CDAP - MPU.2025.0046 - 2026-05-12 - A._____/Municipalité de ********, B.__, C.__ et D._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 mai 2026

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge;

M. Olivier Müller, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Christophe Claude MAILLARD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de ********, représentée

par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

Tiers intéressés

1.

B.________ à ******** représentée

par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,

2.

C.________ à ******** représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,

3.

D.________, à ********,

représentée par Me Luc ANDRE, avocat à Lausanne.

Objet

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ********

du 12 septembre 2025 - exclusion de l'appel d'offres pour le projet

"Campus scolaire et sportif à ********" - lot 2115 Maçonnerie -

dossier joint: MPU.2026.0052

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ********

du 25 septembre 2025 adjugeant le marché relatif aux travaux de maçonnerie du

campus scolaire et sportif de ******** au Consortium B.________ -

dossier joint au MPU.2025.0046

Faits

Vu les faits suivants:

A.

En partenariat avec l'Association scolaire intercommunale de ******** et

environs (********), la commune de ******** projette de réaliser sur le

territoire communal un site scolaire comprenant 18 salles de classe pour

l'accueil des élèves des degrés 1 à 8P, une unité d'accueil parascolaire pour

écoliers (UAPE) ainsi qu'une salle de gymnastique triple. Le projet prévoit

également la création de chambres pour athlètes et un certain nombre

d'aménagements extérieurs (terrain de football, tennis, place de jeux, etc.).

B.

Dans le cadre de la construction de ce campus

scolaire et sportif, la Municipalité de ******** (ci-après aussi: la

municipalité) a fait publier sur www.simap.ch, le 16 mai 2025, plusieurs appels

d'offres en procédure ouverte, dont celui ayant trait à la maçonnerie (lot n°

2115); les marchés en question étaient soumis aux accords internationaux.

Il ressort du cahier des charges qu’un

délai au 3 juin 2025 a été imparti aux soumissionnaires intéressés pour poser

leurs questions. Un délai au 26 juin 2025, dans les limites temporelles des

heures d’ouverture des bureaux de la commune, leur était imparti pour le dépôt

des offres.

Le ch. 3.6 du cahier des charges

prévoit qu’outre les motifs de non-recevabilité de son offre, un

soumissionnaire sera exclu de la procédure, notamment, s’il ne respecte pas les

conditions de participation du présent document et s’il n’a pas remis avec son

offre les annexes nécessaires à l’évaluation des critères d’aptitude et

d’adjudication annoncés.

Au ch. 3.9, l’association d’entreprises (consortium)

ou de bureaux pour le rendu d’une offre en tant que soumissionnaire est admise,

mais limitée à deux membres associés.

Au ch. 3.10, la sous-traitance est admise pour

autant que cela ne nuise pas à la saine et efficace concurrence et que cela ne

crée pas une position cartellaire. Le cas échéant, la part de sous-traitance ne

doit pas dépasser les 20% de l’ensemble du marché.

Au ch. 3.17, il est indiqué que les

variantes ne sont pas admises et ne seront donc pas prises en considération

pour l’évaluation multicritères et lors de la décision d’adjudication.

Toutefois, si un soumissionnaire a néanmoins déposé des propositions

d’optimisation du cahier des charges, des suggestions de modification de la

liste des matériaux ou des équipements, ou une variante d’exécution,

l’adjudicateur peut en tenir compte lors des discussions contractuelles si ce

soumissionnaire est adjudicataire du marché.

Le ch. 4.5 n’envisage aucune séance

de clarification. Toutefois, l’adjudicateur se réserve le droit de poser des

questions par écrit à un soumissionnaire dont le dossier contient des

informations douteuses ou imprécises. Le cas échéant, le soumissionnaire ne

pourra pas modifier son offre, au risque de se voir exclure de la procédure. Si

l’adjudicateur souhaite néanmoins fixer une séance de clarification afin de

vérifier certains aspects d’une offre, il en informera le soumissionnaire

concerné et les échanges feront l’objet d’un procès-verbal. Le procès-verbal

mentionnera également le lieu, la date, la durée et les noms des personnes

présentes. Le procès-verbal ne sera pas transmis aux autres soumissionnaires.

Au ch. 4.6, les critères et

sous-critères d’adjudication ont été énoncés de la façon suivante:

Critères et sous

critères

Pondération

1.

Prix

1.1.

Montant de l’offre financière en rapport avec le cahier des charges

40 %

2.

Organisation pour l’exécution du marché

2.1.

Nombre, planification et disponibilité des moyens et des ressources pour

l’exécution du marché (Annexes R6 du Guide romand*)

2.2.

