Lexipedia

Décision

MPU.2016.0019

CDAP - MPU.2016.0019 - 2016-12-14 - A._____, Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, B._____

14 décembre 2016Français47 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par avis publié le ******** sur la plateforme pour les marchés publics

suisses (www.simap.ch) et dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud,

la commune de Romanel-sur-Lausanne a lancé, dans le cadre d'une procédure

ouverte, un appel d'offres portant sur la fourniture, la livraison, les poses

en fond de fouille et les mises en service de 97 conteneurs enterrés

métalliques de 5 m3, avec cuve en béton.

Les offres devaient être déposées jusqu'au 11 mars

2016, à 16h.

Les critères d'adjudication étaient au nombre de

quatre: prix: 30%; qualités techniques: 40%; références: 20%; organisation du

soumissionnaire: 10%.

Selon le dossier d'appel d'offres (DAO), le prix proposé

devait comprendre 6 postes distincts, soit: prix de 38 goulottes pour les

ordures ménagères; prix de 22 goulottes pour le verre mélangé; prix de 30

goulottes pour le papier et le carton mélangés; prix de 7 conteneurs enterrés

pour l'huile mélangée; livraison et mise en service de 97 unités; maintenance

forfaitaire de 97 unités sur une durée de 5 ans.

Le DAO prévoyait en outre ce qui suit:

"[…]

7.12 Modifications de l'offre

Une offre déposée ne peut pas être

modifiée ou complétée après le délai de dépôt fixé par l'adjudicateur. A

l'échéance dudit délai, un soumissionnaire ne peut donc plus corriger ou faire

corriger son offre, les documents ou les informations qu'il aura transmises à

l'adjudicateur.

7.13 Modification du cahier des

charges par l'adjudicateur

L'adjudicateur peut modifier le

contenu du cahier des charges pour autant que cela ne remette pas

fondamentalement en question la nature du marché et que cela ne porte que sur

des questions de détail ou d'aspects secondaires. Si cette modification intervient

avant le dépôt de l'offre, l'adjudicateur indiquera, si nécessaire, le nouveau

délai pour le dépôt du dossier. Si cette modification intervient après le dépôt

de l'offre, il veillera à ce que tous les soumissionnaires soient mis à pied

d'égalité et possèdent un délai suffisant pour répondre à la demande. Le cas

échéant, l'adjudicateur veillera à donner les modifications dans une même

mesure et dans le même délai à tous les soumissionnaires.

En cas de modification mineure et

de peu d'importance, l'adjudicateur peut aussi ne pas mettre en cause le cahier

des charges durant la procédure, mais il émettra des réserves lors de la

décision d'adjudication qui indiqueront clairement les modifications du cahier

des charges qui devront encore faire l'objet d'une discussion au niveau

contractuel.

7.14 Interdiction des négociations

Jusqu'à et y compris la décision

d'adjudication, l'adjudicateur ne procédera à aucune négociation de l'offre,

tant sur les prestations, que sur les conditions financières ou sur les prix

offerts. Si nécessaire, il peut inviter chaque soumissionnaire concerné à

fournir des clarifications relatives à son aptitude ou à son offre, par écrit

ou au travers d'une audition. L'interdiction de négociation n'empêche par

ailleurs pas l'adjudicateur de procéder à une épuration des offres aux fins

d'être en mesure de les comparer de manière objective.

[…]".

B.

Quatre offres ont été déposées en temps utile, soit (les montants

indiqués sont ceux de l'offre de base, TTC, selon le procès-verbal d'ouverture

des offres du 14 mars 2016):

- B.________ (ci-après: B.________), pour 617'815

fr.;

- A.________ (ci-après: A.________), pour 734'103

fr.;

- C.________ (ci-après: C.________), pour 744'820

fr.;

- D.________ (ci-après: D.________), pour 673'024

fr. 40.

Les offres se présentaient comme suit s'agissant du

poste "Maintenance forfaitaire de 97 unités sur une durée de 5 ans"

(DAO, p. 2):

- B.________ a mentionné 0 fr. Dans l'annexe R14

(intitulée "Degré de compréhension du cahier des charges"), à la

question no 3 "Selon vous, que manque-t-il dans le cahier des charges pour

exécuter le marché en bonne et due forme", cette entreprise a répondu:

"Rien n'indique de manière

précise ce que nécessite le service après-vente. Dès lors, il est difficile de

faire une offre correcte. Nous [n']avons donc pas pu donner un prix."

- A.________ a indiqué "inclus". Dans le

document "Commentaires sur l'offre et sur le dossier d'appel d'offre"

(onglet 4 du classeur de l'offre), il est précisé:

"2. Dans nos prestations sont

compris la maintenance des conteneurs enterrés durant 5 ans à compter depuis la

date de la première livraison. La description technique sur les prestations

effectuées dans ce cadre sont visibles au chapitre 5.4".

Le "dossier technique offre A.________ "

(onglet 5) contient 4 parties, dont la dernière est intitulée "Lavage et

maintenance de conteneurs enterrés". Sous point 2 "Lavage et

maintenance de conteneurs enterrés", il est indiqué (p. 3):

"Dans le cadre d'une prestation annuelle de maintenance

préventive et lavage désinfection des conteneurs en simultané, nous déploierons

les moyens matériels et humains suivants:

[…]".

De même, la première partie intitulée

"Fourniture et installation de conteneurs enterrés pour la collecte des

ordures ménagères Modèle ******** " mentionne, sous le titre "Visite

préventive annuelle" (p. 36):

"Une visite préventive de la totalité des systèmes

enterrés est conseillée une fois par an. […]".

- C.________ a indiqué 43'650 fr. (hors TVA).

- D.________ a mentionné 27'730 fr. (hors TVA).

Le procès-verbal d'ouverture des offres du 14 mars

2016 a été communiqué aux entreprises soumissionnaires le 16 mars 2016

(réplique, p. 2, ch. 10).

C.

Par courriel du 2 mai 2016, la commune de Romanel-sur-Lausanne a demandé

aux quatre soumissionnaires de "vérifier que [leurs] prestations

d'entretien correspondent au tableau annexé et indiquer sur celui-ci le montant

prévu pour la maintenance (selon page no 2 du dossier d'appel d'offres)". Le

tableau en question était le suivant:

Les soumissionnaires étaient invités à retourner le

tableau, après l'avoir rempli, jusqu'au 6 mai 2016, délai qui a ensuite été

prolongé au 11 mai 2016.

Dans un nouveau courriel du 4 mai 2016 adressé aux

quatre soumissionnaires, la commune de Romanel-sur-Lausanne a souhaité "également

pouvoir obtenir de [leur] part les tarifs [qu'ils] applique[nt] pour une seule

maintenance annuelle".

Par courrier du 6 mai 2016, C.________ a retourné le

tableau en question, rempli une fois pour une maintenance par année (169'750

fr. hors TVA) et une fois pour deux maintenances annuelles (295'850 fr. hors

TVA). Etait joint un document de 17 pages intitulé "Entretien et

Maintenance", qui décrivait les prestations d'entretien.

Par courrier du 6 mai 2016, D.________ a répondu

dans les termes suivants:

"En référence à

vos courriels des 2 et 3 mai 2016, nous prenons connaissance d'un nouveau

document qui ne faisait pas partie de votre appel d'offre publique et qui

apporte un complément d'informations.

