CDAP - MPU.2016.0018 - 2016-12-23 - A._____/EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants, B.__, C._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 décembre 2016

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Robert Zimmermann et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Etablissement vaudois d'accueil des

migrants (EVAM), à Lausanne, représenté par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne,

Tiers intéressés

1.

B.________, à ********, représentée

par Me Didier ELSIG, avocat à Lausanne,

2.

C.________, à ********, représentée par Me Alain SAUTEUR,

avocat à Lausanne,

Objet

Marchés publics

Recours A.________ c/ décisions de l'Etablissement vaudois

d'accueil des migrants (EVAM) du 31 mai 2016, adjugeant à B.________ la

surveillance des Foyers collectifs et structures de jour – Lot Est et

adjugeant à C.________ la surveillance des Foyers collectifs et structures de

jour – Lot Ouest

Faits

Vu les faits suivants

A.

L'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM; ci-après aussi: l'adjudicateur)

a succédé le 1er janvier 2008 à la Fondation vaudoise pour

l'accueil des requérants d'asile (Fareas), dont les activités ont été universellement

reprises par le nouvel établissement. Aux termes de l'art. 9 de la loi

cantonale du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines

catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21), il s'agit d'un établissement

autonome de droit public doté de la personnalité juridique. Le Grand Conseil

vote la subvention cantonale octroyée à l'EVAM dans le cadre du budget de l'Etat

(art. 4 LARA) et le Conseil d’Etat approuve le budget et les comptes de l'EVAM

(art. 5 LARA). Les missions de l'EVAM définies à l'art. 10 LARA sont l'octroi

de l’assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés et l'exécution

des décisions du département en charge de l'asile relatives à l'aide d’urgence

aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois. Dans le cadre

de la loi, l'EVAM pourvoit à sa propre organisation (art. 18 al. 1 LARA). L'EVAM

a été inscrit au registre du commerce le 11 septembre 2008 comme

entreprise de droit public.

B.

La société A.________ (ci-après: la recourante) est une entreprise

inscrite au registre du commerce, avec siège principal à ******** et dont le

but social est l'organisation de services de surveillance. Elle est

actuellement active sur une partie des sites de l'EVAM (lot Est).

La société B.________ est une entreprise également

inscrite au registre du commerce avec siège à ********. Elle a pour but social

"la surveillance de personnes, droits, biens immobiliers; transport et

traitement de valeurs; service d’ordre et toute autre fonction lors de

manifestations".

La société C.________ est une entreprise inscrite au

registre du commerce et sise à ********. Le but de l'entreprise est indiqué

comme suit au registre: "toute activité commerciale et toute prestation de

services dans le domaine de la protection des personnes et des biens comportant

notamment la protection rapprochée, la surveillance, le gardiennage, la

sécurité d’expositions et de manifestations, l’assistance en cas d’alarmes, le

transport et le stockage de valeurs et de documents; exploitation d’une agence

de renseignements privés comprenant l’exécution de toute investigation,

recherche et enquête, y compris toute activité connexe et annexe; étude,

développement et mise en œuvre de tout concept de sécurité". Elle est

actuellement active sur une partie des sites de l'EVAM (lot Ouest).

En 2012, la recourante et C.________ avaient chacune

reçu un marché public relatif à la surveillance d’établissements gérés par l'EVAM

(comme évoqué, le lot Est pour la recourante et le lot Ouest pour C.________).

C.

a) Par avis publié le 8 mars 2016 sur la plateforme pour les marchés

publics suisses (www.simap.ch) et dans la

Feuille des avis officiels du canton de Vaud, l'EVAM, par son Entité

Surveillance, a lancé, dans le cadre d'une procédure ouverte soumise aux accords

internationaux, un appel d'offres portant sur la mise à disposition de

personnel de sécurité formé du 1er septembre 2016 au 31 août 2020. En

vertu de la formule K2 du dossier d'appel d’offres (ci-après: DAO), le marché

porte sur la surveillance de divers sites, répartis en deux lots distincts (selon

une annexe "Définition des lots Est et Ouest") (ch. 2.3 DAO). Selon

le ch. 3.18 DAO, les soumissionnaires ont l'obligation de déposer une offre

pour chacun des deux lots, alors que l'EVAM n'attribuera qu'un seul lot par

soumissionnaire. Selon l'appel d’offres (ch. 2.5), les principales tâches prévues

sont:

"- La

surveillance des entrées et des sorties du bâtiment, comprenant le contrôle des

documents autorisant l’accès, la fouille sommaire des personnes, l'interdiction

d'entrer aux personnes non munies du document et l'expulsion de personnes non

autorisées présentes sur le site

- Le

contrôle des présences

- Le

contrôle des lieux communs et des chambres

- Le

contrôle des installations de prévention d'incendie (détecteurs incendie,

extincteurs, armoires incendie)

- La prise

de mesures appropriées en situation exceptionnelle (appel aux services d'urgence,

gestion de conflits, appel aux services techniques, etc.)

- Divers

travaux administratifs (distribution de courrier, rédaction de rapports d'événements,

etc.)"

b) Sous le titre "Aptitudes / compétences

requises", le ch. 1 DAO mentionne ce qui suit:

"Le soumissionnaire doit posséder la ou les compétences,

voire la ou les formations suivantes pour l’exécution du marché:

- Expérience

dans le domaine de la surveillance et de la sécurité des biens et des personnes

/ personnel de sécurité formé avec brevet fédéral (si formation académique ou

externe au candidat à définir, le cas échéant).

- Autorisation

d'exploiter une entreprise de sécurité ou une succursale de celle-ci

conformément à l’article 7 du Concordat sur les entreprises de sécurité.

- Collaborateurs

en charge des missions au bénéfice d’un minimum de 2 ans d'expérience en tant

qu'agent de surveillance."

c) Les critères d'adjudication et leur pondération,

indiqués tels quels sous

ch. 4.7 DAO, sont les suivants:

CRITERES & ELEMENTS D'APPRECIATION

PONDERATION

1.

Prix de l'offre

·

Coût global pour une durée de 4

semaines

40%

2.

Recrutement du personnel affecté à la mission

·

Evaluation du plan de formation

du personnel mis à disposition par le soumissionnaire

·

Evaluation du plan des exigences

du soumissionnaire en matière de recrutement du personnel, y compris

personnel d'encadrement opérationnel

40%

3.

Expérience du soumissionnaire dans le domaine de

l'asile

·

Expérience dans le domaine

20%

TOTAL:

100%

Le ch. 4.7 DAO précise encore qu'un "critère d'adjudication

peut être divisé en éléments d'appréciation. Si le nombre et l'ordre d’importance

des critères sont définitifs et annoncés préalablement, l'adjudicateur se réserve

le droit de fixer autant d'éléments d'appréciation qu'il est nécessaire pour

départager les soumissionnaires, ceci en respectant l'égalité de traitement et

le principe de transparence. Les éléments d'appréciation sont en relation

directe avec un des critères principaux".

Selon ch. 4.9 DAO, chaque critère est noté de 0 à 5,

la note 5 étant la meilleure. La note peut être "précise jusqu’au centième

(par exemple: 3,46), notamment pour le prix". Selon l'annexe T1 incorporé

au ch. 4.9 DAO et le tableau concernant les éléments d’appréciation (ci-après:

le tableau des éléments d'appréciation) joint au DAO, la note 0 est attribuée

lorsqu'un candidat n'a pas fourni l'information ou le document demandé; la note

1 correspond à "insuffisant", 2 à "partiellement suffisant",

3 à "suffisant", 4 à "bon et avantageux" et 5 à "très

intéressant".

Selon ch. 4.17 DAO, l'adjudicateur écarte les offres

"qui ne remplissent pas les critères d’aptitude fixés ou, en cas de

notation des critères d'aptitude, les offres qui n'ont pas reçu au moins la

note 2 sur l'un ou l'autre des critères d'aptitude (annexes Q)".

d) Le tableau des éléments d'appréciation indique, d'une

part, plus en détail les éléments d'appréciation pour les critères d'aptitude

et pour les critères d'adjudication et, d'autre part, les documents requis ou

les moyens d'analyse. Hormis pour le prix, le tableau expose également plus

précisément les divers cas dans lesquels les notes 0 à 5 sont attribuées aux

différents éléments d'appréciation.

Concernant les critères d'aptitude, ledit tableau

liste les trois éléments d'appréciation suivants: 1. Correspondance aux

exigences légales, 2. Organisation et importance de l’entreprise, 3. Capacité

en personnel et formation de base des personnes-clés de l’entreprise.

Concernant les critères d’adjudication, le tableau mentionne

les "éléments d’appréciation" suivants: sous le critère du prix, le

montant de l'offre en rapport avec le cahier des charges; sous le critère

intitulé "Organisation pour l'exécution du marché", l'évaluation du

processus de recrutement et des critères en matière d'engagement du

soumissionnaire; enfin, sous le critère intitulé "Expérience du

soumissionnaire dans le domaine de l'asile et de la migration", d'une

part, l'élément "Quantité et qualité des références" et, d'autre

part, l'élément "Evaluation du plan de formation du personnel mis à

disposition par le soumissionnaire".

D'autres détails du tableau seront indiqués dans le

cadre des griefs soulevés par la recourante.

e) La notation du prix est prévue selon la méthode

T2 (cf. ch. 4.10 DAO qui explique la méthode de calcul). Le prix horaire

forfaitaire des prestations devait être indiqué par les soumissionnaires pour

une durée de quatre semaines (ch. 2.3 DAO; cf. aussi ch. 4.7 DAO précité).

f) Un délai pour poser des questions était accordé

au 23 mars 2016; à cette même date était prévu une séance d'information de l'EVAM

et une visite des sites d'exécution à Crissier et à Bussigny (ch. 4.3 et 4.4 DAO).

Le délai pour la remise des offres était fixé au 9 mai 2016.

D.

Dans le délai imparti, cinq soumissionnaires, dont la recourante, B.________

et C.________, ont déposé une offre pour chacun des deux lots.

E.

