnités de départ de
Monsieur B.________ ont été comptabilisés dans la classe 33 du plan comptable.
Cette ventilation correspond aux pratiques budgétaires de la fondation,
Monsieur B.________ ayant toujours été classé dans cette catégorie pour
l'ensemble de ses fonctions. La comptabilisation de cette prestation n'enlève
rien à la nature purement technique et non plus administrative de la nouvelle
fonction de l'intéressé comme chef de projets. Nous reconnaissons néanmoins qu'il
aurait été préférable d'imputer cette charge à la classe 35.
Conclusion
Le Conseil de fondation considère avoir agi en conformité
avec les lois et principes de bonne gouvernance, dans l'intérêt de la
fondation. L'indemnité attribuée à Monsieur B.________ est justifiée et ne
contrevient à aucune règle légale.
[...]
Comme déjà indiqué dans notre réponse au CCF, et en raison de
l'absence de pratique et de jurisprudence sur la notion de fonction
administrative, notre fondation s'en remettra à l'appréciation de votre service
mais elle se permet ici de renvoyer à son argumentaire détaillé figurant en
page 3 et 4 de sa réponse au CCF du 27 février 2025."
Ce courrier était accompagné en outre des pièces
demandées par la DGCS.
I.
Par décision du 12 juin 2025, le Département de la santé et de l'action
sociale (ci-après: DSAS ou Département), après avoir constaté des violations du
plafond de rémunération prévu à l'art. 10 al. 4 RCLPFES, a rendu le dispositif
suivant:
"I.- Condamne
la A.________ à la restitution de fr. 516'677.35 (cinq cent seize mille six
cent septante-sept francs trente-cinq).
II.- Prononce
une amende à hauteur de fr. 50'000 (cinquante mille francs) à l'égard du
Conseil de fondation de la A.________.
III.- Fixe
les frais de la cause à fr. 300.- (trois cents francs) et les met à la charge
de la A.________."
S'agissant de la restitution, la décision dresse un
inventaire des différentes subventions reçue par la A.________ et constate que
le total des montants reçus dépasse la somme de 516'677.35 fr., correspondant
au dépassement des rémunérations prévues pour les fonctions administratives, de
sorte que le montant du dépassement doit être restitué en intégralité. Ce
dépassement est au demeurant calculé comme suit :
Année
Calcul
Dépassement
2021
CHF 263'929.- - CHF
223'592.-
CHF 40'337.-
2022
CHF 535'249.- x 100/80
– CHF 223'592.-
CHF 445'469.25
2023
CHF 39'603.- x 100/80
– (CHF 223'592.-/12)
CHF 30'871.10
Total
CHF 516'677.35
S'agissant enfin de l'amende, la décision précitée
contient la motivation suivante:
"Le Conseil de fondation, en tant qu'organe suprême de
celle-ci, ayant violé, durant trois exercices comptables d'affilée, le devoir
de plafonnement des conditions d'engagement que lui imposait l'art. 10, al. 4
RCLPFES, il se verra en outre infligé une amende au sens de l'art. 32e LPFES,
ceci notamment afin de tenir compte de la répétition de l'infraction et
d'éviter toute nouvelle récidive à l'avenir. Dans ce but, l'amende sera fixée à
CHF 50'000.-, représentant environ le 10% du montant de dépassement à restituer
qu'avait accordé le Conseil à Monsieur B.________. L'amende ainsi infligée
respecte par ailleurs le plafond de CHF 200'00.- prévu légalement."
J.
Par lettre du 15 juillet 2025, La A.________ a réagi à la décision
attaquée, en rappelant l'interprétation qu'elle donnait de la notion de
"fonction administrative". Pour le surplus, elle proteste contre le
prononcé de l'amende, qui a caractère pénal; ce courrier souligne que, aux yeux
de la fondation, il est anormal qu'un justiciable soit amendé pour
l'interprétation divergente qu'il fait d'une norme en l'absence de définition
administrative ou judiciaire de son contenu.
K.
Agissant par la plume de son avocate, le 14 juillet 2025, la Fondation a
recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP) à l'encontre de la décision précitée du 12 juin 2025. Elle conclut
avec dépens, principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
la restitution exigée est limitée à 30'871 fr.10 et l'amende réduite et fixée à
un montant proportionné à celui de la restitution; elle conclut subsidiairement
à l'annulation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse au recours, datée du 29 août 2025,
le Département intimé a conclu à son rejet.
La recourante a complété ses moyens et confirmé ses
conclusions dans une réplique du 24 novembre 2025. Dans sa duplique du 17
décembre 2025, le Département a une nouvelle fois confirmé sa position. Quant à
la recourante, elle a réagi, dans une écriture spontanée du 29 décembre 2025,
en complétant ses moyens; le Département en a fait de même en date du 24 mars
2026.
L.
Il convient encore de préciser les éléments suivants:
a) Interpelée par la juge instructrice, la DGCS a
indiqué, le 26 mars 2026, que les subventions versées à la Fondation ne reposaient
pas sur une convention de prestation. Aucune décision de subventionnement n'a
au demeurant été versée au dossier; tel n'a été le cas que de différents
formulaires de décompte établi par la DGCS et produits, sur requête de la juge
instructrice, au dossier.
b) Dans le régime de surveillance des EMS, ceux-ci
doivent transmettre au Département chaque année des documents comptables, réunis
dans un document intitulé "reporting". Pour l'exercice 2021,
ces données ont été transmises le 28 juin 2022 et verrouillées pour audit en
date du 30 juin 2022. Pour l'exercice 2022, les données ont été transmises le
14 juin et verrouillées pour audit le 20 juin 2023. S'agissant enfin de
l'exercice 2023, les données ont été transmises le 26 juin 2024 et verrouillées
pour audit le même jour.