Qualification des personnes-clés désignées pour l’exécution du marché (Annexe

R9 du Guide romand*)

15 %

5 %

3.

Qualité technique de l’offre

3.1. Qualités et adéquation des solutions techniques

proposées pour l’exécution du marché (Annexe R13 du Guide romand*)

3.2.

Degré de compréhension du cahier des charges et des prestations à exécuter

(Annexe R14 du Guide romand*)

15 %

4.

Organisation de base du candidat ou du soumissionnaire

4.1.

Organisation qualité du soumissionnaire pour satisfaire les exigences du

client (Annexe Q1 du Guide romand*)

4.2.

Contribution du candidat et soumissionnaire au développement durable (aspects

environnementaux et sociaux ; Annexe Q5 du Guide romand*)

4.3.

Formation des apprentis (Annexe Q4 du Guide romand*)

2 %

4 %

4 %

5.

Références du candidat ou du soumissionnaire

5.1.

Quantité et qualité des références (Annexe Q9 du Guide romand*)

15 %

Total

100 %

Au ch. 4.8, il est indiqué

que l’échelle de notes est de 0 à 5. Sauf pour l’évaluation du prix et du temps

consacré (annexe R5), notés jusqu’au centième, un critère ou sous-critère

qualitatif sera noté jusqu’à la demi-note.

Le ch. 4.9 prescrit la méthode de notation du prix:

"La notation du prix se fera selon la méthode linéaire

suivante Tmoyenne: on attribue la note maximale de 5 points à l’offre la moins

chère, puis on fait baisser la note de façon linéaire en fonction de l’écart

entre le prix de chaque offre et le prix le plus bas. La pente de cette baisse

dépend de la moyenne des offres (ou, si trop peu d’offres, du prix estimé par

l’adjudicateur)."

Le ch. 4.12 prévoit qu’une offre déposée ne peut pas

être modifiée ou complétée après le délai de dépôt fixé par l’adjudicateur.

Aux termes du ch. 4.13 (intitulé "Modification

du cahier des charges par l’adjudicateur"):

"L’adjudicateur peut modifier le contenu du cahier des

charges pour autant que cela ne remette pas en question la nature du marché et

plus de 20% de l’importance du marché, voire que cela ne porte que sur des

questions de détail ou d’aspects secondaires. Si cette modification intervient

avant le dépôt de l’offre, l’adjudicateur indiquera, si nécessaire, le nouveau

délai pour le dépôt de l’offre. Si cette modification intervient après le dépôt

de l’offre, il veillera à ce que tous les soumissionnaires soient mis à pied

d’égalité et possèdent un délai suffisant pour répondre à la demande. Le cas

échéant, il veillera à donner ces modifications dans une même mesure et dans le

même délai à tous les soumissionnaires.

En cas de modification mineure et de peu d’importance,

l’adjudicateur peut aussi ne pas mettre en cause le cahier des charges durant

la procédure, mais il émettra des réserves lors de la décision d’adjudication

qui indiqueront clairement les modifications du cahier des charges qui devront

encore faire l’objet d’une discussion au niveau contractuel.

Si les modifications du cahier des charges remettent

fondamentalement en question le bien-fondé de l’appel d’offres, il procédera à

une interruption et à un renouvellement de la procédure. Le cas échéant, il

informera les soumissionnaires de sa décision avec mention des voies de recours.

"

Le ch. 4.16 prévoit que l’adjudicateur exclut les

offres qui ne remplissent pas les conditions de recevabilité ou les critères

d'aptitude fixés ou, en cas de notation des critères et sous-critères

d'aptitude/d’adjudication, les offres qui n'ont pas reçu au moins la note

minimale exigée par l’adjudicateur pour un critère.

A teneur du ch. 4.17, il est prévu que la décision

d’adjudication soit notifiée par écrit, sommairement motivée, aux

soumissionnaires qui auront participé à la procédure et dont l’offre est

recevable. Chaque soumissionnaire recevra en sus un tableau d’analyse

multicritères qui indiquera les notes de l’adjudicataire et de tous les

soumissionnaires dont l’offre n’a pas été exclue.

C.