Lors de la vérification des montants des offres, l'EVAM a constaté des

distorsions importantes qui s'expliquaient par des erreurs de calcul qu'il

avait commises ainsi que par les interprétations divergentes que les

soumissionnaires avaient faites des données fournies, jugées insuffisamment

claires; les soumissionnaires n'arrivaient pas au même total d'heures ce qui empêchait

la comparaison selon l'EVAM. Notamment la recourante avait relevé des erreurs

sur le volume d'heures mentionnées sur le document "Répartition des lots

V2" (cf. sa remarque sur l’annexe R1 à l’offre pour le lot Ouest signée en

date du 29 avril 2016). Les heures ainsi calculées par les soumissionnaires n'étaient

pas les mêmes pour tous les sites, voire dans leur total. Le 13 mai 2016, l'EVAM

a alors interpelé tous les soumissionnaires, en leur donnant comme bases de

calcul sur quatre semaines 6'748 heures pour le lot Est et 9'536 heures pour le

lot Ouest, les heures ayant été réparties en détail pour chaque site en

indiquant le nombre de personnes, les jours de la semaine et les périodes de

service pour chaque jour de la semaine

(cf. document "Répartition des heures" pour chaque lot, daté du 12

mai 2016). L'EVAM n'a pas informé les soumissionnaires des prix jusqu'alors offerts

par les concurrents.

Tous les soumissionnaires ont par la suite recalculé

leurs offres et ont présenté à l'EVAM les montants d'offre corrigés, sans

protester contre ce mode de faire.

F.

Concernant le lot Ouest, la recourante a obtenu la note 4,46 pour le

prix, 3,22 pour la formation initiale et continue, 4 pour le recrutement (avec

3,61 [(3,22 + 4) / 2] comme note moyenne pour ces deux derniers sous-critères),

5 pour les références et une note globale de 4,23. Concernant le lot Est, ces

notes sont, dans le même ordre, de 4,59, 3,22, 4 (moyenne de 3,61), 5 et la

note globale de 4,28.

C.________ a reçu, pour le lot Ouest, toujours dans

le même ordre, les notes de 5,00, 3,05, 4 (moyenne de 3,53), 5 et la note

globale de 4,41. Pour le lot Est, ces notes sont de 4,97, 3,05, 4 (moyenne de 3,53),

5 et comme note globale 4,397.

Quant à B.________, les notes qui lui ont été attribuées

s’élèvent pour le lot Ouest à 4,82, 2,46, 5 (moyenne de 3,73), 5 et la note

globale à 4,42. Pour le lot Est, elles s’élèvent à 4,77, 2,46, 5 (moyenne de 3,73),

5 et la note globale à 4,399.

Pour les deux lots, B.________ arrivait ainsi au

premier rang, C.________ au deuxième et la recourante au troisième rang.

G.

Par décision du 31 mai 2016, notifiée notamment à la recourante le jour

suivant, l'EVAM a adjugé le marché pour le lot Est à B.________ Le montant de

l'offre corrigé de la recourante s'élève à 375'324 fr. et celui de B.________ à

368'225 fr. pour ce lot.

Par une seconde décision du même jour, l'EVAM a

adjugé le marché pour le lot Ouest à C.________. Le montant de l'offre corrigé

de la recourante est de 539'661 fr., celui de C.________ de 509'795 francs.

H.

Par un seul acte de son mandataire du 13 juin 2016, la recourante a

interjeté un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) contre les deux décisions d'adjudication de l'EVAM du

31 mai 2016. Dans un chiffre I, elle a demandé l’octroi de l'effet suspensif au

recours et a formulé sur le fond les conclusions suivantes:

"II. Réformer la décision du 31 mai 2016 adjugeant à C.________,

à Bussigny, la surveillance des Foyers collectifs et structures de jour – Lot

Ouest, en ce sens que le marché précité est adjugé à [la recourante] au prix de son offre, soit CHF 539'661.-.

III. Alternativement à la conclusion III. (recte: II.), réformer la décision du 31 mai

2016 adjugeant à B.________, à Lausanne, la surveillance des Foyers collectifs

et structures de jour – Lot Est, en ce sens que le marché précité est adjugé à [la recourante] au prix de son offre, soit CHF

375'324.-.

IV. Subsidiairement aux conclusions III. et IV. (recte: II. et III.), annuler les décisions du

31 mai 2016 de [l'EVAM] […], la cause étant renvoyée à [l'EVAM] pour un nouvel appel d'offres,

subsidiairement pour nouvelles décisions dans le sens des considérants."

Aucune partie ne s'étant opposée à l'octroi de l'effet

suspensif, le juge instructeur a, par décision du 6 juillet 2016, maintenu l'effet

suspensif qui avait provisoirement été accordé par ordonnance du 14 juin 2016.

Par acte de son mandataire du 12 juillet 2016, B.________

a renoncé à se déterminer et s'en est remise à justice.

Par réponse de son mandataire du 13 juillet 2016, C.________

a conclu au rejet du recours.

Dans le délai prolongé à sa demande, l'EVAM a, par

écriture du 20 juillet 2016, également conclu au rejet du recours et

produit son dossier, le tribunal ayant requis la production de son dossier

original et complet par ordonnance du 14 juin 2016.

La recourante a déposé le 16 août 2016 une réplique par

laquelle elle a maintenu ses conclusions.

Les parties se sont encore prononcées par mémoires

du 19 et 23 août, 5 et 12 septembre 2016. Suite à la requête du tribunal

du 18 août 2016, l'EVAM a notamment transmis, dans le délai prolongé au 12

septembre 2016, un document d'évaluation du critère de la formation de base ou

initiale (comportant 58 éléments d'appréciation), qui manquait aux pièces qu'il

avait jusqu'alors produites (pièce 501). Il ressort de ce document les éléments

suivants:

Formation de base ou initiale

Sujets

abordés selon plan de formation

1

2

3

Négatif = 0

/ Positif = 1

A.________

C.________

B.________

Qualité

Définition

de la qualité

1

1

Contribution

du collaborateur à la qualité

1

Hygiène de

vie au travail

1

Déontologie

1

Culture

d'entreprise

1

1

Consignes

d'exécution

1

1

4

3

2

Contrôle

de personne

Situations

possibles

1

1

Pièces

d'identités officielles

1

1

Procédure

de contrôle des personnes

1

1

1

2

2

3

Signalement

Démarches

et procédures du signalement

1

1

Etablissement

du signalement

1

1

Diverses

astuces

1

0

3

2

Moyens

Techniques

Communication

radios

1

1

1

Le spray

1

1

1

La fouille

1

1

1

Moyens

auxiliaires

1

Systèmes

d'alarme (incendie, effraction)

1

1

1

Systèmes de

contrôle d'accès

1

1

Installations

techniques

1

6

4

6

Evénements

particuliers

Exemples

(scénariies pratiques)

1

1

Application

des mesures adéquates

1

1

Gestion de

la protection personnelle (Self-défense)

1

1

1

Procédure

suite à effraction

1

1

Comportement

en cas d'incendie

1

1

1

Premier

secours

1

1

1

6

4

5

Danger

Définitions

des dangers et risques

1

1

Différences

entre danger actif et passif

1

1

Différences

entre Safety et Security

1

1

1

Méthode TOP

(technique – opérationnel – personnel)

1

4

3

1

Communication

Schéma et

modèle de communication

1

Gestion des

situations conflictuelles

1

1

Science

proxémique

1

La peur

1

Compétences

sociales

1

Transmission

de l'information

Gestion

conflits

1

1

1

Communication

non-violente

1

Auto-défense

1

1

1

Gestion du

stress

1

1

4

6

5

Rapport,

message

Buts du

rapport

1

Types de

rapport

1

1

Contenu des

rapports

1

1

2

3

Droit,

concordat et armes

Les trois

pouvoirs

1

1

Contrat et

mandat

1

1

Concordat

romand des entreprises sécurité privée

1

1

1

Code pénal

suisse

1

1

1

Larm (loi

sur les armes)

1

1

Lstup (loi

sur les stupéfiants)

1

Cadre légal

1

1

Confidentialité

6

6

3

Connaissance

particulière

Migration

1

1

1

1

1

1

Applications

métiers

Word

Outlook

Excel

Divers

1

1

Développement

personnel

Evolution

du métier

1

Brevet

interne

1

Brevet

fédéral

1

1

3

1

TOTAL

DE LA FORMATION

3.22

3.05

2.46

I.

Tous les soumissionnaires impliqués dans la présente procédure se sont

opposés à la consultation de leurs offres ainsi que de leurs propres pièces par

les autres soumissionnaires.

J.

Le juge instructeur a tenu audience le 28 septembre 2016. A cette

occasion, la recourante a produit deux documents. L'un reprend le document (pièce

501) avec les 58 éléments d’appréciation du critère de la formation de base ou

initiale en mettant en évidence où, selon elle, l'EVAM n'avait à tort pas

retenu des éléments d'appréciation en sa faveur. L'autre document est un

extrait de son offre mettant en évidence les points qui justifient, selon elle,

la prise en compte des éléments d'appréciation supplémentaires indiqués sur le

premier document.

Par écriture du 29 septembre 2016, l'EVAM a retiré

sa requête de levée de l'effet suspensif qu'il avait formulée lors de l'audience.

Il s'est référé aux très faibles écarts de notes et a précisé que, même si l'effet

suspensif était levé, il s'abstiendrait de conclure un contrat.

Dans le délai imparti, B.________ et C.________ ont procédé

par actes du 14 octobre 2016 au même exercice que la recourante par rapport à

la pièce 501.

L'EVAM s'est par la suite exprimé par mémoire du 25

octobre 2016. Il a maintenu les notes attribuées et renoncé à se justifier

point par point et à répondre aux critiques formulées par les trois

soumissionnaires.

K.

Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la

suite.

La cour a statué à huis clos par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Déposé dans les délai et formes prescrits (art. 10 de la loi vaudoise

du 24 juin 1996 sur les marchés publics [LMP-VD; RSV 726.01] et art. 19, 20 et

79.

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

[LPA-VD; RSV 173.36]), le recours est recevable.

b) Il convient encore d'examiner si la recourante,

classée troisième selon la grille d’évaluation tant pour le lot Est que pour le

lot Ouest, a la qualité pour recourir selon l'art. 75 LPA-VD.