Considérants
1.
Comme on a pu le constater, la décision attaquée comporte deux objets:
la restitution de subventions, d'une part, une amende, d'autre part. La LPFES
ne comporte pas de disposition particulière relative aux voies de droit; et tel
n'est pas non plus le cas de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv;
BLV 610.15). Restitution et amende figurent au chapitre IVbis de la LPFES,
consacré à la surveillance et aux sanctions; au demeurant, ces deux types de
mesures visent à assurer le respect des obligations de droit public des
administrés concernés, en l’occurrence des bénéficiaires de subventions (voir à
ce sujet Moor/Poltier, Droit administratif II, Berne 2011, p. 133 ss et 152 ss;
la restitution de subventions pouvant en l’occurrence être rapprochée d’une
décision en rétablissement d’une situation conforme au droit).
a) S'agissant tout d'abord de la restitution de
subvention, on peut se demander si celle-ci doit faire l'objet ou non d'une
décision. La réponse doit au demeurant être positive si la subvention initiale
a été allouée par voie de décision. La réponse est moins évidente si la
subvention a au contraire été allouée par voie contractuelle. Au demeurant, les
travaux préparatoires relatifs à la LSubv suggèrent une réponse négative, à
savoir qu'il s'agit de suivre les voies du contentieux contractuel devant le
juge civil (pour les travaux préparatoires voir Bulletin du Grand conseil,
séance du 8 février 2005, p. 7'415 ss et plus spécialement 7'474 ss; sur la
procédure à suivre dans une telle configuration, voir art. 103 CDPJ). On ignore
au demeurant sur quelle base décisionnelle les subventions ici en cause ont été
allouées; quoi qu’il en soit, en l'occurrence, l'art. 32f LPFES prévoit
expressément un pouvoir de décision du département en matière de restitution de
subventions relevant de cette loi.
Il en découle que les voies de droit ordinaires
prévue par la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36) sont ouvertes; partant le recours à la CDAP constitue bien la voie
de droit à suivre s'agissant du volet de la décision attaquée concernant la
restitution de subventions (art. 92 al. 1 LPA-VD).
b) S'agissant de l'amende, rendue par le Département
dans la même procédure, ce point sera approfondi dans les considérants qui
suivent, la question des attributions de compétences en matière de droit pénal
administratif vaudois étant délicate.
c) Formé en temps utile, comportant des motifs et
des conclusions, le pourvoi est ainsi recevable à la forme (art. 95, 99 et 79
LPA-VD).
d) aa) L'autorité intimée souligne que la
recourante, au regard des conclusions prises, semble admettre le principe d'une
amende et donc le caractère pénal de la violation qui lui est reprochée. Il en
déduit que le litige ne porterait que sur la restitution, bien évidemment, et
la quotité de l'amende, mais non sur l'existence d'une infraction pénale. Cette
approche apparaît douteuse (voir le courrier du Conseil de la fondation
recourante du 15 juillet 2025). Elle est contestée dans les diverses écritures
déposées en procédure par la recourante. On rappelle également que l'art. 89
LPA-VD (applicable devant la CDAP par le jeu du renvoi de l'art. 99) précise
que l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties (ce
point sera également repris plus loin s'agissant de l'amende, dont on rappelle
le caractère pénal).
On ne saurait donc d'emblée retenir que la
recourante a admis le caractère pénal de ses actes et cela de manière à lier
l'autorité de céans.
bb) Quoi qu'il en soit, il faut bien admettre que la
recourante a soulevé en premier lieu la question de la prescription de la
créance en restitution, invoquant à ce propos l'art. 34 LSubv et la
jurisprudence rendue à ce sujet par le Tribunal Fédéral (TF 2C_845/2017 du 18
mai 2018, consid. 3.3). En substance, le Département, s'agissant des
restitutions relatives aux exercices 2021 et 2022, aurait eu connaissance des
faits depuis plus d'une année au moment de sa décision ou même au moment de la
mesure d'instruction qu'il a ordonnée le 1er avril 2025; en
conséquence, le délai d'une année prévu par l'art. 34 al. 2 LSubv serait venu à
échéance auparavant, excluant la restitution. Pour le Département intimé, il
conviendrait d'appliquer l'art. 34 al. 3 LSubv, qui prévoit le délai de
prescription pénal plus long: ce délai serait de sept ans s'agissant d'un délit
(art. 97 et 98 CP) ou de trois ans s'agissant d'une contravention (art. 109 CP).
On examinera ainsi successivement, après un rappel
du cadre légal (consid. 2), l'application au cas concret de l'art. 34 al. 2 LSubv
(consid. 3), puis celle de l'art. 34 al. 3 LSubv (consid. 4). Dans ce dernier
considérant, on pourra constater le lien étroit entre le volet pénal et le
volet administratif (entre l’amende et la restitution de la subvention), rendu
indissociable par cette disposition.
2.