Dans l'appel d'offre

publique, aucun document ne permettait de chiffrer la maintenance que vous

détaillez maintenant dans le nouveau document "MAINTENANCE-020516"

[ndr: il s'agit du tableau reproduit

ci-dessus]. De fait, nous avions mentionné à titre

indicatif, en page n° 2 du dossier d'appel d'offre, le montant de CHF 27'730.-

hors taxe. Montant qui n'est d'ailleurs pas comptabilisé, ni dans le total, ni

dans notre offre. Ce montant estimatif représente le coût supposé de

maintenance technique de base, sans lavage, de 97 conteneurs.

Sur la base de votre

nouveau document, nous pouvons dès lors chiffrer précisément la demande. Nous

établirons en cas d'adjudication, un contrat de maintenance, annexe au contrat

de l'appel d'offre, qui reprendra cette prestation.

[…]".

En annexe figurait le tableau en question, avec le

coût de l'entretien pour, respectivement, un passage par an (128'000 fr. hors

taxes) et deux passages par an (256'000 fr. hors taxes). Sous la rubrique

"Maintenance inclue dans l'offre", l'entreprise avait d'ailleurs

biffé la mention "Oui" en la remplaçant par "Non".

Par courrier du 11 mai 2016, B.________ a transmis des

offres pour l'entretien des conteneurs, une (10'670 fr. hors TVA, 11'523 fr. 60

TVA incluse) ou deux fois (18'430 fr. hors TVA) par année.

Par courrier du 11 mai 2016, A.________ a retourné le

tableau. Le coût total de la maintenance pour 5 ans s'élevait à 243'400 fr.; le

montant total de l'offre restait toutefois de 734'103 fr.

Par courriel du 25 mai 2016, A.________ a demandé à

la commune de Romanel-sur-Lausanne de "[lui] confirmer que dans l'analyse

de [son] dossier il est pris en compte que le montant de [son] offre du 10 mars

2016 inclut 2 maintenances annuelles par conteneurs enterrés et ceci sur une

durée de 5 ans".

Le 26 mai 2016, A.________ a adressé à la commune de

Romanel-sur-Lausanne un courriel ayant la teneur suivante:

"Dans votre courriel du 2

mai, vous écrivez: 'vos prestations d'entretien correspondent au tableau

annexé et indiquer sur celui-ci le montant prévu pour la maintenance (selon

page no 2 du dossier d'appel d'offres)'.

Ainsi donc nous avons, selon votre

demande ci-dessus, remis le tableau annexé à votre courriel du 2 mai et selon

page no2 du dossier d'appel d'offre. Afin d'éviter toutes ambiguïtés nous

remettons en annexe la page no2 du dossier d'appel d'offre synthétisant ces

demandes. Nous pensons bien sûr que c'est sur ces bases que notre dossier est

évalué!

En outre, nous vous demandons de

bien vouloir nous accorder un entretien pour pouvoir clarifier ces éléments. […]".

D.

La Municipalité de Romanel-sur-Lausanne a décidé d'adjuger le marché à B.________,

arrivée en tête à l'issue de l'analyse multicritères à laquelle elle avait

procédé.

Par lettres du 8 juin 2016, l'autorité adjudicatrice

a informé les soumissionnaires de ce résultat. Etait annexé le tableau

d'évaluation des offres, dont il ressort notamment les éléments suivants:

- B.________ a obtenu 421.16 points; elle a reçu la

note 5 pour le prix (montant de 675'433 fr.);

- A.________ s'est vue pour sa part attribuer 397.70

points; elle a reçu la note 3.89 pour le prix (montant de 734'103 fr.);

- C.________ a reçu 287.88 points, avec la note 2.27

pour le prix (montant de 878'284 fr.);

- D.________ a obtenu 278.44 points, avec la note

2.88 pour le prix (montant de 811'364 fr.).

Après avoir eu connaissance de la décision

d'adjudication, A.________ a demandé à être reçue par l'autorité adjudicatrice.

Un entretien a eu lieu le 17 juin 2016.

A la suite de cet entretien, A.________ a établi une

nouvelle offre avec une seule maintenance par année (courriel du 17 juin 2016).

Le coût y relatif était de 121'700 fr. (au lieu de 243'400 fr. auparavant) et le

montant total de l'offre était de 615'810 fr. 60.

Par courriel du 20 juin 2016, la commune de

Romanel-sur-Lausanne s'est déterminée comme suit:

"Pour donner suite à

l'entrevue que vous avez eue vendredi 17 juin 2016, dans nos locaux, et à

votre proposition du samedi 18 juin 2016, nous vous informons que nous [ne]

tenons compte que d'une seule maintenance par année pour l'appel d'offres

concernant les conteneurs enterrés, ceci étant donné que notre évaluation se

base sur votre dossier remis lors du marché public.

Après analyse de votre proposition

du 17 juin 2016, nous portons à votre connaissance qu'il n'est pas acceptable

que les montants prévus pour la maintenance soient applicables également sur la

livraison et la mise en service de ce matériel.

Dès lors, nous avons établi un

nouveau tableau, que nous vous transmettons en fichier attaché, dans lequel

nous arrivons finalement, pour une offre TTC, sans maintenance, au montant de Fr.

643'804.20.

[…]."

E.

Par acte du 20 juin 2016, A.________ a saisi la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours contre

l'adjudication du marché à B.________. Sur le fond, elle a conclu, sous suite

de frais et dépens, à ce que la décision d'adjudication du 9 juin 2016 soit annulée

et à ce que le marché litigieux lui soit adjugé.

Dans sa réponse du 5 août 2016, l'autorité intimée a

conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. L'adjudicataire n'a

pas procédé.

A la demande du juge instructeur, l'autorité intimée

a produit, en tout cas dans la mesure où elles concernent la maintenance, les

offres des deux autres soumissionnaires (qui ne sont pas parties à la présente

procédure), avec les "compléments" faisant suite aux courriels de

l'autorité intimée des 2 et 4 mai 2016.

Le 15 septembre 2016, la recourante a déposé une

réplique.

La cour a tenu audience le 10 octobre 2016, en

présence de, pour la recourante: E.________, directeur pour la Suisse romande,

assisté de Me Amédée Kasser, avocat à Lausanne; pour l'autorité intimée: F.________

et G.________, municipaux, H.________, mandataire, assistés de Me Alain

Thévenaz, avocat à Lausanne. L'adjudicataire n'était pas représentée, quoique

régulièrement convoquée. On extrait du procès-verbal d'audience ce qui suit:

"[…]

La question du poste du prix

«prestations de maintenance» est abordée.

Me Thévenaz confirme qu’aucune

autre indication qu’en page 2 ne figure dans l’appel d’offres. Dans l’esprit de

l’organisateur, il s’agissait d’une maintenance courante, telle que le contrôle

périodique des installations, le graissage, le changement de pièces. Un seul

des trois soumissionnaires, la recourante, a intégré les opérations de lavage.

M. H.________ précise qu’il

s’agissait pour le pouvoir adjudicateur d’une révision annuelle des cuves en

béton et de la possibilité de réparer celles-ci. Ce poste pouvait également

servir à évaluer la qualité des produits proposés; plus le produit est bon,

moins il y aura de prestations de maintenance.

Le président demande à la

recourante la raison pour laquelle elle n’a posé aucune question sur ce point.

Pour M. E.________, c’est une

évidence pour la recourante que la maintenance incluait le lavage des

conteneurs. A partir du moment où le conteneur doit être sorti pour une

révision annuelle, on peut en profiter pour le laver.

Me Kasser relève que trois des

quatre concurrents ont inclus la prestation de maintenance dans leur offre et

que seule la recourante a répondu aux attentes de l’adjudicateur.

