CDAP - MPU.2023.0039 - 2024-05-13 - A.________ /Municipalité de ********

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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 mai 2024

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Etienne Poltier, juge

suppléant et M. Michel Mercier, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Guillaume Barazzone, avocat à Genève.

Autorité intimée

Municipalité de ********, à ********,

représentée par Me Olivier Rodondi, avocat à

Lausanne.

Objet

Adjudication (marchés publics)

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ********

du 13 octobre 2023 révoquant la décision d'adjudication du 5 avril 2023 portant

sur le marché de collecte et transport des déchets urbains ménagers

Vu les faits suivants:

A.

Jusqu’au 31 décembre 2023, A.________ était le prestataire de la

Municipalité de ******** pour le ramassage, la collecte et le transport des

déchets ménagers. La relation a été établie sur une base exclusivement

contractuelle, A.________ ayant succédé aux précédents partenaires de la

commune.

La planification des tournées au porte à porte

prévoit ordinairement trois jours de collecte au porte à porte, et pour la

dernière semaine du mois, un quatrième jour supplémentaire, la collecte du

verre. Cette planification est communiquée à tous les ménages de la Commune par

la distribution du "Recyclo Info-tri" chaque année au mois de

décembre pour l'année suivante. A.________ collecte aussi les déchets déposés

dans des conteneurs collectifs enterrés pour les ordures ménagères, pour le

papier et pour le verre. Ces collectes n'ont pas de planning et de jours

imposés, l'exigence communale étant que les conteneurs collectifs soient en

tout temps disponibles pour recevoir des déchets.

B.

Depuis le mois de mars 2022 à tout le moins, les prestations de A.________

font l’objet de réclamations de la part de citoyens de la commune de ********,

à savoir: cinq réclamations entre le 15 et le 31 mars 2022, six entre le 1er

et le 30 avril 2022, quatre entre le 1er et le 12 mai 2022.

A.________ a proposé de créer un

groupe WhatsApp lors d'une séance du 8 juin 2022, afin de recueillir les doléances

des habitants, qui jusqu’alors étaient transmises au secrétariat du service

communal concerné par téléphone ou par messagerie électronique. Le groupe en

question, "******** déchets", a été créé le 7

septembre 2022 par B.________, adjoint au chef du service en charge des déchets

pour la Commune de ********. Entre le 14 septembre 2022 et le 21 septembre

2023, il a recensé plus d’une centaine de plaintes en lien avec les prestations

de A.________ (ramassage des ordures ménagères, du verre, du papier et du

compost).

C.

Sur le site www.simap.ch du 13 janvier 2023 et dans la Feuille des avis

officiels (FAO) du 20 janvier 2023, la Municipalité de ******** a publié un

appel d’offres en procédure ouverte portant sur le marché suivant:

"L’objet consiste en une offre

pour le ramassage au porte-à-porte, la collecte de déchets dans des conteneurs

enterrés et le transport des déchets de la Commune de ********, d’une validité

de 12 mois. Le contrat entre en vigueur le 1er janvier 2024, pour

une durée déterminée de 3 ans, renouvelable deux fois une année. L’offre doit

comprendre le ramassage de 4 types de déchets différents. Afin de faciliter la

lecture, ils ont été classés en 4 catégories :

1.Catégorie 1 – ordures ménagères

2.Catégorie 2 – déchets organiques

3.Catégorie 3 – papier et carton

4.Catégorie 4 – verre".

Le délai imparti aux soumissionnaires pour le dépôt

des offres a été fixé au 24 février 2023 à 11 heures. Trois offres ont été

déposées dans ce délai, dont celles de A.________ et de C.________.

En parallèle, une séance a réuni le 1er

mars 2023 les représentants de la Municipalité et ceux de A.________. Les

premiers ont fait part aux seconds des insuffisances graves et répétées, constatées

depuis septembre 2022, dans la réalisation A.________ de ses prestations contractuelles.

Selon la Municipalité, les représentants de A.________ auraient, au cours de

cette séance, fourni l’assurance que ces prestations seraient améliorées, dans un

souci de qualité pour les habitants de la commune et que des mesures seraient

prises envers le personnel en charge de réaliser la prestation, pour mettre en

œuvre des outils de suivi des tournées et, de manière générale, pour traiter

les manquements ou non-conformités du service de collecte des déchets. Il a été

convenu d’agender une deuxième séance le 4 avril 2023, afin que la Municipalité

puisse se rendre compte du résultat des améliorations promises par A.________ et

dans l’intervalle, les prestations de cette dernière semblent s’être quelque

peu améliorées.

Aux termes du rapport d’évaluation du 3 avril 2023, A.________

a obtenu davantage de points que ses concurrentes, soit une note globale de

3,86 sur 5, et a terminé en première position. C.________ est arrivée en

deuxième position.

Par décision du 5 avril 2023, la Municipalité a

adjugé le marché à A.________. Cette décision n’a pas été attaquée et est

entrée en force.

D.

Des sérieux manquements ont été constatés dans la

collecte par A.________ des déchets ménagers durant la semaine suivant le

week-end pascal de l’année 2023, soit du 11 au 14 avril 2023. Les services

communaux ont dû faire face à plusieurs réclamations d’habitants se plaignant

d’oublis de la part des équipes de A.________ dans leurs différentes tournées.

La qualité des prestations de A.________

dans d’autres communes a fait l’objet d’un article de presse, dans le quotidien

"20 minutes" du 16 avril 2023. A la suite de cet article, la Municipalité a adressé

à A.________, le 24 avril 2023, une correspondance, dont on cite les passages

suivants:

"(…)

Les manquements à

répétition dans le respect du mandat actuel, le manque d'organisation dont

votre société fait preuve, dont une conséquence est le fiasco de la collecte de

la semaine du 11 au 14 avril 2023. Cette semaine est certes particulière dans

l'organisation des tournées, mais la situation est connue depuis fin 2022. Ces

faits ont plutôt tendance à nous faire douter de la capacité de votre

entreprise à fournir les prestations objet de l'appel d'offres.

(…)

Dans le cadre du contrat actuellement en

vigueur, nous souhaiterions obtenir des garanties et des preuves de la capacité

de votre entreprise à assurer la qualité des services requise.

Nous attendons de votre société un engagement

écrit mentionnant les mesures organisationnelles qui doivent garantir dès ce

jour un service irréprochable au bénéfice de la population de ********,

notamment pour la période du 15 mai au 1er juin 2023, et en

particulier l’organisation des tournées de collecte des déchets du 30 mai.

Pour ce faire, un délai de sept jours vous est

octroyé".

Au cours de la séance du 2 mai 2023 les

représentants de A.________ ont informé les représentants de la Municipalité des

mesures prises pour l'amélioration du service. Dans sa réponse du 4 mai 2024, à

l’intitulé «Notre engagement pour ********», A.________, par la plume de

D.________, a reconnu certains incidents survenus dans les collectes et a

promis à la Municipalité que les changements effectués au sein de son agence

apporteraient des garanties sur ses services et le sérieux de ses prestations,

dans les termes suivants:

"(…)

Permettez-moi, par ces quelques lignes, d'apporter quelques garanties sur la

performance de notre service et le sérieux de notre entreprise.

Ces derniers mois, nous avons procédé à des changements

importants au niveau de notre agence. Ces changements sont notables et ont déjà

permis des améliorations significatives, comme le relève le nombre d'incidents,

passés de 25 non-conformités en début d'année à moins de 5 la semaine passée.

Avec toutes les équipes de A.________, je veux vous dire que

nous sommes pleinement conscients des difficultés occasionnées, et totalement

engagés pour améliorer la situation actuelle.

Nous avons des moyens humains et matériels nécessaires pour

opérer dans les meilleures conditions sur périmètre communal et soyez rassurés,

nous serons en mesure de vous apporter satisfaction notamment pendant les longs

week-ends du mois de mai.

E.________ et F.________, respectivement Responsable d'agence

et Responsable opérationnel et l'ensemble de nos équipes travaillent sans

relâche pour améliorer notre qualité de service et ainsi répondre au mieux à

vos attentes.

Nous sommes convaincus que leurs

actions permettront de vous offrir un service conforme à vos attentes et à plus

long terme vous apporter entière satisfaction dans le cadre du nouveau mandat

confié à nos équipes (…)".

Une séance a réuni les représentants de la

Municipalité et ceux de A.________ le 9 mai 2023, afin de traiter des

manquements constatés durant les tournées. Par courrier du 17 mai 2023,

l’autorité intimée a requis de A.________ des informations de niveau

opérationnel pour garantir la réalisation des prestations de collecte des

déchets.

Le 28 juin 2023, la Municipalité a résilié tous les

contrats en vigueur portant sur la collecte et le transport des déchets

ménagers la liant à A.________ pour le 31 décembre 2023. Elle a indiqué que le

nouveau contrat faisant suite à l’adjudication était en cours de rédaction et

serait soumis à l’intéressée pour signature.

Le 10 juillet 2023, une séance a été

mise sur pied entre les représentants de la Municipalité et ceux de A.________

pour traiter de l'organigramme, de l'organisation des tournées, du manque de

qualité des prestations et de la gestion de l'écopoint à ********.

Entre-temps, les plaintes des

habitants de la commune dénonçant divers manquements et oublis dans les

tournées effectuées par les équipes de A.________ ont continué à affluer sur le

groupe WhatsApp.

E.

En parallèle, les services communaux ont continué à travailler à la

conclusion du futur contrat faisant suite à l’adjudication du 5 avril 2023. Comme

leurs représentants l’ont expliqué en audience, ces services souhaitaient

garantir, trois mois avant le 1er janvier 2024, que la commune de ********

aurait bien un prestataire assurant la collecte des déchets ménagers, ce qui impliquait

pour eux que ce contrat puisse être conclu à la fin du mois d’octobre 2023.

Le 11 septembre 2023, la Municipalité a requis de A.________

des informations complémentaires et des précisions quant à son offre, à savoir

le tableau des véhicules engagés pour les tournées, le tableau de synthèse des

tournées et des moyens engagés et les plans des tournées au porte à porte, dans

le but d'établir le contrat pour la réalisation du marché; un délai au 25 septembre

2023 lui a été imparti à cet effet. Le 14 septembre 2023 une séance ayant pour

but d’organiser les futures tournées avec les représentants de A.________ a été

mise sur pied, dans l’idée que cette dernière allait être ce prestataire.