Il convient de procéder à la présentation du cadre légal.
a) Le litige a trait tout d’abord à la restitution
de subventions allouées sur la base de la LPFES et de la LSubv. La restitution
est liée au non-respect, selon la décision attaquée, des limites de
rémunérations arrêtées par le RCLPFES. Il convient ainsi de citer ci-après les
dispositions pertinentes de ces trois textes.
L'art. 4b LPFES a la teneur suivante:
" Conditions d'engagement et de travail
1.
En l'absence de conventions collectives de
travail de force obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences en
matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble du personnel
travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public.
2.
Dans tous les cas, après consultation des
associations faîtières, il fixe un barème de rémunération pour les fonctions
directoriales et administratives de ces établissements, qui tient compte de
leurs spécificités, en particulier de leur taille, de leurs missions et des
responsabilités dévolues à ces fonctions."
Sur cette base, le Conseil d'Etat a adopté les art.
3.
ss RCLPFES (chapitre II, "Barème de rémunération des directeurs d'EMS
et d'hôpitaux"). L'art. 3 définit les notions de "directeur"
et "directeur général". S'agissant de la rémunération des fonctions
directoriales et administratives des EMS, les art. 4, 7, 8, 9 et 10 RCLPFES ont
la teneur suivante:
"Art. 4 Barème applicable aux EMS
1.
Le barème de rémunération des
directeurs d'EMS est établi sur la base de la taille de l'établissement (nombre
de lits) et figure en annexe I, qui fait partie intégrante du présent arrêté.
1bis Lorsqu'un directeur exploite plusieurs EMS,
la catégorie d'EMS déterminante pour sa rémunération est fixée en totalisant le
nombre de lits bénéficiant d'une autorisation d'exploiter, émise par le service
en charge de la santé publique, de tous ces EMS.
2-3[…]
Art. 7 Indexation
Les barèmes des annexes I et III sont indexés pour autant, et
dans la même mesure, que les salaires des collaborateurs soumis à la loi du 12
novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud le soient.
Art. 8 Modalités d'application du barème
1.
Le minimum et le maximum des barèmes
sont calculés sur treize mois et s'entendent pour un emploi de direction à
plein temps. Ils englobent tous les montants correspondant à des salaires,
prestations ou avantages reçus par le directeur ou le directeur général au
titre de sa fonction, que ce soit de l'hôpital ou de l'EMS ou d'une autre
entité juridique.
2.
Lorsque le directeur ou le directeur
général d'un EMS ou d'un hôpital occupe d'autres fonctions administratives au
sein de l'établissement et perçoit des honoraires ou salaires à ce titre, le
total des montants perçus ne peut pas excéder le maximum fixé par le présent
règlement pour un emploi de direction à plein temps.
3.
L'établissement détermine la
rémunération initiale sur la base du cahier des charges de la fonction, de la
taille de l'institution et de la diversité de ses missions, de la formation et
de l'expérience professionnelle. La progression ultérieure dépend de la qualité
des prestations fournies en adéquation avec le cahier des charges, des
formations complémentaires utiles à la fonction acquises en cours d'emploi et
d'une évaluation périodique du cahier des charges.
Art. 9
Fonctions administratives (art. 4b de la loi)
a) Définition
Au sens du présent règlement, on entend par "fonction
administrative" toute fonction autre que celle du directeur chargée au
sein de l'EMS de tâches de direction ou de gestion administratives de
l'établissement.
Art. 10
b) Rémunération
1.
La rémunération des fonctions
administratives (y compris les charges patronales) fait partie intégrante des
charges administratives au même titre que les honoraires pour sous-traitance
administrative et les frais de bureau et d'administration (hors versement aux
fonds conventionnels).
2.
Le Département veille à ce que le taux
effectif de ces charges corresponde au taux prévu par l'outil d'évaluation des
prestations socio-hôtelières.
3.
On entend par taux de charges
administratives le rapport entre le total des charges administratives et le
total des charges d'exploitation.
4.
Aucune fonction administrative ne peut
être rémunérée au-delà du barème maximum applicable au directeur de l'EMS
concerné en vertu de l'annexe I. "
Le barème
figurant à l'annexe I en application de l'art. 4 du règlement prévoit quatre
catégories d’EMS, leur directeur pouvant toucher un salaire maximum pour les
très grands EMS de 223'592 fr. par an (années 2021 à 2023).
b) Le Département
a rendu la décision attaquée après avoir constaté une violation, par la
recourante (violation en partie contestée), des dispositions de la LPFES
concernant la rémunération de son directeur général (art. 4b al. 2 LPFES et
art. 4 et 8 ss RCLPFES). Le non-respect, par un établissement sanitaire, des
obligations résultant de ces dispositions peut entraîner une sanction,
prononcée par le Département. Cette question est réglée au chapitre IVbis
("Surveillance et sanctions"), section II ("Sanctions") de
la LPFES. Les sanctions prévues par la loi sont les suivantes:
-
art. 32c LPFES: retrait de la
reconnaissance d'intérêt public, ou avertissement dans les cas de peu de
gravité;
-
art. 32d LPFES: mise sous
administration provisoire;
-
art. 32e LPFES: sanction pénale:
"Art. 32e Sanction pénale
1.
Le département peut infliger une amende de Fr.
500.
- à Fr. 200'000.- aux organes de l'établissement sanitaire d'intérêt public
ou du réseau de soins qui auront violé les devoirs que leur imposent la
présente loi et ses dispositions d'application, notamment en matière de
conditions d'engagement et de travail, d'achats de biens et services et de
contrat d'hébergement.