Postérieurement à la publication de l’appel d’offres, la municipalité a

téléversé sur le forum de la plateforme simap.ch consacré au projet en question

plusieurs documents à l’attention des soumissionnaires inscrits sur ce forum,

parmi lesquels A.________. Il s'agissait notamment des documents suivants:

- le 4 juin 2025, le rapport géologique accompagné

des plans de raccordements réseaux et des plans de terrassement;

- le 5 juin 2025, le plan de l'installation de

chantier;

- le 10 juin 2025, de nouveaux documents d'appel

d'offres contenant une nouvelle série de prix aux formats pdf et crbx (ce

dernier étant un format informatique d'échange standardisé permettant d'ouvrir

les descriptifs créés avec le CAN [acronyme de "catalogue des articles

normalisés"], de les lire, d'y ajouter des prix, de les réexporter et de les

renvoyer au mandant); les modifications ont été indiquées sur le forum de la

façon suivante (voir pièce 106 produite par l'autorité intimée):

"Fichiers CRBX mise à jour des articles suivants: CAN

113 – suppression art. 126.101 Articles modifiés CAN 172: 301.111 – 393.311 –

891.103 CAN 241: 218.124 – 216.113 – 511.151 – 613.315 – 686.401

2212_AO_K2_Cahier des charges-2025-06-10 mise à jour des

articles suivants: CAN 113 – suppression art. 126.101 Articles modifiés CAN

172: 391.111 – 393.311 – 891.103 CAN 241: 218.124 – 216.113 – 511.151 – 613.315

– 686.401"

Neuf positions du CAN ont été modifiées. Ces

modifications étaient destinées à permettre à l'autorité adjudicatrice de

choisir entre deux solutions techniques (mode constructif) pour le radier. La

série de prix initiale du 16 mai 2025 portait sur la construction d'un radier

fin avec des micropieux (cf. série de prix CAN 171). La série de prix modifiée du

10 juin 2025 intégrait une seconde solution avec un radier plus épais sans

micropieux. Comme on le verra plus loin, en raison d’un problème technique sur

la plateforme simap, aucun soumissionnaire inscrit n'a reçu de notification automatique

relative à la modification du 10 juin 2025.

Chacun des soumissionnaires inscrits, dont A.________,

a en revanche reçu une notification concernant les questions/réponses le 19

juin 2025. Aux termes de cette notification:

"Veuillez noter que des réponses ont été données ou

adaptées pour les questions concernant le projet 16689 Campus scolaire et

sportif à ********. Lot 2115 Travaux de l'entreprise de maçonnerie, béton et

béton armé".

Cette notification contenait un lien qui conduisait

les soumissionnaires inscrits vers une page Internet comportant les cinq

onglets suivants: "Publications", "Questions

et réponses", "Soumissions", "Documents",

"Historique". L’onglet "Documents"

contenait les documents d'appel d'offres modifiés, avec la nouvelle série de

prix.

D.

A.________ a déposé son offre en date du 26 juin 2025 pour un montant de

5'470'162 fr.90 TTC. Le 30 juin 2025, les dix offres

parvenues dans le délai ont été ouvertes. Il s'est avéré que l’offre de A.________,

ainsi que celle de la société D.________, étaient fondées sur la série de prix

initiale du 16 mai 2025 et non sur celle téléversée le 10 juin 2025.

Par courriel du 10 septembre 2025, le service

technique du site www.simap.ch a indiqué au mandataire de la municipalité que

la notification automatique des modifications téléversées sur le forum le 10

juin 2025 était bien intervenue.

E.

Par décision du 12 septembre 2025, notifiée le 15 septembre 2025, la

Municipalité de ******** a prononcé l’exclusion de l’offre de A.________ du

marché. Aux termes de cette décision:

"Après examen de votre dossier au regard des exigences de l'appel

d'offres et en application de l'article 44, alinéa 1, lettre b de l'Accord

intercantonal sur les marchés publics (AIMP 2019), nous prononçons l'exclusion

de votre offre pour les motifs suivants :

-

Dépôt d'une offre basée sur une version obsolète

des documents d'appel d'offres, c'est-à-dire l'ancienne série de prix non

conforme à la version modifiée du 10 juin 2025.

-

Offre incomplète et non comparable à celles des

autres soumissionnaires, en raison de prix manquants sur plusieurs articles

modifiés (CAN 113, CAN 172, CAN 391, CAN 393, CAN 891, CAN 241).

-

Non-respect des exigences techniques et formelles

de l'appel d'offres, entraînant une rupture de l'égalité de traitement entre

soumissionnaires et l'impossibilité d'évaluer votre offre sur un pied d'égalité

avec les autres.

-

Manquements graves au cahier des charges et aux

documents d'appel d'offres (conformément à l'art. 44, al. 1, let. b AIMP 2019).

-

Impossibilité de corriger l'offre après son dépôt,

les erreurs constatées n'étant ni manifestes ni objectivement rectifiables.

Ces raisons se fondent sur les éléments

suivants. Le pouvoir adjudicateur a publié sur simap.ch un appel d'offres le

16/05/2025 portant sur le lot 2115 Maçonnerie avec les documents usuels, dont

la série de prix.

