CDAP - GE.2025.0256 - 2025-12-15 - A.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt partiel du 15 décembre 2025

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Imogen Billotte et M.

Raphaël Gani, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Laurent GILLARD, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains,

représentée par Me Rémy WYLER, avocat à Lausanne.

Objet

Fonctionnaires communaux

Recours A.________ c/ "décision" de la

Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 4 septembre 2025 (résiliation des

rapports de service au 31 décembre 2025).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après: l’intéressée ou la recourante) a été engagée par

la Commune d’Yverdon-les-Bains en qualité d’********, d’abord par un contrat de

droit privé à durée indéterminée dès le 1er août 2017 à 25 % au

sein du ********. Son taux d’activité a été augmenté à 45 % dès le 1er

octobre 2017, date à laquelle elle a été nommée à titre provisoire avant d’être

nommée à titre définitif dès le 1er octobre 2018. Son taux

d’activité a été augmenté à 75 % depuis le 1er septembre 2021

et elle a été affectée au ********.

B.

Le 7 août 2025, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la

municipalité ou l’autorité intimée) a informé A.________ de son intention de

résilier les rapports de service à l’échéance du délai de protection liée à son

incapacité de travail. En substance, la municipalité se fonde sur l’incapacité

de A.________ à adopter un comportement adéquat et professionnel vers ses

collègues, ce qui ne rend pas envisageable la poursuite des rapports de service.

C.

Le 4 septembre 2025, la municipalité a adressé à A.________ un courrier

recommandé portant l’en-tête "résiliation des rapports de service selon

l’art. 43 du Statut du personnel du 1er février 2024"

par lequel elle a résilié les rapports de service pour le 31 décembre 2025 et a

libéré l’intéressée de son obligation de travailler jusqu’à l’expiration du

délai de résiliation dans la mesure de sa capacité de travail résiduelle.

D.

Par acte du 12 septembre 2025, A.________, représentée par son avocat, a

saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un

recours contre la "décision" du 4 septembre 2025 prononçant la

résiliation des rapports de service. Elle a conclu à l’annulation de la

décision et au maintien des rapports de service avec la commune.

E.

Dans une écriture du 22 octobre 2025, la municipalité a conclu à

l’irrecevabilité du recours en raison de l’incompétence de la CDAP pour

connaître de la cause qui relèverait de la compétence des juridictions civiles

ordinaires. Elle a en outre requis la levée de l’effet suspensif au recours.

F.

Dans ses déterminations du 11 novembre 2025, A.________ a en substance

considéré que la CDAP était compétente pour statuer sur son recours et a

confirmé ses conclusions. Elle a en outre conclu au rejet de la requête de

levée de l’effet suspensif.

G.

Par décision incidente rendue séparément le 15 décembre 2025, le juge

instructeur a admis la requête de levée de l’effet suspensif.

Considérant en droit:

1.

Le présent arrêt statue à titre préjudiciel sur la compétence de la CDAP

pour connaître du recours.

a) Selon l'art. 92 de la loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal

connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par

les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour

en connaître. Définie à l’art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une

mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit

public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et

obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue

de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations (let. c).

Selon la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction

du travail (LJT; BLV 173.61), les litiges entre une collectivité publique ou un

établissement public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux

dispositions de cette loi (art. 3 al. 2). Sous réserve de

dispositions contraires, notamment celles prévues par la loi du 12 novembre

2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud (LPers-VD; BLV 172.31), les personnes

engagées par contrat d'une collectivité publique ou d'un établissement public

peuvent saisir les autorités compétentes en matière de juridiction du travail

conformément à la LJT (art. 3 al. 3 LJT).