Me Thévenaz rappelle que

l’adjudicataire n’a pas chiffré cette prestation et que les deux autres

soumissionnaires l’ont chiffrée, sans pour l’un des deux, l’additionner au

total du prix. A ce stade de la procédure, il constate que seules ces deux

dernières offres étaient complètes.

M. F.________ indique que le

montant de cette prestation était important pour la municipalité.

M. H.________ rappelle que chaque

étape devait être distinguée afin que la municipalité puisse présenter le

dossier au Conseil communal, avec chacune de ses étapes. C’est la raison pour

laquelle l’indication par la recourante que cette prestation était incluse dans

le prix offert posait un problème.

Me Kasser rappelle que la

recourante a répondu à l’interpellation de la municipalité en chiffrant

ultérieurement cette prestation.

S’agissant du tableau joint au

courriel du 2 mai 2016 et du courriel du 4 mai 2016, Me Thévenaz explique que

les quatre offres étaient difficilement comparables, d’où ces deux courriels.

Le président relève que dans

l’offre de la recourante, il est question d’un lavage dans le cadre d’une

prestation de maintenance.

Me Thévenaz relève en outre qu’une

autre prestation est offerte: l’enterrement du conteneur. Il rappelle qu’il

avait été demandé aux soumissionnaires d’indiquer si un ou deux lavages par

année étaient compris dans l’offre et dans ce cas, de chiffrer ces prestations.

Les réponses données par les soumissionnaires démontrent que les autres

soumissionnaires n’avaient pas compris comme la recourante la signification de

la prestation de maintenance.

Il est rappelé que la recourante

avait d’abord offert deux maintenances annuelles; Me Kasser indique sur ce

point que la recourante a ultérieurement donné suite au mail de l’adjudicateur

du 4 mai 2016; il renvoie à cet égard à la pièce n°11, du 18 juin 2016.

Pour M. E.________, ce courrier a

été envoyé avant la réunion des représentants de la recourante avec ceux de la

municipalité.

Me Thévenaz rappelle que la

décision date du 8 juin 2016 et que la recourante a requis par la suite d’être

reçue par une délégation de la municipalité; ses représentants ont été reçus le

17 juin 2016.

Me Kasser reconnaît que cette

prestation a été offerte postérieurement à la décision attaquée.

M. E.________ précise que deux

maintenances annuelles ont été demandées aux soumissionnaires dans le tableau

du 2 mai 2016; il rappelle que la recourante a également signalé au pouvoir

adjudicateur que, pour des raisons économiques, une maintenance annuelle

suffisait.

A la question du juge Zimmermann,

M. E.________ répond que les tableaux avec une, respectivement deux

maintenances, ont été transmis à la municipalité avant que celle-ci ne prenne

sa décision.

Le président fait remarquer à M. E.________

que l’offre avec une seule maintenance a été adressée à la municipalité après

la décision.

Me Thévenaz fait observer que le

mail de la recourante du 11 mai 2016 contient deux annexes, lesquelles ont été

produites sous pièce 6 du bordereau du 6 septembre 2016; un montant de 243'000

fr. a été offert pour la maintenance et a plongé la municipalité dans une

certaine perplexité.

M. E.________ confirme que pour la

recourante, une seule maintenance suffisait. Me Kasser indique que le montant

de 243'000 fr. ne comprenait pas qu’une seule maintenance. M. E.________

indique que la recourante a compris qu’il s’agissait du lavage d’un seul

conteneur; elle a donc offert 250 fr. par container, de sorte qu’il suffisait

au pouvoir adjudicateur de multiplier ce chiffre par le nombre de containers

pour obtenir le montant de sa prestation.

Me Thévenaz rappelle

qu’initialement, l’offre de la recourante ne comprenait qu’un seul lavage par

année.

Le président relit la page 3 du

document «lavage et maintenance de conteneurs enterrés» de l’offre.

M. E.________ indique qu’il s’agit

d’un document standard, systématiquement joint à toute offre.

Me Thévenaz indique qu’à la page

36 du dossier technique de l’offre («fourniture et installation…»), la

recourante indique également un seul lavage («visite préventive conseillée une

fois par an»).

Me Kasser considère qu’il s’agit

là d’un document standard.

A la question du président, Me

Kasser confirme qu’après l’entretien du 17 juin 2016, la recourante a envoyé à

l’adjudicateur une offre avec un seul lavage pour un montant de 615'000 francs.

Me Thévenaz rappelle que la

décision d’adjudication avait déjà été prise à ce moment-là.

M. F.________ explique qu’il a

paru illogique à la municipalité que la recourante déduise des montants sur

d’autres prestations n’ayant aucun rapport avec la maintenance.

M. E.________ indique qu’il

s’agissait d’une prestation globale et que la ventilation des différents postes

était une aide à la décision. Pour la recourante, c’est le montant global qui

est déterminant pour juger l’offre.

Sur question du juge Zimmermann,

M. E.________ confirme avoir rempli son offre en incluant la maintenance,

laquelle comprend une prestation de lavage une fois par année. Ce montant de

243'000 fr., précisé dans le tableau, était inclus dans le prix de l’offre.

Me Kasser précise que tous les

postes sont rigoureusement les mêmes sur les deux tableaux.

Me Thévenaz insiste: l’offre de

départ contenait un seul lavage par année; lorsque la municipalité a reçu

l’offre complétée, elle a vu qu’il y avait deux lavages.

M. H.________ ajoute qu’il n’y

avait pas d’opérer, selon lui, une déduction sur le poste ayant trait à la

livraison.

Me Kasser indique que tous les

postes de l’offre ont été «rognés», sans que cela soit fait au détriment de la

livraison; tous les postes ont été réduits d’un pourcentage.

Me Thévenaz constate que les coûts

de la livraison sont diminués de 32'000 francs.

Me Kasser indique que la réduction

s’est faite «au marc le franc».

A la question du président, Me

Kasser indique qu’aux yeux de la recourante l’autorité intimée demandait deux

maintenances par année, raison pour laquelle elle a maintenu son prix en

«rognant» sur les autres prestations. C’est seulement après que la recourante a

compris que la municipalité ne demandait qu’une maintenance par année.

M. F.________ explique qu’en page

2 de l’offre, la municipalité a détaillé le prix en fonction de chaque type de

conteneur; elle entendait que le prix des conteneurs soit clairement défini et

la maintenance, clairement chiffrée. S’il est admis que la recourante ne

propose dans son offre initiale qu’une maintenance, alors le prix offert ne

doit pas être modifié.

Me Kasser relève que les documents

d’appel d’offres n’étaient pas très clairs à cet égard.

M. E.________ renvoie à cet égard

à la pièce 2 du bordereau de la recourante, page 2.

Pour Me Thévenaz, il n’est pas

acquis que le montant de 734'000 fr. comprenne deux maintenances par année,

ceci d’autant moins que l’offre initiale ne mentionnait qu’un seul lavage.

Pour M. H.________, c’est assez

récent que les prestataires de services proposent le lavage des conteneurs. Si

la recourante n’offrait qu’un lavage par année, elle n’avait aucune raison de

revoir ses chiffres.

Pour Me Kasser, la municipalité ne

peut pas reprocher à la recourante d’avoir répondu à l’appel d’offres.

M. E.________ précise qu’un

courriel a été envoyé à l’adjudicateur le 26 mai 2016 avec le montant de

243'000 fr.; Me Kasser indique que cette pièce a été produite au dossier.

