GE.2025.0348

CDAP - GE.2025.0348 - 2026-06-15 - A.________/Municipalité de Vevey

15 juin 2026Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ s'est adressé à la Municipalité de Vevey (ci-après: la

municipalité) par courriel du 11 décembre 2024. Dans ce cadre, il a requis

qu'on lui accorde:

" […] l'accès aux documents officiels concernant l'entreprise B.________

pour la période allant du 1 janvier 2020 au 31 décembre 2023.

Décisions de la municipalité (PV décisionnels), où l'entreprise B.________

est mentionnée ;

Correspondances adressées à la municipalité, ainsi que les

réponses à ces dernières où l'entreprise B.________ est mentionnée;

Contrats engageants la commune avec l'entreprise B.________; Pour

mémoire aucune clause de confidentialité contenue dans un contrat ne peut être

opposée à l'application de la LInfo.

Je précise que ma demande porte

sur toutes les entités de la commune énumérées dans le rapport de gestion

annuel 2023 (Par exemple : Musée Jenisch, Cabinet des Estampes, Bibliothèque et

tous les départements de l'administration communale). [...]"

Par lettre du 15 janvier 2025, considérant que la demande de A.________

concernait des données personnelles de la société B.________ Sàrl, la

municipalité a interpelé cette société, en l'invitant à se déterminer sur la

demande dont elle était saisie; cette démarche s'appuyait sur l'art. 16 al. 5

de la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).

B.________ Sàrl, dans une lettre du 17 janvier 2025,

s'est opposée à la transmission des informations requises.

Par ailleurs, dite société s'est adressée au bureau

du Préposé à la protection des données et à l'information (ci-après: le

Préposé) en l'informant qu'elle s'opposait à la transmission des informations

demandées.

Ouvrant un dossier, le Préposé a invité la

municipalité à se déterminer au sujet de l'opposition à la transmission des

données sollicitée, relevant potentiellement d'un secret commercial. Par lettre

du 27 février 2025 de l'avocat de la municipalité, cette dernière a adhéré à

l'opposition formée par B.________ Sàrl.

Aussi, par décision du 24 mars 2025, l'autorité de

protection des données et de droit à l'information a constaté qu'il y avait

conciliation entre les parties (soit B.________ Sàrl, d'une part, et la

municipalité, d'autre part) et rayé la cause du rôle.

Par décision du 10 avril 2025, la municipalité, tenant compte de

l'opposition d'B.________ Sàrl, a refusé de donner suite à la demande de A.________

du 11 décembre 2024. Elle a considéré que cette requête, d'une portée

extrêmement large, concernait des documents qui contenaient des secrets

d'affaires et qui ne pouvaient être anonymisés. Elle a en outre retenu que le

requérant ne justifiait pas d'un intérêt prépondérant à leur divulgation, au

regard du refus exprimé par B.________ Sàrl quant à la communication de ses

données. Enfin, certains documents pouvaient être qualifiés de documents

internes, échappant au droit d'information institué par la LInfo.

Par acte du 30 avril 2025, A.________ a recouru auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la

décision municipale du 10 avril précédent, concluant en substance à ce que les

pièces demandées lui soient remises, cas échéant après caviardage éventuel des

données confidentielles.

Par arrêt du 18 septembre 2025 (GE.2025.0108), la CDAP a admis le

recours, annulé la décision attaquée et renvoyé le dossier à la municipalité

pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la CDAP a

considéré ce qui suit (consid. 5a):

"l'autorité intimée devra

examiner si, parmi les documents demandés, ceux-ci contiennent véritablement

des secrets d'affaires – ce qui paraît douteux s'agissant des

documents de la municipalité elle-même et ne devrait être que partiellement

exact en ce qui concerne des contrats conclus, notamment. Au sujet des

procès-verbaux décisionnels de la municipalité, il se peut que certains

passages relèvent de la notion de documents internes et puissent être caviardés

de ce fait (ce que le recourant paraît admettre). Autrement dit, une remise

partielle des documents demandés semble possible, en application de l'art. 17

LInfo. Quoi qu'il en soit, il convient que la municipalité motive plus avant

les refus qu'elle oppose au recourant."

Par acte du 10 novembre 2025, la municipalité a écrit au recourant ce

qui suit:

"En l'occurrence, nous avons

consulté tous les services de l'administration pour collecter les éléments

nécessaires pour donner suite à la décision de la CDAP.

