CDAP - GE.2026.0111 - 2026-05-29 - A._____ et B._____ /Municipalité de Perroy

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 mai 2026

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey et

M. Raphaël Gani, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourants

1.

A.________,

à ********,

2.

B.________,

à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Perroy, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à

Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la

Municipalité de Perroy du 16 mars 2026 (LInfo)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________, en leur nom ainsi qu'au nom de deux

associations, ont requis le 30 juin 2025 de la Municipalité de Perroy

(ci-après: la municipalité) la consultation d'un courrier du 10 juillet 2023,

signé par le personnel communal et adressé au Conseil d'Etat, indiquant que le

lien de confiance avec C.________, syndic, était rompu et que la reprise de la

collaboration avec lui ne pouvait pas être envisagée.

Par décision du 22 août 2025, la municipalité a

partiellement admis la demande d'accès d'A.________ et B.________, en

autorisant la consultation sur place de la lettre rédigée par le personnel de

l'administration communale. Cependant, elle a expressément interdit toute copie

du document en question.

Par acte du 24 septembre 2025, A.________ et

B.________, agissant en leur nom et au nom des associations D.________ et E.________,

ont contesté devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) la décision du 22 août 2025.

Par arrêt du 27 février 2026 (dans la cause

GE.2025.0278), la CDAP a admis le recours dans la mesure où il était recevable et

a annulé la décision attaquée. Elle a renvoyé à la municipalité le dossier de

la cause pour que celle-ci rende une nouvelle décision autorisant A.________ et

B.________ à prélever une copie du document litigieux, après avoir, cas

échéant, anonymisé celui-ci dans le respect de la protection des données.

B.

Par décision du 16 mars 2026, la municipalité a admis la demande d'accès

formulée le 30 juin 2025 en précisant que la "consultation d'une

version anonymisée de la lettre du personnel de l'administration communale

adressée au Conseil d'Etat le 10 juillet 2023 s'exercera au greffe communal dès

que la présente décision sera devenue définitive et exécutoire, étant précisé

qu'il sera possible d'en prélever une copie".

C.

Par acte du 19 avril 2026, A.________ et B.________, agissant en leur

nom et au nom des associations D.________ et E.________, (ci-après: les

recourants) ont contesté devant la CDAP la décision du 16 avril 2026. Ils ont

conclu à ce que la CDAP leur accorde "l'accès sans restriction"

à la lettre du personnel de l'administration communale adressée au Conseil

d'Etat le 10 juillet 2023.

La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a

répondu le 6 mai 2026 et a conclu au rejet du recours sous suite de frais et

dépens.

Considérants

1.

La décision attaquée a été rendue en application de la loi du 24

septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Dès lors qu'elle émane

d'une autorité communale, elle est uniquement susceptible d'un recours au

Tribunal cantonal (art. 27 LInfo; art. 92 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours a été

déposé auprès de l'autorité compétente dans le délai légal et il répond aux

exigences formelles prévues par la loi. Il y a lieu d'entrer en matière.

2.

a) aa) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique

(art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les

procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des

autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les

autorités, respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1

al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et

à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles

(art. 2 al. 1 let. e LInfo).

bb) Comme déjà exposé dans l'arrêt de renvoi

GE.2025.0278 (consid. 3), le droit à l'information institué par la LInfo

n'est pas absolu.

En particulier, selon l'art. 16 al. 3

let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un intérêt

prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les données

personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS

101), et il ne peut y être porté atteinte qu'aux conditions de l'art. 36

Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du

principe de la proportionnalité.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 septembre

2007.

sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65), et des

modifications de la LInfo en découlant, il convient ainsi à chaque fois de se

demander s'il existe un motif de déroger au principe de l'anonymisation des

documents officiels contenant des données personnelles avant que des tiers ne

puissent y avoir accès. Le cadre est fixé par l'art. 15 LPrD, qui a la

teneur suivante:

"1 Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque:

a. une disposition légale au sens

de l'article 5 le prévoit;

b. le requérant établit qu'il en a

besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le requérant privé justifie

d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne

concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la personne concernée a

expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer

ledit consentement;

e. la personne concernée a rendu

les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas

formellement opposée à leur communication; ou

f. le requérant rend vraisemblable

que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de

se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts

légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du

possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.

2.

L'alinéa 1 est

également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi

sur l'information.

3.

Les autorités peuvent

communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de

l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que

la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la

personne concernée."

L'art. 15 al. 1 let. c LPrD exige une

pesée d'intérêts lors de chaque communication de données personnelles dans le

cadre d'une requête fondée sur la LInfo (TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4;

GE.2025.0109 du 13 octobre 2025 consid. 2c; GE.2025.0108 du 18

septembre 2025 consid. 4b; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6d/cc;

GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3b et 3c). Dans le cadre de cette

pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation

de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux

droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (cf. arrêt TF

1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.3).