Sur question du juge Zimmermann,

qui revient sur le courriel du 20 juin 2016 de la municipalité, M. F.________

indique que la municipalité n’a pas accepté le fait qu’il y ait deux

maintenances, dès lors que, par deux fois dans son offre, la recourante n’avait

offert qu’une prestation de maintenance par année. En outre, ce n’est pas sur

cette base que la décision s’est faite. Il précise que, si un contrat avait dû

être conclu avec la recourante, il aurait porté sur un montant de 734'000

francs. Le tableau de correction était simplement destiné à faire comprendre à

la recourante que le calcul de l’adjudicateur était correct.

Me Thévenaz indique qu’une

décision avait déjà été rendue. C’est seulement par courtoisie vis-à-vis de la

recourante qu’une simulation a été effectuée ultérieurement, pour lui montrer

que le résultat final était correct.

A la question du Président, Me

Thévenaz indique que pour C.________, le montant offert pour la maintenance a

été déduit et les chiffres figurant dans son mail ont été repris ; pour D.________,

il a suffi d’ajouter le coût de la maintenance communiquée à la suite des

courriels des 2 et 4 mai 2016 (une déduction n’était pas nécessaire puisque le

prix total dans l’offre initiale de ce soumissionnaire ne comprenait pas la

maintenance).

Me Kasser relève que

l’adjudicataire a offert la maintenance alors qu’elle connaissait le prix

offert par ses concurrents.

Me Thévenaz rappelle que deux des

soumissionnaires ont offert une «petite» maintenance et l’autre, une

maintenance plus un lavage.

C’est la raison pour laquelle,

selon M. F.________, il a été demandé aux soumissionnaires de préciser leurs

offres, afin de les comparer entre elles. Le procès-verbal du prix a été

communiqué aux soumissionnaires.

M. H.________ précise que la

prestation de maintenance étant incluse dans l’offre de la recourante, il

importait de préciser cette prestation afin de pouvoir comparer les offres

entre elles.

Me Kasser constate que c’est

l’offre de la recourante qui a amené la municipalité à interpeller les autres

soumissionnaires. Pour lui, l’adjudicataire n’ayant pas offert la maintenance,

on peut se demander si son offre n’aurait pas dû être exclue.

Me Thévenaz rappelle que les

quatre soumissionnaires ont chacun offert quelque chose de différent.

M. E.________ relève que le prix

offert par l’adjudicataire pour une maintenance, 57'000 fr., est au-dessous de

la réalité.

M. H.________ répond qu’une

question a été posée sur ce point à l’adjudicataire; comme celui-ci dispose de

son propre camion, les coûts de la maintenance ont pu être réduits (cf. pièce

n°7 bordereau de l’autorité intimée qui chiffre les frais de déplacement et

RPLP à zéro franc).

Me Kasser observe que la

recourante possède également ses propres camions.

Sur question du juge Zimmermann,

Me Kasser répond que la conclusion tendant à l’admission du recours et à

l’adjudication du marché n’a pas trait à un montant de 734'000 fr., mais à un

montant de 615'810 fr.60, TVA incluse. Les conclusions de la recourante tendant

à l’adjudication du présent marché doivent être précisées en ce sens.

Me Thévenaz reconnaît que ce prix

devrait être considéré comme étant le meilleur marché. Cela ne signifie pas que

le marché devrait être adjugé à la recourante, dès lors que celle-ci a modifié

son prix et a pu le faire en connaissant le montant offert par les autres

soumissionnaires.

Me Thévenaz indique que l’autorité

intimée conclut au rejet de cette conclusion, telle que précisée par Me Kasser.

[…]

L’autorité intimée confirme son

rejet de la conclusion de la recourante, telle que précisée en audience.

Me Thévenaz constate que si l’on

se place au moment de l’ouverture des offres, tant l’offre de la recourante que

celle de l’adjudicataire devraient être exclues.

[...]".

Le 4 novembre 2016, les parties – à l'exception de

l'adjudicataire – ont déposé une écriture finale, dans laquelle elles ont

maintenu leurs positions respectives.

F.

La cour a statué à huis clos.

Considérants

1.

Déposé dans les délais et forme prescrits (art. 10 de la loi vaudoise du

24.

juin 1996 sur les marchés publics [LMP-VD; RSV 726.01]), le recours est

recevable. En outre, en tant que soumissionnaire évincé arrivé en deuxième

position, la recourante a incontestablement la qualité pour recourir. Il y a

donc lieu d'entrer en matière.

2.

Dans le domaine des marchés publics, le pouvoir d'examen de la cour

dépend de la nature des griefs invoqués. L'adjudicateur dispose

d'une grande liberté d'appréciation, à tous les stades de la procédure,

s’agissant notamment de l’évaluation des offres (arrêts MPU.2016.0006 du 20

juin 2016 consid. 3; MPU.2015.0056 du 29 février 2016 consid. 2; MPU.2015.0012

du 30 juin 2015 consid. 2 et les arrêts cités). Ce pouvoir n'est limité que par

l'interdiction de l'arbitraire; c'est seulement s'il est confronté à un abus ou

à un excès de ce pouvoir d'appréciation, partant à une violation grossière du

texte de loi et de sa règlementation d'application, que le tribunal intervient.

En revanche, il contrôle librement l’application des règles destinées à

assurer la régularité de la procédure (cf. ATF 141 II 353 consid. 3; 125 II 86

consid. 6; arrêts précités MPU.2016.0006 consid. 3; MPU.2015.0056 consid. 2; MPU.2015.0012 consid. 2 et les arrêts cités; Etienne Poltier,

Droit des marchés publics, 2014, no 420, p. 269).

3.

a) L'appel d'offres et, par conséquent, le contenu

des documents d'appel d'offres sont des éléments déterminants de la procédure

des marchés publics. En effet, l'appel d'offres est l'acte qui ouvre la

procédure de marchés publics et constitue une décision susceptible de recours

au sens du droit suisse (Poltier, op. cit., p. 176). Ces documents doivent

comporter un cahier des charges, lequel doit être clair et complet, ce qui

contribue à rendre les offres comparables entre elles (Galli/Moser/Lang/Steiner,

Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3e éd., 2013, no 383). L'adjudicateur doit assumer

les conséquences d'un manquement y relatif, même si les soumissionnaires

ont de leur côté un devoir de poser des questions lorsque les documents de

l'appel d'offres ne sont pas clairs, devoir qui ne saurait toutefois être

défini de manière trop large (Galli/Moser/Lang/Steiner,

op. cit., nos 384, 387 et 674, avec les renvois à la jurisprudence et à la

doctrine).