Le 26 septembre 2023, A.________ a informé la

Municipalité que les éléments seraient postés le lendemain avec une date de

réception prévue le jeudi 28 septembre 2023. Au 28 septembre 2023, ceux-ci

n’étaient pas parvenus à la Municipalité. Le 3 octobre 2023, le service concerné

a informé A.________ que le courrier promis pour le 28 septembre n'était

toujours pas arrivé à la commune. Ces informations et documents auraient été

transmis par A.________ à la Municipalité par pli simple du 6 octobre 2023; ils

ont été également adressés à la Municipalité, par courriel en date du 26

octobre 2023.

F.

Entre-temps, le 20 septembre 2023, la Municipalité a adressé à A.________

une correspondance aux termes de laquelle:

"(…)

Le 1er mars de cette année, nous

vous avons convoqué pour vous notifier les nombreux manquements lors des

tournées de collecte des déchets au porte à porte réalisées par votre

entreprise sur le territoire de la commune de ********.

Dans notre courrier du 24 avril 2023, nous vous

avons demandé de nous communiquer par écrit les mesures que votre société

devaient prendre pour garantir la qualité de la prestation qui vous est

commandée et prévenir les graves manquements constatés, afin que de tels ratés

ne se produisent plus.

Votre réponse du 4 mai 2023 comprenait des

généralités et était évasive sur les mesures concrètes que votre entreprise

devaient mettre en œuvre pour remédier aux multiples manquements.

Le 17 mai 2023, nous vous avons à nouveau

adressé un courrier, réitérant cette demande, et à ce jour, nous n'avons

toujours pas d'informations écrites sur vos mesures mises en œuvre pour fournir

un service digne de qualité.

Pour la période

allant de juin à ce jour, nous constatons que:

- des

collectes entières sont non effectuées, ou partiellement effectuées ;

- des

rues sont oubliées dans les tournées ;

- des oublis de conteneurs sont

présents sur tout le territoire communal.

Précisément du début août 2023 jusqu'au 8

septembre 2023, notre personnel a signalé, sur le groupe WhatsApp, 26

évènements : oublis durant une collecte. De plus, le nettoyage des salissures

et débris de verre laissés sur la route ont dû être pris en charge par notre

voirie, car votre entreprise n'a jamais envoyé une personne pour rétablir la

situation.

Pendant plus de 8 jours après la date prévue au

calendrier, le verre n'a pas été récolté à la buvette de ********. Cette

situation n'est pas tenable ! Elle mobilise de manière excessive le temps de

nos collaborateurs.

Malheureusement cette liste s'avère non

exhaustive et est le reflet d'une incapacité à réaliser correctement les

prestations qui vous sont confiées. Vos écrits, les annonces orales de vos

collaborateurs lors de diverses rencontres ne sont pas crédibles et nous sommes

amenés à douter de la volonté de votre entreprise à assurer un service de

qualité.

En résumé la qualité de vos actions et les

manquements nombreux et récurrents, la réactivité très partielle voire la

non-réactivité de votre entreprise pour corriger un manquement signalé rendent

inadmissible la manière dont vous réalisez la mission qui vous est confiée.

Pour pallier aux conséquences de votre service

déficient, la commune doit mobiliser des ressources soit administratives, soit

opérationnelles.

Vu la récurrence des manquements dans l'action

de A.________, il nous semble normal que votre société prenne en charge le

temps de travail des employés communaux pour les tâches générées pour traiter

et corriger des prestations imparfaitement ou non exécutées par le personnel de

votre entreprise.

A cet effet, nous vous adressons en annexe une

facture correspondant aux prestations du personnel communal pour le mois d'août

2023.

Cette facture comprend :

- le

temps pour répondre aux plaintes des habitants concernés;

- le traitement

des messages concernant les souillures de verre laissées sur la

route;

- le

temps de transmission de l'information à A.________;

- le

suivi de ces informations;

- le travail de la voirie communale

pour le nettoyage.

Finalement, nous réitérons notre demande de

recevoir par écrit les mesures que vous allez mettre en œuvre pour mettre fin à

cette situation inacceptable.

Nous attendons d'être informés sans délai sur

l'organisation et les moyens mis en place dont le but est de garantir des

collectes de déchets fiables et efficaces sur notre territoire.

Il est impératif que A.________

prenne des mesures immédiates pour corriger ces problèmes et éviter de futurs

désagréments pour nos habitants. Nous ne pouvons pas accepter de tels

manquements et sommes à ce jour en plein questionnement quant à la perspective

de lier contractuellement notre Commune à votre société pour les prochaines

années pour la collecte de déchets, votre entreprise étant incapable de fournir

ces prestations de manière satisfaisante aujourd'hui.

(…)"

A cela s’ajoute deux

événements, invoqués par la Municipalité dans ses écritures:

"(…)

- La voirie communale vend aux nouveaux habitants

propriétaires de maison ou à d'autres propriétaires, des

conteneurs de différentes contenances et couleurs pour la

collecte des déchets au porte à porte. Jusqu'au mois d'août 2023,

[A.________] était le fournisseur de la commune pour ces conteneurs.

Après de multiples relances au sujet de commandes en cours, ne

parvenant pas à se faire livrer et constatant enfin que des commandes s'étaient

perdues, la [Municipalité] a dû changer de fournisseur.

- Lors d'une tournée,

un véhicule de [A.________] a endommagé une clôture

privée au chemin ********. Si l'évènement est en soi bénin, l'attitude

de [A.________] l'est nettement moins. En effet, malgré plusieurs

relances, [A.________], en date du 13 novembre 2023 soit plus de 2

mois après l'événement, n'avait toujours pas pris contact avec le propriétaire

victime du dommage. A plusieurs reprises, ce dernier a contacté la

Commune, soit par courrier soit par téléphone, utilisant un ton fort irrespectueux

vis-à-vis du personnel communal. L'absence d'intervention de [A.________]

pour régler cet accident a en conséquence provoqué une charge

de travail fort improductive pour le personnel communal, pris à parti injustement

par un administré.

(…)"

G.

Le 13 octobre 2023, la Municipalité a informé A.________ de ce qu’elle

avait, lors de la séance du lundi 9 octobre 2023, pris la décision de révoquer

la décision d'adjudication du 5 avril 2023. Cette décision est motivée de la

façon suivante:

"(…)

- par la qualité très largement insuffisante des prestations

de collecte des déchets urbains, que vous effectuez à ce jour; prestations

qu'il vous appartient de réaliser jusqu'au 31 décembre 2023 selon le contrat

actuellement en vigueur et la lettre de résiliation dudit contrat du 28 juin

2023, dont vous nous avez retourné un exemplaire signé par M. E.________,

responsable d'agence pour A.________ Vaud, succursale Vaud;

- par la non-obtention par notre administration

d'informations demandées à votre entreprise dans le cadre de l'établissement du

futur contrat et des doutes sur la capacité de votre entreprise à respecter les

engagements figurant dans votre offre pour le marché cité en référence;

- et par la rupture du lien de

confiance de la Commune de ******** avec votre entreprise.

(…)"

A cette décision ont été joints des plaintes et des

signalements, repris depuis septembre 2022 dans le groupe WhatsApp, "********

déchets". Le 30 octobre 2023, une séance s'est tenue dans les bureaux de

la Municipalité, au cours de laquelle les représentants de A.________ ont

questionné ceux de la Municipalité sur les motifs à l’appui de la révocation de

l'adjudication du 5 avril 2023.

H.

Par acte du 2 novembre 2023, A.________ a saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette

dernière décision; elle a pris les conclusions suivantes:

"(…)

Statuant par voie de décision sur effet

suspensif et sur mesures provisionnelles:

2. Accorder l'effet suspensif au

recours formé par A.________ contre la décision de la Commune

de ******** du 13 octobre 2023 révoquant la décision

d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur deA.________ relatif

au marché de collecte et transport des déchets urbains ménagers (ordures

ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques) sur le territoire

de la Commune de ********.

3. Ordonner à la Commune de ********

d'octroyer un mandat de gré à gré à A.________ pour le marché de

collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ******** dès le 1er janvier 2024

jusqu'à ce qu'une décision finale soit entrée en force dans la présente procédure.

4. Interdire à la Commune de ********

d'attribuer le marché de la collecte et transport des

déchets urbains ménagers (ordures ménagères, verre, papier- carton

et déchets organiques) sur le territoire de la Commune de ******** à une

autre entreprise que A.________.

5. Interdire à la Commune de ********

de conclure tout contrat relatif à la collecte et

transport des déchets urbains ménagers (ordures ménagères, verre,

papier-carton et déchets organiques) sur le territoire de la Commune de

******** avec une autre entreprise que A.________.

6. Interdire à la Commune de ********

d'organiser et publier un nouvel appel d'offres public

pour le marché de la collecte et du transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ********.

Au fond

7. Dire et constater que la décision

de la Commune de ******** du 13 octobre 2023 révoquant la

décision d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur de A.________

relatif au marché de collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune est illicite.

8. Annuler la décision de la Commune

de ******** du 13 octobre 2023 révoquant la décision

d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur de A.________

relatif au marché de collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ********.

9. Ordonner à la Commune de ********

de conclure un contrat avec A.________ relatif au

marché de collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ******** pour une période de

trois ans en exécution de la décision d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur

de A.________ relatif au marché de collecte et transport des déchets

urbains ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets

organiques) sur le territoire de la Commune de ********.

10. Réserver les droits de A.________

à réclamer l'indemnisation de son préjudice résultant de la

décision de la Commune de ******** du 13 octobre 2023

révoquant la décision d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur de A.________

relatif au marché de collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ********.

11. Allouer à A.________ une indemnité

pour les frais occasionnés par le recours.

12. Condamner la Commune de ********

au paiement des frais judiciaires."