Etant donné le nombre

considérable des contacts des services de l'administration, avec la société B.________

sur une période de trois ans, il a été nécessaire d'effectuer des extractions

de comptes, il a fallu aussi compulser les données, puis les agréger. Ce sont

près de 90 documents qui ont été listés.

Les Services concernés ont d'ores

et déjà consacré 10 heures de travail pour répertorier et agréger les documents

comportant la mention "B.________" dans le sens de votre demande.

Dans un deuxième temps nous allons

compulser ces nonante documents, pour vérifier s'ils contiennent éventuellement

des secrets d'affaires au sens de la jurisprudence mentionnée au consid. 4b/aa,

cette étape nécessitera un travail supplémentaire qui ne pourra hélas pas se

faire par informatique. En effet, une lecture et une évaluation doit être

effectuée manuellement pour chacun de ces 90 documents, individuellement. Nous

estimons ce travail à environ 8 heures, soit environ cinq minutes par document

à analyser.

Aussi, nous allons conformément à

l'article 11 al. 3 Llnfo et 17 RLinfo, prélever des émoluments dans la mesure

où le travail que cela représente dépasse une heure, à hauteur de CHF 40.- /

heure à compter de la deuxième heure de travail et de CHF 60.- / heure

à compter de la cinquième heure de travail pour répondre à votre demande, soit

CHF 960.-.

Cela étant et afin d'éviter de

surcharger inutilement l'administration, nous vous prions de confirmer votre

accord pour la perception d'un montant d'émoluments à hauteur de CHF 960.-.

Conformément à la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la présente

décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit

administratif et public, Route du Signal 8, 1014, Lausanne, par écrit dans les

30 jours dès sa communication. L'acte de recours doit être signée et indiquer

les conclusions et motifs de recours. La décision attaquée doit être jointe au

recours."

Par acte du 17 novembre 2025, A.________ a saisi la CDAP d'un nouveau

recours contre la décision du 10 novembre 2025, en prenant les conclusions

suivantes:

"1. Admettre le recours;

2. Annuler la décision municipale

du 10.11.2025;

3. Constater que la Municipalité

n'a pas exécuté loyalement et sans retard l'arrêt GE.2025.0108;

4. Principalement:

- Ordonner la communication

immédiate des documents relevant des quatre catégories prioritaires (factures,

contrats, adjudications/décisions d'achat, offres) avec caviardage limité au

strict nécessaire, sans aucun émolument;

- Constater que la liste des 90

documents existe et doit être communiquée sans délai ni émolument (art. 8 al. 1

et 11 al. 2 RLInfo);

- Annuler l'émolument de CHF 960.-

et dire qu'aucun émolument n'est dû pour la communication des documents

demandés (art. 11 al. 3 LInfo; principe de gratuité de la LInfo);

- Subsidiairement pour le solde:

ordonner la communication de la liste complète des 90 documents dans les 10

jours.

5. Subsidiairement:

renvoyer la cause à la Municipalité pour nouvelle décision conforme aux

considérants, avec obligation de:

Transmettre immédiatement la liste complète des documents,

Proposer une restriction selon mes priorités,

Ventiler et motiver tout émolument conformément à l'art. 11 LInfo

et 17 RLInfo;

6. En tout état: ordonner

l'exécution immédiate de l'arrêt (art. 94 al. 2 LPA-VD) et fixer un délai

impératif de 20 jours;

7. Dire que la procédure est

gratuite et sans dépens (art. 27 al. 1 LInfo)."

Le 3 février 2026, la municipalité a, par son

avocat, déposé sa réponse, dans laquelle elle conclut au rejet du recours. Elle

a proposé, à titre de mesures d'instruction, de remettre à titre strictement

confidentiel à la CDAP les 90 documents auxquels elle fait référence dans sa

décision du 10 novembre 2025.

Sur invitation de la juge instructrice, la

municipalité a produit, en date du 27 mars 2026, les documents extraits par les

divers services communaux et/ou unités en lien avec la Commune de Vevey. Il

s'agit de 78 documents, représentant en tout 164 pages. Elle a en outre produit

un second lot de pièces comprenant les messages de ces services détaillant le

temps consacré à l'extraction des documents demandés par le recourant. Dans son

courrier d’accompagnement, la municipalité précise, pour chaque service, la

durée de travail correspondante jusqu'à ce jour, pour un total de 12 heures.

Le 1er avril 2026, ce courrier a été

transmis, sans les pièces, au recourant.

Considérants

1.