Selon la jurisprudence concordante des différentes

cours du Tribunal cantonal (arrêt de la Cour d'appel civile [CACI] du 5 février

2013, HC/2013/173; arrêts CDAP GE.2021.0027 du 1er décembre 2021

consid. 1d; GE.2016.0156 du 23 novembre 2016 consid. 1; GE.2016.0100

du 14 septembre 2016 consid. 1d; GE.2016.0077 du 10 août 2016

consid. 1b; GE.2012.0140 du 19 février 2013; voir Mercedes Novier,

Contentieux de la fonction publique communale: autorité compétente dans le

Canton de Vaud?, in Journal des Tribunaux 2021 III p. 111 ss, spéc.

p. 113), l’acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service

d’un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours

(au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD) si les rapports en

question sont issus d’une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur

un statut du personnel adopté par la commune. En revanche, lorsque ces rapports

ont leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319

et suivants du Code des obligations (CO; RS 220) ou dans un contrat de droit

administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la

juridiction administrative et relève des tribunaux instaurés par la LJT (cf.

art. 2 LJT). Dans ce régime juridique de nature contractuelle, la

résiliation intervient par l’exercice d’un droit formateur de l’employeur ou de

l’employé, prenant la forme d’une déclaration de volonté soumise à réception

(cf. arrêts CDAP GE.2024.0348 du 7 juillet 2025 [recours au TF pendant] consid.

1a et réf. citées; GE.2024.0180 du 21 mai 2024 consid. 1b/bb; GE.2021.0027

du 1er décembre 2021 consid. 1c).

La question de savoir si la loi confère à l'autorité

administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas

particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit

litigieux (cf. arrêts CDAP GE.2016.0077 du 10 août 2016; GE.2006.0180 du 28

juin 2007 et les références), ce qui implique notamment que la Cour dispose de

tous les éléments pertinents contenus dans le dossier personnel du

collaborateur (arrêt TF 1C_657/2023 du 21 octobre 2024).

b) De jurisprudence constante, les contestations pécuniaires

engagées par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relèvent du

juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne

puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique du

terme. Tel est le cas lorsque la loi donne à l'autorité la compétence de régler

de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une

décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. A l'inverse,

l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque

la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante

sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique. La

question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence

décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les

règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (cf. arrêts CDAP

GE.2022.0250 du 7 juin 2023 consid. 4a; GE.2018.0183 du 4 février 2019

consid. 3a; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018 et les références citées).

2.

La municipalité soutient en substance que le Statut du personnel adopté

par le Conseil communal d’Yverdon-les-Bains le 1er février 2024 (Statut

YB) et entré en vigueur le 1er juillet 2024 exclurait la compétence

de la CDAP pour connaître des litiges en lien avec la résiliation des rapports

de service des fonctionnaires. Il convient dès lors préalablement de présenter

le droit communal applicable (cf. infra let. a) avant d’exposer

l’argumentation des parties (let .b et c) puis de statuer (let. d).

a) Selon son art. 1er, le Statut YB régit

les rapports de travail entre la Commune d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la

commune) et son personnel. Il fixe les principes de la politique et de la

gestion des ressources humaines de la commune. Il détermine les droits et

obligations du personnel de la commune.

Le personnel de la commune est composé de

différentes catégories (art. 5 et 6 à 12 Statut YB). Selon l’art. 6 al. 1

Statut YB est "fonctionnaire" la personne nommée par la

municipalité pour exercer une activité à durée indéterminée dans une fonction

colloquée au sens de l’article 24 à un taux d’activité d’au moins 30 % au

service de la commune. Les rapports de service des fonctionnaires sont régis

par le Statut YB (art. 6 al. 2), les dispositions du CO étant

applicables à titre de droit public supplétif (art. 6 al. 3). Il

résulte des art. 18 à 21 Statut YB que la nomination définitive des

fonctionnaires intervient après une période probatoire de deux ans et qu’elle

est "décidée" par la municipalité (art. 21 al. 2

Statut YB).

S’agissant de la résiliation des rapports de

travail, l’art. 36 al. 1 Statut YB prévoit que la municipalité est compétente

pour prononcer la fin des rapports de travail. L’art. 43 Statut YB prévoit

les conditions auxquelles la municipalité peut résilier les rapports de service

d’un fonctionnaire nommé à titre définitif soit en présence d’un motif fondé

dans le respect du délai de résiliation applicable (al. 1). Selon l’al. 2, il y

a motif fondé lorsque la continuation des rapports de service n’est pas compatible

avec le bon fonctionnement de l’administration et la bonne exécution des

tâches; l’al. 2 fournit une énumération exemplative des motifs fondés

justifiant une résiliation.