2.
L'amende est cumulable avec les autres sanctions. "
-
art. 32f LPFES, dont le titre est
"Obligation de restitution et révocation" et dont la teneur
est la suivante:
"1 Le département peut exiger la restitution
de tout ou partie de la participation financière accordée à un établissement
sanitaire d'intérêt public ou à un réseau de soins dans les cas suivants :
1.
inobservation de la présente loi ou de ses
dispositions d'application ou encore d'autres dispositions légales auxquelles
il est soumis;
2.
retrait de la reconnaissance d'intérêt public
ou renonciation à celle-ci.
[…]
1bis Dans les cas mentionnés à l'alinéa 1, chiffre
1, ou en cas de retrait de la reconnaissance d'intérêt public, le département
peut également exiger la restitution de tout ou partie des montants
provisionnés par un établissement pour le renouvellement de ses infrastructures
et de ses équipements.
2.
[…]
3.
Le montant et les modalités de la suspension ou
de la restitution font l'objet d'une décision prise par le département. La
décision de restitution est définitive et exécutoire et vaut titre de mainlevée
au sens de la législation sur la poursuite pour dettes et la faillite.
[…]. "
Ce catalogue de sanctions a été introduit dans la
LPFES le 1er avril 2007. Auparavant, la loi prévoyait pour
l'essentiel le retrait de la reconnaissance d'intérêt public; le législateur a
décidé d'élargir la palette des sanctions pour les manquements aux règles ne
justifiant pas cette mesure ultime (cf. EMPL relatif à la modification de la
LPFES in Bulletin du Grand Conseil, session octobre-novembre 2006, p.
5102).
c) Il convient de citer également la loi sur les
subventions, qui s'applique aux indemnités et aides financières accordées par
l'Etat (cf. art. 1 et 7 LSubv ; BLV 610.15). Cette loi contient en effet des
dispositions sur la "révocation des subventions" (titre de la
section IV du chapitre III, art. 29 ss) et elle prévoit en particulier ce qui
suit:
"Art. 29 Suppression ou réduction des subventions
En général
1.
L'autorité supprime ou réduit la subvention ou
en exige la restitution totale ou partielle :
a. lorsque le bénéficiaire n'utilise pas la
subvention de manière conforme à l'affectation prévue,
b. lorsque le bénéficiaire n'accomplit pas ou
accomplit incorrectement la tâche subventionnée,
c. lorsque les conditions ou charges auxquelles la
subvention est subordonnée ne sont pas respectées ou
d. lorsque les subventions ont été accordées
indûment, que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou
en violation du droit.
2.
En cas de faute du bénéficiaire ou lorsque
d'autres circonstances le justifient, un intérêt peut être requis à ce dernier,
dont le taux est fixé par le Conseil d'Etat.
3.
La réduction des subventions prévue à l'article
33.
est expressément réservée. "
La loi sur les subventions contient par ailleurs une
règle sur la prescription, ainsi que des dispositions pénales qui se lisent
comme suit:
"Art. 34 Prescription
1.
Les créances afférentes aux subventions se
prescrivent par cinq ans à compter de leur naissance.
2.
Le droit au remboursement des subventions se
prescrit par un an à compter du jour où l'autorité compétente a eu connaissance
des motifs du remboursement, mais au plus tard dix ans après sa naissance.
3.
Si le droit découle d'un acte punissable pour
lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, ce dernier
est applicable. "
"Art. 35 Dispositions pénales
1.
Celui qui, intentionnellement ou par négligence
grave, donne des indications inexactes ou incomplètes, ou tait des faits, en
vue d'obtenir des subventions, ou pour les conserver, sera puni d'une amende
jusqu'à 100'000 francs.
2.
Si l'auteur du délit agit à son profit, l'amende
s'élèvera à 500'000 francs au plus.
3.
L'amende vient en sus du remboursement des
subventions.
4.
L'instigation et la complicité sont punissables.
"
d) Le droit à la restitution des subventions est donc
sujet à prescription (voir à ce propos TF 2C_845/2017 précité, lequel a retenu
l’application de l’art. 34 al. 2 LSubv, qui prévoit un délai de prescription d’un
an); les parties sont cependant divisées sur la règle à appliquer en
l’occurrence, soit l’al. 2 pour la recourante et l’al. 3 de l’art. 34 LSubv
pour l’autorité intimée – soit le délai plus long de l’action pénale. En outre,
l’amende – à tout le moins sa quotité – est également contestée par la recourante.
Cela suppose de déterminer quelles sont les règles
(de droit matériel et formel) applicables à des infractions du droit pénal
vaudois (en substance, les dispositions des art. 32e LPFES et 35 LSubv relèvent
du droit pénal administratif), étant précisé que le code pénal laisse aux
cantons une certaine marge de manœuvre à cet égard (art. 335 al. 2 CP
notamment).
aa) On relève tout d’abord que la loi pénale
vaudoise du 19 novembre 1940 (LPén; BLV 311. 15) dispose à son art. 2 al. 1 que
le Conseil d'État peut prévoir la peine d'amende comme sanction de ses arrêtés
et règlements d'exécution (voir par exemple l'art. 15 du règlement concernant
la protection de la flore du 2 mars 2005: RPF; BLV 453.11.1); en l’occurrence,
c’est toutefois le législateur formel qui a prévu les amendes ici en cause.