Les documents d'appel d'offres s'imposent

non seulement au soumissionnaire, dont l'offre sera exclue si elle n'en

respecte pas les prescriptions et conditions (art. 32 al. 1, 2ème

tiret, let. a du règlement d'application de la loi du 24 juin 1996 sur

les marchés publics [RLMP-VD; RSV 726.01.1]), mais également au

pouvoir adjudicateur qui se trouve lié par leur contenu et n'est pas libre de

les modifier comme il l'entend après leur publication (TF 2P.151/1999 du 30 mai

2000.

consid. 4c). C'est ce qu'instaure le "principe de stabilité de

l'appel d'offres" en vertu duquel une modification de l'appel d'offres ou

du dossier d'appel d'offres ne devrait plus être admissible postérieurement au

dépôt, respectivement à l'ouverture des offres, au risque de porter atteinte

aux principes de transparence, d'égalité de traitement des soumissionnaires,

ainsi qu'au principe d'intangibilité des offres (TF 2P.97/2005 du 28 juin 2006

consid. 4.4; MPU.2015.0001 du 18 juin 2015 consid. 4a; MPU.2013.0019 du 20

novembre 2013 consid. 3b/bb et les références citées;

Poltier, op. cit., p. 163; Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., no 830; Alexis Leuthold, Offertverhandlungen in öffentlichen Vergabeverfahren,

thèse Fribourg 2009, p. 113 ss; Martin Beyeler, Öffentliche Beschaffung,

Vergaberecht und Schadenersatz – Ein Beitrag zur Dogmatik der Marktteilnahme

des Gemeinwesens, thèse Fribourg 2004, p. 215 ss). Le

principe de stabilité de l'appel d'offres vaut tant pour les conditions de

conclusion du contrat ("Vertragsabschlussbedingungen"), par

exemple les conditions fixées par l'adjudicateur pour la qualification des

candidats, que pour les exigences relatives au contenu du contrat ("Vertragsinhaltsbedingungen"),

par exemple le cahier des charges (ATF 130 I 241 consid. 4.2; TF

2C_107/2007 du 22 janvier 2008 consid. 2.1;2P.151/1999 du 30 mai 2000 consid.

4c). Cela provient de ce que ces différents éléments font tous partie

intégrante de l'appel d'offres (Alexis Leuthold, Angebotsänderungen im

laufenden Vergabeverfahren – Praxisnaher Kompromiss statt rigider Formstrenge,

in BR/DC 3/2009 p. 110).

Dans ce contexte, si la

modification d’un élément important du projet postérieurement à l’ouverture des

offres est inadmissible et entraîne l’interruption et le renouvellement du

marché (art. 13 al. 1 let. i de l’accord intercantonal sur les marchés publics,

du 25 novembre 1994 [AIMP; RSV 726.91]; art. 8 al. 2 let. h LMP-VD et 41

al. 1 let. e RLMP-VD; Poltier, op. cit., p. 218), certains auteurs sont d’avis

qu’une modification d’importance secondaire doit rester possible, moyennant le

respect de certaines conditions (arrêts précités MPU.2015.0001 consid. 4b; MPU.2013.0019

consid. 3.b/bb; Leuthold, op. cit., in BR/DC 3/2009 p. 111,

Hubert Stöckli, Bundesgericht und Vergaberecht – Zur vergaberechtlichen Praxis

des Bundesgerichts seit 1998, in BR/DC 1/2002, p. 10 ss). C’est

également l’approche retenue par le Tribunal administratif – auquel a succédé

la Cour de céans – dans le cadre d’un appel d’offres fonctionnel (GE.2003.0038

du 4 juillet 2003; voir également la note Esseiva in BR/DC 2/2004 p. 70 S37 qui

approuve cette jurisprudence). Selon cet arrêt, une modification postérieure au

dépôt des offres est possible aux conditions suivantes : la

modification du projet ne peut porter que sur des éléments d'importance

secondaire, une interruption de la procédure étant, dans le cas contraire,

nécessaire; les soumissionnaires dont les offres ont été prises en

considération dans le processus d'évaluation doivent être tous informés de ce

changement de manière non discriminatoire; ils doivent en outre disposer du

temps nécessaire pour recalculer l'intégralité de leur offre, dans la mesure où

la modification du projet est en effet de nature à modifier l'équilibre

économique de celle-ci. Un tel procédé est cependant susceptible d'entraîner

des abus de la part du pouvoir adjudicateur, de sorte que les soumissionnaires

devraient être invités à donner leur accord à cette procédure complémentaire. à l'inverse, les soumissionnaires ne

doivent pas profiter de la modification pour adapter leurs offres dans une

mesure qui excéderait ce que commande ladite modification, au risque de porter

atteinte aux principes d’intangibilité des offres (consid. 3b et 3c/cc).

Dans le cadre des marchés publics

cantonaux, l'obstacle principal à l'admissibilité de modifications

postérieurement au dépôt et à l'ouverture des offres provient de ce qu'un tel

procédé serait contraire au principe d'interdiction des négociations (Poltier,

op. cit., p. 219; Christoph Jäger, in Bernisches Verwaltungsrecht, 2ème

éd., 2013, p. 842; Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., no 827). En effet, les art. 11 al. 1

let. c AIMP et 6 al. 1 let. c LMP-VD interdisent les "rounds de négociations",

ce qui a été concrétisé par l'art. 35 RLMP-VD, aux termes duquel les

négociations entre l'adjudicateur et les soumissionnaires sur les prix, les

remises de prix et modifications des prestations sont interdites. La sanction

d'une éventuelle violation sera rigoureuse, soit l'exclusion de l'offre,

puisque les négociations aboutiront, en général, à une modification de celle-ci

(Poltier, op. cit., p. 197).

L'arrêt GE.2003.0038 précité concernait

le cas particulier d'un appel d'offres fonctionnel, lequel est, par nature

moins précis et détaillé qu'un appel d'offres "ordinaire" et appelle

un travail de concrétisation important de la part des soumissionnaires, ce qui

implique que le maître de l'ouvrage sera fréquemment amené à préciser ses besoins

postérieurement à l'appel d'offres et au dépôt des offres. L'arrêt

MPU.2015.0001 précité a toutefois repris les règles posées par cette

jurisprudence en relation avec les appels d'offres "ordinaires".

Selon cet arrêt, rien ne justifie d'exclure, par principe, toute modification

des appels d'offres une fois les offres déposées et ouvertes au motif que cela

serait contraire au principe d'interdiction des négociations. Il se justifie

plutôt d'examiner, de cas en cas, si la modification envisagée répond aux

conditions rappelées précédemment, en particulier concernant son caractère

accessoire, et si elle tombe par ailleurs sous le coup de l'interdiction des

négociations. À défaut, le pouvoir adjudicateur se trouverait systématiquement

confronté à devoir choisir, dans le cas où une modification de l'appel d'offres

apparaîtrait nécessaire après l'ouverture des offres, entre la renonciation à

la modification en question – pour peu qu'il lui soit, dans les faits, loisible

d'y renoncer – et l'interruption pure et simple de la procédure d'appel

d'offres (art. 41 al. 1 let. e RLMP-VD). Il s'agirait d'une alternative

par trop rigoureuse, en particulier si la modification en cause s'avérait, par

hypothèse, d'ordre accessoire et que les principes cardinaux des marchés publics

étaient au surplus respectés (consid. 4e/bb).

b) Dans une affaire zurichoise (arrêt

du Tribunal administratif du canton de Zurich du 9 mai 2012, VB.2011.00714) où

le procès-verbal d'ouverture des offres avait déjà été communiqué, le pouvoir

adjudicateur avait décidé de modifier le projet objet du marché et de demander

aux soumissionnaires une offre complémentaire ("Nachtragsofferte").