En date du 10 juin 2025, le pouvoir

adjudicateur a publié, toujours sur simap.ch, une nouvelle série de prix

comportant des modifications sur plusieurs articles notamment CAN 113, CAN 172,

CAN 391, CAN 393, CAN 891, CAN 241.

Le site simap.ch a notifié à tous les

soumissionnaires les modifications. Nous en avons reçu la confirmation par

simap.ch.

Vous avez rendu une offre dans les délais

fondée sur la première série de prix (de mai) et non sur la seconde série du 10

juin 2025. Huit autres soumissionnaires ont rendu leur offre en se basant sur

la série de prix du 10 juin 2025. Dans ces conditions, votre offre n'est pas

comparable aux autres offres. Il ne s'agit pas d'une erreur de calcul et votre

offre n'est pas modifiable (principe de l'intangibilité de l'offre).

Pour rappel, le ch. 13 du K2 prévoit la

possibilité de modifier l'appel d'offres pour autant que cela ne remet pas en

question la nature du marché et plus de 20 % de l'importance du marché. Cette

disposition prévoit encore que si la modification intervient avant le dépôt de

l'offre, l'adjudicateur indiquera, si nécessaire, le nouveau délai pour le

dépôt de l'offre.

La modification de la série de prix a eu lieu

avant le dépôt des offres. Elle pouvait être effectuée, puisqu'elle ne remet

absolument pas en cause la nature du marché ni ne porte sur plus de 20 % de

l'importance du marché.

Par ailleurs, cette disposition laisse une

marge de manœuvre au pouvoir adjudicateur pour octroyer ou non un nouveau délai

pour le dépôt des offres. Sachant que les soumissionnaires ont eu encore 16

jours pour compléter quelques articles modifiés, aucun délai supplémentaire

n'était nécessaire."

L’offre d’D.________ a également été exclue.

Au cours d’une séance qui s’est tenue le 16

septembre 2025, les représentants de A.________ ont expliqué à ceux de la

municipalité qu’aucune notification de la modification de la série de prix du

10 juin 2025 ne leur était parvenue.

Par courriel du 16 septembre 2025, le

service technique de www.simap.ch a indiqué au mandataire de la municipalité

qu'en raison d’un problème technique sur la plateforme, aucun soumissionnaire potentiel

inscrit n'avait reçu de notification automatique concernant la modification des

documents d'appel d'offres, le 10 ou le 11 juin 2025. Le 18 septembre 2025, le

service technique a confirmé qu'une notification automatique concernant les réponses

aux questions avait en revanche été envoyée le 19 juin 2025 à tous les

soumissionnaires potentiels, parmi lesquels A.________.

Le 25 septembre 2025, la municipalité

a fait parvenir à A.________ la totalité des échanges de courriers

électroniques intervenus avec le service technique de la plateforme www.simap.ch.

Elle a maintenu sa décision d'exclusion, en rappelant que 8 des 10

soumissionnaires avaient déposé une offre sur la base de la série de prix du 10

juin 2025.

Entre-temps, par décision du 18

septembre 2025, la municipalité a adjugé le présent marché au consortium formé

des entreprises B.________ et C.________, pour un montant de 5'525'960 fr.45.

F.

Par acte du 6 octobre 2025, A.________ (ci-après aussi: la recourante) a

saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d’un

recours contre la décision d’exclusion du marché du 12 septembre 2025; elle a

pris les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens:

"1. Le présent recours est admis.

Partant, la décision d'exclusion du 12

septembre 2025 rendue à l'encontre de A.________ est annulée.

2. Principalement:

La procédure d'adjudication

et de soumission est annulée et reprise ab ovo.

Subsidiairement :

Un délai de 20 jours est donné à A.________

pour déposer une nouvelle offre sur la base du nouveau cahier des charges,

respectivement de la nouvelle série de prix du 10 juin 2025.

Plus subsidiairement :

Le marché est adjugé à A.________.

(…)"

Par ordonnance du 7 septembre 2025, la

cause a été enregistrée sous la référence MPU.2025.0046. Le juge instructeur a

provisoirement assorti le recours de l’effet suspensif et fait interdiction à la

municipalité de conclure tout contrat portant sur le marché litigieux.

Le 17 octobre 2025, D.________, un des

soumissionnaires évincés, a recouru à la CDAP contre la décision d’adjudication

du 18 septembre 2025. En substance, elle a conclu, sous suite de frais et

dépens, principalement à ce que dite décision soit réformée en ce sens que le

marché lui est adjugé; subsidiairement, à ce que dite décision soit annulée et

la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants; plus subsidiairement à ce que la Cour de céans constate le

caractère illicite de l'adjudication et lui alloue des dommages-intérêts. La

cause a été enregistrée sous la référence MPU.2025.0047.

