CDAP - GE.2025.0237 - 2025-11-24 - A.________/VMCV SA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 novembre 2025

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; Mme Nathalie

Cuenin, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

VMCV SA, à Clarens.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision de VMCV SA du 27 août 2025

(LInfo) refusant d’entrer en matière sur sa demande d’information.

Vu les faits suivants:

A.

VMCV SA, dont le siège est à Clarens, est une société anonyme ayant pour

but la construction et l’exploitation de lignes de transports publics sur la

Riviera en priorité, dans une perspective de développement régional et de

service à la collectivité. Selon le rapport de gestion disponible sur son site

internet (https://www.vmcv.ch/fr/page/rapports-de-gestion), ses actionnaires

sont les communes de Montreux, Vevey, La Tour-de-Peilz, Blonay-St-Légier,

Corsier-sur-Vevey, Chardonne, Corseaux, Jongny et Veytaux. Elle exploite un

réseau de transports publics composé de lignes de chemin de fer, trolleybus et

bus, principalement dans la Riviera vaudoise.

B.

Le 18 août 2025, A.________ (ci-après aussi: l’intéressé ou le

recourant) a adressé à VMCV SA une demande de pouvoir consulter les contrats et

conventions actuellement en vigueur entre VMCV SA et "les communes".

Invoquant la loi du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo;

BLV 170.21), il a notamment exposé que VMCV SA exerçait une tâche publique

dans le domaine des transports régionaux et bénéficiait à ce titre d’un "financement

public substantiel".

C.

Par lettre du 27 août 2025, VMCV SA a indiqué à A.________ qu’elle

n’était pas soumise à la LInfo. Elle s’est en substance prévalue du fait

qu’elle était au bénéfice d’une concession fédérale pour le transport des

voyageurs, ce qui exclurait l’application de la LInfo.

D.

Par acte du 29 août 2025, A.________ a recouru contre la "décision"

du 27 août 2025 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP). Il a conclu à ce qu’il soit constaté que VMCV SA est soumise à

la LInfo au moins pour ses activités liées à la desserte locale financée et

planifiée avec les communes et les cantons, à ce qu’il soit dit et jugé que le

refus du 27 août 2025 de VMCV SA est infondé et à ce que la cause soit renvoyée

pour nouvelle décision en application de la LInfo.

VMCV SA s’est déterminée le 17 septembre 2025 et a

conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

Le 29 août 2025, A.________ a répliqué. Il a conclu

à ce qu’il soit constaté que VMCV SA est soumise à la LInfo pour les tâches

locales, touristiques et évènementielles confiées par les communes, à ce que la

décision du 27 août 2025 soit annulée, à ce que la communication des contrats

conclus avec les communes soit ordonnée sous réserve d’un caviardage motivé,

subsidiairement à autoriser la production des documents au greffe ou par les

communes elles-mêmes.

Considérant en droit:

1.

Il convient d’abord d’examiner la recevabilité du recours.

a) aa) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 de

la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36)

toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du

droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits

et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue

de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations (let. c). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de

considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être

qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère,

même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments

formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; arrêts TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2; TF

1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1).

bb) En l’espèce, le courrier du 27 août 2025, qui ne

mentionne pas qu’il s’agit d’une décision, ne contient pas les indications

prescrites par l’art. 42 LPA-VD, en particulier pas celles des voies de

recours auprès du Tribunal cantonal. Cela étant, il constitue manifestement une

décision au sens matériel, puisque l’intimée a refusé d’entrer en matière sur

la demande du recourant au motif qu’elle estime ne pas être soumise à la LInfo.

En niant sa compétence, l’intimée a rendu une décision d’irrecevabilité au sens

de l’art. 3 al. 1 let. c LPA-VD qui met fin à l’instance et doit donc être

qualifiée de finale au sens de l’art. 74 al. 1 LPA-VD.

b) Les décisions rendues en application de la LInfo

peuvent faire l’objet d’un recours dans un délai de 30 jours dès leur

notification auprès du Tribunal cantonal (art. 21a et 27 LInfo). Déposé

dans le délai légal auprès du Tribunal cantonal et répondant aux exigences

formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est pour le surplus

recevable si bien qu’il convient d’entrer en matière. Il n’est au surplus pas

nécessaire de déterminer si l’intimée doit être assimilée à une autorité

communale ou cantonale, auquel cas le recours pourrait alternativement être

déposé auprès du Préposé à la protection des données et à l’information

(art. 21a LInfo). En effet, le recourant n’a pas déclaré vouloir saisir

cette dernière autorité.

Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2.

La décision attaquée refuse d’entrer en matière sur la demande du

recourant d’accéder aux contrats conclus entre VMCV SA et les communes au motif

que l’intimée ne serait pas assujettie à la LInfo.

a) Lorsque, comme en l’espèce, l'autorité précédente

n'est pas entrée en matière, le Tribunal cantonal doit d'abord examiner si

l'autorité a rendu à juste titre une décision d’irrecevabilité. Si tel est le

cas, il doit rejeter le recours déposé devant lui, sans examiner lui-même les

questions de fond que le recourant pourrait soulever (cf. ATF 144 II 184

consid. 1.1).

b) Le recourant a pris plusieurs conclusions dans

son recours et d’autres conclusions en partie nouvelles en réplique. Comme on

vient de le voir, le litige porte sur la question de savoir si VMCV SA doit

entrer en matière sur la demande du recourant. A ce stade, il n’y a donc pas

lieu d’examiner la conclusion prise en réplique par le recourant tendant à ce

que le Tribunal ordonne la transmission des documents litigieux. Il n’y a pas

lieu d’examiner non plus les conclusions constatatoires du recourant, qui sont

en principe exclues, ni celles tendant à ce que les communes produisent les

documents litigieux, le recourant ne s’étant pas adressé à ces dernières mais uniquement

à VMCV SA pour les obtenir. La question de savoir si les contrats pourraient

aussi être obtenus par une demande d’information auprès des autorités

communales ne fait donc pas partie de l’objet de la contestation.

3.

La décision attaquée refuse d’entrer en matière sur la demande

d’information du recourant au motif que l’intimée ne serait pas soumise à la

LInfo.

a) Le recourant invoque une violation de

l’art. 2 al. 1 let. f LInfo selon lequel la LInfo s’applique aux

personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des

tâches publiques. Il se prévaut notamment de la jurisprudence de la CDAP

(arrêts CDAP GE.2018.0002 du 7 juin 2018 concernant Tridel SA; GE.2020.0076 du

2 novembre 2021 concernant une société anonyme exploitant un centre sportif)

dont il déduit que les sociétés anonymes délégataires de tâches publiques

cantonales sont assujetties à la LInfo. Il soutient que l’intimée a une

position comparable au vu notamment de la composition de son actionnariat et

des subventions publiques qui lui sont versées; il a produit en réplique

diverses pièces – notamment des extraits du procès-verbal de séances du Conseil

communal de Vevey – pour appuyer ses allégations.

b) Pour sa part, l’intimée soutient qu’elle n’est

pas soumise à la LInfo au motif qu’elle est au bénéfice d’une concession

fédérale en application de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs

(LTV; RS 745.1). Elle invoque également à l’appui de sa thèse un arrêt de

la CDAP GE.2023.0172 du 11 novembre 2024 concernant les Transports publics

lausannois SA. Elle soutient que le versement d’une subvention n’impliquerait

pas de délégation de tâches publiques au sens de l’art. 2 al. 1

let. f LInfo.

c) Il convient d’abord de circonscrire le champ

d’application de la LInfo en lien avec l’application de l’art. 2

al. 1 let. f LInfo.

aa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre (interprétation littérale); si le texte n'est pas absolument clair, si

plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est

la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à

considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation

historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation

téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales

(interprétation systématique); le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode

d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le

sens véritable de la norme (ATF 151 V 129 consid. 5; 151 III 62 consid. 7.3;

150 II 478 consid. 7.2.2; 150 IV 329 consid. 4.1; 150 I 80 consid. 3.1).

Il résulte du texte de l’art. 2 al. 1

let. f LInfo que la loi s’applique aux personnes physiques et morales

auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques. Le texte de la

loi ne prévoit pas d’exception en ce sens que la délégation de tâches publiques

apparaît comme une condition nécessaire et suffisante pour qu’une personne

physique ou morale soit soumise à la LInfo.