Par avis du 6 novembre 2023, le juge instructeur a

assorti provisoirement le recours de l’effet suspensif et informé les parties

qu’au besoin, il serait statué ultérieurement sur les autres requêtes en lien

avec l'effet suspensif et/ou les mesures (super-) provisionnelles requises.

Dans sa réponse du 12 décembre 2023, la Municipalité

propose au fond le rejet du recours et le rejet des mesures

(super-)provisionnelles requises par A.________; elle a formé à son tour les

réquisitions suivantes:

"Principalement

Faits

I. L'effet suspensif accordé le 6

novembre 2023 au recours contre la décision de révocation du

13 octobre 2023 est levé.

En tout état de cause

Il. Autoriser, par voie de mesures

superprovisionnelles et provisionnelles, la Commune de ********

d'octroyer un mandat de gré à gré à une entreprise tierce,

autre que A.________, pour le marché de collecte et transport des déchets

urbains ménagers (ordures ménagères, verres, papiers — cartons et

déchets organiques) sur le territoire de la Commune de ******** dès le 1er

janvier 2024 et ce jusqu'à ce qu'une décision finale soit entrée en force dans

la présente procédure (MPU.2023.0039)."

Dans son avis du 13 décembre 2023, le

juge instructeur a rappelé aux parties qu'en l'état de la procédure,

l’effet suspensif accordé à titre provisoire par avis du 6 novembre 2023 ne

privait pas la Municipalité de la faculté d'adjuger de gré à gré à un

prestataire (quel qu'il soit) le marché de collecte et de transport des déchets

ménagers urbains sur le territoire communal à compter du 1er janvier

2024, pour autant que les valeurs-seuils fixées à l’annexe 1 à l’AIMP 2019 ne

soient pas atteintes.

Dans ses déterminations du 18 décembre

2023, A.________ maintient ses conclusions; elle conclut en outre "(…) à ce qu'il soit fait interdiction

à la Commune de ******** d'octroyer un marché de gré à gré à une autre

entreprise que A.________ pour le marché de collecte et transport des déchets

urbains ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ******** dès le 1er janvier 2024

jusqu'à ce qu'une décision finale soit entrée en force dans la présente

procédure, sous la menace de la peine prévue à l'art. 292 du Code pénal".

Le 22 décembre 2023, le juge instructeur a rendu une

décision, dont le dispositif est le suivant:

"I. La requête de la Municipalité de ********

tendant à la levée de l’effet suspensif

provisoirement accordé le 6 novembre 2023 est rejetée. Partant,

dit effet est maintenu.

II. Les requêtes de mesures provisionnelles formées

par A.________ sont rejetées, dans la mesure où elles ne sont pas

sans objet.

III. La requête de mesures provisionnelles formée

par la Municipalité de ******** est sans objet.

IV. Le sort des frais et dépens est réservé."

Dans sa réplique du 22 janvier 2024, A.________

prend les conclusions suivantes:

"Principalement

1. Annuler la décision de la Commune de ********

du 13 octobre 2023 révoquant la décision d'adjudication du

5 avril 2023 en faveur de A.________ relatif

au marché de collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ********.

2. Ordonner à la Commune de ******** de conclure

un contrat avec A.________ relatif au marché de

collecte et transport des déchets urbains ménagers (ordures

ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ******** pour une période de

trois ans en exécution de la décision d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur

de A.________ relatif au marché de collecte et transport des déchets

urbains ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets

organiques) sur le territoire de la Commune de ********.

3. Réserver les droits de A.________ à réclamer

l'indemnisation de son préjudice résultant de la décision de la

Commune de ******** du 13 octobre 2023 révoquant la

décision d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur de A.________

relatif au marché de collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ********.

4. Allouer à A.________ une indemnité pour les

frais occasionnés par le recours.

5. Condamner la Commune de ******** au paiement

des frais judiciaires.

Subsidiairement

1. Constater que la décision de la Commune de ********

du 13 octobre 2023 révoquant la décision d'adjudication du 5 avril

2023 en faveur de A.________ relatif au marché

de collecte et transport des déchets urbains ménagers

(ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ******** est illicite.

2. Réserver les droits de A.________ à réclamer

l'indemnisation de son préjudice résultant de la décision de la

Commune de ******** du 13 octobre 2023 révoquant la

décision d'adjudication du 5 avril 2023 en faveur de A.________

relatif au marché de collecte et transport des déchets urbains

ménagers (ordures ménagères, verre, papier-carton et déchets organiques)

sur le territoire de la Commune de ********.

3. Allouer à A.________ une indemnité pour les

frais occasionnés par le recours.

4. Condamner la Commune de ******** au paiement

des frais judiciaires."

La Municipalité de ******** a dupliqué; elle

maintient ses conclusions.

I.

Le Tribunal a tenu audience en ses locaux, le 16 avril 2024. Il a

recueilli les explications des parties et de leurs représentants, à savoir pour

A.________, D.________, E.________ et G.________, assistés de l’avocat

Guillaume Barazzone; pour la Municipalité de ********, H.________, municipale, I.________,

B.________ et J.________, assistés de l’avocat Olivier Rodondi.

Postérieurement à l’audience, les

parties se sont déterminées sur son compte-rendu; elles ont maintenu leurs

conclusions respectives.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) Le 1er janvier 2023 sont entrés en vigueur pour le Canton

de Vaud le nouvel Accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés

publics (A-IMP; BLV 726.91), la loi cantonale sur les marchés publics du 14

juin 2022 (LMP-VD; BLV 726.01), ainsi que son règlement d'application du 29 juin

2022.

(RLMP-VD; BLV 726.01.1). Ces deux derniers textes ont abrogé

respectivement l’ancienne loi cantonale sur les marchés publics du 24 juin 1996

(aLMP-VD), ainsi que l'ancien règlement d'application du 7 juillet 2004

(aRLMP-VD). Selon l’art. 64 al. 1 A-IMP et l’art. 16 a contrario

LMP-VD, l'ancien droit reste applicable aux procédures d'adjudication qui ont

été lancées avant l'entrée en vigueur du nouveau droit.

b) En l'occurrence, le recours est dirigé contre la

révocation d’une décision d'adjudication rendue dans une procédure lancée après

le 1er janvier 2023, de sorte que le nouveau droit est applicable à

la présente cause.

2.

a) Déposé auprès de l'autorité compétente dans le délai de

vingt jours (cf. art. 52 al. 1 et 56 al. 1 A-IMP et

art. 4 al. 1 LMP-VD) dès la notification de la décision

d'adjudication, le recours satisfait au surplus aux exigences formelles prévues

par la loi (art. 55 A-IMP et art. 79 de la loi cantonale du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) Adjudicataire du marché concerné, la recourante

est destinataire de la décision attaquée; sa qualité pour recourir ne prête

guère à discussion, vu l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD.

3.

La recourante a conclu au fond principalement, sous ch. 1, à ce qu’il

soit dit et constaté que la décision de l’autorité intimée du 13 octobre 2023

révoquant la décision d'adjudication du 5 avril 2023 est illicite. Elle reprend

cette conclusion dans sa réplique, mais à titre subsidiaire, sous ch. 1. Dès

lors qu'aucun contrat n’a été conclu avec un tiers soumissionnaire suite à

l’adjudication du 5 avril 2023, hormis l’adjudication de gré à gré à un

prestataire dans les limites des valeurs-seuils de l’annexe 1 A-IMP, la

recourante peut bénéficier de la protection primaire, de sorte que sa conclusion

en constat de l'illicéité, subsidiaire, est irrecevable (cf. art. 58 al. 2

A-IMP a contrario). Il en va de même de la conclusion de la recourante tendant

à ce que ses droits à être indemnisée soient réservés (une telle conclusion

paraît même contraire à l’art. 58 al. 3 A-IMP, l’instance de recours, si les

conditions en sont remplies, devant statuer en même temps sur l’indemnisation).

4.

Le litige a trait en la présente espèce à la révocation de la décision

d’adjudication du marché à la recourante. La décision attaquée fait partie des

décisions sujettes à recours, vu l’art. 53 al. 1 let. f A-IMP, de sorte que la

conclusion tendant à son annulation apparaît comme étant recevable. En ce qui a

trait à son pouvoir d’examen, le Tribunal contrôle librement l’application des

règles destinées à assurer la régularité de la procédure (ATF 141 II 353

consid. 3 p. 363; 125 II 86 consid. 6 p. 98/99; arrêt MPU.2017.0044 du 3 mai

2018.

consid. 3b).

a) Lorsque la décision n’est plus susceptible d’un

recours ordinaire, elle acquiert force (ou autorité matérielle) de chose

décidée. L’administré doit alors pouvoir compter sur la stabilité du régime

juridique qui en découle et, suivant le principe général de la bonne foi, y

adapter son comportement. Toutefois, l’administration est aussi tenue d’assurer

l’exacte concrétisation du droit objectif ; cette obligation lui incombe en

permanence, en particulier en présence de décisions à effet durable.

L’administration est ici confrontée à une tension entre ces deux postulats

contradictoires. La jurisprudence a admis le principe que l’autorité avait la

faculté de modifier de manière unilatérale la décision — irrégulière — entrée

en force ; toutefois elle a estimé qu’il convenait de tenir compte de la

confiance placée par l’administré dans la décision définitive, de sorte que la

révocation n’est possible que sur la base d’une pesée soigneuse des intérêts en

présence, à savoir en particulier l’intérêt public à l’exacte concrétisation du

droit objectif, d’une part, l’intérêt privé de l’administré au maintien de la

décision, d’autre part (intérêt à la sécurité du droit; voir par exemple ATF

100.

Ib 299, spéc. 302).

b) aa) La modification d’une décision administrative

entrée en force (cette remarque vaut aussi bien en matière de révocation, à

l’initiative de l’autorité, de réexamen que de révision, sur demande d’une

partie) suppose une démarche en deux étapes (sur la modification des décisions

administratives, voir de manière générale Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus

Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Berne 2022, n.848s.;

Etienne Poltier, La modification des décisions administratives, in:

Bernasconi/Morgani (édit.), Res iudicata – e poi? Revisione, rettifica,

riconsiderazione e istituti analoghi, Bâle 2023, p. 43s.).