Dans la procédure de recours qui s'en est suivie, le Tribunal administratif a

examiné s'il y avait eu des négociations dissimulées, comme le prétendait

l'entreprise recourante. Il a pour ce faire recherché si le dépôt de l'offre

complémentaire avait eu pour effet de modifier le rapport prix/prestation par

rapport à l'offre initiale. Constatant que tel n'était pas le cas, il a rejeté

le recours. Selon Galli/Moser/Lang/Steiner, ce résultat était admissible si

l'offre complémentaire portait seulement sur de nouveaux postes (de

prestations), de sorte que l'offre initiale n'était pas touchée. Ces auteurs

doutent que cette condition ait été réalisée: avec la modification, certains

éléments du projet initial avaient disparu. Par conséquent, une manipulation du

prix ne pouvait être exclue et il aurait fallu trancher en défaveur du pouvoir

adjudicateur, qui était à l'origine de la modification du projet. D'ailleurs,

même dans le cas où l'offre complémentaire porte uniquement sur de nouveaux

postes, le fait de demander une telle offre ne va selon eux pas sans poser

problème, car le pouvoir adjudicateur effectue nécessairement une appréciation

d'ensemble, de sorte que l'offre complémentaire a une incidence sur l'offre

initiale (op. cit., no 723). D'après Martin Beyeler, le rapport prix/prestation

est un critère pertinent pour distinguer une adaptation justifiée du prix d'un

rabais inadmissible ou concédé en violation de l'interdiction des rounds de

négociations. Ce critère est certes plus difficile à appliquer lorsque l'offre

complémentaire porte sur des prestations nouvelles, que lorsqu'il s'agit de

prestations identiques ou similaires. Par ailleurs, un concurrent est libre de

déposer une offre complémentaire plus chère que l'offre initiale. En revanche,

l'offre complémentaire ne peut – sous l'angle de l'interdiction des rounds de

négociations – être plus avantageuse que l'offre initiale, étant précisé que

c'est la marge bénéficiaire qui est déterminante (note Beyeler ad arrêt

précité, in: BR/DC 4/2012 p. 270 S178).

4.

a) En matière de marché public prévaut le principe de l'intangibilité de

l'offre à l'échéance du délai ("Prinzip der grundsätzlichen Unveränderbarkeit

der Angebote"), lequel découle du principe de l'interdiction des

négociations entre le pouvoir adjudicateur et les soumissionnaires, consacré à

l'art. 35 al. 1 RLMP-VD (Poltier, op. cit., no 354; Galli/Moser/Lang/Steiner,

op. cit., no 710). Le principe de l'intangibilité de l'offre est du reste

rappelé à l'art. 29 al. 3 RLMP-VD. Cela signifie qu'une offre ne doit en

principe s'apprécier que sur la seule base du dossier remis (TF 2C_418/2014 du

20.

août 2014 consid. 4.1). En revanche, les erreurs évidentes de calcul et

d'écritures peuvent être corrigées (art. 33 al. 2 RLMP-VD). En outre, toujours

selon la réglementation cantonale, l'adjudicateur peut demander aux

soumissionnaires des explications relatives à leur offre de même qu'à leur

aptitude et à celle de leurs sous-traitants (art. 34 al. 1 RLMP-VD). Cette

possibilité exprime la tendance actuelle dans la plupart des cantons qui permet

de tempérer une application trop formaliste du principe de l'intangibilité des

offres selon laquelle il y aurait lieu d'exclure un soumissionnaire dès qu'une

offre est incomplète, quelle que soit l'importance du manquement (cf. TF 2C_418/2014

précité consid. 4.1;2C_197/2010 du 30 avril 2010 consid. 6.3 et les auteurs

cités). La distinction entre ce qui relève de la correction des erreurs et de

la clarification des offres (admissible) et ce qui ressortit à la modification

des offres contraire au principe de l'intangibilité peut se révéler délicate (ATF

141.

II 353 consid. 8.2.2 p. 374 et les réf. à Poltier, op. cit., no 223 p. 222;

exemples cités par Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., nos 713 ss p. 313 ss).

S'il est interdit à l’adjudicateur de modifier

l’offre qui lui est soumise, il est toutefois admis que l’adjudicateur puisse

corriger les effets d’une mauvaise compréhension de l’offre par un

soumissionnaire, afin de rendre les offres comparables entre elles (arrêts

MPU.2015.0016 du 26 mai 2015, consid. 3c; MPU.2013.0013 du 2 juillet 2014,

consid. 3b; MPU.2013.0027 du 4 février 2014, consid. 3b).

On est en présence de négociations prohibées

lorsque, après avoir eu connaissance du procès-verbal d'ouverture des offres,

un soumissionnaire saisit l'occasion d'une demande d'explication du pouvoir

adjudicateur pour consentir un rabais. Dans un tel cas, l'intéressé connaît en

effet l'écart de prix qui sépare son offre de celle de son concurrent (Galli/Moser/Lang/Steiner,

op. cit., no 722).

b) Dans l'affaire MPU.2013.0013 précitée, le

soumissionnaire et adjudicataire avait, postérieurement à l'ouverture des

offres, corrigé la sienne pour tenir compte de certains coûts omis auparavant

(coût du "foisonnement" dans le prix de transport à la décharge).

Cette correction ne constituant pas une simple modification arithmétique, mais

portant sur les bases de calcul de l'un des postes de la soumission, la Cour de

céans a considéré que c'était en violation du principe de l'intangibilité des

offres que le marché avait été adjugé à ce soumissionnaire, qui aurait dû être

exclu. Elle a par conséquent admis le recours et réformé la décision attaquée

en ce sens que le marché était adjugé à la société recourante, arrivée en

deuxième position au classement.

L'affaire GE.2006.0210 concernait un marché de tri,

de recyclage et d'incinération des déchets, pour lequel un des trois

soumissionnaires avait déposé une offre comportant une variante dont le prix

incluait une plus-value pour une collecte bihebdomadaire dans l'ensemble des 56

communes concernées. Les deux autres entreprises avaient soumissionné sans

plus-value; elles savaient en effet que seules trois communes sur les 56

nécessitaient deux collectes par semaine. Lors d'une séance de clarification

tenue après l'ouverture des offres, l'adjudicateur avait réduit le prix de la

variante (613'641 fr.) du montant de la plus-value (248'511 fr.), en alignant

celle-ci sur les offres concurrentes, afin de les rendre comparables. Saisi

d'un recours contre l'adjudication du marché au soumissionnaire auteur de la

variante, le Tribunal administratif l'a rejeté. Il a considéré que la

correction de l'offre à laquelle avait procédé l'adjudicateur était

critiquable, mais n'avait pas porté à conséquence, car elle concernait "un

élément marginal du prix" (arrêt précité consid. 6a/bb). Le Tribunal

fédéral a rejeté le recours – traité comme un recours constitutionnel

subsidiaire – dirigé contre cet arrêt. Il a considéré que la correction à

laquelle l'adjudicateur avait procédé sans autre examen n'allait pas de soi, au

vu de l'importance du montant en jeu. Toutefois, cela n'apparaissait pas

insoutenable au vu des circonstances particulières du cas, à savoir l'ambiguïté

du dossier d'appel d'offres concernant le nombre de communes susceptibles

d'exiger une récolte bihebdomadaire des déchets et le risque limité que

d'autres communes que les trois en question ne formulent une telle demande. A

cela s'ajoutait que l'entreprise recourante disposait de moins d'informations

concernant les besoins des communes que ses concurrentes, qui assuraient déjà

la collecte des déchets dans la région (arrêt 2C_107/2007 du 22 janvier 2008

consid. 2.2).