Dans ses conclusions nos 2, 4 (3ème tiret) et 5,

le recourant s'en prend à l'acte de l'autorité intimée du 10 novembre 2025 en

tant qu'il prévoit la perception d'un émolument. Il convient d'examiner si

cette décision municipale constitue une décision sujette à recours.

a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi

cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.

), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi

ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3

LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas

d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations

(al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1

let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même

manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur

la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte

individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et

contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3).

En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la

situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à

tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses

rapports avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 135 II 22

consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions,

des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements

n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique

contraignant (ATF 130 V 288 consid. 2.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021

consid. 2.1.2;8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).

b) Selon l'art. 11 al. 2 LInfo, l'autorité qui

répond à la demande peut percevoir un émolument lorsque la réponse à la demande

nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives (let.

b) ou lorsqu'une copie est demandée (let. c). Cet émolument n'est ni un

émolument forfaitaire, ni une avance de frais. Il vise en particulier à

défrayer l’autorité requise lorsqu’un travail important est concrètement

occasionné par la demande d'information. Il ne peut être arrêté de manière

préalable, après une simple estimation, par voie de décision. Il ne peut être

fixé qu'une fois le travail effectué et que le temps consacré peut être établi

avec certitude.

L'art. 11 al. 3 LInfo prévoit que les autorités

informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui demander

un émolument (voir aussi les art. 16 et 17 du règlement du 25 septembre 2003

d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information [RLInfo; BLV

170.21

]). Cette exigence permet notamment d'avertir le destinataire du coût estimé

de sa démarche, en lui permettant de savoir à quoi il doit s'attendre (cf. l'EMPL

consacré à la LInfo, BGC septembre-octobre 2002, p. 2634 ss,

p. 2650 s.). En revanche, la loi ne prévoit pas la possibilité

d'exiger le paiement préalable d'un émolument (voir CDAP GE.2025.0316 du 11

décembre 2025 consid. 2b; GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 3;

GE.2024.0158 du 8 octobre 2024 consid. 2d).

c) En l'occurrence, dans l'acte du 10 novembre 2025,

l'autorité intimée a informé le recourant qu'après avoir consulté les

différents services de son administration, environ 90 documents concernés par

la demande LInfo avaient été répertoriés, ce qui avait déjà engendré dix heures

de travail. Huit heures supplémentaires semblaient nécessaires au caviardage de

ces documents. Conformément aux art. 11 al. 3 LInfo, 16 et 17 RLInfo,

l'autorité intimée a indiqué au recourant qu'un émolument de 960 fr.

serait perçu (soit 40 fr./heure à compter de la deuxième heure de travail

et 60 fr./heure à compter de la cinquième heure). Elle priait le recourant

de confirmer son accord pour la perception d'un tel montant, afin d'éviter de

surcharger inutilement l'administration.

Si, dans le système prévu par le législateur,

l'autorité intimée ne pouvait facturer de manière anticipée un émolument (ce

qu'elle n'a du reste pas fait) ni solliciter un engagement de l'intéressé à

payer ce montant, elle l'a à juste titre renseigné sur le fait qu'au vu du

travail requis, un émolument relativement conséquent serait facturé.

Ce faisant, l'autorité intimée - la mieux

à même d'évaluer le temps nécessaire pour répondre à la demande d'information

du recourant (pour rappel, tous les documents officiels concernant la société B.________

Sàrl pour la période allant du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2023) - a

laissé implicitement la possibilité à l'intéressé de soit retirer sa demande,

soit la restreindre, soit la maintenir en ayant une idée du coût probable de sa

démarche et du risque financier encouru.

Comme elle l'a précisé dans sa réponse et son

écriture du 27 mars 2026, ce montant de 960 fr. représente une estimation. Ce

n’est ainsi qu’au moment où l’autorité aura statué sur la demande d’accès

qu’elle connaîtra le nombre d’heures effectivement fournies. Le montant de

l’émolument à percevoir fera alors l’objet d’une décision, généralement la même

qui se prononce sur le fond de la demande (transmettant – ou non – les

documents demandés, conformément à l'arrêt de renvoi de la CDAP GE.2025.0108 du

18.

septembre 2025), contre laquelle un recours à la CDAP pourra être formé. Le

droit du recourant à pouvoir contester tant le principe que le montant de

l’émolument est ainsi garanti. L'acte du 10 novembre 2025 ne constitue donc pas

une décision mais une simple information prévue par la loi mais ne présentant

pas de caractère juridique contraignant. Elle n'est dès lors pas sujette à

recours (CDAP GE.2025.0359 du 22 mai 2026 consid. 1b).