Dans la première étape, il s’agit de déterminer si

la décision en cause est ou non irrégulière, ce qui justifie d’écarter

l’obstacle que constitue le caractère de « chose décidée » de la décision

entrée en force. Lorsque l’initiative de la correction émane de l’administré,

cette première étape apparaît clairement : l’autorité se doit de vérifier – au

plan procédural – que les conditions lui permettant d’entrer en matière sur la

demande de réexamen ou de révision sont remplies. Lorsque tel n’est pas le cas,

la demande doit être déclarée irrecevable. Dans l’hypothèse où l’autorité prend

elle-même l’initiative d’une modification de la décision, cette première étape

reste (dans la règle) occulte ; elle ne débouche en effet pas (nécessairement)

sur une décision formelle de l’autorité. Cette dernière n’en vérifie pas moins

que des motifs justifient qu’elle se penche à nouveau sur la décision pourtant

dotée de la force (autorité matérielle) de chose décidée.

Une fois levé l’obstacle d’une décision entrée en

force, l’autorité doit procéder à un nouvel examen sur le plan matériel. A

l’issue de celui-ci, elle peut modifier la décision initiale, mais aussi la

maintenir.

bb) S’agissant de la première étape, l’examen porte

sur l’existence d’une irrégularité de la décision, laquelle peut découler de

diverses causes, de fait ou de droit. Ainsi, la décision en cause peut se

révéler viciée, dès l’origine, parce qu’elle repose sur un état de fait erroné

; dès l’instant que l’erreur sur les faits retenus porte sur un élément de

nature à influer sur la décision, il y a matière à revenir sur la décision

initiale entrée en force. L’irrégularité de la décision initiale peut aussi

résulter d’une mauvaise application du droit. Il se peut également que la

décision soit affectée d’une irrégularité subséquente, liée à l’évolution de la

situation de fait ou du droit positif; on se trouve dans ce cas de figure en

l’espèce.

cc) Si la possibilité d’une révocation doit, à l’issue

de la première étape, être admise, il reste que celle-ci peut se heurter aux

exigences de la sécurité du droit. Ainsi, la modification effective de la

décision irrégulière ne peut intervenir qu’après une balance des intérêts ; il

s’agit de comparer ici l’intérêt public à l’exacte concrétisation du droit

objectif et l’intérêt (privé) au maintien de la décision initiale (balance

d’intérêts entre principe de la légalité et protection de la bonne foi; cf.

Tschannen/Müller/Kern, op. cit., n.868; ATF 143 II 1, consid. 5.1; 141 IV 55

consid. 3.4.2; 137 I 69, consid. 2.3).

La jurisprudence illustrant cette balance d’intérêts

est très riche. Elle comporte diverses balises groupant certaines

configurations typiques, respectivement celles où prévaut la protection de la

confiance (ou la sécurité du droit) et celles où l’intérêt public à

l’application de la loi va l’emporter (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., n. 871

ss). Dans la première catégorie, certains auteurs rangent le cas dans lequel la

décision a été suivie de la transaction de droit privé autorisée par celle-ci (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e

éd., Zurich 2020, n. 1257s.); on trouve dans la seconde catégorie l’hypothèse

de décisions obtenues par l’administré bénéficiaire (autorisations,

subventions, p.ex.) sur la base d’informations fausses ou incomplètes (Tschannen/Müller/Kern,

op. cit., n. 876).

c) Sous l’angle procédural, on relèvera que

l’autorité compétente pour prononcer la révocation ou pour statuer sur une

demande de révision ou de réexamen est celle qui a rendu la décision initiale ;

on admet également, à certaines conditions, que l’autorité hiérarchiquement

supérieure, voire l’autorité de surveillance, puisse y procéder (ATF 137 I 69, spéc.

71.

; 107 Ib 35, spéc. 36). La procédure à suivre est la même que pour la

décision initiale, et la nouvelle décision interviendra dans les mêmes formes

que celle-ci.

Les nouvelles décisions, au même titre que la

décision initiale, sont susceptibles de recours, suivant les mêmes voies de

droit. Tel est le cas des décisions de révocation, comme aussi des nouvelles

décisions rendues sur le fond à la suite d’une demande de révision ou de

réexamen. Cependant, dans l’hypothèse où l’autorité refuse d’entrer en matière

sur une telle demande de l’administré, ce dernier peut contester exclusivement

ce prononcé d’irrecevabilité ; concrètement, il peut faire valoir seulement que

l’autorité n’a, à tort, pas admis l’existence de motifs de révision ou de

réexamen (par exemple, celle des faits nouveaux importants allégués par

l’intéressé).

d) Ces principes généraux sont applicables à la

procédure d’adjudication des marchés publics (cf. Etienne Poltier, Droit des

marchés publics, 2e éd., Berne 2023, n. 700; v. ég. Stefan Scherler, Die Verfügungen im Vergaberecht,

in: Zufferey/Stöckli [édit.], Aktuelles Vergaberecht 2012, p. 347s.,

not. 363s.). Toutefois, le droit des

marchés publics connaît des dispositions spéciales en la matière.

5.

a) La décision de révocation attaquée est fondée sur l’art. 44 A-IMP,

intitulé "Exclusion de la procédure et révocation de l’adjudication",

qui a la teneur suivante:

"1L’adjudicateur

peut exclure un soumissionnaire de la procédure d’adjudication, le radier

d’une liste ou révoquer une adjudication s’il est constaté que le soumissionnaire,

un de ses organes, un tiers auquel il fait appel ou un organe de ce

dernier:

a. ne remplit pas ou plus

les conditions de participation à la procédure d’adjudication

ou a un comportement qui compromet la conformité de cette dernière

aux dispositions légales;

b. remet une offre ou une

demande de participation qui est entachée d’importants

vices de forme ou qui s’écarte de manière importante des exigences

fixées dans l’appel d’offres;

c. a fait l’objet d’une

condamnation entrée en force pour un délit commis au détriment

de l’adjudicateur en cause ou pour un crime;

d. fait l’objet d’une

procédure de saisie ou de faillite;

e. a enfreint les dispositions

relatives à la lutte contre la corruption;

f. refuse de se

soumettre aux contrôles qui ont été ordonnés;

g. ne paie pas les impôts

ou les cotisations sociales exigibles;

h. n’a pas exécuté

correctement des marchés publics antérieurs ou s’est révélé d’une

autre manière ne pas être un partenaire fiable;

i. a participé à la

préparation du marché, sans que le désavantage concurrentiel

qui en découle pour les autres soumissionnaires puisse être compensé

par des moyens appropriés;

j. a fait l’objet, en vertu de l’art. 45, al. 1,

d’une exclusion des futurs marchés publics entrée en force.

2.

L’adjudicateur peut

également prendre les mesures mentionnées à l’al. 1 lorsque des

indices suffisants laissent penser en particulier que le soumissionnaire, un de

ses organes, un tiers auquel il fait appel ou un organe de ce dernier:

a. a fourni à

l’adjudicateur des indications fausses ou trompeuses;

b. a conclu un accord

illicite affectant la concurrence;

c. remet une offre

anormalement basse, sans prouver, après y avoir été invité, qu’il

remplit les conditions de participation, et ne donne aucune garantie que les

prestations faisant l’objet du marché à adjuger seront exécutées conformément

au contrat;

d. a enfreint les règles

professionnelles reconnues ou porté atteinte à son honneur

ou à son intégrité professionnels par ses agissements ou omissions;

e. est insolvable;

f. ne respecte pas les

dispositions relatives à la protection des travailleurs, les conditions

de travail, les dispositions relatives à l’égalité de traitement salarial

entre femmes et hommes, les dispositions relatives à la confidentialité,

les dispositions du droit suisse en matière d'environnement ou

les conventions internationales relatives à la protection de l'environnement

déterminées par le Conseil fédéral;

g. a violé les

obligations en matière d’annonce et d’autorisation mentionnées dans

la LTN;

h. viole la loi fédérale du 19 décembre 1986 contre

la concurrence déloyale."

A l’appui de sa décision, l’autorité intimée invoque

à cet égard plus particulièrement l’art. 44 al. 1 let. h A-IMP. Elle fait

valoir que cette disposition serait nouvelle dans la législation vaudoise sur

les marchés publics, depuis son entrée en vigueur le 1er janvier

2023.

Ce n’est pas absolument exact; l’art. 32 aRLMP-VD, applicable à la

révocation par renvoi de l’art. 40 aRLMP-VD, prévoyait déjà qu’une offre

pouvait être exclue lorsque le soumissionnaire ne satisfaisait pas ou plus aux

critères d’aptitudes exigés (1er tiret, let. a) ou lorsque le

soumissionnaire paraissait être inexpérimenté dans le domaine du marché et ne

présentait pas les garanties nécessaires pour une exécution complète, soignée

ou ponctuelle (ibid., let. i).

aa) L'exclusion (ou

la révocation) en raison de mauvaises expériences avec un prestataire lors d’un

contrat précédent ou en raison d'une mauvaise conduite antérieure, au sens de

l’art. 44 al. 1 let. h A-IMP, nécessite la preuve que ce prestataire ne

remplira pas également de manière adéquate le marché spécifique et ne remplit

donc pas une condition de participation à la procédure d'appel d'offres. La

faute antérieure doit être grave et de nature à démontrer que le prestataire

n'est pas ou plus un partenaire contractuel fiable et digne de confiance, ce

qui nécessite une mise en balance des intérêts et en règle générale, un

avertissement préalable infructueux (cf. Christoph Jäger, Öffentliches Beschaffungsrecht, in: Bernisches

Verwaltungsrecht, Müller/Feller [édit.], 3e éd., Berne 2021, p. 936; Laura Locher, in:

Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, Hans Rudolf Trüeb [éd.],

Zurich 2020, n. 31 ad art. 44, p. 594). Sont visés

notamment la mauvaise exécution de marchés antérieurs et le fait que le

soumissionnaire s’est révélé d’une autre manière ne pas être un partenaire

fiable. En outre, l’adjudicateur ne peut avoir une connaissance certaine des

motifs d’exclusion faisant l’objet de cette disposition que s’il a constaté les

faits correspondants à l’occasion d’une collaboration antérieure avec le

soumissionnaire concerné. Il est recommandé aux adjudicateurs de consigner les

faits témoignant d’un manque de fiabilité d’un partenaire contractuel (cf.