Ainsi, même si le droit d'accès institué à l'art. 8

al. 1 LInfo n'est pas soumis à l'existence d'un intérêt à la consultation

de documents publics, dans le cas où le document demandé implique la

communication de données personnelles, la pesée des intérêts en présence prévue

par l'art. 15 al. 1 LPrD implique que l'intérêt du requérant existe

et soit prépondérant (cf. GE.2024.0343 du 24 novembre 2025 consid. 3d;

GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2f et les références citées, GE.2021.0145

du 3 novembre 2021 consid. 2a et les références citées).

cc) La prise en compte de l'intérêt du titulaire du

droit d'accès joue également un rôle lorsqu'un abus de droit entre en

considération (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1; GE.2023.0162 du 2

février 2024 consid. 2f). Tel est le cas lorsque le droit d'accès est

exercé dans un but étranger à la loi, par exemple lorsque le droit d'accès

n'est utilisé que pour nuire au débiteur de ce droit (cf. arrêt TF 4A_36/2010

du 20 avril 2010 consid. 3.1, dans la perspective de l'art. 8 de la

loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données [LPD; RS 235.1])

ou pour économiser les frais à payer normalement pour obtenir ces données. Il

faudrait probablement aussi considérer comme contraire à son but et donc

abusive l'utilisation du droit d'accès dans le but exclusif d'espionner une

(future) partie adverse et de se procurer des preuves normalement inaccessibles

à une partie. Le droit d'accès n'est en effet pas destiné à faciliter les

preuves ou à interférer dans le droit de la procédure civile (cf. ATF 138 III

425.

consid. 5.5, concernant l'art. 8 LPD; voir aussi GE.2021.0140 du 3 février 2022, par lequel la CDAP a rejeté le

recours d’un administré contre le refus du Service de l’économie de la Ville de

Lausanne de lui fournir des renseignements sur l’identité de l’organisatrice

d’une manifestation afin de la faire témoigner dans un procès pénal, estimant

qu'une telle demande était étrangère aux buts poursuivis par la LInfo).

Serait aussi abusive une requête qui ne constituerait qu'un prétexte à une

recherche indéterminée de moyens de preuve (fishing expedition). On ne

saurait en revanche conclure directement à un abus lorsque le requérant n'exige

que la remise de documents dont il pourrait exiger l'apport dans une procédure

civile ou pénale ordinaire et qu'il a un intérêt à l'accès aux données le

concernant pour contrôler leur exactitude, ceci même s'il voulait contrôler ces

données également en vue d'une éventuelle action civile ou pénale ultérieure

(dans ce sens, cf. ATF 138 III 425 consid. 5.6; CDAP GE.2022.0019 du 20

juin 2022 consid. 10, confirmé par l'arrêt TF 1C_388/2022 /1C_591/2022

du 28 avril 2023).

b) aa) En l'occurrence, l'autorité intimée a justifié

sa décision par le fait que, d'une part, les recourants n'exposaient pas quel

intérêt fondait leur demande de consultation. Or un intérêt général n'était pas

suffisant pour primer l'intérêt privé des personnes à ce que leur données

personnelles ne soient pas divulguées. D'autre part, la relation de confiance

qui unissait – ou non – les employés communaux à un membre de la municipalité

devait être considérée comme un sujet sensible. L'autorité intimée considérait

ainsi que l'intérêt de ses employés (dont elle devait protéger la personnalité)

à ce que leur identité et leur signature ne soient pas révélées primait

l'intérêt des recourants.

Pour leur part, les recourants indiquent qu'ils

souhaitent identifier avec certitude tous les signataires de cette lettre,

rédigée sur papier à en-tête de l'administration communale avec les armoiries

officielles de la commune, dont le principe même les choque; l'ensemble du

corps électoral devrait d'ailleurs pouvoir disposer de cette information. Ils soupçonnent

une certaine manipulation des employés communaux et indiquent vouloir mener

leurs propres "enquêtes destinées à responsabiliser ceux qui semblent vouloir

manipuler les institutions et les opinions en usant abusivement des armoiries

communales". Ils ajoutent que la constitution de dossiers pour des

actions en justice justifie également la démarche. Ils estiment aussi que

l'autorité ne pouvait pas se déterminer sans avoir contacté les personnes

concernées.

bb) En l'espèce, les noms des collaborateurs de la

commune de Perroy mentionnés dans la lettre litigieuse constituent des données

personnelles au sens de l'art. 4 ch. 1 LPrD, s'agissant d'informations qui

se rapportent à des personnes identifiées, en lien avec leur activité au sein

de l'administration communale. La lettre en cause doit par conséquent être

rendue anonyme avant toute transmission à un tiers, sous réserve des hypothèses

prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD, applicable par renvoi de l'art. 15

al. 2 LPrD (cf. l'arrêt de renvoi GE.2025.0278 consid. 3a/bb; voir

aussi le récent arrêt GE.2026.0052 du 9 mars 2026 consid. 5, rappelant la

nécessité de protéger la sphère privée des collaborateurs, singulièrement le nom

de ceux-ci; GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3, concernant les noms de

collaborateurs de l'Etat de Vaud ayant participé à un projet de remaniement

complet d'un logiciel).