Sont réputées contraventions les infractions du
droit cantonal pour lesquelles est prévue l'amende (art. 5 al. 2 LPén). L’art.
35.
al. 2 LSubv parle donc improprement de « délit ». Les
contraventions sont soumises au surplus aux dispositions générales de la loi
sur les contraventions (art. 12 LPén; l’art. 7 LPén, qui concerne les délits et
renvoie aux dispositions générales du CP, ne paraît donc pas applicable).
bb) La loi vaudoise du 19 mai 2009 sur les
contraventions (LContr ; BLV 312.11) constitue donc le siège (principal) de la
matière. Son champ d’application s’étend aux contraventions à la législation
cantonale (art. 1 al. 1 let. a LContr; mais non à celles relevant de la
compétence des autorités fiscales, al. 2 let. a), les lois spéciales étant
réservées (al. 3). L’art. 2 comporte une définition de la contravention qui
rejoint celle de l’art. 5 al. 2 LPén.
S’agissant des contraventions à la législation
cantonale, l’art. 5 LContr en attribue la compétence au préfet, sauf
disposition légale contraire. Il convient de citer également l’art. 7,
spécialement son al. 2, relatif à la compétence du Tribunal de police:
"2 Il connaît des oppositions aux prononcés
des autorités mentionnées aux articles 3 à 6 de la présente loi (ci-après : les
autorités compétentes), dans la mesure prévue par l'article 356 du Code de
procédure pénale suisse (ci-après : CPP), applicable par analogie. "
Cette disposition doit se comprendre en relation
avec l’art. 10 LContr, qui prévoit, sur le plan formel, que le Code de
procédure pénale suisse, du 5 octobre 2007, (CPP; RS 312.0) est applicable à la
répression des contraventions de droit cantonal et précise que les dispositions
pertinentes sont celles de l’ordonnance pénale (art. 352 ss; art. 357 CPP, pour
le cas où la compétence relève d’autorités administratives); il en va ainsi en
particulier de la règle relative au contenu de l’ordonnance pénale. L’art. 18
LContr renvoie en effet à l’art. 353 CPP sur ce point.
Sur le plan du droit matériel, l’art. 20 al. 1
LContr (l’al. 2 indiquant une liste d’exceptions), qui régit les ordonnances
préfectorales, prévoit ce qui suit:
"1 Les dispositions de la partie générale du
Code pénal (art. 1 à 110) s'appliquent par analogie aux contraventions à la
législation cantonale, sous réserve des dispositions contraires de la présente
loi et des lois spéciales. "
Il en découle que, pour les contraventions
préfectorales, le délai de prescription est de 3 ans (art. 109 CP). La
punissabilité de l’entreprise est en outre régie par l’art. 102, mais cette
disposition n’est pas applicable en cas de contravention (art. 105 al. CP).
3.
La recourante invoque en premier chef l'application de l'art. 34 al. 2 LSubv,
lequel prévoit un délai de prescription du droit au remboursement des
subventions par un an à compter du jour ou l'autorité compétente a eu
connaissance des motifs du remboursement. Sur ce premier aspect, les parties
sont divisées sur la manière de fixer le dies a quo de ce délai, soit le
moment où l'autorité intimée a eu connaissance des faits propres à justifier
une demande de restitution. Pour la recourante, ce délai a débuté à la date de
la remise de chaque reporting annuel et au plus tard à la date à
laquelle les données de ce document ont été verrouillées pour audit. Pour
l'autorité intimée au contraire, ce délai n'a débuté qu'à réception des
documents fournis par la recourante à sa demande, soit le 13 mai 2025 (envoi
comportant notamment les certificats de salaires concernant les rémunérations
incriminées).
Les données contenues dans les documents annuels de reporting
ont été remises à l'autorité intimée afin de permettre à celle-ci d'exercer son
pouvoir de surveillance sur l'entité subventionnée; il n'est pas contesté que
ces données étaient complètes. Au demeurant, dans le reporting relatif à
l'exercice 2021 (données remises le 28 juin 2022 et verrouillées le 30 juin
2022), on note le versement d'un salaire de 263'864.60 fr. (p. 27 de la pièce 3
de la recourante). Pour l'exercice 2022 (données remises le 14 juin 2023 et
verrouillées le 20 juin 2023), on note également la mention d'un salaire de 535'249.30
fr. (p. 41 de la pièce 4 de la recourante). On note à cet égard que des
salaires à six chiffres, dépassant 200'000 francs, sont pratiquement inexistants
ailleurs dans ce document, de sorte qu'ils étaient propres à attirer
l'attention de l'autorité de surveillance, étant rappelé que le modèle de ce
document de reporting est établi par le département pour lui permettre
d’exercer la surveillance prévue par la loi, aux art. 32a à 32f LPFES. Quoi
qu'il en soit, il faut retenir que la remise des reportings pour les
exercices 2021 et 2022 a fait démarrer le cours du délai de l'art. 34 al. 2 LSubv,
de sorte que celui-ci était échu à fin juin 2023 pour l'exercice 2021 et à fin
juin 2024 pour l'exercice 2022. Ainsi et selon cette disposition, la
créance en restitution pour ces deux exercices était prescrite à la date de la
décision attaquée, soit le 12 juin 2025 (ou même le 1er avril
précédent, date de la mesure d'instruction ordonnée par la DGCS, acte
susceptible d'interrompre le délai de prescription, pour autant que celle-ci ne
soit pas encore atteinte à ce moment-là). En revanche, la créance en
restitution pour l'exercice 2023 (reporting verrouillé le 26 juin 2024)
n'était pas prescrite le 12 juin 2025, ce que la recourante ne conteste d'ailleurs
pas.