L'arrêt GE.2001.0074 du 12 décembre 2001 (rendu sous

l'empire de l'ancien règlement du 8 octobre 1997 d'application de la loi du 24

juin 1996 sur les marchés publics, en vigueur jusqu'au 31 août 2004) concernait

un mandat relatif aux installations de surveillance et de sécurité dans le

cadre du prolongement du métro M2, à Lausanne. Deux consortiums avaient déposé

des offres, que le groupe d'évaluation des offres (GEO) avait considérées comme

lacunaires. Celui-ci avait par conséquent invité l'un des consortiums à

compléter ses réponses concernant plusieurs critères de présélection; il

s'agissait notamment de faire en sorte que, sur le plan de son organisation, sa

correspondance interne avec le maître de l'ouvrage soit simplifiée. Quant à l'autre

consortium, le GEO avait insisté sur la faiblesse de son organisation, appelant

de ses vœux que le projet soit piloté par une autre entreprise que celle prévue

dans l'offre. Le consortium avait accédé à la demande et cette modification de

l'offre apparaissait comme décisive dans la notation qui avait immédiatement

précédé l'adjudication. Le Tribunal administratif a considéré que l'autorité

intimée disposait certes, postérieurement au dépôt des offres, de la faculté

d'exiger de chacun des soumissionnaires des compléments aux offres jugées

lacunaires, voire même de requérir des modifications de leurs prestations; elle

ne pouvait le faire toutefois qu'en observant strictement les exigences de

transparence et d'égalité de traitement entre soumissionnaires (consid. 2c). Or,

ces exigences n'avaient pas été respectées en l'occurrence. En effet, un manque

de rigueur flagrant dans la fixation des délais avait eu pour effet de rendre

la procédure fort peu transparente; seul un des deux consortiums avait en outre

eu la possibilité de modifier son offre, sur un point essentiel et cette

modification apparaissait comme décisive pour l'adjudication. Du reste, on

pouvait se demander si cette modification n'était pas intervenue dans le cadre

de négociations, lesquelles sont prohibées. Dans ces conditions, le Tribunal

administratif a annulé la décision attaquée; il incombait au pouvoir

adjudicateur de décider à quel stade il entendait reprendre la procédure.

5.

a) En l'occurrence, la recourante relève qu'il existe une différence

importante (de 57'618 fr.) entre le montant de l'offre initiale de

l'adjudicataire selon le procès-verbal d'ouverture des offres du 14 mars 2016,

soit 617'815 fr. et le montant correspondant retenu dans la décision attaquée,

soit 675'433 fr. Selon elle, cela démontrerait que l'offre de l'adjudicataire

était incomplète, ce qui aurait dû entraîner l'exclusion de cette dernière. Au

lieu de cela, l'offre a été complétée, en violation du principe d'intangibilité

des offres. La recourante se plaint également d'une violation du principe de la

traçabilité: elle ignore ce qui a été modifié dans chacune des offres remises,

ainsi que les conséquences de ces modifications sur les évaluations des offres

et le classement des soumissionnaires. Dans le même contexte, elle soulève

encore les griefs de violation de son droit d'être entendue, du principe de la

proportionnalité, ainsi que de l'interdiction de l'arbitraire. Elle reproche

également à l'autorité intimée de n'avoir pas clairement décrit les prestations

attendues des soumissionnaires.

Dans sa réplique, la recourante fait valoir que, par

le procès-verbal d'ouverture des offres, les soumissionnaires connaissaient les

prix offerts par leurs concurrents. En outre, par le tableau joint au courriel

de l'autorité intimée du 2 mai 2016, l'adjudicataire savait qu'elle était la

seule à n'avoir pas chiffré la maintenance. Dans ces conditions, selon la

recourante, "l'on ne peut pas s'empêcher de penser que l'adjudicataire qui

connaissait le montant des offres de ses concurrents et savait qu'elles

incluaient la maintenance, n'a eu qu'à adapter son coût pour la maintenance de

manière à ce que son offre ainsi complétée reste la plus économiquement

favorable". Preuve en est selon la recourante que le coût de la

maintenance offert par l'adjudicataire ne correspond pas au prix du marché.

Celui-ci serait de 250 fr. par unité (lavage complet), sans compter les frais

de transport, prix que la recourante applique elle-même. Pour 97 unités, le

coût de la maintenance durant 5 ans serait ainsi de plus de 120'000 fr. pour un

lavage par année et de plus de 240'000 fr. pour deux lavages annuels. Le prix

offert par l'adjudicataire, soit 57'618 fr. (ce qui correspond à env. 118 fr.

par unité pour un lavage annuel [57'618 : 5 : 97 = 118.80]), serait ainsi

anormalement bas; l'autorité intimée aurait par conséquent dû demander des

explications à l'adjudicataire, ce d'autant qu'elle ne pouvait ignorer le prix

du marché, puisque l'un de ses mandataires dans le marché litigieux avait

auparavant, en qualité de municipal de la commune de Chavornay, adjugé un autre

marché à la recourante et connaissait par conséquent les prix pratiqués par cette

dernière pour la maintenance.

b) L'autorité intimée fait valoir que, dans le cadre

d'une épuration – admissible – des offres, afin de rendre celles-ci comparables

entre elles, elle a demandé des précisions claires et exhaustives à l'ensemble

des soumissionnaires. L'offre de la recourante n'a pas été adaptée, puisque le

montant total restait inchangé à 734'103 fr. (les montants des différents

postes étant répartis autrement). L'offre de B.________ a été augmentée de

57'618 fr., pour tenir compte des indications communiquées le 11 mai 2016.

Cette "légère correction" est parfaitement traçable et ne biaise pas

l'égalité entre soumissionnaires. Toutes les offres ont été majorées du montant

du lavage, sauf celle de la recourante, qui le comprenait déjà.

c) Le DAO mentionne la maintenance (p. 2:

"Maintenance forfaitaire de 97 unités sur une durée de 5 ans) sans autres

indications.

Lors de l'ouverture des offres, l'autorité intimée a

constaté que celles-ci n'étaient pas comparables s'agissant de la maintenance:

- La recourante offrait une maintenance comprenant

le lavage des conteneurs; son prix était inclus dans le montant global de

l'offre; aucun montant n'était donc indiqué pour la maintenance.

- D.________ a indiqué un coût de 27'730 fr. pour la

maintenance.

- C.________ a mentionné un montant de 43'650 fr.

pour la maintenance.

- B.________ a indiqué 0 fr., en précisant ailleurs qu'elle

ne pouvait donner un prix pour la maintenance, du moment qu'elle ignorait en

quoi consistait cette prestation.

Dans ces conditions, l'autorité intimée a précisé,

par courriel du 2 mai 2016 auquel était joint le tableau reproduit ci-dessus

(let. B), en quoi consistaient les prestations de maintenance et a demandé aux

soumissionnaires d'indiquer leur prix pour de telles prestations. Le tableau

mentionnait deux maintenances par année. Dans son courriel du 4 mai 2016,

l'autorité intimée a demandé aux soumissionnaires de donner leur prix également

pour une seule maintenance par année.

On peut se demander si, en procédant de la sorte,

l'autorité intimée n'a pas modifié l'appel d'offres. Dans son écriture finale,

l'autorité intimée soutient que tel n'est pas le cas. Elle ajoute qu'à supposer

que l'on retienne le contraire, elle était en droit de le faire en vertu du ch.

7.13

du DAO, du moment que la modification portait sur un point secondaire. On

ne saurait toutefois dire que les prestations de maintenance constituaient un

point secondaire: ces prestations constituaient l'un des six postes de l'offre

(cf. let. A ci-dessus) et leur coût représentait respectivement environ 8,5% (B.________,

avec une maintenance par année), 35% (A.________, avec deux maintenances

annuelles), 20,8% (C.________, avec une maintenance par année) et 20,5% (D.________,

avec une maintenance annuelle), soit une part relativement importante du

montant total TTC retenu dans la décision attaquée. Quant à dire s'il y a eu

modification sur ce point, cela est difficile, du moment que les prestations en

question n'étaient nullement décrites dans le DAO. En réalité, le DAO a sur ce

point plutôt été complété que modifié. Il a été complété dans la mesure où des

prestations qui étaient déjà demandées ont été définies, d'ailleurs dans un

sens large (maintenance comprenant un lavage, allant au-delà de la "petite

maintenance"). Une offre complémentaire a été demandée pour les

prestations ainsi décrites. On n'est donc pas dans la situation où une offre

complémentaire est demandée pour des prestations (entièrement) nouvelles (cf. à

ce sujet consid. 3b ci-dessus).