L’art. 47 Statut YB intitulé "Conséquences

d’une résiliation des rapports de travail de service contraire au droit"

a la teneur suivante:

" 1 Si la juridiction civile saisie en

application de l’article 127 alinéa 2 retient qu’une résiliation des rapports

de service d’un-e fonctionnaire est contraire au droit (y compris en cas de

non-respect du droit d’être entendu), elle alloue au fonctionnaire ou à la

fonctionnaire licencié-e une indemnité dont le montant ne peut en principe pas

être inférieur à 3 mois du dernier traitement mensuel brut de base, et ne peut

en aucun cas être supérieur à 15 mois du dernier traitement mensuel brut de

base.

2 En outre, en cas de résiliation avec effet

immédiat injustifiée, l’article 337c alinéa 1 et 2 du Code des obligations

s’applique à titre de droit cantonal supplétif.

3 Les indemnités prévues aux alinéas 1 et 2 de ce

présent article ne sont pas dues en cas de réintégration convenue d’un commun

accord entre les parties, dans son ancien poste ou dans tout autre poste au

sein de l’administration communale."

Quant à l’art. 127 Statut YB, relatif aux voies

de recours, il prévoit ce qui suit:

" 1 Les décisions concernant les

fonctionnaires prises par la Municipalité en application du présent Statut,

peuvent être portées par voie de recours devant la Cour de droit administratif

et public (CDAP) du Tribunal cantonal, conformément à la loi sur la procédure

administrative. La Municipalité peut décider l’exécution d’une décision

nonobstant un éventuel recours.

2 Les juridictions civiles ordinaires sont

compétentes pour toutes les contestations de nature pécuniaire qui concernent

les fonctionnaires. Sont en particulier considérées comme telles les

prétentions émises en application de l’article 47 du présent Statut.

3 Les juridictions civiles ordinaires sont

compétentes pour l’application des dispositions relatives aux contrats de droit

privé."

Il résulte enfin de l’art. 128 al. 5 Statut

YB qui règle la situation transitoire que les rapports de travail ayant pris

naissance sous l’empire de l’ancien Statut YB qui se poursuivent dans la

période temporelle suivant l’entrée en vigueur du nouveau Statut YB sont régis

par le nouveau Statut YB dès son entrée en vigueur.

b) Selon la municipalité, l’art. 47 Statut YB

exclurait la compétence de la CDAP pour connaître des conséquences de la

résiliation des rapports de travail des fonctionnaires. La municipalité se

fonde principalement sur l’analyse des travaux préparatoires ayant conduit à

l’adoption de la disposition précitée. Elle expose ainsi que le texte du projet

soumis au Conseil communal excluait expressément toute possibilité de

réintégration du fonctionnaire licencié (cf. Préavis au Conseil communal

PR23.17PR du 25 juillet 2023, annexe 1, p. 13). La possibilité d’une

réintégration "convenue" figurant à l’alinéa 3 est le fruit

d’un compromis entre la commission du Conseil communal et la délégation

municipale (cf. Rapport PR23.17RA de la commission du Conseil communal chargée

de l’examen du préavis PR23.17PR, p. 5-6). L’indemnité de licenciement suite à

une résiliation des rapports de travail constituerait un moyen privilégié qui

ne fermerait pas définitivement la porte à une réintégration, laquelle ne

pourrait intervenir que si elle est convenue d’un commun accord.

Selon la municipalité, la commune en vertu de son

autonomie pourrait adopter un régime hybride en ce sens qu’un rapport de

travail fondé sur une nomination ne se dissoudrait pas nécessairement par une

décision. Il n’y aurait pas de parallélisme des formes à cet égard. La volonté

du législateur communal, telle qu’exprimée à l’art. 43 Statut YB, serait

de mettre fin aux rapports de service par la voie de la résiliation et non par

une décision. La résiliation ne pourrait donner lieu ni à effet suspensif ni à

une possibilité de réintégration.

Enfin, toujours selon la municipalité, la compétence

de la CDAP prévue par l’art. 124 al. 1 Statut YB pour connaître des

recours contre les décisions de la municipalité concerneraient d’autres

décisions que la résiliation des rapports de service nommés à titre définitif.