Selon la jurisprudence rendue par le

Tribunal fédéral en lien avec l'application de l'art. 89 de la loi fédérale du

17.

juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le soumissionnaire

évincé dispose d'un intérêt juridique lorsqu'il a des chances raisonnables de

se voir attribuer le marché en cas d'admission de son recours. A ce défaut, il

ne peut exister de rapport de causalité entre l'illicéité de la décision

d'adjudication alléguée et le prétendu dommage (cf. ATF 141 II 14 consid. 4.1;

TF 2D_39/2014 du 26 juillet 2014 consid. 1.1;2D_49/2011 du 25 septembre 2012

consid. 1.3.2;2C_107/2007 du 22 janvier 2008 consid. 1.2). A moins que

l'intérêt du soumissionnaire évincé à contester l'adjudication paraisse

évident, il incombe à ce dernier de le démontrer (ATF 140 I 285 consid. 1.1.2

p. 289 s.; TF 2C_634/2008 du 11 mars 2009 consid. 1.3). En outre, contrairement

à ce que la recourante semble laisser entendre, la simple participation du

soumissionnaire à la procédure d'appel d'offres et la non-prise en

considération de son offre ne sauraient à elles seules lui conférer la qualité

pour agir, à défaut d'un intérêt pratique effectif à la contestation de

l'adjudication (cf. ATF 141 II 14 consid. 4.5). Dans le cadre de la procédure

cantonale, la qualité pour recourir doit respecter les exigences

minimales de l'art. 89 LTF (ATF 141 II 307 consid. 6; CDAP MPU.2016.0006 du 20 juin 2016 consid. 2).

Le Tribunal fédéral, en application des principes

rappelés ci-dessus, a retenu l'intérêt juridique du soumissionnaire évincé

lorsque celui-ci avait été classé au deuxième rang derrière l'adjudicataire et

qu'il aurait, en cas d'admission de son recours, disposé d'une réelle chance

d'obtenir le marché (cf. ATF 141 II 14 consid. 4.1; TF 2D_39/2014 du 26 juillet

2014.

consid. 1.1;2C_346/2013 du 20 janvier 2014 consid. 1.4.1). La

jurisprudence a également admis cet intérêt par rapport au soumissionnaire qui,

bien que classé en troisième position, était séparé du deuxième classé de

quelques points seulement (TF 2D_50/2009 du 25 février 2010 consid. 4.1).

L'écart entre la notation de l'offre de la

recourante et celle des adjudicataires n’est pas importante, la recourante

ayant reçu, comme exposé, une note globale de 4,28 pour le lot Est et de 4,23 pour

le lot Ouest, tandis que B.________ a obtenu une note globale de 4,399,

respectivement de 4,42, et C.________ de 4,397, respectivement de 4,41. De

plus, bien que B.________ ait à chaque fois été la mieux notée, le lot Ouest a

été octroyé, en application du ch. 3.18 DAO (cf. ci-dessus let. C/a), à la

deuxième classée C.________. Pour le reste, deux des griefs de la recourante

tendent à exclure les offres de C.________ (cf. ci-après consid. 3 et 4); dans

une telle hypothèse, les offres de la recourante auraient été classées en

deuxième position ce qui lui aurait permis l'adjudication du marché pour un des

deux lots en question selon le

ch. 3.18 DAO précité. Dans ces circonstances, il convient de reconnaître à la

recourante la qualité pour recourir contre la décision d'adjudication en faveur

de C.________ (cf. CDAP MPU.2016.0006

du 20 juin 2016 consid. 2 in fine). Vu les écarts minimes des

notes globales des trois soumissionnaires précités, la recourante a également

un intérêt digne de protection pour recourir contre la décision d'adjudication

en faveur de B.________ (cf. TF 2D_50/2009 du 25 février 2010 consid. 4.1).

2.

En matière de marchés publics, le pouvoir d'examen du tribunal dépend de

la nature des griefs invoqués.

a) Le tribunal contrôle librement l'application des

règles destinées à assurer la régularité de la procédure (ATF 141 II 353

consid. 3; 125 II 86 consid. 6; CDAP MPU.2016.0006 du 20 juin

2016.

consid. 3; MPU.2015.0056 du 29 février 2016 consid. 2; MPU.2009.0018

du 23 avril 2010, consid. 2; MPU.2009.0009 du 7 octobre 2009, consid. 6a).

b) En revanche, selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral, le droit matériel laisse en principe une grande liberté d'appréciation

au pouvoir adjudicateur, en particulier dans la phase de l'évaluation et de la

comparaison des offres (cf. ATF 141 II 353

consid. 3; TF 2C_418/2014 du 20 août 2014 consid. 4.1). Si elle substitue son pouvoir

d'appréciation à celui de l'adjudicateur, l'autorité judiciaire juge en

opportunité, ce qui est interdit, tant par l'art. 16 al. 2 de l'Accord

intercantonal sur les marchés publics du 25 novembre 1994 (A-IMP; RSV 726.91; cf.

ATF 141 II 14 consid. 2.3 in fine; 140 I 285 consid. 4.1; TF 2D_52/2011

du 10 février 2012 consid. 3.2) que par l'art. 98 LPA-VD (Bovay/Blanchard/Grisel

Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012, n° 2.2.1 ad art. 98 LPA/VD, p.

445), applicable par renvoi de l'art. 10 al. 3 LMP-VD. L'autorité judiciaire ne

peut intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès du pouvoir de décision de

l'adjudicateur (TF 2D_52/2011 du 10 février 2012 consid. 3.2;2P.146/2001 du 6

mai 2002 consid. 4.2), ce qui, en pratique, peut s'assimiler à un contrôle restreint

à l'arbitraire (ATF 141 II 353 consid. 3 avec renvoi à Etienne Poltier, Droit

des marchés publics, Berne 2014, n. 420

p. 269; au sujet de la notion d'arbitraire, cf. ATF 137 I 1 consid. 2.4; 133 I

149.

consid. 3.1).

Pour le surplus, il appartient à l'adjudicateur de

configurer le marché comme il l'entend. Le tribunal n'a pas à se substituer à

lui, car il s'impose une certaine retenue dans l'évaluation des prestations

offertes sur la base des critères d'adjudication; il laisse à l'adjudicateur

une latitude de jugement d'autant plus étendue que le domaine d'application de

la norme exige des connaissances techniques (cf. arrêt de l’ancien Tribunal

administratif vaudois GE.2006.0151 du 18 janvier 2007 consid. 2b/aa et les

arrêts cités).

c) Si le pouvoir d’examen du tribunal par rapport à

l'appréciation est limitée, il n'empêche que le pouvoir adjudicateur doit faire

en sorte que les notes retenues soient fondées sur des critères objectifs,

partant susceptibles d'être explicités; en d'autres termes, la notation doit pouvoir

être retracée (CDAP MPU.2015.0016 du 26 mai 2015 consid. 4a; MPU.2014.0008 du

21.

juillet 2014 consid. 4a et les arrêts cités).

Certes, la communication aux soumissionnaires

potentiels des méthodes d'évaluation préalablement au dépôt des offres n'est

imposée ni par la loi ni par le règlement, exception faite de celle relative au

critère du prix (art. 13 al. 1 let. l du règlement d'application de la loi du

24.

juin 1996 sur les marchés publics, du 7 juillet 2004 [RLMP-VD; RSV 726.01.1]).

Néanmoins, elles doivent obligatoirement être arrêtées avant le retour des

offres pour chacun des critères (art. 37 al. 4 RLMP-VD). Cette obligation

découle du principe de transparence et permet de prévenir d'éventuelles

manipulations par le pouvoir adjudicateur une fois les offres reçues (cf.

Poltier, op. cit., n. 333, p. 209).

En outre, le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'une

grille d'évaluation ou d'autres aides destinées à noter les différents critères

et sous-critères, par exemple une échelle de notes ou une matrice de calcul, ne

doivent pas nécessairement être portés à la connaissance préalable des

soumissionnaires, sous réserve toujours de l'abus ou de l'excès du pouvoir

d'appréciation (ATF 130 I 241 consid. 4.1; TF 2P_6/2006 du 31 mai 2006

consid. 4.1;2D_22/2008 du 23 mai 2008 consid. 2.1;2P.172/2002 du 10 mars 2003

consid. 2.3 et les références citées). Décider si les critères utilisés par le

pouvoir adjudicateur sont inhérents, ou non, au critère publié, ou encore,

relèvent d'une grille d'évaluation de sorte que le principe de la transparence

n'en exige pas la communication par avance, résulte de l'ensemble des

circonstances qui entourent le marché public en cause, parmi lesquelles il faut

mentionner la documentation relative à l'appel d'offres, en particulier le

cahier des charges et les conditions du marché (ATF 130 I 241 consid. 5.1; TF 2P.172/2002

du 10 mars 2003 consid. 2.3;2P.188/2003 du 1er décembre 2003

consid. 3.3).

Concernant plus particulièrement l'échelle de

notation qui participe de la méthode d'évaluation retenue par le pouvoir

adjudicateur, il s'agit d'un outil lui permettant de traduire en chiffres les

appréciations qualitatives qu'il a portées sur les offres soumises pour chacun

des critères préalablement posés (cf. Poltier, op. cit., n. 333 ss, p.

209.

s.). à l'instar de ce qui

prévaut en matière de fixation des critères d'adjudication, de leur ordre

d'importance ou encore de leur pondération (CDAP MPU.2015.0012 du 30 juin 2015

consid. 3a), l'échelle de notation doit être arrêtée avant le dépôt des offres

et ne saurait être modifiée postérieurement, au risque de consacrer une

violation du principe de transparence (pour un exemple en ce sens, cf. CDAP

MPU.2015.0012 précité consid. 4

et 5). Il va de soi qu'elle doit de plus être suffisamment précise, afin

d'éviter tout risque de manipulation. À défaut, il suffirait au pouvoir

adjudicateur d'établir une échelle de notation si vague qu'il lui serait

ensuite loisible de favoriser l'une ou l'autre des offres au moment de

l'évaluation, sans que l'on puisse cependant lui reprocher de n'avoir pas

respecté l'échelle préalablement définie.

Le fait qu'aucune échelle de notation ni autre aide

à la notation établissant une méthode d'évaluation critère par critère n'a été

arrêtée préalablement au retour des offres et sur la base des attentes du

pouvoir adjudicateur, contrairement à ce que prescrit expressément

l'art. 37 al. 4 RLMP-VD, constitue une violation du principe de

transparence. Toutefois, de jurisprudence constante, une violation du principe de transparence n’entraîne l'annulation de l’adjudication que pour

autant que les vices constatés aient effectivement influé sur le résultat (CDAP

MPU.2015.0040 du 10 novembre 2015 consid. 6b/bb et cc; MPU.2015.0034 du 11

août 2015 consid. 3c). Tel n'est pas le cas si l'autorité adjudicatrice

n'a pas excédé ni abusé de son large pouvoir d'appréciation et qu'aucun élément

ne permet de la soupçonner d'avoir procédé à une évaluation qui favoriserait un

soumissionnaire (CDAP MPU.2015.0040 précité

consid. 6b/cc).