Le 6 novembre 2025, A.________

a également recouru contre la décision d’adjudication du 18

septembre 2025. Elle a pris les conclusions suivantes, sous suite de frais et

dépens:

"[...] La décision d'adjudication du 25

septembre 2025 est déclarée nulle, subsidiairement annulée.

Partant,

Principalement:

La procédure d'adjudication [...] est annulée

et reprise ab ovo.

Subsidiairement:

Un délai de 20 jours est donné à A.________

pour déposer une nouvelle offre sur la base du nouveau cahier des charges,

respectivement de la nouvelle série de prix du 10 juin 2025.

Plus subsidiairement:

Le marché est adjugé à A.________."

La cause a été enregistrée sous la

référence MPU.2025.0052.

La municipalité (ci-après aussi:

l'autorité intimée) a produit son dossier dans la cause MPU.2025.0046. Dans sa

réponse, elle a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable et subsidiairement

rejeté.

La recourante a répliqué en maintenant

ses conclusions.

Par avis du 16 décembre 2025, la cause

MPU.2025.0052 a été suspendue jusqu'à droit connu dans la cause MPU.2025.0046.

L'autorité intimée a maintenu ses

conclusions dans sa duplique. Invitée par le juge instructeur à estimer le surcoût

résultant de la modification de la série de prix du 10 juin 2025, elle s’est

déterminée le 9 janvier 2026.

Le 21 janvier 2026, le juge

instructeur a complété l’instruction dans la cause MPU.2025.0046, en

interpellant les parties sur le point de savoir si, au vu de la notification du

19 juin 2025, les soumissionnaires inscrits sur le "forum" pouvaient,

voire devaient, avoir connaissance de la modification de la série de prix. La

recourante et l'autorité intimée se sont déterminées et ont fourni leurs

explications respectives; elles ont toutes deux maintenu leurs conclusions.

Le 12 mars 2026, la cause

MPU.2025.0052 a été jointe à la cause MPU.2025.0046. Un délai a été imparti aux

adjudicataires B.________ et C.________ (ci-après aussi: les adjudicataires)

pour se déterminer sur les écritures échangées dans la cause MPU.2025.0046 et à

l'autorité intimée pour se déterminer sur le recours interjeté dans la cause

MPU.2025.0052.

Dans sa réponse du 25 mars 2026,

l'autorité intimée a conclu à ce que le recours interjeté le 6 novembre 2025 (cause

MPU.2025.0052) soit déclaré irrecevable et subsidiairement rejeté. Dans leur

réponse du 30 mars 2026, les adjudicataires ont conclu à ce que les recours

interjetés respectivement contre l'exclusion et contre l'adjudication soient

rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.

Le 9 avril 2026, la cause

MPU.2025.0047 a été jointe à la cause MPU.2025.0046. Un délai a été imparti à D.________

pour se déterminer sur les écritures échangées dans la cause MPU.2025.0046

relative à l'exclusion. Dans sa réponse du 24 avril 2026, D.________(ci-après

aussi: le tiers intéressé) a conclu au rejet du recours interjeté contre

l'exclusion.

Auparavant, le 23 avril 2026, la

recourante a déposé une écriture spontanée.

Considérants

1.

a) Le 1er janvier 2023 sont entrés en vigueur pour le Canton

de Vaud le nouvel Accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés

publics (A-IMP; BLV 726.91), la loi cantonale sur les marchés publics du 14

juin 2022 (LMP-VD; BLV 726.01), ainsi que son règlement d'application du 29

juin 2022 (RLMP-VD; BLV 726.01.1). Ces deux derniers textes ont abrogé

respectivement l’ancienne loi cantonale sur les marchés publics du 24 juin 1996

(aLMP-VD), ainsi que l'ancien règlement d'application du 7 juillet 2004

(aRLMP-VD). Selon l’art. 64 al. 1 A-IMP et l’art. 16 a contrario

LMP-VD, l'ancien droit reste applicable aux procédures d'adjudication qui ont

été lancées avant l'entrée en vigueur du nouveau droit.

b) En l'occurrence, les recours sont dirigés respectivement

contre une décision d’exclusion (MPU.2025.0046) et contre une décision

d'adjudication (MPU.2025.0047 et MPU.2025.0052) rendues dans une procédure

lancée après le 1er janvier 2023, de sorte que le nouveau droit est

applicable à la présente cause.

2.

a) Aux termes de l’art. 53 al. 1 let. e et h A-IMP, l'adjudication

et l’exclusion de la procédure peuvent faire l’objet d’un recours. Il ressort

de l’art. 55 A-IMP que sauf disposition contraire du présent accord, la

procédure de recours est régie par les dispositions des législations cantonales

sur la procédure administrative.