Il résulterait au contraire de l’art. 124 al. 2 Statut YB que seules

les juridictions civiles ordinaires seraient compétentes pour traiter des

conséquences d’une résiliation selon l’art. 47 Statut YB. Une double voie

civile et administrative serait par ailleurs "incohérente, ne saurait

avoir été raisonnablement voulue par le législateur communal et serait de

nature à créer une grande insécurité juridique".

c) Pour sa part, la recourante soutient que,

puisqu’elle a été nommée fonctionnaire par une décision du 24 septembre 2018,

la résiliation des rapports de service doit également intervenir par une

décision en vertu du principe de parallélisme des formes. Elle fait en outre

valoir qu’on ne saurait tirer de l’art. 47 Statut YB une exclusion de la

voie du recours administratif puisque cette disposition, telle qu’amendée par

le Conseil communal, n’exclut pas expressément une réintégration.

L’interprétation de la municipalité serait en outre contraire à l’art. 127

al. 2 Statut YB qui ne prévoit la compétence des juridictions civiles

ordinaires que pour les contestations de nature pécuniaire.

d) En l’occurrence, il n’est d’abord pas douteux que

la recourante a été engagée par une décision de la municipalité la nommant de

manière définitive en qualité d’******** à 45 % auprès du Service ********

(cf. courrier du 24 septembre 2018). En outre, le 20 juin 2024, la municipalité

a écrit à la recourante un courrier l’informant de l’entrée en vigueur du

nouveau Statut YB et de ses conséquences pour ses conditions d’engagement. Ce

courrier confirme que la recourante est rattachée à la catégorie "fonctionnaire"

définie par l’art. 6 Statut YB. Autrement dit, on se trouve dans une situation

où les rapports de service sont issus d’une décision unilatérale de la

municipalité et non d’un rapport contractuel. En vertu de la jurisprudence

rappelée plus haut (cf. supra consid. 1a), cela a en principe pour

conséquence que la fin des rapports de service fait également l’objet d’une

décision susceptible de recours devant la CDAP.

Certes, comme le relèvent Rémy Wyler/Matthieu

Briguet (La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017,

p .11) auxquels se réfère la municipalité, vu la liberté des collectivités

publiques d’aménager leurs statuts de fonction publique, il n’existe pas

toujours de parallélisme des formes entre la création et à la dissolution des

rapports de travail. Ces auteurs citent notamment l’exemple des rapports de

travail avec la Confédération où l’engagement prend la forme d’un contrat et où

le licenciement prend la forme d’une décision contre laquelle un recours peut

être interjeté (art. 8 et 34ss de la loi de la loi du 24 mars 2000 sur le

personnel de la Confédération [LPers; RS 172.220.1]).

Les communes vaudoises disposent d’une large

autonomie pour définir le statut des collaborateurs communaux et leur

rémunération (voir en particulier art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi

du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Toutefois, elles ne

peuvent prévoir des dispositions – en particulier en lien avec les voies de

droit – qui dérogeraient aux règles du droit cantonal (cf. arrêt GE.2015.0221

du 17 octobre 2016 consid. 1d; Novier, op. cit., p. 119). Les

communes ne sauraient en particulier déroger à l’art. 3 al. 2 LJT

selon lequel les litiges entre une collectivité publique et un établissement

public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux dispositions de la LJT

ni à l’art. 92 al. 1 LPA-VD qui confère au Tribunal cantonal – soit à

la CDAP (art. 83 LOJV) – la compétence de connaître des recours contre les

décisions des autorités communales.