3.

a) La recourante critique en premier lieu la note de 2 attribuée à C.________

s’agissant du critère d'aptitude de l' "Organisation et importance de

l’entreprise". Elle fait valoir que c'est à tort que le pouvoir

adjudicateur a considéré que C.________ remplissait les critères d’aptitude et qu'elle

a retenu son offre pour la phase d’adjudication. Pour elle, il est probable que

les chiffres d'affaires déterminants n'ont été arrêtés qu'après le dépôt des

offres, de sorte que le pouvoir adjudicateur les a fixés en connaissant les

chiffres d'affaires annuels des soumissionnaires, ce qui n'était pas compatible

avec les principes d'égalité et de transparence. Elle estime qu'en procédant

ainsi, le pouvoir adjudicateur a en effet pu avantager certains, en les laissant

en course, alors qu'un seuil plus élevé aurait dû conduire à leur exclusion. La

recourante allègue que le volume annuel du lot le plus important, soit le lot

Ouest, s'élevait à environ 7 millions de francs. En application du tableau des

éléments d'appréciation, la note 1 n'était dès lors atteinte qu'avec un chiffre

d'affaires d'au moins 14 millions, c'est-à-dire de plus de 2 fois le volume

annuel du lot en question, et la note 3 avec un chiffre d’affaires d'au moins

21.

millions. Selon elle, C.________ n'aurait pas réalisé un chiffre d'affaires

d'au moins 14 millions de francs l'année précédente et encore moins apporté de

preuve à ce sujet. C.________ aurait ainsi dû recevoir la note 0 ou 1 pour le

critère d'aptitude de l' "Organisation et importance de l’entreprise"

à la place de la note 2. Elle aurait dès lors dû être écartée selon ch. 4.17 DAO

(cf. ci-dessus let. C.c in fine), puisque pour un des critères d'aptitude

elle n'aurait pas obtenu au moins la note 2.

b) Concernant les deux lots Est et Ouest, la

recourante et

B.________ ont obtenu chacune la note 5 pour le critère d'aptitude de l' "Organisation

et importance de l'entreprise", tandis que C.________ a reçu la note 2.

Aux termes de l’art. 24 RLMP-VD, l'adjudicateur

définit des critères d'aptitude objectifs et les preuves à apporter pour

l'évaluation de l'aptitude des soumissionnaires

(al. 1). Les critères d'aptitude concernent en particulier les capacités

professionnelles, financières, économiques, techniques, organisationnelles et

de gestion environnementale (al. 2). L'adjudicateur ne demande que les preuves

nécessaires à l'évaluation des offres (al. 3).

Selon le dossier d'appel d'offres (cf. notamment le

tableau des éléments d’appréciation), il était requis comme documents ou moyens

d'analyse, pour le critère d’aptitude de l' "Organisation et importance de

l’entreprise", la "présentation de l'organigramme de l'entreprise et

du chiffre d’affaires annuel". L'annexe Q2, à laquelle renvoie le tableau

pour ce critère, exige (uniquement) la production de l'organigramme de l'organisation

interne du soumissionnaire avec désignation notamment des domaines d'activités,

des différents secteurs et des personnes responsables. Selon le tableau des

éléments d'appréciation, la note 0 est prévue, par rapport audit critère d'aptitude,

pour le candidat qui n'a pas fourni les éléments d’appréciation requis et la

meilleure note 5 est donnée lorsque le chiffre d'affaires de l'année précédente

correspond à plus de 5 fois le volume annuel du lot le plus important soumis à

l'appel d’offres. La note 3 est attribuée lorsque le chiffre d'affaires de l'année

précédente correspond à plus de 3 fois le volume annuel du lot le plus

important soumis à l’appel d’offres, tandis que la note 4 est prévue en cas d' "hésitation"

entre les notes 3 et 5. Quant à la note 1, elle est attribuée lorsque le

chiffre d’affaires de l'année précédente correspond à plus de 2 fois le volume

annuel du lot le plus important soumis à l'appel d’offres. Enfin, la note 2 est

prévue en cas

d' "hésitation" entre les notes 1 et 3.

c) Avec son offre initiale déposée dans le délai

imparti au 9 mai 2016, C.________ a annoncé pour l'année 2015 un chiffre d'affaires

de 16,1 millions de francs. La recourante a également indiqué son chiffre d'affaires,

qui dépasse pour sa part largement plus de 5 fois le volume annuel du lot le

plus important soumis à l'appel d’offres

aa) Il ne saurait être fait grief à C.________ de ne

pas avoir apporté la "preuve" de son chiffre d'affaires. D'une part,

si on voulait admettre un tel reproche, il devrait alors aussi être adressé à

la recourante qui n'a pas non plus produit de preuve de son chiffre d’affaires

pour l'année 2015, de sorte qu’on s'étonne même que la recourante formule un

tel grief. D'autre part, selon le tableau des éléments d'appréciation,

l’adjudicateur n'avait pas requis des preuves concernant le chiffre d'affaires,

mais avait uniquement demandé, sous le titre "document requis ou

moyens d’analyse", la "présentation de l'organigramme de l'entreprise

et du chiffre d’affaires annuel". Il serait donc faux de faire grief à un

soumissionnaire de ne pas avoir produit une telle preuve

(cf. aussi CDAP MPU.2015.0001 du 18 juin 2015 consid. 4a). L'adjudicateur

relève par ailleurs, à juste titre, dans sa réponse au recours (p. 9), que tous

les concurrents sont au bénéfice d'une autorisation d'exploiter une entreprise

de sécurité privée, ce qui implique un certain nombre de charges et une

certaine crédibilité des responsables assermentés. Les soumissionnaires ont aussi

signé avec leur dossier d'offres une déclaration d'engagement sur l'honneur.

S'ajoute à cela que C.________ a depuis plusieurs années déjà pour tâche, en

plus d'autres marchés, la surveillance des sites du lot Ouest de l'EVAM, ce qui

génère un revenu important et ne laisse donc pas apparaître le chiffre d'affaires

indiqué comme fantaisiste.

L'EVAM voulait explicitement les chiffres de l’année

2015.

et il s'est basé sur les chiffres indiqués par les soumissionnaires dans

le délai précité. Le reproche de la recourante selon lequel les seuils de

chiffres d'affaires n'avaient été arrêtés qu'après le dépôt des offres, de

sorte que le pouvoir adjudicateur les avaient fixés en connaissant les chiffres

d'affaires annuels des soumissionnaires et ainsi pu avantager certains soumissionnaires,

ce qui violait les principes de transparence et d'égalité de traitement, est

donc sans fondement.

bb) En reprenant les chiffres estimés par l'EVAM

avant de lancer son appel d'offres (volume annuel de 6,1 millions de francs du

lot Ouest comme lot le plus important), les limites se situaient à 18'300'000

fr. pour la note 3 et à 12'200'000 fr. pour la note 1 (cf. p. 8/9 de la réponse

au recours de l’EVAM). L'attribution de la note 2 à C.________ avec un chiffre

d'affaires en 2015 (de 16,1 millions de francs) se situant entre ces deux

derniers chiffres, voire même plus proche du chiffre le plus élevé des deux, ne

porte dans cette mesure pas le flanc à la critique. Le terme "Hésitation

entre 1 et 3" pour octroyer la note 2 ne veut pas nécessairement dire que

seul des cas où un candidat se trouve extrêmement proche du montant-limite pour

la note 3, puisse justifier la note 2. Il est concevable d'inclure dans la note

2.

une fourchette plus large pour des soumissionnaires présentant un chiffre

d’affaires se trouvant entre les montant-limites pour les notes 1 et 3.

cc) On peut toutefois encore se demander si l'EVAM était

autorisé à retenir le chiffre estimé à 6,1 millions de francs comme volume

annuel. Ni le dossier d’appel d'offres, ni un quelconque règlement applicable n'indiquent

sur quelle base il faut fixer le "volume annuel" évoqué dans le

tableau des éléments d'appréciation et l'EVAM ne précise pas non plus les

réflexions qui l'ont mené à son estimation.

La recourante est d'avis qu’il fallait retenir le

chiffre de 7 millions de francs comme volume annuel. Elle parvient à ce

résultat en se basant sur le montant pour le lot Ouest de l'offre initiale de C.________

de 537'108 francs. Vu que ce montant se réfère à quatre semaines (cf. ch. 2.3

et 4.7 DAO, critère prix; cf. ci-dessus let. C.c et C.e), elle a procédé au

calcul suivant: (537'108 fr. / 4 semaines) x 52 semaines = 6'982'404 fr. (cf. p.

4.

ch. 2 du recours). Cependant, le montant de 537'108 fr. ne peut pas faire foi,

puisque, suite à la procédure d'ajustement décrite ci-dessus à la let. E, tous

les soumissionnaires ont annoncé de nouveaux prix. Celui de C.________ avec

509'795 fr. pour le lot Ouest était le deuxième moins élevé, légèrement

en-dessus du montant de l'offre du soumissionnaire qui a obtenu le quatrième

rang. Lors de l’audience du 28 septembre 2016, la recourante a encore fait

valoir qu'il fallait aussi prendre en considération les heures de remplacement.

Comme l'a relevé à juste titre l'EVAM, les heures de remplacement (de personnel

de l'EVAM ou d'autres) ne peuvent pas être déterminées à l'avance. C'était d'ailleurs

précisément une des raisons de la procédure d'ajustement, puisque certains

soumissionnaires avaient essayé d'inclure en partie des heures de remplacement,

ce qui avait mené à des indications d'un total d'heures complètement

différentes selon les soumissionnaires.

Reste toutefois la question de savoir si l'EVAM

pouvait se référer à sa première estimation de 6,1 millions de francs ou s'il

ne devait pas l'adapter puisque toutes les offres (initiales et corrigées) des

soumissionnaires dépassaient ce montant (l'offre initiale la plus basse

correspondait à un volume annuel de 6'468'724 fr.). L'offre corrigée de C.________

avec un montant de 509'795 fr. pour 4 semaines correspond à un volume annuel de

6'627'335 fr. [(509'795 fr. / 4 semaines) x 52 semaines] et l'offre

corrigée la plus basse, provenant du soumissionnaire au 4ème rang, à

un volume annuel de 6'624'215 fr. [(509'555 fr. / 4 semaines) x 52 semaines].