En conclusion, la créance en restitution pour les
exercices 2021 et 2022 est éteinte par la prescription de l'art. 34 al. 2 LSubv,
à moins qu'il n'y ait lieu d'appliquer l'art. 34 al. 3 LSubv, qui réserve le
délai de prescription plus long de l'action pénale (ci-après consid. 4).
4.
L'autorité intimée fait valoir l'application de l'art. 34 al. 3 LSubv;
pour elle, la décision prononçant une amende, il y a lieu de retenir
l'existence d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de
prescription plus long, auquel cas celui-ci serait applicable. En l'occurrence,
la décision attaquée retient une violation de l'art. 10 al. 4 RCLPFES durant
trois exercices (2021, 2022 et 2023); sur la base de l'art. 32e LPFES, l'autorité
intimée a donc prononcé une amende de 50'000 francs à l'égard du Conseil de
fondation.
Ce prononcé pénal soulève de nombreuses questions, à
la fois sur le plan formel et sur le plan matériel.
a) On a vu plus haut que la LContr est applicable
aux infractions réprimées par une amende, soit, par définition des
contraventions; tel est le cas de l'amende prévue à l'art. 32e LPFES. On a vu
plus haut que la LContr a été adoptée dans la perspective d'une compétence du
préfet (voire communale), dont les décisions sont sujettes à opposition, puis
relèvent, pour jugement, de la compétence du tribunal de police. Il demeure que
l'art. 5 LContr, s'il prévoit en principe la compétence du préfet pour
sanctionner les contraventions à la législation cantonale, réserve des
dispositions légales contraires, telle celle de l'art. 32e LPFES; la compétence
du département intimé apparaît ainsi donnée dans le cas présent.
L'art. 10 LContr renvoie au CPP (voir art. 10 al. 1
et 2 LContr). Il faut comprendre ce renvoi comme visant l'art. 357 CPP, lequel a
trait à l'hypothèse dans laquelle une autorité administrative est instituée en
vue de la poursuite et du jugement de contraventions (al. 1); dans ce cas, elle
a les attributions du Ministère public et les dispositions relatives à
l'ordonnance pénale sont applicables par analogie (al. 2).
En substance, la procédure de l’ordonnance pénale a
été conçue au premier chef pour des affaires simples et plus précisément, pour
reprendre la formule de l’art. 352 al. 1 CPP, en cas d'aveu du prévenu ou
lorsque les faits sont établis d'une autre manière (excès de vitesse démontré
par un radar, alcoolémie découlant d'une prise de sang; voir à ce sujet: Christian
Denys, Ordonnance pénale: Questions choisies, in: SJ 2016 125 ss, spéc.
136.
s.; Stéphane Grodecki, L'ordonnance pénale dans la jurisprudence du Tribunal
fédéral, in : forumpoenale 4/2016, p. 218 ss). Selon la
jurisprudence, la nature de l’ordonnance pénale consiste en une proposition de
jugement; ce n’est qu’en l’absence d’une opposition que cette proposition entre
en force pour valoir jugement (ATF 140 IV 388); l’absence d’opposition ne doit
être admise qu’avec retenue, dans la mesure où elle vaut acceptation par le
prévenu de renoncer aux garanties judiciaires ordinaires (Denys, op. cit., p.
125.
s.). En revanche, si elle est contestée par le jeu d’une opposition –
celle-ci, lorsqu’elle émane du prévenu, n’a pas à être motivée (art. 354 al. 2)
– cette proposition est alors caduque. En conséquence, le Ministère public qui l’a
prononcée – ou en lieu et place l’autorité administrative – doit reprendre le
dossier; il doit alors procéder à l’administration des preuves nécessaires au
traitement de l’opposition (procéder à des mesures d’instruction, par exemple à
l’audition du prévenu; art. 355 al. 1); après l’administration des preuves, il
a alors diverses possibilités (art. 355 al. 3 CPP), mais en cas de maintien de
son ordonnance, le dossier doit être transmis au tribunal de première instance,
qui traite le cas en application de l’art. 356 CPP.
b) Dans le cas d’espèce, il faut constater que la
Fondation, si l’on admet que celle-ci est bien en l’espèce la
« prévenue », a bien contesté l’amende, le 15 juillet 2025,
respectivement dans son acte de recours. Contrairement à ce que soutient
l'autorité intimée, on ne saurait considérer qu’elle a accepté la proposition
de jugement correspondant à l’amende attaquée. Sa démarche doit ainsi être
considérée comme une opposition, qui, dans le système du CPP, implique que
l’autorité intimée doit reprendre le dossier pour examiner les moyens soulevés
et administrer des preuves. À l’issue de cette phase, elle devra ensuite
transmettre le dossier, en cas de maintien de l’ordonnance pénale initiale, à un
tribunal. La question se pose de savoir si le dossier doit être transféré au tribunal
de police ou au tribunal de céans, étant précisé que selon l'art. 8 al. 1 let.