L’art. 2 al. 1 let. f LInfo a été

introduit lors de la révision du 11 septembre 2007 de la LInfo liée à

l’adoption de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données

personnelles (LPrD; BLV 172.65). Auparavant, l’art. 2 al. 2

LInfo, qui a été abrogé lors de cette révision, prévoyait que le Conseil d’Etat

désignait les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public

assujettis à la présente loi. L’art. 3 du règlement d’application du 25

septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1), toujours en vigueur, renvoie

à une annexe listant les organismes soumis à la LInfo, parmi lesquels ne figure

pas l’intimée. Selon l’exposé des motifs et projet de loi sur la protection des

données personnelles, modifiant notamment la loi du 24 septembre 2002 sur l’information,

de mars 2007 le Conseil d’Etat relève, à propos de l’art. 2 du projet de

LPrD, qui est devenu l’art. 3 LPrD, et plus particulièrement de

l’al. 2 let. e, que "les personnes privées qui se voient

confier des tâches publiques par le canton ou les communes sont également

soumises à la loi. Cette notion couvre les tâches qu’une collectivité publique

doit accomplir en vertu d’une obligation légale, voire en relation avec son

devoir constitutionnel de préserver l’ordre public soit, en d’autres termes,

des tâches que l’Etat devrait accomplir lui-même, en vertu de la Constitution

ou d’une loi, s’il ne la déléguait pas. Toutes les personnes morales ou

physiques auxquelles l’Etat ou les communes confient des tâches publiques sont

visées; aucune liste particulière ne doit par conséquent être établie,

contrairement à ce qui est prévu par la LInfo (article 2 alinéa 2 et article 3

du règlement d’application). Le champ d’application du projet de loi est donc

plus large que celui de la LInfo. En effet, certaines entités, comme les Eglises

ou les Retraites populaires, exclues du champ d’application de la LInfo, sont

soumises au présent projet de loi lorsqu’elles exercent des tâches publiques.

Pour ce motif seulement, le champ d’application du présent projet de loi n’est

pas calqué sur celui de la LInfo"

(p. 26 s.).

Constatant qu'il n'y avait pas lieu de maintenir de différence sur la question

entre la LInfo et la LPrD, le Conseil d’Etat précise dans le même exposé des

motifs (p. 53) que, "afin d’assurer une cohérence entre la loi sur

la protection des données et la loi sur l’information, il convient de soumettre

les mêmes entités au champ de contrôle des deux lois. Cela entraîne une

modification de la LInfo, en particulier de ses articles 2 et 21". Il

résulte de ce qui précède que le législateur a entendu élargir le champ

d’application de la LInfo lors de l’adoption de la LPrD et a supprimé la

compétence du Conseil d’Etat de déterminer les organismes soumis à la LInfo (voir

dans ce sens arrêt CDAP GE.2020.0076 précité consid. 2). L’absence de l’intimée

dans la liste figurant dans l’annexe au RLinfo ne constitue donc pas un élément

déterminant.

Sous l’angle téléologique, on rappellera que la

LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin

de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1er al.

1 LInfo). Ainsi que le relevait déjà le Conseil d’Etat au moment des travaux

préparatoires de la LInfo (Exposé des motifs et projet de loi sur l’information;

Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre-octobre 2002

p. 2634 ss, p. 2642 s.), les personnes morales et autres

organismes de droit privé qui accomplissent des tâches de droit public ne

doivent pas échapper au principe de transparence lorsqu’ils effectuent ces

tâches. Autrement dit, la délégation de tâches publiques à une personne

physique ou morale ne doit pas être un moyen d’échapper à l’application du

principe de transparence.

Enfin, de manière systématique, on relèvera que le

champ d’application de la LInfo tel que défini par l’art. 2 al. 1

let. f est plus étendu que celui d’autres lois consacrant le principe de

transparence. Ainsi, contrairement à ce qui est le cas en droit fédéral

(art. 2 al. 1 let. b de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur

la transparence [LTrans; RS 152.3]), l’application du principe de la

transparence ne dépend pas en droit vaudois de la question de savoir si les

personnes physiques ou morales délégataires de tâches publiques rendent des

décisions (arrêt CDAP GE.2023.0217 du 5 mars 2024 consid. 1).