Notamment dans sa réponse au recours (p. 9) et dans

son écriture du 29 septembre 2016 (p. 3), l'EVAM a relevé que la note 2 pour C.________

restait justifiée, même si l'on prenait en considération le montant de

6'627'335 fr., correspondant à l'offre corrigée de C.________, comme volume

annuel selon la tabelle des éléments d'appréciation. La limite pour l'obtention

de la note 3 se situerait alors à un chiffre d'affaires de 19'882'005 fr. (3 x

6'627'335 fr.). Pour la note 1 qui exige plus de 2 fois le volume annuel du lot

précité, le chiffre d'affaires à atteindre serait de 13'254'670 fr. (2 x

6'627'335 fr.). A relever qu'il n'aurait pas été arbitraire de se référer à l'offre

de l'adjudicataire (C.________) pour arrêter le volume annuel déterminant.

En se basant sur ces derniers montants et avec un

chiffre d'affaires de 16,1 millions de francs, C.________ se situe certes plus

proche de la limite inférieure (à environ 2,9 millions contre environ 3,8

millions de la limite supérieure). Cette différence n'est toutefois pas telle

qu'il apparaît choquant ou arbitraire (cf. s'agissant de cette notion, ATF 133

I 149 consid. 3.1) d'octroyer à C.________ la note 2 pour le critère d'aptitude

"Organisation et importance de l'entreprise", même si une autre

interprétation pourrait également être concevable. Il en aurait pu aller

différemment si le chiffre d'affaires de C.________ n'avait excédé que de

quelques milliers de francs ou d'un pourcentage minime la limite pour

l’obtention de la note 1. En l'espèce, le chiffre d’affaires de 16,1 millions de

francs dépasse cette limite de plus de deux millions de francs et de plus de

20% le montant de 13'254'670 fr.; en dépassant le montant de 13'254'670 fr. de

50% + 1 fr., la note 3 aurait déjà dû être accordée.

Vu ce qui précède, il n'est pas nécessaire de se prononcer

plus avant sur la question de savoir si l'EVAM aurait dû adapter le montant du

volume annuel en fonction des offres déposées par les soumissionnaires. Dans

tous les cas, l'attribution de la note 2 à C.________ pour le critère

d'aptitude "Organisation et importance de l’entreprise" est soutenable

et n'est donc pas arbitraire.

Le premier grief de la recourante s’avère donc mal

fondé.

4.

a) La recourante reproche en outre à C.________ d'avoir modifié ses tarifs

horaires à l'occasion du complément d'offres que l'EVAM avait demandé à tous

les soumissionnaires après l'échéance du délai de dépôt (cf. ci-dessus let. E),

ce qui aurait dû conduire à son exclusion. Elle évoque également la possibilité

que d'autres soumissionnaires aient modifié le nombre d'heures à l'occasion du

complément d'offres sans que l’EVAM n'ait vérifié cela. En comparant l'incomparable,

l'EVAM aurait fait preuve d'arbitraire. La recourante se réfère notamment à l'art.

32.

al. 1, 2e tiret let. a, RLMP-VD.

Selon cette disposition, une offre peut être exclue

notamment lorsqu'elle n'est pas conforme aux prescriptions et aux conditions

fixées dans la mise au concours, incomplètement remplie ou ayant subi des adjonctions

ou modifications (cf. le principe de l'intangibilité des offres).

La recourante fonde son reproche sur la constatation

que le prix offert par C.________ dans ses offres modifiées n'avait pas réduit

dans la même proportion que celui des autres soumissionnaires. S'agissant du

lot Ouest, la différence s'élevait à 9% pour elle et B.________ et à 5% pour C.________.

En ce qui concerne le lot Est, elle était de 7% pour elle et B.________ et de

9% pour C.________. Selon les calculs de la recourante, C.________ aurait ainsi

augmenté son tarif horaire de 51,31 fr. à 53,46 fr. pour le lot Ouest et baissé

son tarif horaire de 54,22 fr. à 53,46 fr. pour le lot Est.

b) Après vérification des différentes offres (en

particulier des annexes R1), il doit être retenu que les trois soumissionnaires

participant à la présente procédure judiciaire n'ont pas changé leur tarif

horaire, ni pour le lot Ouest, ni pour le lot Est, à l'occasion de l'ajustement

sur la base des documents "Répartition des heures" datés du 12 mai

2016.

(cf. ci-dessus let. E).

Pour le reste, les trois soumissionnaires avaient retenu

dans leurs offres initiales plusieurs centaines d'heures au titre de "Remplacement"

ou "Services supplémentaires", position qui ne figure plus dans leurs

offres ajustées. Ils se sont tous conformés aux documents de "Répartition

des heures" du 12 mai 2016 en retenant pour chaque site les heures que l'EVAM

y avait indiquées. Ainsi, par rapport au lot Ouest, C.________ a augmenté uniquement

le nombre d'heures pour le site de structure de jour de Crissier. Quant à la

recourante et B.________, elles n’ont pas modifié le nombre d'heures pour ce

site, mais elles l'ont augmenté de manière conséquente pour le foyer de

Montagny et la recourante l'a encore baissé, toutefois dans une mesure nettement

moindre, pour les sites de structure de jour de Prilly et Nyon. Cela explique

les réductions des montants totaux à des pourcentages différents selon les

soumissionnaires.

Les explications qui précèdent valent dans une

mesure analogue pour le lot Est, sans qu'il n’apparaisse nécessaire d'indiquer

plus de détails. C.________ avait biffé le poste "Services supplémentaires"

et augmenté le nombre d'heures pour les sites de Vennes et Boveresse pour se

conformer au nouveau document "Répartition des heures" de l'EVAM du

12.

mai 2016. Quant à la recourante, elle a biffé le poste "Remplacement".

Toutes les modifications étaient dues aux

imprécisions de l'EVAM qui avaient mené les soumissionnaires à des

interprétations en partie divergentes avec des nombres d'heures inégaux (cf.

aussi les indications de la recourante à ce sujet sur les documents R1 de son

offre originale et les explications de C.________ aux p. 8/9 de sa réponse au

recours du 13 juillet 2016). La recourante a pris en compte environ

10'450 heures dans son offre initiale pour le lot Ouest, alors que C.________

se basait sur environ 10'050 heures. Ces problèmes ont été réglés par l'ajustement

des offres suite au courriel de l'EVAM du 13 mai 2016 et l'indication précise

des horaires selon son document de "Répartition des heures" du jour

précédent, avec notamment 9'536 heures pour le lot Ouest (cf. aussi ci-dessus

let. E). Les offres ajustées des adjudicataires ne prêtent pas le flanc à la

critique. Par ailleurs, aucun soumissionnaire ne s'était opposé à la manière de

procéder de l'EVAM pour en arriver à l'ajustement des offres, de sorte qu'il n'y

a pas non plus lieu de remettre en cause cette manière de procéder (cf. aussi

ATF 141 II 353 consid. 6; CDAP MPU.2015.0001 du 18 juin 2015 consid. 4;

Poltier,

op. cit., n. 349, p. 218/219), même si elle a compliqué la procédure et

occasionné le présent grief. Eu égard à la manière de procéder de l'EVAM, il ne

peut en particulier pas non plus être question d'une violation de l'interdiction

de négociations selon l'art. 35 RLMP-VD, grief que la recourante n'a par

ailleurs pas soulevé dans son acte de recours.

L'argument de la recourante selon lequel elle et B.________

avaient modifié leurs offres dans la même proportion au contraire de C.________,

ce qui démontrait que cette dernière avait changé ses prix, tombe à faux. D'une

part, les modifications des prix finaux de la recourante et de B.________ sont

certes d'un ordre de grandeur similaire, mais elles ne sont pas identiques. On

relèvera encore que les offres des deux autres soumissionnaires, qui ne sont

pas parties à la présente procédure, ne se sont pas non plus modifiées dans les

mêmes proportions que celles de la recourante (cf. notations finales des deux

lots). D'autre part, alors que les prix finaux de la recourante et de B.________

pour le lot Ouest ont baissé de plus de 50'000 fr. à l'occasion du

réajustement, celui de C.________ s’est réduit de moins de 30'000 francs. Si

cette dernière avait voulu procéder à un changement de prix lors du

réajustement des offres pour s'assurer le marché, on aurait pu s'attendre à ce

qu'elle baisse son prix final au moins du même montant que ses concurrents

directs. Les allégations de la recourante sont donc, vu le dossier et ce qui

vient d’être exposé, dépourvues de tout fondement.

Le reproche d'une modification illicite des tarifs

par C.________ doit dès lors être rejeté.

5.

a) La recourante se plaint également que l'EVAM a attribué la note 5 à

tous les soumissionnaires pour le critère de "Quantité et qualité des

références". Selon elle, C.________ n'était pas en mesure de présenter

suffisamment de références dans le domaine de l'asile et n'aurait donc pas dû

obtenir la note 5.

b) Au ch. 4.7 du dossier d’appel d’offres, étaient

indiqués les (trois) critères d’adjudication et leur pondération, dont celui de

l' "Expérience du soumissionnaire dans le domaine de l’asile" avec un

poids de 20%.

Le tableau des éléments d'appréciation retient, sous

le titre "Expérience du soumissionnaire dans le domaine de l'asile et de

la migration", au sujet du critère de la "Quantité et qualité des

références" qu'il doit y avoir une "liste des références si possible

récentes (moins de 11 ans), achevées ou en cours d’achèvement, effectuées par

le soumissionnaire, en rapport ou équivalentes en importance et complexité avec

le marché à adjuger, avec désignation de l'objet, du lieu d'exécution, des

dates de début et de fin d'exécution, du nom du client ou de sa raison

sociale". La note 5 correspond à une "expérience pertinente totale

dans le domaine de 5 à 10 ans", la note 4 à une telle expérience de 3 à 5

ans, la note 3 à une telle expérience de 1 à 3 ans, la note 2 à une telle

expérience de moins d’un an et la note 1 à aucune expérience dans le domaine.

Selon l'annexe Q8 du dossier d'appel d’offres, qui

concerne les "Références", le soumissionnaire "doit fournir 3 références,

si possible et au maximum" qui, d'une part, sont en rapport avec le type

de marché à exécuter, en termes de complexité et d'importance, qui, d'autre

part, démontrent l'aptitude, les compétences et l'expérience nécessaires pour

le marché à exécuter et qui, enfin, reflètent le même type d'organisation

exigée pour le marché à exécuter. En plus du nom du client, il est notamment

exigé l'indication du "nom de l'objet ou du projet" et du "lieu

d'exécution de l'objet ou du projet".

c) Tous les soumissionnaires ont fourni trois

références.