Message sur la révision de l’A-IMP, du 15 novembre 2019, p. 86). Le

pouvoir adjudicateur doit examiner et évaluer lui-même si les conditions d'une

mauvaise exécution du contrat par le soumissionnaire sont remplies; il ne peut

pas se limiter à tenir compte des constatations de tiers dont il ressortirait

un manque de confiance et de fiabilité à l'égard du prestataire concerné (cf. Lena

Götzinger, Verfahrensausschluss wegen mangelhafter Vertragserfüllung – Ein

Beitrag zu Art. 44 Abs. 1 lit. h BöB, in: DC 2022 p. 237s., not.

238/239). Avec ce motif d'exclusion, le pouvoir adjudicateur a la faculté, dans

l'intérêt du fonctionnement et d'une concurrence loyale, de prendre en considération

les expériences négatives rencontrées avec un soumissionnaire lors d'un contrat

précédent; il ne devrait pas

être contraint de contracter avec un prestataire qui s'est révélé peu fiable et

peu digne de confiance et qui ne répond donc pas aux exigences de base

nécessaires (v. arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne du 12

juillet 2023, in: JAB 2023 p. 443s., consid. 4.3.1 pp. 454/455).

Les circonstances

alléguées doivent cependant être objectives et sérieuses. Il doit s’agir d’une violation

d’une obligation contractuelle essentielle ou qui se produit de manière

répétée; des violations portant sur des points mineurs ou des omissions ne

justifient pas à elles seules l'exclusion ou la révocation, à moins qu’elles se

reproduisent de manière récurrente (Götzinger, op. cit., p. 239, 240). Le

facteur décisif est de savoir si le mauvais comportement antérieur du

prestataire concerné constitue une menace concrète et sérieuse pour la relation

contractuelle en question, parce que, compte tenu des circonstances, on peut

s'attendre à ce que ce prestataire persévère dans son comportement fautif de la

même manière ou d'une manière similaire (JAB 2023 p. 455).

bb) Le deuxième motif d’exclusion ou de révocation, le manque de fiabilité et le manque de confiance dans

le soumissionnaire, est mentionné à

titre subsidiaire; son invocation nécessite une pesée soigneuse des intérêts en

jeu et suppose en principe que le soumissionnaire a été rappelé à l’ordre

plusieurs fois en vain. Ce motif

d’exclusion (ou de révocation) accorde au pouvoir adjudicateur une large marge

d'appréciation; il lui appartient de préciser correctement les termes

juridiques vagues contenus dans la disposition (cf.

Christoph Jäger, Ausschluss vom Verfahren,

Gründe und der Rechtsschutz, in: Zufferey/Stöckli [édit.], Aktuelles

Vergaberecht 2014, p. 325s., n. 46). Les motifs à l’appui d’une telle exclusion doivent être objectifs,

sérieux et suffisamment prouvés (Locher, op. cit., n. 32). Un manque de

confiance dans le soumissionnaire et l'impression que celui-ci n'est plus un

partenaire contractuel fiable résultent généralement de manquements importants

et répétés de celui-ci à ses obligations (v. sur ce point, arrêt TF 2C_825/2018

du 2 mars 2021 consid. 8.5; v. ég. Götzinger, op. cit., p. 241). Le

comportement antérieur peut en effet démontrer que le soumissionnaire n'est pas

un partenaire contractuel fiable et digne de confiance en ce qui concerne le

marché à adjuger (ou adjugé; Götzinger, op. cit., p. 242). Dans ce cas, il

paraît conforme à l'objectif d’utilisation économique des deniers publics (cf.

art. 2 let. a A-IMP) que l'exclusion soit justifiée s'il est prévisible que le

marché ne pourra pas être exécuté avec succès en raison du comportement attendu

du soumissionnaire (ibid.).

b) Dans le nouveau

droit, les motifs de révocation correspondent aux motifs d’exclusion. Du reste,

tant l'exclusion que la révocation ont pour but de mettre en œuvre une

procédure d'attribution équitable, transparente et économique ainsi qu'à

garantir la concurrence (cf. arrêt TF 2C_515/2022 du 12 septembre 2023 consid. 3.1 ; v. en outre Martin Beyeler, Ausschluss

vom Vergabeverfahren wegen beruflichen Fehlverhaltens, in: JAB 2018 p.

217s., not. 222s.). La

révocation se distingue toutefois en ce qu’elle fait suite à une décision

d’adjudication antérieurement entrée en force.

c) Comme le pouvoir

adjudicateur rend sa décision à l’issue d’une analyse complète des offres,

spécialement du dossier de l’adjudicataire, il peut paraître contradictoire de

prononcer l’adjudication, puis de révoquer celle-ci pour des motifs qui lui

étaient connus lors de sa décision initiale (Poltier, op. cit., n. 711/712; v.

ég. Locher, n. 31 ad art. 44). La

justification d'une révocation est en tout état de cause discutable si elle se

fonde sur des circonstances qui étaient déjà connues du pouvoir adjudicateur au

moment de l'adjudication (cf. arrêt TAF B-307/2016 du 23 mars 2016 consid.

4.4.2; arrêts du Tribunal administratif du canton de Zurich VB.2006.00175 du 13

septembre 2006 consid. 3.2.1;

VB.2005.00068 du 20 avril 2005 consid. 3.4; voir également Peter Galli/André

Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,

3e éd., Zurich/Bâle/Genève 2013, n. 548). Dans un tel cas de figure, la pesée des intérêts doit

pencher en faveur du maintien de la décision, plutôt qu’en faveur de l’intérêt

à l’application de la loi (arrêt TF 2C_515/2022 du 12 septembre 2023 consid.

3.3.2). Toutefois, la découverte de faits nouveaux importants, postérieurs à

l’adjudication, conduisant par exemple à retenir que l’aptitude de

l’adjudicataire à mener à bien le marché n’est désormais plus donnée, apparaît

déterminante et devrait conduire à la révocation (Poltier, op. cit., n. 712; v.

ég. Martin Beyeler, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zurich 2012, p.

1506).

d) Comme dans la

procédure d'adjudication, l’autorité adjudicatrice dispose en matière de

révocation de celle-ci d’un pouvoir d’appréciation que l'autorité judiciaire se

doit se respecter dans la procédure de recours (arrêt TF 2C_515/2022 du 12

septembre 2023 consid. 3.4.3; plus généralement sur le pouvoir d’appréciation,

v. ATF 149 I 146 consid. 3.4.1; 142 II 268 consid. 4.2.3; 137 V 71 consid. 5.1s.;

v. en outre Götzinger, op. cit., p. 243). Cette liberté lui permet, voire lui

impose, de tenir compte des circonstances de chaque cas et de procéder à la

balance des intérêts que prévoient les principes généraux en matière de

révocation des décisions administratives (Locher, ibid.). Cette balance doit en

particulier tenir compte du fait que le contrat, mettant en œuvre

l’adjudication, est ou non conclu. Sa décision doit respecter à cet égard le

principe de proportionnalité et l’interdiction du formalisme excessif

(Götzinger, op. cit., p. 243).

6.

En l’occurrence, il appert que six mois après avoir adjugé le marché à

la recourante, l’autorité intimée a révoqué l’adjudication de ce marché. A

l’appui de sa décision, elle invoque pour l’essentiel la qualité très largement

insuffisante des prestations de la recourante dans la collecte des déchets

urbains et relève que, jusqu'à la saisine de la Cour de céans, cette dernière

n'a jamais contesté ce qui précède. L'autorité intimée se prévaut en outre de

n’avoir jamais reçu de la recourante dans le délai imparti, prolongé à cet

effet, les informations complémentaires dont elle avait besoin pour établir le

contrat subséquent à l’adjudication du marché. Ces deux éléments lui auraient,

selon ses explications, fait sérieusement douter de la capacité de la recourante

à réaliser le marché; ils auraient par conséquent conduit à la rupture des

relations de confiance entre futurs partenaires contractuels. Pour sa part, la

recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue; elle fait

également valoir que la décision serait contraire au principe constitutionnel

de la bonne foi et disproportionnée. Sur ce dernier point, elle rappelle qu’un

adjudicateur ne peut exclure un soumissionnaire, ni a fortiori révoquer une

décision d'adjudication, en cas de défauts ou omissions mineurs dans

l'exécution de marchés publics antérieurs; elle conteste avoir violé gravement une

obligation essentielle dans le cadre de l’exécution du précédent marché. Enfin,

la recourante indique avoir pris des engagements financiers irrévocables auprès

de ses fournisseurs, qui auraient promis de lui livrer un camion électrique et

du matériel exclusivement dédié pour ce marché avant la fin de l'année 2023,

conformément aux engagements pris; elle s’est réservée la faculté de requérir

la réparation du préjudice subi.

7.

S’agissant tout d’abord du grief formel de la recourante, qui fait

valoir la violation de son droit d’être entendue avant que la décision attaquée

ne soit prise, il ne peut être retenu pour les raisons qui suivent.

a) On rappelle que le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. est une

garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe

l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du

recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.3 p. 222). Il comporte le droit

pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une

décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 145 I 167 consid.

4.1

p. 170). Une violation de ce droit est considérée comme réparée lorsque

l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité

de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui

peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques

de la décision attaquée (ATF 144 I 11 consid. 5.3 p. 17; 142 II 218

consid. 2.8.1 p. 226s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2 p.

197s.).

Selon l’art. 36 Cst., toute restriction d’un droit

fondamental doit être fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un

intérêt public (al. 2) et doit être proportionnée au but visé (al. 3). Aux

termes de l’art. 51 al. 1, 2e phr., A-IMP, les soumissionnaires ne

peuvent invoquer le droit d’être entendu avant la notification de la décision.

Cette restriction au droit fondamental se borne toutefois à indiquer qu’un

soumissionnaire ne peut invoquer la garantie du droit d’être entendu pour

consulter les offres de ses concurrents, ce que confirme l’art. 57 al. 1 A-IMP.