Déposés auprès de l'autorité

compétente dans le délai de vingt jours (cf. art. 52 al. 1 et

56.

al. 1 A-IMP et art. 4 al. 1 LMP-VD) dès la

notification de la décision respectivement d'exclusion et d'adjudication, les

recours satisfont aux exigences formelles prévues par la loi (art. 55

A-IMP et art. 79 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99

LPA-VD).

b) Du moment que l'admission du recours contre

l'exclusion conduirait à réintégrer la recourante dans la procédure

d'adjudication et partant à annuler la décision d'adjudication du 18 septembre

2025, la cause MPU.2025.0047 (recours d'D.________ contre ladite décision

d'adjudication) a été jointe à la cause MPU.2025.0046 (recours de A.________

contre la décision d'exclusion), afin de permettre à D.________ d'exercer son

droit d'être entendue sur la question de l'exclusion. Recourante dans la cause

MPU.2025.0047, D.________ est tiers intéressé dans la cause MPU.2025.0046 après

jonction.

c) aa) S'agissant de la qualité pour

recourir, la recourante peut en principe, en tant qu'elle a été exclue d'une

procédure de soumission, justifier d'un intérêt digne de protection au sens de

l'art. 75 let. a LPA-VD. On relève qu'elle a par ailleurs également contesté la

décision d'adjudication (sur l'incombance du soumissionnaire exclu de contester

aussi la décision d'adjudication, voir TF 2C_603/2021 du 8 février 2022

consid. 6.3).

L’autorité intimée met en cause la qualité pour agir

de la recourante, en expliquant qu'elle ne pourrait dans tous les cas pas

obtenir le marché, du moment que les offres d'autres soumissionnaires sont

inférieures à la sienne. Pour rendre l'offre de la recourante comparable, elle

a ajouté au montant de celle-ci la somme de 805'407 fr. 50, qui correspond à

l'estimation par la recourante du coût supplémentaire de la modification de la

série de prix du 10 juin 2025 (voir recours p. 13 ch. 9 et pièce jointe confidentielle

17).

Il faut convenir avec la recourante qu'il s'agit là

d'une estimation faite en vue du dépôt du recours, aux fins de démontrer que la

limite de 20% du chiffre 4.13 du cahier des charges est dépassée. Il ne s'agit

pas d'une offre ferme, qui pourrait être comparée à celles des autres

soumissionnaires. Il n'y a donc pas lieu de considérer que la recourante ne

pourrait pas décrocher le marché, ni partant de nier sa qualité pour recourir

et de déclarer son recours irrecevable pour ce motif.

bb) Bien qu'elle ne soit pas destinataire de la

décision d'adjudication, la recourante a qualité pour contester celle-ci, ne

serait-ce que parce qu'à défaut de s'en prendre à l'adjudication, elle se voit

dénier la qualité de contester son exclusion.

c) Il se justifie ainsi d'entrer en matière. Il y a

lieu d'examiner ci-après d'abord la question de l'exclusion de la recourante (consid.

3.

et 4), puis, s'il s'avère que la recourante ne pouvait être exclue, les

questions en lien avec la suite de la procédure de soumission (consid. 5).

3.

La recourante soulève plusieurs griefs à l’encontre de la procédure, en

lien avec la modification de la série de prix.

a) Le principe de transparence (cf. art. 11 let. a

A-IMP) impose au pouvoir adjudicateur de donner connaissance de la manière la

plus large possible aux fournisseurs intéressés des conditions applicables au

marché envisagé, afin que ceux-ci puissent présenter leurs offres en connaissance

de cause (cf. Etienne Poltier, Droit des marchés publics, 2e éd., Berne 2023,

nos 482 et 485, avec renvoi à l’accord international sur les marchés publics,

du 15 avril 1994 [AMP; RS 0.632.231.422]). Le pouvoir adjudicateur doit

notamment indiquer les conditions de participation au marché, ainsi que les

critères d’aptitude et d’adjudication (Poltier, op. cit., no 487).

b) aa) L'appel d'offres et les documents d'appel

d'offres sont des éléments déterminants de la procédure des marchés publics. En

effet, l'appel d'offres est l'acte qui ouvre la procédure de marchés publics (cf.

art. 18 al. 1 A-IMP) et constitue une décision susceptible de recours au sens

du droit suisse Poltier, op. cit., n°538). Ces documents doivent comporter un

cahier des charges, lequel doit être clair et complet, ce qui contribue à

rendre les offres comparables entre elles (cf. Peter Galli/André Moser/Elisabeth

Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3e

éd., Zurich 2013, n°383). L'adjudicateur doit

assumer les conséquences d'un manquement y relatif, même si les

soumissionnaires ont de leur côté un devoir de poser des questions lorsque les

documents de l'appel d'offres ne sont pas clairs, devoir qui ne saurait

toutefois être défini de manière trop large (Galli/Moser/Lang/Steiner, op.