C.________ s'est référé, d'une part, à son mandat

depuis 2010 pour l'EVAM et, d'autre part, à deux activités de surveillance de

campus d'instituts internationaux de formation dont elle est chargée depuis neuf,

respectivement quatorze ans. Dans cette mesure, il est vrai que ces deux

dernières activités n'ont pas trait au domaine de l'asile et à celui de la

migration uniquement dans la mesure où les étudiants des campus en question

proviennent dans une large mesure de différents pays. On peut donc se demander

si ces deux mandats sont comparables au marché en question. Comme évoqué, il s'agit

toutefois de sites fréquentés par beaucoup de personnes issues de la migration

et leurs étudiants logent aussi en grande partie sur ces sites comme dans les

foyers d'asile gérés par l'EVAM, même si les conditions ne sont pas identiques.

Quant au mandat pour l'EVAM depuis 2010, celui-ci représente incontestablement

une expérience pertinente qui dépasse tout juste une durée de cinq ans. Même s'il

s'agit de l'adjudicateur, il n'est pas interdit qu'un soumissionnaire fasse

valoir cette référence.

En ce qui concerne la recourante, celle-ci s'est

référée à deux mandats pour des autorités cantonales de migration depuis

décembre 2008 et janvier 2012 et à un mandat pour le Secrétariat d'Etat aux

migrations (SEM) depuis 1990. A première vue, ces mandats pour des autorités de

migration semblent être plus pertinents que les deux de C.________ sur des

campus. Cependant, comme le relève à juste titre l'EVAM, les indications du nom

et du lieu d'exécution du projet par rapport au mandat cantonal exercé depuis

2012.

sont vagues, puisque la recourante, contrairement à ses concurrents, y a

inscrit uniquement "divers objets" et "divers sites", de

sorte qu'on ignore notamment s'il s'agit de bureau, de foyer etc. L'EVAM a donc

considéré cette référence comme peu pertinente et on pourrait même se demander

si elle peut être retenue faute d'indications de l'objet et du lieu. Quant au

mandat cantonal exercé depuis décembre 2008, celui-ci se limite, selon les

déclarations de la recourante sur le formulaire annexe Q8, à un mandat "selon

demande, en renfort" et ne correspond ainsi pas exactement aux prestations

demandées par l'EVAM. Quant aux quatre autres sites indiqués pour ce même

canton, les activités de la recourante qui ne semblent pas se limiter à une

demande en renfort n'ont débuté que fin octobre 2014 pour le premier site, puis

en juillet et septembre 2015, respectivement en janvier 2016 pour les trois

autres sites; l'expérience n'est donc que brève et n'atteint pas la complexité

des marchés en question, ce qui ressort aussi du montant du marché exécuté bien

plus bas pour la référence indiquée.

Quant à B.________, deux des références indiquées

concernent le service de loge et de surveillance extérieure d'un établissement

pénitencier et le contrôle des accès, la fouille de véhicules, de bagages et de

personnes dans un aéroport. Dans ce cadre, il peut également y avoir des

relations avec des personnes issues de l'asile et de la migration, mais les

prestations ne correspondent que partiellement à celles demandées par l'EVAM.

La troisième référence exercée depuis douze ans par B.________ dans le domaine de l'asile d'un canton

doit être qualifiée de pertinente.

Vu ce qui précède, il n'est pas arbitraire que l'EVAM

ait retenu que les trois soumissionnaires avaient présenté des dossiers

équivalents sur le plan des références et qu'il leur ait attribué la même note,

puisque tous bénéficiaient d'une expérience de plus de cinq ans dans le domaine

pour une référence indiquée. S'il fallait procéder à un réajustement, la

recourante ne pourrait pas prétendre une note supérieure à celle de ses deux

concurrents, puisque ses deux autres références ne sont pas suffisamment

complètes (la référence des services de sécurité depuis 2012), respectivement

ne sont (partiellement) pertinentes que depuis moins de deux ans. De plus, il

n'est pas arbitraire d'attribuer la note maximale à un candidat qui présente

une seule référence qui remplit toutes les exigences, même si ce n’est pas le

cas pour les autres références produites. Avec une référence pertinente, l'expérience

requise peut être démontrée. Le DAO et notamment le tableau des éléments d'appréciation

ainsi que l'annexe Q8 ne prévoient pas de manière sans équivoque que la note

maximale ne puisse être attribuée qu'aux candidats présentant trois références

remplissant les exigences maximales. L'EVAM n'a d'ailleurs pas interprété et

appliqué ces réglementations dans ce sens, puisqu'il s'est contenté à chaque

fois d'une référence pertinente pour accorder à tous les soumissionnaires la

note maximale. Cette manière de faire résiste clairement à un examen sous l'angle

de l'arbitraire, même si une autre manière de procéder aurait été concevable.

6.

a) La recourante soutient encore que l'EVAM a abusé de manière

arbitraire de son pouvoir d'adjudication en lui attribuant la note 3,22 et non

pas au minimum 4,5 pour le sous-critère d'adjudication lié à la "Formation

initiale et continue", bien qu'elle réponde à la totalité ou presque des

exigences en lien avec ce sous-critère. Elle estime qu'en étant le

soumissionnaire le mieux noté pour ce sous-critère, le pouvoir adjudicateur

aurait dû lui attribuer la meilleure note de 5 et adapter les notes des autres soumissionnaires

en conséquence. Elle relève en effet que, pour tous les autres critères, l'EVAM

avait attribué la note 5 à l'offre la plus intéressante et qu'elle aurait dû

procéder de la même manière pour le critère "Formation initiale et

continue".

b) Selon le tableau des éléments d'appréciation, un

plan de formation du personnel y compris encadrement opérationnel est requis

pour le sous-critère de la formation; la note 5 est prévue pour la remise d'un

plan de formation de base ainsi que celui de la formation continue qui sont

complets et répondent entièrement aux exigences de l'EVAM; la note 3 correspond

également à des plans complets, mais qui ne répondent que partiellement aux

exigences de l'EVAM; la note 1 est attribuée pour des plans qui sont incomplets

et ne répondent pas aux exigences de l'EVAM; les notes 4, respectivement 2 sont

distribuées lors d'hésitation entre les notes 3 et 5, respectivement 1 et 3.

c) Il est vrai que l'EVAM a attribué la note 5 au

meilleur soumissionnaire sur trois autres (sous-)critères d'adjudication.

Cependant, il ne l'a pas fait pour le sous-critère de formation ni pour la note

moyenne "formation et recrutement". En ce qui concerne le critère des

références, les quatre soumissionnaires qui n'ont pas été exclus ont reçu la

note 5 vu qu'ils remplissaient tous l'exigence retenue dans le tableau pour cette

note, c’est-à-dire une "expérience pertinente totale de 5 à 10 ans dans le

domaine" (cf. aussi ci-dessus consid. 5). Par rapport au prix, la méthode

de calcul T2 prévue au

ch. 4.10 du dossier d'appel d'offres attribue immanquablement la note 5 à l'offre

la moins onéreuse. Quant à la note 5 accordée à B.________ pour le sous-critère

du recrutement, l'EVAM ne l'avait pas attribuée parce que ce soumissionnaire

avait livré l'offre la plus intéressante à ce sujet tout en estimant que les

exigences n'étaient pas toutes remplies, mais parce qu'il était d'avis que l'offre

de B.________ correspondait totalement aux exigences justifiant la note 5 (cf.

aussi ci-après consid. 7b).

Vu ce qui précède, on ne peut donc pas parler d'une

"pratique" de l'EVAM consistant à attribuer systématiquement la note

5.

au mieux placé de chaque critère. Le DAO ne contient par ailleurs pas non

plus de règle allant dans ce sens pour ce sous-critère. Au contraire, la

tabelle des éléments d'appréciation demande, comme exposé, que pour la note 5

le plan de formation réponde entièrement aux exigences. L'EVAM estime qu'aucun

soumissionnaire n'avait répondu entièrement aux exigences. Dès lors, le grief

de la recourante, selon lequel elle aurait dû obtenir pour le sous-critère du

recrutement la note 5 au seul motif qu'elle est la mieux placée, doit être

rejeté.

d) Le dossier produit dans un premier temps par l'EVAM

ne permettait pas de comprendre comment notamment la note de 3,22 avait été

attribuée à la recourante. Concernant la formation, la recourante a produit un

document de 61 pages, C.________ de 4 pages et B.________ de 26 pages.

Dans sa réponse au recours, l'EVAM a exposé que la

recourante pourrait améliorer son système de formation; le dossier qu'elle

avait produit présentait des lacunes sur les points suivants:

"- qualité: il n'est pas fait mention de la

contribution des collaborateurs à la qualité. Il manque également un chapitre

traitant de la déontologie professionnelle;

- contrôle des personnes: il manque un descriptif

des différentes situations qui peuvent se produire à l’occasion d’un contrôle

de personnes, ainsi que la manière d'y répondre;

- signalement: ce sujet n’est pas du tout

traité dans le cadre de la formation;

- moyens techniques: si des sujets comme la fouille

ou la communication radio sont évoqués, ce n’est pas le cas d'autres moyens

auxiliaires comme le spray familial, les rangers, le bâton tactile, les

menottes, etc.;

- communication: les examinateurs ont vainement

cherché des références à la communication non-violente et à une formation

touchant aux compétences dites "sociales" ou à la "proxémique";

- informatique: il n'est proposé aucune formation

de type Word, Excel, Outlook ou similaire;

- aspects légaux: il n'est pas fait mention d'une

formation dans le domaine de la LFStup et, de manière plus générale, de la

confidentialité."

c) Comme ces déclarations de l'EVAM n'expliquaient toujours

pas l'attribution de la note précise de 3,22 et qu'il ressortait de l'acte de

recours (p. 8 let. C) que l'EVAM disposait apparemment d'une tabelle d'évaluation

contenant plusieurs éléments d'appréciation pour ce critère, le juge

instructeur a requis de l'EVAM la production de cette tabelle qui a été

transmise au tribunal par courrier du 12 septembre 2016 (pièce 501; reproduite

ci-dessus à la let. H). Ce document contient 58 éléments (et non pas 59 comme

l'a supposé l'EVAM lors de ses calculs). L'EVAM a attribué un point pour chaque

élément qu'elle considérait comme réalisé. Elle a considéré que l'offre de la

recourante répondait à 38 éléments, celle de C.________ à 36 et celle de B.________

à 29 éléments d'appréciation. Il en résultait les notes suivantes: 3,22 à la

recourante [(5 x 38 éléments) / 59 éléments]; 3,05 à C.________ [(5 x 36

éléments) / 59 éléments]; 2,46 à B.________ [(5 x 29 éléments) / 59 éléments].