Il apparaît dans ce cadre que la seule hypothèse

susceptible d'entrer en ligne de compte pour déroger à l'anonymisation de la

lettre litigieuse serait celle dans laquelle les recourants pourraient justifier

d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui des employés

concernés à ce que les données ne soient pas communiquées (art. 15

al. 1 let. c LPrD).

Il y a lieu d'examiner les intérêts invoqués par les

recourants. Ceux-ci se font en premier lieu les porte-paroles de l'intérêt des

administrés en général, plus spécifiquement du corps électoral, en indiquant:

"Dans le devoir de transparence que nous nous imposons pour informer le

corps électoral là où les autorités font obstructions à l'émergence de la

vérité, il est essentiel que nous puissions analyser la participation de

chacun, les responsabilités, et leurs possibles dilution sur la base de propos

générique formulé sans précision et dont la pertinence peut ou doit être

questionnée". Ils ajoutent: "L'intérêt public à connaître

exactement qui reproche au Syndic C.________ d'avoir rompu un quelconque lien,

y compris de confiance, domine l'intérêt privé à ne pas être responsabilisé

pour avoir fait une déclaration aussi tonitruante sans la moindre objectivation

et par ailleurs totalement absente du rapport de la Préfète Freiss qui est la

source de l'incrimination du Syndic C.________". En

d'autres termes, les recourants font valoir essentiellement un intérêt public,

en lien avec la participation démocratique et le débat politique, conçu comme

la somme des intérêts privés de la grande majorité des administrés à connaître

les dysfonctionnements au sein de l'administration de leur commune. Ce n'est là

rien d'autre qu'une reformulation du principe de la transparence en lien avec

le débat politique. Or un intérêt général n'est pas suffisant pour primer

l'intérêt privé des personnes à ce que leurs données personnelles ne soient pas

divulguées (GE.2021.0076 du 29 septembre 2021 consid. 2). Au surplus, cet

intérêt n'apparaît plus actuel, le corps électoral s'étant déjà prononcé de

manière définitive sur la question de la révocation de son syndic.

Les recourants font ensuite valoir que "la

constitution de dossier pour des actions en justice justifie également la

démarche". Il s'agit d'une intention formulée de manière vague et peu

concrète. Les recourants n'indiquent pas clairement quelles actions en justice

ils entendent entreprendre. Dans ces circonstances, le tribunal ne peut pas

voir dans cet objectif un intérêt prépondérant. Il apparaît aussi que les

recourants entendent se livrer à des enquêtes personnelles visant les

signataires de la lettre (cf. leur affirmation: "Ainsi nous entendons

d'abord constater qui a signé cette fameuse lettre et ensuite nous procéderons

dans nos enquêtes destinées à responsabiliser ceux qui semble vouloir manipuler

les institutions et les opinions en usant abusivement des armoiries communales"). Sans examiner plus avant la question du caractère éventuellement

abusif de l'usage qui entend être fait par les recourants des informations

requises, il y a néanmoins lieu de relever que l'on peut d'autant mieux comprendre,

sur cette base, le souci de l'autorité intimée de protéger la personnalité de

ses employés.

Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater

que les recourants ne disposent pas d'un intérêt prépondérant à la

communication non anonymisée de la lettre du 10 juillet 2023 qui primerait

celui des signataires à ce que leurs données ne soient pas communiquées.

Enfin les recourants reprochent à l'autorité intimée

de ne pas avoir pris contact avec les tiers pour savoir si ceux-ci acceptaient

de voir leur identité dévoilée. Ce grief n'est pas fondé. En effet, la loi

n'exige pas une détermination des tiers dont les données personnelles ne sont

pas divulguées (cf. art. 16 al. 4 LInfo a contrario). Une

telle prise de contact n'est pas nécessaire si l'autorité décide, sur la base

de la pesée des intérêts à laquelle elle a procédé, de ne pas transmettre de

données personnelles, comme c'est le cas en l'espèce.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé,

doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Il

n'est pas perçu de frais judiciaires (cf. art. 27 LInfo). La Commune de

Perroy, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a

droit à des dépens, qui seront mis à la charge des recourants, qui succombent

(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD; voir aussi l'arrêt TF 1C_10/2026 du 17

avril 2026 consid. 5, validant l'allocation de dépens en lien avec la

LInfo), solidairement entre eux (cf. art. 51 al. 2 LPA-VD, applicable

par renvoi de l'art. 57 LPA-VD à la répartition des dépens); ceux-ci

seront fixés un montant de 1'000 fr. (cf. art. 11 du tarif des frais

judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA;

BLV 173.36.5.1]).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Perroy du 16 mars 2026 est confirmée.

III.

L'arrêt est rendu sans frais.

IV.

A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la

Commune de Perroy un montant de 1'000 (mille) francs à titre d'indemnité de

dépens.

Lausanne, le 29 mai 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.