cit., nos 384, 387 et 674, avec les renvois à la jurisprudence et à la

doctrine).

bb) L’appel d’offres doit faire l’objet d’une

publication sur une plateforme Internet pour les marchés publics exploitée

conjointement par la Confédération et les cantons (art. 48 al. 1 A-IMP), à savoir

la plateforme simap.ch. Les cantons peuvent prévoir des organes de publication

supplémentaires (art. 48 al. 7 A-IMP). En droit vaudois, l'organe officiel de

publication est la plateforme simap.ch, qui seule fait foi (cf. art. 22

RLMP-VD). Dans les procédures ouvertes ou sélectives, l'adjudicateur publie

l'avis préalable, l'appel d'offres, l'interruption de la procédure et

l'adjudication sur la plateforme simap.ch (art. 23 al. 1 RLMP-VD).

L’exigence de publication constitue une

condition préalable à la prise en compte de l'ensemble du marché des soumissionnaires

potentiels. Sans publication, il est logiquement impossible que ceux-ci soient

informés de l'appel d'offres. Ainsi, l'obligation de publication n'est pas une

exigence supplémentaire, mais une composante fonctionnellement nécessaire des

procédures véritablement publiques, c'est-à-dire ouvertes et sélectives (cf.

Philip Walter, in: Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht,

Hans Rudolf Trüeb [éd.], Zurich 2020, n°4 ad art. 48). A cet égard, la

publication sur une plateforme électronique garantit l'égalité de traitement

des fournisseurs en termes de contenu et de délais (ibid.; v. ég. Martin Beyeler, Vergaberecht 2024: Einige Neuigkeiten, in: Marchés

publics 2024, p. 77, n°83).

S'agissant de la notification des décisions, la

publication revêt un caractère exceptionnel par rapport à la notification

individuelle qui est la règle (le Tribunal fédéral a d'ailleurs récemment

confirmé que le délai de recours commence à courir avec la notification

individuelle de l'adjudication et pas seulement avec la publication ultérieure

de la décision sur la plateforme simap: ATF 150 I 183 consid. 3.5.2). Cela vaut

notamment en raison de la fiction légale attachée à la publication, le destinataire

étant réputé avoir eu connaissance de la publication. C'est pourquoi, en règle générale, la notification par voie de publication n'est admise

que dans les cas énumérés par la loi (arrêt MPU.2011.0010 du 21 avril 2011

consid. 2a).

cc) Le nom simap.ch est l'acronyme de "Système

d'information sur les marchés publics en Suisse". Il désigne une

association au sens des art. 60 ss CC qui a son siège à Berne et qui exploite

un système d'information sur les marchés publics (voir art. 1 et 2 al. 1 des

statuts de dite association, à l'adresse

<https://www.simap.ch/fr/about/statutes>).

Sur le site Internet de l'association simap.ch (à

l'adresse <www.simap.ch/fr/about/legal>) figurent les Conditions

générales (CG) pour l'utilisation de l'interface de programmation de www.simap.ch.

Aux termes du préambule des Conditions générales:

"L'Association pour un système d'information sur les

marchés publics en Suisse [...] gère un tel système sur www.simap.ch (ci-après

«plateforme»). Cette plateforme est le cadre dans lequel s'effectue l'échange

d'informations entre les administrations habilitées à passer des marchés

(ci-après «adjudicateurs») et les prestataires potentiels (ci-après

«soumissionnaires»). Les adjudicateurs peuvent publier leurs documents d'appel

d'offres sur www.simap.ch et les soumissionnaires peuvent s'inscrire pour

répondre à un appel d'offres, consulter les documents et poser des questions

aux adjudicateurs dans le forum. [...]".

Les Conditions générales s'appliquent aux

utilisateurs de la plateforme, à savoir les adjudicateurs qui publient des

appels d'offres sur la plateforme et les soumissionnaires qui s'inscrivent aux

appels d'offres ou soumettent une offre via simap.ch (ch. 2.2 des CG). En

s'inscrivant en ligne comme adjudicateur ou soumissionnaire, l'utilisateur

accepte les Conditions générales (ch. 2.3 des CG).

Au chiffre 4.5 "Responsabilité de

l'adjudicateur en particulier", les Conditions générales disposent que

"[l]'adjudicateur est chargé de veiller au respect des règles en ce qui

concerne l'adjudication de marchés publics. Le contenu des appels d'offres, les

interruptions et rectifications, décisions de préqualification, adjudications,

réponses aux questions posées dans le forum et autres informations publiées sur

www.simap.ch en lien avec un appel d'offres restent sous la pleine

responsabilité de l'adjudicateur".