Il est cependant admis en doctrine que l’adjudicateur qui s’apprête à prononcer

une exclusion du marché sur la base de l’art. 44 A-IMP doit offrir au

soumissionnaire l’occasion de se déterminer (Poltier, op. cit., n. 790; Pascal Bieri

in: Handkommentar, op. cit., n. 18 ad art. 51). Naturellement, il doit

en aller de même lorsqu’il envisage de révoquer l’adjudication.

b) La recourante soutient que l’autorité intimée avait

l'obligation de l'interpeller avant de révoquer l’adjudication, soit une

décision impactant aussi fondamentalement ses droits. Il s’avère cependant que la

qualité de ses prestations dans la collecte des déchets urbains a déjà été

abordée durant la procédure d’adjudication. En effet, la

recourante était déjà prestataire de la commune concernée, mais uniquement sur

une base contractuelle, de gré à gré. Un groupe WhatsApp a du reste été créé le

7.

septembre 2022 pour centraliser les plaintes des habitants, certains d’entre

eux étant insatisfaits au demeurant du ramassage des déchets sur le territoire

communal. La recourante en était consciente, puisqu’elle a elle-même admis, au

cours d’une séance concernant l’exécution du contrat en cours, qu’elle devait

prendre des mesures afin d'améliorer la qualité de ses services.

Postérieurement à l’adjudication, l’autorité intimée

est revenue à plusieurs reprises sur la qualité des prestations de la

recourante et l’a interpellée plusieurs fois, notamment le 11 et le 20

septembre 2023, autant pour qu’elle prenne des mesures afin d’améliorer

celles-ci, que pour lui réclamer des informations essentielles à la conclusion

du contrat faisant suite à l’adjudication. Dans ce dernier courrier, l’autorité

intimée indique clairement qu’elle ne peut pas accepter de tels manquements de

la part de la recourante; en outre, elle évoque son "(…) questionnement

quant à la perspective de lier contractuellement notre Commune à votre société

pour les prochaines années pour la collecte de déchets, votre entreprise étant

incapable de fournir ces prestations de manière satisfaisante aujourd'hui".

En outre, l’autorité intimée l’a invitée à lui communiquer par écrit les

mesures qu’elle entendait prendre pour garantir la qualité de ses prestations

et lui a demandé d'être informée sans délai sur l'organisation et les moyens

mis en place afin que des collectes de déchets fiables et efficaces soient

garanties. Elle n’a cependant reçu aucune réponse de la part de la recourante.

Certes, l’autorité intimée n’a pas expressément rendu la recourante attentive

au fait qu’elle envisageait de révoquer l’adjudication. Implicitement

toutefois, il s’agissait bien pour elle d’envisager la révocation de

l’adjudication, puisqu’on ne voit pas quelle autre mesure aurait pu entrer en

ligne de compte. Il faut déduire de ce courrier que la recourante était invitée

à faire valoir son point de vue sur ces griefs et les remèdes à y apporter –

donc à exercer son droit d’être entendue – avant que l’autorité intimée ne

prenne sa décision le 13 octobre 2023.

c) Au vu de ce qui précède, c’est en vain que la

recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue.

8.

Sur le plan matériel, la recourante évoque la violation par l’autorité

intimée du principe constitutionnel de la bonne foi. Elle fait valoir que les

conditions permettant à l’autorité intimée de revenir sur sa décision

d’adjudication n’étaient pas réunies et que c’est de façon contraire à la bonne

foi que cette dernière a fait application dans le cas d’espèce de l’art. 44 al.

1.

let. h A-IMP. La recourante met en doute le degré de gravité des manquements qui

lui sont reprochés dans le cas d’espèce; elle fait valoir que les événements

mis en avant par l’autorité intimée n’étaient pas suffisants pour qu’elle puisse

revenir sur sa décision d’adjudication. Dans sa décision, l’autorité intimée se

fonde sur la mauvaise exécution par la recourante du marché de la collecte des

déchets qui, jusqu’alors, faisait l’objet d’un accord contractuel, sans mise au

concours (potentiellement de façon contraire à la législation sur les marchés

publics, entrée en vigueur dans le canton de Vaud le 1er janvier

1998). Elle invoque des faits survenus postérieurement à la décision

d’adjudication du 5 avril 2023. En outre, l’autorité intimée met en doute la

capacité de la recourante à respecter les engagements résultant de l’offre qui

a été adjugée, au vu de son absence de réactivité lors des manquements

constatés. Elle invoque une rupture des liens de confiance.

a) On rappelle qu’a teneur de l'art. 5 al. 3 Cst.,

les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux

règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter

un comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2; 136

I 254 consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). Découlant

directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,

le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le

citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa

conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé

de l'administration (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7

mai 2019 consid. 7.1). Ce droit permet d'exiger que l'autorité respecte ses

promesses et qu'elle évite de se contredire.

b) Pour l’essentiel, la recourante admet certains

manquements dans l’exécution de sa prestation contractuelle de ramassage des

déchets urbains; elle soutient toutefois qu’il ne s’agit en aucun cas d’une

violation grave justifiant la révocation de l’adjudication.

aa) Sur ce point, elle fait valoir qu’en ne tentant

pas d'exclure la recourante de l'appel d'offres et en adjugeant le marché à

celle-ci, l'autorité intimée se serait en réalité accommodée des nombreuses

réclamations formulées à l'encontre de ses prestations durant les années et

mois précédents la décision d'adjudication, de sorte qu’en révoquant

ultérieurement l’adjudication pour ce même motif, l’autorité intimée aurait agi

contrairement à la bonne foi. Il ressort en effet des pièces produites que les

plaintes des habitants de la commune sont bien antérieures à la publication de

l’appel d’offres du 13 janvier 2023. Les prestations de la recourante ont fait l’objet

de plusieurs réclamations depuis le mois de mars 2022, à tout le moins. C’est

du reste pour cette raison qu’un groupe WhatsApp a été mis en

place le 7 septembre 2022, sous l’égide des services communaux et que ce groupe

a enregistré 44 jours avec des plaintes sur une période de huit mois. Dès lors,

la situation était effectivement connue de l’autorité intimée lorsqu’elle a

publié l’appel d’offres portant sur le marché qui, jusqu’alors, était

contractuellement exécuté par la recourante. La recourante relève par ailleurs

que, durant l’évaluation de son offre, la question des «oublis» de collecte a

été analysée de manière minutieuse par l’autorité intimée. Elle rappelle que son

offre, qui contenait une organisation du suivi des prestations de collecte et

de transports, s’est vu attribuer la note de 3,5 pour ce critère. En réalité,

on voit, s’agissant du critère de l’exécution du marché, couplé avec les

aspects administratifs, qu’elle a reçu la note de 3, soit une note

satisfaisante. La recourante en déduit que l’autorité intimée lui a adjugé le

marché, tout en sachant que des oublis pourraient avoir lieu et que la collecte

pourrait de ce fait être reportée au lendemain. Elle fait valoir qu’en se

fondant sur ce motif pour révoquer l’adjudication, l’autorité intimée aurait

agi de façon contraire à la bonne foi.

bb) Cependant, la recourante perd de

vue qu’avant d’adjuger le marché en sa faveur, l’autorité intimée est

intervenue auprès de ses représentants le 1er mars 2023 pour lui

faire part de ses griefs dans l’exécution des prestations de collecte des

déchets. Du reste, il existe un lien évident entre les deux marchés, puisque

les prestations attendues des soumissionnaires dans l’appel d’offres publié

sont, à peu de choses près, celles que la recourante a effectuées jusqu’au 31

décembre 2023. Les représentants de l’autorité intimée l’ont indiqué en

audience; il appartenait en effet à la recourante de démontrer qu’elle serait

en mesure d’exécuter le marché pour lequel elle avait présenté l’offre la plus

basse. Or, à l’issue de la séance du 1er mars 2023, des

mesures ont été prises auprès du personnel mis en œuvre pour remédier aux

manquements constatés jusqu’alors. Ainsi, on retiendra que la recourante était bien

consciente de ses propres manquements, puisqu’elle s’est engagée vis-à-vis de

l’autorité intimée à améliorer ses prestations. Les représentants de l’autorité

intimée ont du reste souhaité revoir ceux de la recourante un mois plus tard,

le 4 avril 2023; entre-temps, les prestations de cette dernière se sont

effectivement améliorées.

c) Au vu de ce qui précède, l’autorité intimée

explique qu’en adjugeant le marché à la recourante le 5 avril 2023, elle

croyait de bonne foi à ses promesses d'amélioration de la qualité de ses

prestations, tant pour la période d'avril à la fin de l'année 2023 que pour la

suite de la collaboration. Elle soutient que la confiance était ainsi maintenue

et réitérée en raison des promesses faites par la recourante.

aa) Plusieurs événements signalés postérieurement par

le groupe WhatsApp montrent que la situation s’est péjorée depuis lors; ces événements

sont notamment exposés dans la correspondance que l’autorité intimée a adressée

à la recourante le 20 septembre 2023, sur laquelle il importe de revenir. Le 24

avril 2023, la municipalité a dénoncé le «fiasco» constaté dans la

collecte de la semaine du 11 au 14 avril 2023. Dans

ses écritures, elle précise qu’il a fallu plusieurs jours à la recourante pour

remédier au débordement des ordures ménagères incinérables au

point de collecte public de ********. Dans sa réponse du 4 mai 2023, la

recourante a reconnu certains incidents dans les collectes et lui a offert des

garanties quant au sérieux de ses prestations. Invitée à fournir

les quantités récoltées pour les conteneurs enterrés, par date, par type de

déchets et par quantité, la recourante a admis que la vidange des conteneurs

enterrés était effectuée selon l'appréciation du chauffeur et non

systématiquement, à chaque passage du camion grue. Lors d'une séance le 9 mai

2023, l'autorité intimée a donc exigé que tous les conteneurs soient systématiquement

vidés lors du passage du camion grue; un rappel en ce sens a été adressé à la

recourante le 17 mai 2023. Ce nonobstant, il est apparu que des collectes

entières n’avaient pas été effectuées ou ne l’avaient été que partiellement,

que des rues avaient été oubliées dans les tournées et que des conteneurs oubliés