c de la loi vaudoise du 19 mai 2009 d'introduction du code de procédure pénale
suisse (LVCPP; BLV 312.01), le Tribunal de police connaît des oppositions aux
ordonnances pénales, aux ordonnances préfectorales et aux ordonnances
municipales, aux conditions de l'art. 356 CPP. On peut laisser cette question
de compétence indécise. Force est pour l’essentiel de retenir que l’amende ici
en cause ne peut être confirmée en l'état, le dossier devant être renvoyé au
département pour qu’il traite l’opposition; c’est en effet cette autorité
administrative qui est (seule) compétente pour traiter l’opposition (ATF 140 IV
392, à l’exclusion du Ministère public). Cela conduit déjà à l’admission du
recours s’agissant de l’amende.
c) On note d’ailleurs que l’ordonnance pénale – ou
ce qui en tient lieu, soit ici la décision du département – doit présenter un
certain contenu (art. 353 CPP, auquel renvoie l’art. 10 al. 2 LContr); il
convient en outre que cette ordonnance puisse être portée devant le tribunal de
première instance en tant qu’acte d’accusation (art. 356 al. 2 CPP). L’ordonnance
pénale doit ainsi contenir les mêmes éléments qu’un tel acte (ATF 140 IV
388.
; Grodecki, op. cit. p. 219 ss).
Ainsi, l’ordonnance pénale doit contenir un état de
fait, succinct, certes, mais aussi complet que possible, portant aussi bien sur
les aspects objectifs que subjectifs des actes concrètement commis; elle
précise également les infractions reprochées au prévenu (ATF 140 IV 388, spéc.
consid. 1.3 et 1.4). À cet égard, la décision contestée du département ne
paraît pas complète, même si l’état de fait présenté peut être considéré comme
suffisant: cette décision ne comporte en effet aucune précision sur l’aspect
subjectif de l’infraction commise, à savoir si celle-ci a été commise par dol
ou par négligence. La question se pose d’ailleurs de savoir, sur le plan
matériel, quel type de faute est exigée: l’art. 35 al. 1 LSubv punit les actes
commis intentionnellement ou par négligence grave, alors que l’art. 12 LContr
se contente de la simple négligence et que l’art. 35e LPFES ne contient aucune
précision sur ce point. Le message relatif à la révision de la LPFES qui a
introduit cette disposition, outre qu’il évoquait une adaptation de cette loi à
la loi-cadre qu’est la LSubv, est lui aussi muet sur ce point (Bulletin du Grand Conseil, session octobre-novembre 2006,
p. 5102, 510 et, pour les débats, 5110).
d) Par ailleurs, à teneur de l’art. 353 al. 1 let. b
CPP, l’ordonnance doit désigner nommément les prévenus. En l’occurrence, la
décision du département inflige l’amende contestée au « Conseil de fondation ».
Cette désignation est pour le moins ambiguë: on peut se demander si elle
désigne la Fondation elle-même, en tant que personne morale, ou les membres du Conseil
de fondation. La question serait, dans le second cas, de savoir quelles
personnes physiques sont visées, étant précisé que la composition de ce conseil
a changé entre 2021 et 2025. Cette question est d’ailleurs liée assez
étroitement à celle de la punissabilité éventuelle des personnes morales en
présence de contraventions. Il va de soi que la décision (ordonnance pénale)
que doit rendre le département à ce sujet devra lever ces ambiguïtés.
e) Parmi les difficultés que soulève encore
l’ordonnance pénale, il y a lieu de mentionner la possibilité pour le prévenu
de se prévaloir des garanties judiciaires de la procédure pénale (voir à ce
sujet Laurent Moreillon, L’ordonnance pénale: simplification ou artifice, in:
RPS 2010, p. 22 ss, spéc. 26 ss). Au nombre de ces garanties, il faut
mentionner le droit d’être entendu avant une condamnation; il y a lieu
également de mentionner le droit de se taire, soit de ne pas s’auto-incriminer.
Cette question est peu abordée dans le contexte de l’ordonnance pénale
proprement dite; par contre, elle peut se poser de manière aiguë lorsque sont
joints dans une seule et même procédure, une mesure administrative, supposant
la collaboration de l’administré, et une mesure à caractère pénal, dans
laquelle l’intéressé peut se prévaloir du droit de se taire (voir à ce sujet Hadrien
Monod, Le droit de se taire face à l'obligation de collaborer. Mise en
perspective à la lumière de la LFINMA, thèse Lausanne 2024, p. 66 ss
notamment). En dehors du domaine bancaire, cette tension est omniprésente en
matière fiscale. Le législateur a d'ailleurs adopté récemment diverses
dispositions tendant à permettre l'arbitrage entre ces deux aspects en matière
d'imposition directe (art. 183 LIFD et 57a LHID). En substance, l'ouverture
d'une procédure pénale pour soustraction d'impôt doit être communiquée par
écrit à la personne concernée; celle-ci est invitée à s'exprimer sur les griefs
retenus à son encontre et elle est informée de son droit de refuser de déposer
et de collaborer. Au surplus, les moyens de preuves rassemblés dans le cadre de
la procédure en rappel d'impôts ne peuvent être utilisés dans la procédure
pénale pour soustraction d'impôt que s'ils n'ont été rassemblés ni sous la
menace d'une taxation d'office avec inversion du fardeau de la preuve, ni sous
la menace d'une amende en cas de violation d'une obligation de procédure.