La recourante a alors procédé à sa propre

appréciation du sous-critère de formation en s'appuyant sur la pièce 501

produite par l'EVAM. Selon cette appréciation qu'elle a produite lors de l'audience

du 28 septembre 2016, 15 éléments supplémentaires auraient dû être reconnus en

sa faveur, de sorte qu'elle en remplissait 53 sur 58, ce qui lui aurait permis

d’obtenir la note de 4,49 à la place de 3,22 pour le sous-critère litigieux

(sur la base de 59 éléments, selon le calcul de l'EVAM; 4,57 sur la base d'effectivement

58.

éléments). Sa note globale, après pondération de tous les critères, aurait

alors été de 4,482 pour le lot Ouest (4,498 sur la base de 58 éléments pour le

sous-critère de la formation), donc au-dessus des notes de tous les autres soumissionnaires.

La recourante a joint à la tabelle "complétée" des explications pour

chaque élément qu’elle a compté en plus.

Selon l'EVAM, si certains éléments n'avaient pas été

retenus, c'est qu'il n'avait pas été démontré que les objectifs visés étaient

réalisés; la recourante s’était contentée de termes trop généraux (ch. 3 du

procès-verbal de l'audience du 28 septembre 2016).

C.________ et B.________ ont par la suite procédé au

même exercice que la recourante. Selon la première, elle aurait dû compter, à

la place de 36, 47 sur 58 éléments (note 3,983 sur la base de 59 éléments,

respectivement 4,052 sur la base de 58 éléments). Selon la seconde, elle aurait

droit, à la place de 29, à 51 sur 58 éléments (note 4,322, respectivement

4,396). La note globale pour le lot Ouest pour C.________ atteindrait alors 4,597

(4,610 sur la base de 58 éléments pour le sous-critère de la formation) et pour

B.________ 4,792 (4,807 sur la base de 58 éléments pour le sous-critère de la

formation), de sorte que le classement final resterait le même.

Dans son mémoire du 25 octobre 2016, l'EVAM fait en

effet valoir qu'en prenant en compte l'auto-appréciation des soumissionnaires,

le résultat final resterait le même. Il fallait en déduire qu'il avait fait

preuve d'une égale sévérité; aucun soumissionnaire ne pouvait donc s'estimer

lésé. L'EVAM a toutefois déclaré qu'il n'entendait de toute manière pas revoir

son appréciation initiale. Au surplus, il a renoncé à justifier son

appréciation point par point et à répondre aux critiques formulées à ce sujet

par les trois soumissionnaires.

d) Comme il a été exposé au considérant 2, le

tribunal ne doit pas procéder à sa propre appréciation, mais doit, pour

l'essentiel, se contenter d'un examen sous l'angle de l'arbitraire. Cela n'empêche

toutefois pas que la notation doit pouvoir être retracée, respectivement

reconstituée. Le pouvoir adjudicateur doit faire en sorte que les notes retenues

soient fondées sur des critères objectifs et susceptibles d'être explicités.

En l'espèce, la tabelle produite par l'EVAM comme pièce

501.

(reproduite ci-dessus à la let. H) n'indique pas sur la base de quels

éléments au dossier les points ont été accordés aux soumissionnaires. Vu le

nombre d’éléments (58), qui sont de plus formulés de manière brève (souvent par

un seul terme et/ou des termes généraux; p.ex.: "la peur", "le

spray", "établissement du signalement", "diverses astuces",

"situations possibles", "différence entre Safety et

Security", "hygiène de vie au travail", "culture de

l’entreprise", "consignes d’exécution", "méthode TOP

[technique – opérationnel – personnel]"), le tribunal ne peut pas procéder

lui-même à un contrôle pour vérifier si l'EVAM a apprécié les offres sans

arbitraire. Faute de précisions et de références aux offres des

soumissionnaires, le tribunal ignore en partie quelles étaient les attentes de

l'EVAM pour certains éléments et sur quelles indications dans les offres les

points ont été attribués.

A titre d'exemple, on mentionnera la partie "Application

métiers" de la pièce 501 avec les quatre éléments suivants, pouvant

apporter chacun un point: Word, Outlook, Excel et Divers. La recourante et B.________

n'ont obtenu aucun point à ce sujet, tandis que C.________ a reçu un point pour

l'élément "Divers". Le tribunal ne peut que supposer que ce point lui

a été attribué grâce à la mention d'un cours dispensé par l'EVAM d'une durée de

quatre heures avec la description "Les outils informatiques, la fouille,

le spray". La recourante estime qu'elle aurait aussi au moins dû recevoir

un point pour l'élément "Divers", vu qu'elle indique dans son offre

sous le titre de la formation (chapitre 5) dans l' "Annexe descriptif de l’instruction

protection de site" des "connaissances de base des applications IT

(Office)". S'il est vrai qu’il s'agit de termes généraux utilisés par la

recourante et qu'il n'est pas d.ontré que les objectifs visés sont réalisés,

cela vaut tout autant pour la majeure partie de l'offre de C.________ au sujet

des éléments ayant trait à la formation.

Un autre exemple est celui de l'élément "brevet

interne" pour lequel uniquement la recourante a obtenu un point. On ne voit

pas sur la base de quelles pièces de la documentation de la recourante de 61

pages relatives à la formation, ce point lui a été octroyé et pourquoi B.________

n’a, contrairement à son avis, pas reçu de point malgré la formation interne

avec certificat de "Spécialiste qualifié en Centre d’Accueil pour Migrants"

qu'elle a indiquée dans son offre.

Un exemple supplémentaire est celui du

"Signalement" avec les trois éléments mentionnés dans la pièce 501

qui sont "Démarches et procédures de signalement", "Etablissement

du signalement" et "Diverses astuces" pour lesquels C.________ a

à chaque fois reçu un point. Dans son offre, elle a quasiment énuméré à l'identique

et dans le même ordre ces éléments et indiqué, sans autre précision, qu'il y

avait une formation interne d’une heure en tout pour ces trois éléments. Quant

à la recourante, elle n'a reçu aucun point pour ces trois éléments. Elle n'avait

certes pas énuméré ceux-ci de manière similaire à C.________. Cependant, le

dossier de la recourante contient, dans la partie dédiée à la formation, un

chapitre "Instruction à la sécurité"; dans les sous-titres marginaux "Tactique

de contrôle (théorie)" et "Rapports et messages (pratique)", il

est précisé que les participants aux cours sont notamment instruits sur les

points qui doivent figurer dans un rapport de contrôle de personnes et comment

remplir correctement un rapport et une "fiche de signalement". Dans

cette mesure, on ne comprend pas pourquoi la recourante n’a reçu aucun point pour

le signalement.

Comme dernier exemple, on évoquera la partie

intitulée "Communication" avec dix éléments, dont la recourante n'en

a rempli, selon l'EVAM, que quatre et C.________ six. Sous ce titre, se

trouvent en première position les trois éléments "Schéma et modèle de

communication", "Gestion des situations conflictuelles" et "Science

proxémique" pour lesquels C.________ a à chaque fois reçu un point. Elle

avait énuméré exactement ces trois éléments sous le titre "Communication –

base" pour laquelle une formation de deux heures en tout était prévue. La

recourante n'a reçu aucun point pour ces éléments et estime devoir en recevoir

également 3. Si la recourante n'a, au contraire de C.________, pas utilisé les

mêmes termes que ceux qui ont été reproduit dans la tabelle, dont les

soumissionnaires n'étaient pas censés connaître le contenu lors du dépôt de

leur offre, elle a néanmoins exposé dans son offre qu'une instruction sur les

règles et modèles de communication, le but de la désescalade, la communication

verbale et non-verbale était prévue. On ne comprend dès lors pas non plus pour

quelle raison la recourante n'a obtenu aucun point pour les trois éléments

précités.

Pour le reste, faute d'indications suffisantes dans

la tabelle (pièce 501) ou dans une autre pièce, la Cour de céans ne peut pas

retracer l'appréciation selon la pièce 501 et, dès lors, pas non plus procéder

à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Dans cette mesure, il s'avère

nécessaire d'annuler les décisions d’adjudication du 31 mai 2016 et

de retourner la cause à l'EVAM afin qu'il procède à une nouvelle appréciation

du sous-critère de la formation, en précisant à quels éléments se réfèrent son

attribution des points, laquelle pourra ensuite, le cas échéant, être soumis à

un examen par le tribunal. Comme il a été démontré plus haut, une autre

notation de ce sous-critère peut mener à un nouveau rang final des trois soumissionnaires

impliqués dans la présente procédure. Contrairement à ce qu'insinue l’EVAM, il

n'est pas dit qu'une nouvelle appréciation, conforme aux règles, profite de la

même manière à tous les soumissionnaires concernés.

7.

a) Enfin, dans un dernier grief concernant le sous-critère du "Recrutement",

la recourante estime que l'EVAM aurait dû lui attribuer la note 5 à la place de

la note 4. A son avis, elle remplit l'ensemble des exigences adaptées à la

mission qu'elle souhaite se voir confier. Elle avait par ailleurs donné pleine

et entière satisfaction à l'EVAM par rapport au lot Est pour lequel elle avait

été en charge jusqu'à présent. L'EVAM aurait basculé dans l'arbitraire et violé

les principes de transparence et d'égalité de traitement en ne lui attribuant

que la note 4. Dans sa réplique du 16 août 2016, la recourante se plaint de plus

qu’il ressortait de la réponse au recours de l'EVAM que B.________ avait

consacré plusieurs pages au sujet du recrutement du personnel, alors qu'il

ressortait du DAO que les soumissionnaires étaient tenus de se limiter à une

unique page A4, ce qu'elle avait respecté en ne produisant qu'une seule page au

sujet du recrutement (sous ch. 4 de son dossier d’offre). Il en allait de même

de C.________ qui avait produit deux pages A4 (cf. procès-verbal de l’audience

du 28 septembre 2016, ch. 4), la première au sujet du recrutement des agents et

la seconde au sujet du recrutement des cadres.

b) Selon le tableau des éléments d'appréciation, la

note 5 est attribuée, pour le sous-critère de l' "Evaluation du

processus de recrutement et des critères en matière d’engagement du soumissionnaire",

à celui dont les exigences sont totalement adaptées à la mission et la note 3

lorsque les exigences sont partiellement adaptées à la mission. Quant à la note

4, elle est attribuée lorsqu'il y a hésitation entre les notes 3 et 5. Le DAO

demande une "description des modalités de recrutement du personnel affecté

au marché (max. 1 page A4)" (cf. notamment p. 1 DAO, sous "Autres

annexes d'appréciation"). La tabelle des éléments d'appréciation mentionne

comme document requis ou moyens d'analyse pour l' "Evaluation du processus

de recrutement et des critères en matière d’engagement du soumissionnaire"

un "descriptif du processus et des exigences du soumissionnaire en matière

de recrutement du personnel y compris encadrement opérationnel". Le

dossier produit par l'EVAM ne contient pas d'autres documents au sujet du

sous-critère litigieux.