étaient présents sur tout le territoire communal. Ainsi, du 10 au 12 mai 2023,

plusieurs manquements ont été signalés: le 10, il a été constaté que le

ramassage papier-carton n'avait pas été fait depuis environ trois semaines au

chemin ********; le 12, les déchets incinérables n'avaient pas été ramassés à

la rue ********, le container étant plein et les sacs, posés à côté. Le 17 mai

2023, l’autorité intimée a requis de la recourante des informations de niveau opérationnel

pour garantir la réalisation des prestations de collecte des déchets. Le 22 et

le 31 mai 2023, des déchets compostables n’avaient pas été collectés à

certaines adresses. Le 1er juin 2023, le verre n’avait pas été collecté

au chemin de ******** depuis deux mois. Entre le 12 et le 27 juin 2023,

plusieurs conteneurs à compost n’avaient pas été vidés. Le 27 juin 2023, la

collecte du papier n’a pas été menée à son terme et des adresses n’ont pas été

collectées. Le 28 juin, le 4 et le 6 juillet 2023, des conteneurs ont été

oubliés à plusieurs adresses; il en est allé de même dans le courant du mois de

juillet et du mois d’août, certains conteneurs n’étant pas vidés depuis

plusieurs semaines. En outre, un mur a été endommagé lors de la collecte du 19

juillet 2023. Entre-temps, le 10 juillet 2023, une

nouvelle séance a réuni les représentants de l’autorité intimée et de la

recourante, afin de discuter, notamment, du manque de qualité des prestations

de cette dernière. Le 22 août 2023, les déchets incinérables et le

papier-carton n’ont pas été collectés au nouveau collège ********, en dépit du rappel

en ce sens la veille de la part des services communaux. En outre, huit jours

après la date prévue au calendrier, le verre n'avait toujours pas été récolté à

la buvette de ********. Le 30 août 2023, il a été constaté que des débris de

verre jonchaient le sol de la rue de ********, à l’issue de la collecte, la rue

n’étant pas nettoyée le lendemain; cela a contraint la voirie communale à

prendre en charge la situation. La situation ne s’est pas améliorée durant le

mois de septembre 2023 et le 12, les services communaux ont du reste fait

savoir à leurs interlocuteurs chez la recourante, sur le groupe WhatsApp,

qu’ils étaient lassés d’avoir à constamment rappeler ces derniers pour des

oublis de collectes et de n’avoir aucun retour de leur part. Enfin, le 19, le

20.

et le 21 septembre 2023, des déchets compostables n’avaient pas été ramassés

à plusieurs adresses et à certaines, depuis plusieurs semaines. Le 20

septembre 2023, après avoir fait part à la recourante de son insatisfaction,

l’autorité intimée l’a invitée à lui communiquer par écrit les mesures qu’elle

entendait prendre pour garantir la qualité de ses prestations et lui a demandé

d'être informée sans délai sur l'organisation et les moyens mis en place afin

que des collectes de déchets fiables et efficaces soient garanties. Elle n’a

reçu aucune réponse de la part de la recourante.

bb) Ces faits ressortent des conversations WhatsApp.

Il ressort de ces échanges que la recourante a parfois (rarement) contesté être

responsable de la mauvaise exécution de la collecte, en rejetant la faute sur

les habitants de la commune. Dans la grande majorité des cas, elle a en

revanche admis, au moins implicitement, sa responsabilité, même si en audience

ses représentants ont indiqué que la recourante avait fait preuve de retenue

pour ne pas "froisser" son partenaire contractuel. Tous ces

événements démontrent que les prestations de la recourante, à tout le moins

celles postérieures à la décision d’adjudication, n’ont pas atteint le degré

minimal de qualité que les habitants de la commune concernée étaient en droit

d’attendre. Ces faits, que l’on peut considérer comme étant nouveaux, sont en

effet survenus alors que le marché avait été être adjugé à la recourante et que

le contrat qui devait être conclu suite à cette adjudication était en

préparation. Auparavant, le 28 juin 2023, l’autorité intimée avait résilié avec

effet au 31 décembre 2023 toutes les conventions qui la liaient avec la

recourante dans le cadre du ramassage des déchets urbains. La recourante

reproche à l’autorité intimée d’avoir justifié cette résiliation par son insatisfaction;

en réalité, il semble bien plutôt que les parties devaient être liées par un

nouveau contrat, suite à l’adjudication du marché, ce qui expliquerait cette

résiliation. En effet, parallèlement aux plaintes de la Municipalité auprès de

la recourante, les services communaux ont, de leur côté, continué à élaborer un

texte permettant de lier contractuellement les parties, suite à l’adjudication

du marché. Comme il a été expliqué en audience, ces services souhaitaient

garantir à la population de ********, trois mois avant le 1er

janvier 2024, qu’un prestataire serait bien lié contractuellement à la commune

pour la collecte des déchets ménagers. Cela explique qu’en même temps que des

plaintes lui étaient adressées par la Municipalité, la recourante ait été

invitée à fournir des informations essentielles sur le futur contrat, ce

qu’elle a tardé à donner. Dans sa correspondance du 11 septembre 2023,

l'autorité intimée a invité la recourante à lui fournir, d'ici au 25 septembre

2023, des informations complémentaires et des précisions en relation avec son

offre du 7 février 2023. Cependant le 3 octobre 2023, les informations promises

par courrier, dont la réception était annoncée pour le 28 septembre 2023, n’étaient

toujours pas en mains de l’autorité intimée. La recourante soutient sans doute avoir

adressé à l’autorité intimée un courrier en ce sens le 6 octobre 2023. Force

est de constater que la recourante, sur ce point également, n’a guère pris ses

obligations précontractuelles au sérieux.

d) Pour la recourante, ces divers manquements ne

revêtiraient pas un degré de gravité suffisant pour que l’autorité intimée

puisse revenir sur la décision d’adjudication.

aa) Alors que ses prestations étaient déjà défectueuses

dans le cadre du contrat en cours, qui avait trait à des prestations similaires

à celles du marché qui lui avait été adjugé, la recourante a donné à l’autorité

intimée, à plusieurs reprises, des assurances qu’elle allait prendre des

mesures pour les améliorer. Elle s’est même clairement engagée en ce sens, si

ce n’est déjà au cours des séances du 1er mars et du 4 avril 2023, à

tout le moins dans sa réponse du 4 mai 2023 au courrier de l’autorité intimée

du 24 avril 2023. Dans ce courrier, après avoir indiqué qu’elle était

pleinement consciente des difficultés occasionnées, la recourante a fait part

de son engagement total pour améliorer la situation qui prévalait, en proposant

à l’autorité intimée un service conforme à ses attentes en lui apportant

entière satisfaction dans le cadre du futur contrat. C’est du reste sur la foi

de ces assurances et de cet engagement, notamment, que l’autorité intimée a

estimé que la recourante avait la capacité d’exécuter le marché et que celui-ci

lui a été adjugé. Or, les constatations faites par les services communaux postérieurement

à cette adjudication montrent qu’en réalité, non seulement la recourante n’est jamais

parvenue à tenir ses promesses mais par surcroît, ses prestations se sont

détériorées. Il apparaît en effet que dès le lendemain du week-end pascal d’avril

2023.

jusqu’au mois de septembre 2023, la recourante a négligé d’effectuer des

collectes entières ou ne les a que partiellement effectuées, en oubliant de

desservir certaines rues ou certains quartiers de la commune lors de ses

tournées. En outre, il est démontré que durant cette période, pratiquement à

chaque tournée, la recourante a omis de prendre en charge des conteneurs et

ceci sur l’ensemble du territoire communal. Ces manquements ont également eu

pour conséquence de solliciter durablement le personnel de l’administration

communale pour répondre aux plaintes récurrentes des habitants de la commune.

Tous ces indices concordants démontrent une

exécution défaillante du marché portant sur la collecte des ordures ménagères,

défini sans doute sur une base contractuelle mais dont le cahier des charges

était similaire au marché adjugé à la recourante le 5 avril 2023. Or, ce lien

de connexité fait sérieusement douter d’une bonne exécution par la recourante

de ce dernier marché. On retiendra par conséquent que les motifs invoqués à

l’appui de la décision attaquée étaient objectivement propres à conduire à la

rupture du lien de confiance entre futurs partenaires contractuels.

bb) A plusieurs reprises du reste, l’autorité

intimée est intervenue auprès de la recourante pour lui faire part de ses

inquiétudes quant à sa capacité à exécuter le marché qui lui avait été adjugé. Entre

le 1er mars et le 20 juillet 2023, cinq séances, au cours desquelles

les représentants de la municipalité ont exposé ce qui précède à leurs

interlocuteurs, ont été tenues. Entre le 24 avril et le 20 septembre 2023, la

municipalité a adressé trois correspondances à la recourante pour l’inviter à

prendre des mesures afin d’améliorer ses prestations. Or, les prestations de la

recourante n’ont cessé de se dégrader, comme on l’a vu plus haut. Certes, comme

on le verra plus loin, des mesures semblent avoir été prises par la recourante

dès les mois de novembre et décembre 2023, mais postérieurement à la décision

attaquée et sans que l’autorité intimée ait été mise au courant. A cela

s’ajoute que la recourante a négligé d’envoyer à l’autorité intimée les

informations dont cette dernière avait besoin pour lui permettre de finaliser

le contrat consécutif à l’adjudication. Alors que ces informations lui ont été

demandées le 11 septembre 2023, elle a attendu le 6 octobre 2023 pour les

communiquer, non sans avoir promis auparavant qu’elles allaient parvenir plus

tôt à leur destinataire.

e) Dans ces conditions, des indices sérieux montrent

que l’autorité intimée pouvait émettre des doutes fondés quant à la fiabilité

de la recourante et sur son aptitude à exécuter le marché qui lui a été adjugé;

elle n’a pas agi de façon contraire à la bonne foi, comme le soutient la

recourante.

9.