Dans le cas d'espèce, la même tension doit être mise
en évidence: le régime de surveillance mis en place suppose une obligation de
collaborer des établissements (art. 32b al. 1 LPFES et 19 LSubv), alors que la
procédure pénale conduisant au prononcé d’une amende devrait respecter le droit
du prévenu de se taire. Les garanties usuelles offertes dans le procès pénal
n'ont en l’état pas été pleinement respectées. L’amende a été prononcée sans
que la prévenue ait été avertie de l’incrimination la concernant et,
lorsqu’elle a été invitée à se déterminer et à produire des pièces (voir la
lettre de l’autorité intimée du 1er avril 2025), elle n’a pas été
informée ni de l’éventualité d’une amende, ni de son droit de se taire, ce qui semble
déjà problématique du point de vue de son droit d'être entendue.
f) Enfin, le volet pénal soulève également des
difficultés sur le plan du droit matériel applicable; on les abordera ci-après
par surabondance. En effet, l'art. 20 LContr, qui concerne les ordonnances
préfectorales, renvoie, s'agissant du droit applicable, aux dispositions de la
partie générale du code pénal (art. 1 à 110), lesquelles s'appliquent par
analogie aux contraventions de la législation cantonale (al. 1), sous certaines
réserves (al. 2). Au contraire, l'art. 23 LContr indique que ces mêmes
dispositions générales du CP ne sont pas applicables en matière de sentences
municipales, sous certaines réserves (dont l’art. 109 CP, relatif à la
prescription). Autrement dit, la LContr n'indique pas clairement quel est le
droit applicable aux contraventions de la législation cantonale qui ne relèvent
pas de la compétence préfectorale.
On doit néanmoins retenir – sauf à constater une
lacune, à tout le moins s’agissant de la prescription – que le renvoi précité
concerne aussi les amendes prononcées par une autre autorité, soit en
l'occurrence le département intimé. Cela permet d'appliquer l'art. 109 CP, qui
prévoit un délai de prescription de 3 ans pour l'action pénale en cas de
contravention – le cours de ce délai étant régi par les art. 97 al. 3 et 98 CP.
Il faut relever à cet égard que le délai de
prescription de l’action pénale, pour être respecté, suppose le prononcé d’un
jugement. Or, selon la jurisprudence, l’ordonnance pénale n’est précisément pas
assimilable à un jugement (ATF 142 IV 11); celle-ci ne permet donc pas de
respecter l’art. 97 al. 3 CP, ce qui conduit à se demander si le délai de
prescription de l'action pénale de trois ans n’est pas désormais échu.
A cet égard, l'autorité intimée, dans son écriture
du 29 août 2025, fait valoir une activité délictuelle exercée à plusieurs
reprises, selon l'art. 98 let. b CP, ce qui pourrait avoir pour conséquence de
faire courir le délai de prescription au plus tôt dès le jour du dernier acte
litigieux, à savoir au début de l'année 2023, lors du dernier versement du
dépassement de salaire, selon l'autorité intimée. A première vue, même dans ce
cas de figure, le délai de prescription semble être échu, la décision attaquée
ne constituant pas un jugement au sens de la jurisprudence précitée. On peut
encore relever que la jurisprudence relative à l'art. 98 let. b CP est assez
nuancée; elle suppose, pour que le délai de prescription commence à courir
après le dernier agissement coupable, une « unité d’action »; il n’y
a pas unité d’action, lorsqu’une entreprise présente, durant trois exercices
successifs, une fausse comptabilité (TF 6B_496/2012 du 18 avril 2013 consid.
8.
). Dans le cas présent, cette question peut quoi qu'il en soit souffrir de
rester indécise.
g) Il découle des considérations qui précèdent, en
premier lieu, que la décision du Département, en tant qu'elle prononce une
amende et constitue de ce fait une ordonnance pénale, doit lui être renvoyée
pour qu'il traite la contestation sous la forme d'une opposition, au sens des
art. 354 et 355 CPP. Il en résulte par ailleurs que l'application en l'espèce
du délai de prescription pénale plus longue ne saurait être confirmée, en
l'état de la procédure tout au moins. En d'autres termes, la restitution des
subventions demandées, à tout le moins pour les exercices 2021 et 2022 ne
saurait être confirmée non plus.
Compte tenu de ce résultat, il n'y a pas lieu de
s'étendre plus avant sur les autres moyens échangés entre les parties.
5.
Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être
admis; la décision attaquée doit ainsi être réformée comme suit à ses chiffres
I et II, la décision étant confirmée pour le surplus:
I.
La A.________ doit restituer un montant de 30'871 fr. 10.
II.
La cause est renvoyée au Département intimé pour qu'il statue sur
l'opposition à l'amende et, le cas échéant, pour qu'il rende une nouvelle
décision sur la restitution des subventions pour les exercices 2021 et 2022.
III.
Inchangé.
Le présent arrêt sera ainsi rendu sans frais; la
recourante qui l'emporte avec le concours d'un mandataire professionnel à droit
à une indemnité à titre de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Dispositif
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 12 juin
2025 est réformée comme suit:
"I.- La A.________ est
tenue à la restitution de fr. 30'871.10 francs (trente mille huit cent
septante-et-un francs dix).
II.- La cause est renvoyée
au Département intimé pour qu'il statue sur l'opposition à l'amende et, le cas
échéant, pour qu'il rende une nouvelle décision sur la restitution des
subventions pour les exercices 2021 et 2022.
III.- Inchangé."
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument de justice.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Département intimé doit à la A.________ une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 juin 2026
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.