Le fait que l'acte du 10 novembre 2025 indique une

voie de droit devant la CDAP n'y change rien, car une indication erronée ne

saurait créer une voie de droit qui n'existe pas (TF 5A_37/2013 du 1er

février 2013 consid. 2 avec renvoi à ATF 117 Ia 297 consid. 2).

Partant, les conclusions nos 2, 4 (3ème tiret) et 5

prises par le recourant sont irrecevables.

d) Au demeurant, l'autorité intimée n'a pas traité

la demande d'information au-delà de ce qui était nécessaire pour estimer le

montant de l'émolument. Elle ne s'est donc pas prononcée sur le fond de la

demande d'information ou alors seulement en annonçant de quelle manière elle

allait y donner suite. Le recourant ne pouvait prendre des conclusions au fond

en demandant à la CDAP qu'elle ordonne la transmission des documents demandés,

ces conclusions sortant du cadre fixé par la décision attaquée

(cf. art. 79 al. 2, 1ère phrase, et 99 LPA-VD). La

conclusion n° 4 (1er, 2ème et 4ème tiret)

est donc irrecevable.

2.

On peut déduire des autres conclusions du recours, en particulier des

conclusions nos 3 et 6, interprétées à la lumière de la motivation

de l'acte (cf. TF 5A_451/2024 du 18 mars 2025 consid. 4.3.3), que le

recourant voit un déni de justice dans le fait que l'autorité intimée n'a pas

encore exécuté l'arrêt de renvoi de la CDAP du 18 septembre 2025. En tant qu'il

est formé pour déni de justice formel, le recours est recevable, sous réserve

de ce qui suit: le mémoire de recours est difficile à comprendre dès

lors qu’il contient de multiples renvois à des dispositions légales et des

références jurisprudentielles erronées ou non pertinentes, voire même des

passages incohérents (désignés, dans le langage topique par "hallucinations")

qui laissent penser que le recourant a fait usage d’un outil d'intelligence

artificielle (IA) pour générer son acte. Ses formulations imprécises et floues

sont en effet une caractéristique typique de l'utilisation de l'IA. Partant, seuls

les dispositions et motifs pertinents seront examinés ci-après.

a) Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours de droit administratif

devant le Tribunal cantonal, l'absence de décision peut également faire l'objet

d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. De jurisprudence

constante, cette disposition vise à concrétiser l'interdiction du déni de

justice formel résultant des garanties constitutionnelles de procédure (art. 29

al. 1 Cst.; art. 27 Cst-VD). Une autorité viole cette garantie constitutionnelle

lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai

prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que

toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 144 I

318.

consid. 7.1 et les arrêts cités). La reconnaissance du déni de justice

formel suppose en outre que l'intéressé ait préalablement sollicité une

décision de la part de l'autorité compétente (TF 2C_264/2023 du 11 janvier 2024

consid. 10.1 et les réf. citées; Zufferey/Seydoux, in Commentaire romand

de la loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, n. 7 ad art. 50 PA;

CDAP GE.2025.0218 du 25 août 2025 consid. 5).

b) Comme indiqué au considérant 1 qui précède,

l'autorité intimée a procédé conformément à l'art. 11 al. 3 LInfo et 16 RLInfo

en informant le recourant, par acte du 10 novembre 2025, de la perception future

d'un émolument, permettant à l'intéressé de réagir et, cas échéant, de limiter

ou retirer sa demande d'information avant que celle-ci soit traitée et fasse

l'objet d'une décision finale. Le grief de déni de justice formel est dès lors

mal fondé.

3.

En conclusion, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vu la gratuité de la procédure, le présent arrêt doit être rendu sans frais

(art. 27 LInfo). En revanche, le recourant, qui succombe, doit verser une

indemnité à titre de dépens à la Municipalité de Vevey (art. 55 et 99

LPA-VD). Comme on l'a vu (consid. 1c), c'est toutefois à tort que le

courrier du 10 novembre 2025, dont l'objet est essentiellement d'informer le

recourant du principe de la perception d'un émolument et de son montant estimé,

indique une voie de droit devant la Cour de céans, ce qui a pu amener le

recourant à déposer un recours. Dans ces conditions, il y a lieu de réduire les

dépens alloués à l'autorité intimée (cf. art. 56 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

III.

A.________ versera à la Municipalité de Vevey la somme de 1'000 fr.

(mille francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 15 juin 2026

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.