La recourante se plaint par ailleurs de ce que la décision attaquée

serait contraire au principe de proportionnalité. Selon ses explications,

l’autorité intimée aurait pu prendre une décision moins incisive que la

révocation de l’adjudication et tout aussi apte au but visé, à savoir

l’amélioration de la qualité des prestations. Elle fait valoir en outre que la

décision de révocation serait intervenue trop tard, soit après qu’elle-même a validé

un investissement de 700'800 fr., hors taxes, pour exécuter les prestations

prévues par l'appel d'offres. L’autorité intimée conteste les explications de

la recourante.

a) aa) Pour être conforme au principe

de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), la décision de révocation doit

être apte à atteindre le but visé (règle de l’aptitude), lequel ne peut pas

être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la nécessité; v.

l’application de ce principe s’agissant de l’art. 44 al. 1 let. h A-IMP,

Götzinger, op. cit., p. 244); il faut en outre qu'il existe un rapport

raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée

et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de

la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 148 I 160 consid. 7.10 p. 179; 147 IV 145 consid.

2.4.1

p. 163; 146 I 157 consid. 5.4 p. 167; 146 I 70 consid.

6.4

p. 80s.; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175s.; arrêts TF 1C_582/2021 du 21

février 2023 consid. 6.1; 2C_793/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1; 2C_990/2012

et 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid. 6.1).

bb) En droit des marchés publics, la

question a essentiellement été traitée dans le cadre de l'exclusion de

la procédure, celle-ci devant se faire dans le respect du principe de la

proportionnalité; une exclusion ne devrait

intervenir que si le vice apparaît intrinsèquement grave ou si sa gravité

découle du non-respect de conditions essentielles fixées dans l'avis d'appel

d'offres ou dans la documentation y relative (arrêts TF 2C_920/2020 du 2 juin

2021.

consid. 3.4; 2C_667/2018 du 7 mai 2019 consid. 4.1; 2C_197/2010 du 30

avril 2010 consid. 6.1 et 6.3; 2D_50/2009 du 25 février 2010 consid. 2.4). La

question de savoir si un vice est suffisamment grave pour justifier l'exclusion

d'une procédure de soumission dépend très largement, sinon exclusivement, des circonstances

d'espèce; il s'agit d'appliquer au cas particulier et de mettre en balance les

principes de légalité, de proportionnalité, d'interdiction du formalisme

excessif, d'égalité ou encore d'intangibilité des offres (arrêts TF 2C_678/2015

du 13 janvier 2016 consid. 1.2; 2C_197/2010 du 30 avril 2010 consid. 3.3). C'est notamment le cas si la concurrence et

l'égalité de traitement des soumissionnaires ne peuvent plus être garanties

(ATF 143 I 177 consid. 2.3.1 p. 182; arrêt TF 2C_698/2019 du 24 avril 2020

consid. 4.2).

En revanche, l’exclusion ne peut se fonder sur des

éléments mineurs ou du moins, qui ne sont pas déterminants pour la décision

d'adjudication (ATF 145 II 249 consid. 3.3 p. 250; 143 I 177 consid. 2.3.1 p.

182; arrêt TF 2C_418/2014 du 20 août 2014, consid. 4.2; ég. arrêts CDAP

MPU.2015.0037 du 25 janvier 2016 consid. 6a, MPU.2015.0038 du 5 septembre 2015

consid. 2a et les arrêts cités). S'il est conforme au but et à la nature de la

procédure de marchés publics que la violation de certaines exigences de forme

par un soumissionnaire puisse entraîner son exclusion du marché, une telle

conséquence ne se justifie en revanche pas en présence de n'importe quel vice;

il faut en particulier y renoncer lorsque celui-ci apparaît de peu de gravité

ou ne compromet pas sérieusement l'objectif recherché par la prescription

formelle violée (ATF 141 II 353 consid. 8.2.1 et les références; arrêts TF 2C_698/2019 du 24 avril 2020 consid. 5.3; 2D_33/2018

du 13 novembre 2018 consid. 3.2; 2C_257/2016 du 16 septembre 2016 consid.

3.3.1; 2C_785/2014 du 12 février 2015 consid. 3.3). En règle générale, le pouvoir adjudicateur devra donner au

soumissionnaire la possibilité de démontrer qu'il a pris des mesures depuis le

comportement fautif, afin de prouver sa fiabilité malgré l'existence du motif

d'exclusion (v. Götzinger, op. cit., p. 244, réf. citée).

Ces principes valent mutatis mutandis pour la

décision de révocation de l’adjudication.

b) aa) A l’appui de son grief, la recourante fait

valoir que d’autres mesures moins incisives que la révocation de l’adjudication

auraient pu être prises par l’autorité intimée, dans le but d’assurer une

collecte optimale des déchets urbains répondant aux besoins des habitants de la

commune. Dans la mesure où le nouveau contrat n'avait pas encore été conclu, la

recourante explique que l’autorité intimée aurait ainsi pu exiger

contractuellement de sa part plusieurs prestations supplémentaires, à savoir:

un niveau de service plus élevé que dans le contrat actuel; une augmentation du

salaire des employés affectés à la collecte des déchets; une augmentation du

nombre de passages de camions dans certaines rues ou certains quartiers. Cette

explication n’est pas réaliste. On doit tout d’abord opposer à la recourante

qu’il est douteux que l’autorité intimée puisse exiger de sa part dans le

contrat des prestations supplémentaires qui n’étaient pas prévues initialement

dans l’appel d’offres ou que celle-ci n’a pas offertes. Dans le même ordre d’idées,

la recourante fait valoir que l’autorité intimée aurait pu exiger de sa part

qu’elle augmente le salaire de ses employés. Il pourrait en résulter un sérieux

doute sur sa capacité à réaliser le marché qui lui a été adjugé; on pourrait

retenir en effet qu’elle paie insuffisamment ses employés, ce qui expliquerait ses

prestations insuffisantes dans le cadre du précédent contrat. Cette

constatation pourrait même renforcer les indices allant dans le sens d’un

manque de fiabilité de la recourante dans la réalisation du marché.

bb) Comme on l’a vu plus haut, la révocation de

l’adjudication doit résulter d’une pesée soigneuse des intérêts en présence,

tout en ménageant la liberté d’appréciation du pouvoir adjudicateur. Plusieurs

éléments doivent être pris en considération dans le maintien de la sécurité

juridique résultant de la décision d’adjudication. La recourante explique avoir

investi un temps considérable et de l'argent pour préparer et soumettre son

offre, ajoutant que la perte du marché se chiffrerait à un manque à gagner de

l’ordre de 369'111 fr. par an. Elle indique en outre avoir pris des engagements

financiers importants et irrévocables pour faire en sorte qu'un camion

électrique et du matériel spécifique, d’une valeur totale de 700'800 fr.,

soient opérationnels dès le 1er janvier 2024. S’agissant de ce

dernier point, à supposer même que cet investissement ait exclusivement été

réalisé pour l’exécution du marché faisant l’objet de l’adjudication révoquée –

ce qui n’est pas démontré – la recourante, prestataire de plusieurs communes,

n’est pas privée de la faculté d’affecter ce camion et ce matériel à d’autres

marchés, afin de réduire autant que faire se peut son préjudice. De l’autre

côté, l’autorité intimée a démontré qu’un motif sérieux justifiait que cette

adjudication soit révoquée. La recourante n’a pas exécuté de façon

satisfaisante le ramassage des déchets ménagers sur le territoire communal dans

le cadre du précédent contrat liant les parties et s’est révélée ne plus être

un partenaire fiable pour qu’un nouveau contrat soit conclu. Dans une situation

de ce genre, l’intérêt public à ce que la gestion des déchets urbains, tâche

publique qui incombe aux communes (cf. art. 14 de la loi cantonale du 5 septembre

2006.

sur la gestion des déchets [LGD; BLV 814.11]), soit correctement et

complètement assurée sur le territoire de la commune concernée et par

conséquent, l’atteinte à la sécurité juridique, doit l’emporter sur l’intérêt

privé de la recourante au maintien de celle-ci.

Dans sa réplique, la recourante indique avoir mis en

place des nouvelles mesures techniques et organisationnelles, afin de répondre

au mieux aux exigences de l’autorité intimée dès le 1er janvier 2024,

à savoir: un nouvel outil de guidage permettant aux chauffeurs (ainsi qu'à

leurs remplaçants) de suivre le parcours sans oublier de vider des conteneurs,

afin de minimiser le risque d'oubli de collecte, ainsi qu’une application spécifique

permettant une remontée d'information par les chauffeurs sur la non-conformité

constatée sur le terrain. Or, rien n’indique que l’autorité intimée, qui avait

pourtant interpellé la recourante à réitérées reprises sur les mesures qu’elle

entendait prendre, ait été mise au courant de ces outils avant de prendre la

décision attaquée. Du reste, ces systèmes ont été mis en place dès le mois de

novembre 2023, respectivement décembre 2023, soit postérieurement à la décision

attaquée.

c) Le grief de violation du principe de

proportionnalité ne peut dès lors pas être retenu à l’encontre de la décision

attaquée.

10.

Il apparaît par conséquent que la décision de l’autorité intimée du 13

octobre 2023 de révoquer l’adjudication du marché ne procède pas d’un abus par

cette dernière dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation.

Au vu de ce qui précède, la conclusion de la

recourante (ch. 9 recours, ch. 2, réplique) tendant à ce qu’ordre soit donné à

l’autorité intimée de conclure avec elle un contrat portant sur la prestation

faisant l’objet du marché qui lui a été adjugé (qui de toute façon aurait dû

être rejetée; v. sur ce point ATF 134 II 192 consid. 1.4 p. 196) est dépourvue

d’objet.

11.

a) Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la

décision attaquée.

b) Au vu du sort du recours, les frais

de justice seront mis à la charge de la recourante (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99

LPA-VD). Pour les mêmes raisons, des dépens seront alloués à l’autorité intimée,

qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel; ces

dépens seront mis à la charge de la recourante (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est

recevable.

II.

La décision de la Municipalité de ********,

du 13 octobre 2023, est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 10'000 (dix mille) francs,

sont mis à la charge de A.________.

IV.

A.________ versera à la Municipalité de ********,

une indemnité de 5'000 (cinq mille) francs à titre de dépens

Lausanne, le 13 mai 2024

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.