Ont notamment été considérées par la jurisprudence

comme des personnes morales délégataires de tâches publiques soumises à la

LInfo en application de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo: la Société

vaudoise d'aide sociale et culturelle de la Loterie Romande, organisme chargé

de la répartition des bénéfices de la loterie en application des dispositions

du droit fédéral, intercantonal et cantonal (arrêt CDAP GE.2010.0026 du 12

janvier 2011); Tridel SA, société active dans la gestion des déchets (arrêt CDAP

GE.2018.0002 du 7 juin 2018); l'Autorité de surveillance LPP et des fondations

de Suisse occidentale, établissement autonome de droit public chargé de la surveillance

des fondations LInfo (arrêt CDAP GE.2017.0114/GE.2018.0025 du 12 novembre 2018);

une société anonyme chargée de l’exploitation d’un centre sportif par des

autorités communales (arrêt GE.2020.0076 précité) et plus récemment une société

anonyme gestionnaire d’un réseau de distribution de l’électricité (arrêt

GE.2023.0217 précité).

d) En l’occurrence, il convient de déterminer si

l’intimée doit être considérée comme une délégataire de tâches publiques au

sens de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo.

L’intimée est active dans le domaine des transports

publics et exploite un réseau composé de lignes de chemin de fer, de trolleybus

et de bus sur la Riviera vaudoise. Il convient d’exposer brièvement la

législation applicable en matière de transports publics.

aa) Sous l’angle constitutionnel, il existe certes

des dispositions conférant à la Confédération la compétence en matière de

transport de personnes (art. 87 et 92 Cst.; voir également art. 81a Cst.,

cette dernière disposition ne modifiant toutefois pas la répartition des

compétences en matière de transports publics selon la jurisprudence; ATF 143 I 109 consid. 5.1; TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 3.4). Il n’est

toutefois pas nécessaire de trancher la question de savoir si ces dispositions

confèrent à la Confédération une compétence exclusive de réglementer les modes

de transport visés par ces dispositions ou si ces dispositions laissent

subsister des compétences cantonales.

En effet, l’exploitation des lignes de transport de

voyageurs est régie par la LTV, qui attribue ou réserve de nombreuses

compétences et tâches aux cantons (ATF 143 I 109 consid. 5.2 et 5.3). Certes,

comme le relève l’intimée, l’exploitation d’une ligne de transports publics, y

compris pour la desserte locale, suppose l’octroi d’une concession fondée sur

la LTV par l’Office fédéral des transports (art. 6 LTV). Contrairement à

ce qu’elle soutient, cette circonstance n’exclut aucunement qu’une entreprise

de transports publics soit également délégataire de tâches publiques cantonales

ou communales.

En effet, la LTV laisse subsister, respectivement

délègue aux cantons de nombreuses compétences. Tel est notamment le cas en

matière de transport de moindre importance de voyageurs (art. 7 LTV), de

concessions (art. 9 LTV) ou de prestations de transport commandées

(art. 28 LTV). Les cantons et les communes ont en particulier un rôle

prépondérant dans le financement, pour la création et le soutien des

entreprises régionales de transports publics. Ce rôle se traduit davantage par

une action concrète que par une activité normative, mais il reste bien entendu

soumis au principe de la légalité (Thierry Tanquerel, Les services publics de

transports, in: Le service public: Journée de droit administratif 2005, Genève

2006, p. 230 ss). Ainsi, le TF a considéré que le législateur cantonal pouvait

sans violer la LTV fixer directement le tarif d’une entreprise concessionnaire

en mains de l’Etat (ATF 143 I 109 consid. 6).

Au niveau cantonal, l’art. 57 Cst-VD a la teneur

suivante:

Art. 57 Transports et communications

1 L'Etat mène une politique coordonnée des

transports et des communications.

2 L'Etat et les communes tiennent compte des

besoins de tous les usagers et des régions excentrées.

3 L'Etat favorise les transports collectifs.

4 L'Etat facilite l'accès aux moyens et

équipements de télécommunications.