Quant à savoir si l'autorité intimée pouvait

demander une offre complémentaire pour les prestations de maintenance nouvellement

définies ou si elle devait interrompre la procédure et la recommencer, on observe

que le complètement de l'appel d'offres n'obéit pas nécessairement aux mêmes

conditions que sa modification. La question n'a pas à être tranchée en

l'espèce. Il suffit de relever qu'en procédant à ce complètement (avec demande

d'offre complémentaire) après avoir communiqué le procès-verbal d'ouverture des

offres aux soumissionnaires (et cela alors qu'il ne devait être distribué

qu'"après la fin des démarches de vérification de l'ensemble des

offres" [DAO ch. 7.5]), l'autorité intimée a pris le risque que ceux-ci

saisissent l'occasion du dépôt de l'offre complémentaire pour ajuster leur

offre globale en fonction de celles de leurs concurrents (cf. Poltier, op.

cit., no 295 p. 185). Or, tel est bien ce qui s'est passé. Cela vaut en

particulier pour l'adjudicataire (le montant de son offre complémentaire est en

effet particulièrement bas, en comparaison avec ceux de ses concurrents [118

fr. par unité, contre 250 fr. pour la recourante]; l'adjudicataire, qui n'a pas

procédé, n'a pas justifié cet écart important), qui était le seul

soumissionnaire à n'avoir pas chiffré le coût de la maintenance et a ainsi été

avantagé. Mais cela vaut également – comme l'autorité intimée le relève

elle-même dans son écriture finale (en relation avec l'offre, postérieure à la

décision attaquée, d'un montant global de 615'810 fr. 60) – pour la recourante,

qui a maintenu son offre globale de 734'103 fr. avec deux entretiens par année,

alors que l'offre initiale portait sur une seule maintenance (cf. let. B ci-dessus

et procès-verbal d'audience). L'offre complémentaire de la recourante a donc

rendu son offre globale plus avantageuse (sans justification économique

apparente), ce qui n'est pas admissible sous l'angle de l'interdiction des

rounds de négociations (cf. consid. 3b ci-dessus).

Ainsi, le complètement de la procédure d'appel

d'offres après l'ouverture des offres et la communication du procès-verbal aux

soumissionnaires s'est fait en violation des principes d'interdiction des

négociations et d'égalité de traitement. Dans ces conditions, la décision

attaquée doit être annulée. L'adjudication du marché à la recourante n'entre

pas en ligne de compte, puisque celle-ci a également pu ajuster son offre après

avoir eu connaissance des montants offerts par ses concurrents; en outre, la

seule offre qu'elle a déposée dans les délais impartis, avant le prononcé de la

décision attaquée, porte sur deux maintenances par année. Il se justifie dès

lors de retourner le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle recommence la

procédure d'appel d'offres et d'adjudication. Cela s'impose d'autant plus que

les offres n'étaient pas entièrement comparables entre elles: l'autorité

intimée a comparé les offres des trois soumissionnaires qui avaient chiffré le

coût d'une maintenance par année avec celle de la recourante qui portait sur

deux maintenances par année. Comme cela vient d'être rappelé, l'offre de la

recourante pour une seule maintenance annuelle est en effet postérieure au

prononcé de la décision attaquée. On ne saurait d'ailleurs à cet égard reprocher

à l'autorité intimée de n'avoir pas calculé elle-même le montant de l'offre de

la recourante à partir du prix unitaire de 250 fr. figurant sur le tableau

reproduit ci-dessus (let. C). Il faut en effet convenir avec l'autorité intimée

qu'un tel procédé aurait été hasardeux: il n'allait pas de soi que le coût

d'une seule maintenance fût la moitié de celui de deux entretiens; dans les

offres complémentaires de C.________ et de B.________, ce rapport n'était pas

respecté, une seule maintenance coûtant proportionnellement plus cher.

Compte tenu de l'issue de la procédure, il n'est pas

nécessaire de trancher le point de savoir si l'adjudicataire aurait dû être

exclu du fait qu'il n'avait pas chiffré le coût des prestations de maintenance.

On rappelle toutefois à cet égard qu'un soumissionnaire ne peut en principe

s'abstenir de chiffrer le coût de ses prestations. De même, il ne peut

généralement donner un prix approximatif (variant p. ex. de +/- 30%), sous

prétexte qu'il ne dispose pas des informations nécessaires pour ce faire; il

lui appartient dans ce cas de poser des questions au pouvoir adjudicateur, afin

de pouvoir chiffrer le coût de sa prestation; l'admission de prix approximatifs

ouvrirait la porte à des abus, en permettant à l'intéressé d'ajuster son offre

par la suite, en violation du principe d'égalité (ainsi que du principe

d'intangibilité des offres); une offre comportant un prix approximatif doit par

conséquent être exclue (Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., no 735). D'un autre

côté, il appartient au pouvoir adjudicateur d'établir un cahier des charges qui soit clair et complet; l'adjudicateur doit par conséquent

assumer les conséquences d'un manquement y relatif (cf. consid. 3a ci-dessus).

Il n'est pas nécessaire non plus de se prononcer sur le point de savoir si, de

son côté, la recourante pouvait indiquer que le coût de la maintenance était

inclus dans le montant global de l'offre et, dans la négative, quelle en était

la conséquence.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du

recours: la décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à l'autorité

intimée pour qu'elle recommence la procédure d'appel d'offres et

d'adjudication. La répétition de la procédure sera notifiée par écrit aux

soumissionnaires (cf. art. 41 al. 1 let. e RLMP-VD).

Le recours est rejeté pour le surplus, dans la

mesure où la recourante conclut à ce que le marché lui soit adjugé.

Les frais de justice sont mis à la charge de la

commune de Romanel-sur-Lausanne, qui succombe pour l'essentiel (cf. art. 49 al.

1.

LPA-VD). Celle-ci doit supporter les conséquences du fait que l'appel

d'offres n'était pas suffisamment précis et de ce que le complètement est

intervenu après avoir communiqué le procès-verbal d'ouverture des offres aux

soumissionnaires. L'adjudicataire, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas à

supporter de frais.

La recourante, qui a procédé par l'intermédiaire

d'un mandataire professionnel et obtient partiellement gain de cause, a droit à

des dépens réduits, à la charge de la seule autorité intimée compte tenu du

fait que l'adjudicataire n'a pas pris de conclusions (cf. art. 55 LPA-VD). Les

dépens réduits peuvent être fixés, compte tenu de la nature de la cause et du

travail effectué, à un montant de 1'500 fr. (cf. art. 11 al. 2 du Tarif des

frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015

– TFJDA; RSV 173.36.5.1).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 8 juin 2016

est annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision

dans le sens des considérants.

III.

Le recours est rejeté pour le surplus.

IV.

Un émolument de justice de 7'000 (sept mille) francs est mis à la charge

de la commune de Romanel-sur-Lausanne.

V.

La commune de Romanel-sur-Lausanne versera à A.________ un montant de

1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 14 décembre 2016

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.