Pour le sous-critère du recrutement, B.________ a

reçu la note 5, tandis que la recourante et C.________ ont reçu la note 4;

selon l'EVAM, les offres des deux derniers soumissionnaires cités n'étaient pas

totalement adaptées à la mission au sujet du sous-critère de recrutement, mais

étaient équivalentes entre elles, alors que l'offre de B.________ correspondait

totalement aux exigences.

c) Afin de respecter les conditions du DAO et ainsi

les principes de transparence et d'égalité de traitement, voire de

non-discrimination, la Cour de céans se référera uniquement à une seule page de

chaque soumissionnaire pour le sous-critère de recrutement (pour B.________:

secteur 4 de son classeur d’offre, sous le titre général "4. Recrutement

et formation", page "4.3 Descriptifs de poste" et pour C.________:

secteur 18 de son classeur d'offre, page "Modalités de recrutement des

agents"). L'EVAM a d'ailleurs déclaré que, vu la limitation prévue à une seule

page A4 dans le DAO, il n'avait tenu compte dans l'offre de B.________ que du

document précité rédigé sur une page pour le sous-critère du recrutement.

Le dossier produit par l'EVAM ne contient pas de

document dont il ressort en détail les exigences requises pour le sous-critère

litigieux et comment il a apprécié les offres des soumissionnaires à ce sujet.

Dans le cadre de la procédure judiciaire, l'EVAM a

expliqué qu'il reprochait à la recourante notamment de ne pas avoir été très

explicite sur le mode de sélection des cadres et de ne rien avoir exposé sur

les attentes en matière de savoir-être et de savoir-faire de ces personnes. En

se limitant à la feuille ch. 4.3 "Descriptifs de poste" du dossier

d’offre de B.________, tel que l'EVAM a déclaré avoir fait, on doit constater

que ce soumissionnaire ne s'est pas non plus prononcé sur ces éléments. Cette

page se limite à définir le profil de poste pour un agent de sécurité. On

trouve certes des explications sur le processus de recrutement et d'engagement

des cadres ainsi que sur leur profil de compétence sur deux autres pages de l'offre

de B.________ (sous ch. 4.1.2 et 4.2). Cependant, vu ce qui précède, ces deux

pages ne peuvent être prises en compte. Si l'EVAM estime qu’il était nécessaire

que les soumissionnaires se prononcent aussi sur le recrutement des cadres, le

document avec le ch. 4.3 de l'offre de B.________ reste muet à ce sujet. Dans

cette mesure, on ne saurait retenir que, de la part de B.________, les

exigences étaient "totalement adaptées à la mission". Par ailleurs,

ledit document (ch. 4.3) de B.________ ne se prononce pas non plus sur le

processus de recrutement des agents; ce sujet a été abordé sur une autre

feuille sous le titre "4.1.1 Processus de recrutement et d’engagement d'un

agent". Si l'EVAM a déclaré lors de l'audience du 28 septembre 2016 qu'il

avait donné d’avantage d'importance aux critères d'engagement, mais qu'il avait

également tenu compte du processus d'engagement, on ne voit pas comment il a pu

conclure que B.________ remplissait les exigences au sujet du processus d'engagement

en lui accordant la note maximale, puisque cet élément n'était pas abordé dans

le document ch. 4.3. Par ailleurs, le tableau des éléments d'appréciation ne

requiert pas uniquement un descriptif des exigences de recrutement, mais

également un descriptif de son processus.

Dans la mesure où l'EVAM reproche encore à la

recourante que l'âge minimal de 23 ans figurant dans l'offre de cette dernière

était trop bas, il est relevé que ni B.________ ni C.________ n’ont indiqué d'âge

minimal sur leur document traitant du recrutement. On peine donc également à

comprendre comment l'EVAM peut tenir rigueur de ce point à la recourante et non

pas à B.________ qui ne s'est pas prononcée à ce sujet.

L'EVAM reproche aussi à la recourante qu'il manquait

comme élément une expérience dans un environnement multiculturel et/ou de la

migration. La recourante y oppose le critère de sélection du stage réussi dans

une structure d'asile qu'elle avait indiqué dans son document. Il est vrai qu'un

tel stage doit, au moins dans une certaine mesure, être reconnu comme

expérience dans un environnement multiculturel ou de la migration. L'EVAM ne

saurait simplement nier toute expérience dans un environnement multicuturel ou

de la migration. Pour comparaison, B.________ mentionne pour le profil de poste

et comme qualification une formation en accueil des migrants; on ignore si

cette formation procure également une "expérience" dans un

environnement multiculturel ou de la migration qui va au-delà du stage précité.

d) Certes, l'EVAM relève encore, à juste titre, que

la recourante n'indique pas la maîtrise usuelle des outils informatiques et

bureautiques, alors que B.________ retient comme compétence requise l'utilisation

des outils informatiques. B.________ requiert également comme compétence l'aptitude

dans la gestion de conflits, alors que l'EVAM constate à ce sujet un manque

chez la recourante. Cette dernière y oppose le critère de sélection de la

prédisposition à la négociation et à l'empathie. Cet élément ne correspond

toutefois pas totalement au savoir-faire dans la gestion des conflits. On

relèvera encore que, contrairement à ce que semble soutenir la recourante, le

fait qu'elle aurait donné entière satisfaction lors de l'accomplissement de sa

charge durant les dernières années – allégation du reste contestée par l'EVAM –

ne saurait conduire à l'attribution en sa faveur de la note maximale pour le

sous-critère du recrutement; cet élément ne peut pas être pris en considération

dans ce cadre.

e) Néanmoins, vu ce qui précède (consid. 7c),

l'appréciation de l'EVAM apparaît erronée et arbitraire, puisqu'il a considéré,

à tort, que B.________ remplissait toutes les exigences et qu'il a reproché,

également à tort, le manque de certains éléments du côté de la recourante. La

Cour de céans ne peut procéder elle-même à une correction de l'appréciation du

sous-critère de recrutement, puisqu'elle ignore notamment la totalité des

exigences requises, leur pondération et quels manquements sont justifiés au

sujet de l’offre de C.________. Elle ne connaît pas non plus le poids que l'EVAM

entend donner aux critères des soumissionnaires en matière d’engagement, d'une

part, et à leur processus d'engagement, d'autre part, ces deux éléments étant

retenus sans autres précisions dans le tableau des éléments d'appréciation.

Pour le reste, la Cour ne peut substituer son pouvoir d'appréciation à celui de

l'adjudicateur (cf. ci-dessus consid. 2). On peut, par ailleurs, s'étonner que

l'EVAM ait établi une liste de 58 éléments d'appréciation pour le sous-critère

de la formation initiale et continue, mais pas de liste semblable pour les

exigences par rapport au sous-critère du recrutement (sans préjuger de

l’utilité d’une liste avec autant d’éléments). Il est néanmoins certain qu'une

nouvelle appréciation pourrait influer le résultat final, avec ou sans

modification de l'appréciation au sujet de l'autre sous-critère de formation

(cf. pour ce dernier sous-critère, ci-dessus consid. 6). Ainsi, si par

hypothèse B.________ se verrait attribuer la même note 4 que la recourante pour

le sous-critère du recrutement et que les notations du sous-critère de

formation resteraient identiques, elle rétrograderait au 3ème rang

tant pour le Lot Ouest que pour le lot Est, avec respectivement une note finale

de 4,22 et 4,20. Pour ce motif également, il se justifie d'annuler les

décisions d'adjudication du 31 mai 2016 et de retourner la cause à l'EVAM afin

qu'il procède à une nouvelle appréciation du sous-critère du recrutement.

8.

a) Les considérants qui précèdent (consid. 6 et 7) conduisent à l'admission

du recours et à l'annulation des décisions attaquées.

La recourante conclut principalement à l'adjudication

d'un des deux lots en sa faveur. Vu ce qui a été exposé, le tribunal ne peut

procéder ainsi. La recourante demande subsidiairement qu'un nouvel appel d'offres

soit lancé ou que des nouvelles décisions soient rendues dans le sens des considérants.

Un nouvel appel d'offres, c'est-à-dire une reprise de la procédure ab ovo,

se justifierait si l’appel d’offres était entaché de vices graves. Or, les

irrégularités constatées ont trait à l'évaluation des offres. Dans cette

mesure, une annulation ab ovo de la procédure ne se justifie pas. Les

manquements mis en exergue peuvent être corrigés par une reprise de la

procédure au stade de l'épuration des offres. L'EVAM devra procéder à une

nouvelle évaluation au sens des considérants, limitée aux trois

soumissionnaires de la présente procédure judiciaire, ainsi qu'à une

adjudication des deux lots (cf. CDAP MPU.2015.0005 du 12 mai 2015 consid. 5;

TAF B-7571/2009 du 20 avril 2011 consid. 9.2; Poltier, op. cit., n. 432,

p. 276).

b) Vu l'issue du litige, les frais judiciaires, arrêtés

à 10'000 fr. compte tenu en particulier de la valeur du lot le plus important

(art. 3 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative – TFJDA; RSV 173.36.5.1), devraient être mis pour moitié

à la charge de l'EVAM et de C.________, cette dernière ayant conclu au rejet du

recours, tandis que B.________ s'en est remise à justice (cf. ATF 137 V 57

consid. 2.2; TF 2C_308/2008 du 5 mars 2009 consid. 9). Aucun frais ne sera toutefois

exigé de la part de l'EVAM, celui-ci ayant agi dans le cadre de ses

attributions (cf. art. 49, 51 et 52 LPA-VD). En revanche, l'indemnité à titre

de dépens, à laquelle a droit la recourante (art. 55 LPA-VD) et qui peut être

fixée à 3'000 fr. (art. 10 et 11 TFJDA), sera mise exclusivement à la charge de

l'EVAM, compte tenu de la nature des irrégularités commises (art. 51 et 57

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions rendues le 31 mai 2016 par l'EVAM sont annulées; le

dossier est retourné à cette autorité pour nouvelles décisions dans le sens des

considérants.

III.

Un émolument de justice de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge

de C.________.

IV.

L'EVAM versera à A.________ une indemnité de 3'000 (trois mille) francs

à titre de dépens.

Lausanne, le 23 décembre 2016

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.