Il convient donc d’interpréter les dispositions du

Statut YB relatives à la résiliation des rapports de travail de manière

conforme au droit cantonal. D’abord, contrairement à ce soutient la

municipalité, on ne saurait attribuer une importance décisive aux termes

utilisés dans les art. 36 ss Statut YB – notamment au terme de "résiliation"

– en ce sens qu’ils excluraient toute compétence décisionnelle de la

municipalité. Il n’est pas rare que les termes de résiliation et de décision

soient employés indifféremment. L’art. 43 al. 6 Statut YB, qui porte

sur la procédure qui doit être suivie avant une résiliation, se réfère

d’ailleurs à la "décision de résiliation", ce qui montre

l’ambiguïté de la terminologie utilisée. Certes, comme le relève la

municipalité, il paraît résulter d’une interprétation historique de

l’art. 47 al. 1 Statut YB, qui se réfère d’ailleurs à la "juridiction

civile", que le législateur communal a voulu exclure la compétence de

la juridiction administrative pour statuer sur la validité d’une résiliation

des rapports de service d’un fonctionnaire. Toutefois, l’art. 127 al. 1 Statut

YB prévoit la compétence de la CDAP pour connaître d’un recours contre les

décisions de la municipalité prises en application du statut et n’exclut pas

clairement la possibilité d’un recours contre une décision de résiliation. Quoi

qu’il en soit, le législateur communal ne peut de toute manière pas exclure la

voie du recours à la CDAP contre une décision prise par la municipalité qui

résulte de l’art. 92 al. 1 LPA-VD.

Enfin, contrairement à ce que soutient la

municipalité, l’art. 47 al. 3 Statut YB n’exclut aucunement que la

juridiction administrative se prononce sur la validité d’une décision de

résiliation des rapports de service. Cette disposition ne fait qu’exclure le

versement d’une indemnité lorsque tant la municipalité que le fonctionnaire

licencié souscrivent à une réintégration. Elle ne préjuge en rien de la

possibilité que la CDAP puisse se prononcer sur la validité de la décision

prononçant la résiliation, le pouvoir d’examen de la juridiction administrative

étant au surplus défini par le droit cantonal (art. 89 et 90 LPA-VD).

Il ressort au contraire des dispositions du Statut

YB que, s’agissant à tout le moins de la catégorie des "fonctionnaires"

(art. 6 Statut YB) à laquelle appartient la recourante, les relations de

travail entre la commune et ses collaborateurs ne relèvent pas d’un régime

contractuel mais d’un régime de fonction publique "classique": les

fonctionnaires sont nommés par une décision unilatérale de la municipalité,

leurs droits et obligations résultent principalement du statut et le statut

prévoit une procédure et des motifs pour que la municipalité puisse mettre fin

aux relations. Il convient donc de considérer que, lorsqu’elle prononce une

résiliation fondée sur l’art. 43 Statut YB, la municipalité rend une

décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, laquelle est susceptible de recours

devant la CDAP. Conformément à la jurisprudence précitée (cf. supra consid.

1b), la CDAP ne pourra toutefois pas se prononcer sur d’éventuelles prétentions

pécuniaires; en l’occurrence, la recourante n’a toutefois pas pris de telles

conclusions mais a principalement conclu à l’annulation de la décision

attaquée.

Certes, cette solution n’est guère satisfaisante en

pratique et, comme le relève la municipalité, risque d’être source de confusion

et de complication pour les plaideurs. La doctrine a d’ailleurs déjà attiré

l’attention du législateur sur la nécessité de modifier la législation cantonale

en la matière afin de simplifier, dans l’intérêt des justiciables, la

résolution des litiges en matière de rapports de travail de droit public (cf.

Novier, op. cit., p. 123-124 qui plaide pour l’instauration d’une

juridiction unique).

En l’état, la CDAP ne peut toutefois qu’appliquer

les principes dégagés par la jurisprudence de lege lata qui conduisent à

admettre sa compétence pour se prononcer sur la validité de la résiliation du 4

septembre 2025 décidée par la municipalité.

3.

Il résulte de ce qui précède que la compétence de la CDAP pour connaître

du recours doit être admise. Le présent arrêt est rendu sans frais

(art. 50 LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause sur la question

de la compétence avec l’assistance d’un avocat, a droit à une indemnité à titre

de dépens, qui sera mise à la charge de la Commune d’Yverdon-les-Bains qui

succombe (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est

compétente pour connaître du recours contre la décision de la Municipalité

d’Yverdon-les-Bains du 4 septembre 2025 résiliant les rapports de travail avec A.________

pour le 31 décembre 2025.

Considérants

II.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

III.

La Commune d’Yverdon-les-Bains versera à A.________ une indemnité de

1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 15 décembre 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.