La loi du 11 décembre 1990 sur la mobilité et les

transports publics (LMTP; BLV 740.21) a pour but d'encourager le développement

de l'offre des transports publics compte tenu des besoins de la population, de

l'utilisation judicieuse et mesurée du territoire, des impératifs posés par la

protection de l'environnement et par les économies d'énergie, ainsi que de la

complémentarité entre les transports publics et les transports individuels

(art. 1 al. 2 LMTP) ainsi que de promouvoir le développement de la mobilité

douce et de favoriser la complémentarité entre la mobilité douce et les

transports publics ainsi que les transports individuels motorisés (art. 1 al. 2bis

LMTP). Elle confère de nombreuses compétences aux autorités cantonales et

communales notamment en matière de commande de prestations (art. 4a let. a), de

planification (art. 4a let. b) et fixe les principes applicables en matière de

subventionnement des entreprises de transports public (art. 6 ss LMTP). Il

résulte notamment de l’art. 6 LMTP que l’Etat et les communes peuvent

accorder une subvention aux entreprises de transports publics pour maintenir et

développer leurs prestations de service public qui répondent au but de la loi

dans le domaine du transport de voyageurs sur les lignes de trafic régional et

les lignes de trafic urbain.

Certes, dans l’arrêt GE.2023.0172, la CDAP a

considéré que, même dans le cadre du trafic local et des prestations de

desserte exclus de la concession fédérale, l’art. 54 aLTV, qui

assujettissait les entreprises titulaires d’une concession ou d’une

autorisation au sens des art. 6 à 8 LTV à la loi fédérale sur la

protection des données (LPD; RS 235) s’appliquait et que cette disposition

constituait une exception au champ d’application des législations cantonales de

la protection des données en faveur de la législation fédérale. Toutefois,

contrairement à ce que soutient l’intimée, ce raisonnement n’est pas

directement transposable au principe de la transparence. En effet,

contrairement à ce qui est le cas en matière de protection des données (voir

désormais l’art. 16a de la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer

[LCdF; RS 742.101] qui a repris le régime d’exclusivité qui résultait jusqu’au

1er janvier 2025 de l’art. 54 aLTV), la LTV ne contient aucune

disposition qui soumettrait les entreprises au bénéfice d’une concession ou

d’une autorisation exclusivement à la LTrans et non aux législations cantonales

en matière de transparence.

Il résulte bien au contraire des dispositions qui

précèdent que, même si une entreprise de transports publics est au bénéfice

d’une concession fédérale, elle est en général subventionnée par l’Etat et les

communes pour effectuer de prestations de service public, à savoir exploiter

des lignes de trafic régional et de trafic urbain correspondant à la

planification décidée par les autorités. Autrement dit, les entreprises de

transport public subventionnées par l’Etat et les communes exercent dans cette

mesure des tâches d’intérêt public. Il n’y a donc pas de raison de soustraire

cette partie de l’activité de l’entreprise au principe de transparence.

e) Il résulte de ce qui précède que le grief du

recourant en lien avec la violation de l’art. 2 al. 1 let. f

LInfo doit être admis.

4.

L’assujettissement de l’intimée à la LInfo n’a toutefois pas pour

conséquence que la demande d’information du recourant doit être admise. En

effet, il y a lieu d’examiner si des intérêts publics ou privés prépondérants

s’opposent à la transmission des documents auxquels le recourant demande

l’accès (art. 16 LInfo). Comme on l’a vu (cf. supra consid. 2),

il n’appartient toutefois pas au Tribunal cantonal d’effectuer cet examen en

première instance. La cause doit dès lors être renvoyée à l’intimée afin

qu’elle procède à cet examen et qu’elle rende une nouvelle décision sur la

demande du recourant.

5.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis dans la

mesure de sa recevabilité, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à

l’intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La procédure de

recours en matière de LInfo est gratuite (art. 21a et 27 LInfo). Le

recourant ayant procédé seul, il n’y a pas lieu de lui allouer des dépens

(art. 55 LInfo).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité.

Considérants

II.

La décision de VMCV SA du 27 août 2025 est annulée et la cause lui est

renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 24 novembre 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,

d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).

Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82

ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.