Au chiffre 5 "Responsabilité de l'association"

des Conditions générales, sous 5.1 "Fonctionnement de la plateforme",

il est indiqué: "L'association s'engage à fournir ses prestations avec

soin et à assurer la capacité fonctionnelle fondamentale de la plateforme.

L'utilisateur a cependant conscience que, même avec un développement soigneux,

les erreurs ne peuvent pas être évitées complètement. L'association ne peut

donc pas garantir que www.simap.ch soit sans défaut".

Selon l’aide en ligne du site www.simap.ch (<www.simap.ch/fr/help/faq>),

des notifications automatiques sont envoyées aux soumissionnaires potentiels

enregistrés pour les informer de la mise en ligne de nouvelles réponses aux

questions (chaque jour, à 17h00) et de la modification des documents (chaque

jour, à 17h00). De même, les adjudicateurs reçoivent une notification

automatique (chaque jour, à 17h00), lorsqu'il y a de nouvelles questions dans

le forum ou que des questions sont restées sans réponse pendant 24 heures.

c) aa) Les documents d'appel d'offres s'imposent non

seulement au soumissionnaire, dont l'offre sera exclue si elle n'en respecte

pas les prescriptions et conditions (cf. art. 44 al. 1 let. b A-IMP), mais

également au pouvoir adjudicateur qui se trouve lié par leur contenu et n'est

pas libre, en principe, de les modifier comme il l'entend après leur

publication (arrêts TF 2C_848/2022 du 27 mars 2024 consid. 5.3;2P.151/1999 du

30.

mai 2000 consid. 4; voir aussi ATF 143 II 553 consid. 7.7 p. 565). C'est ce

qu'instaure le "principe de stabilité de l'appel d'offres" en vertu

duquel une modification de l'appel d'offres ou du dossier d'appel d'offres ne

devrait plus être admissible postérieurement au dépôt, respectivement à

l'ouverture des offres, au risque de porter atteinte aux principes de

transparence, d'égalité de traitement des soumissionnaires, ainsi qu'au

principe d'intangibilité des offres (TF 2P.97/2005 du 28 juin 2006 consid. 4.4; MPU.2015.0001 du 18 juin 2015 consid. 4a; MPU.2013.0019 du 20

novembre 2013 consid. 3b/bb; Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., n. 830; Pia

Hunkemöller, Das Transparenzgebot im Vergabeverfahren, in Der Prozess,

Dominik Bopp et al. [édit.], 2023, p. 246; Alexis Leuthold, Offertverhandlungen

in öffentlichen Vergabeverfahren, 2009, p. 113 ss; Martin Beyeler, Öffentliche

Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz – Ein Beitrag zur Dogmatik der

Marktteilnahme des Gemeinwesens, thèse Fribourg 2004, p. 215 ss).

bb) Jusqu'au dépôt des offres, le principe

de stabilité de l'appel d'offres ne s'applique pas. Le pouvoir adjudicateur

peut modifier l'objet du marché, à condition qu'il ne s'agisse pas d'une

modification essentielle qui impose l'interruption de la procédure d'adjudication

(cf. art. 43 al. 1 let. f A-IMP, condition matérielle) et en respectant

certaines exigences formelles. Une modification doit être considérée comme

essentielle lorsqu'elle est de nature à modifier le cercle des soumissionnaires

potentiels (Poltier, op. cit., n. 620; Christoph Jäger, änderungen im Vergabeverfahren, in Marchés publics

2018, p. 359 ss, 365 ss) ou qu'elle remet en cause la prestation

caractéristique (arrêt MPU.2020.0016 du 13 novembre 2020 consid. 5b/aa, qui se

réfère à l'art. 39 al. 2 let. b A-IMP a contrario).

Sur le plan formel, l'adjudicateur est tenu de

respecter le principe de transparence. Les modifications doivent être annoncées

à l’ensemble des participants et la possibilité doit leur être donnée d’adapter

leurs offres en fonction de ces nouvelles exigences (Poltier, ibid.; Leuthold,

op. cit., p. 115).

La doctrine distingue selon que l'adjudicateur

entend modifier l'appel d'offres lui-même ou les documents d'appel d'offres

(Hunkemöller, op. cit., p. 246). Si des paramètres de l'appel d'offres sont

modifiés, la modification doit faire l'objet d'une nouvelle publication en tous

cas si elle est de nature à élargir le nombre de soumissionnaires

(Hunkemöller, ibid.; Leuthold, op. cit., p. 111). S'il s'agit de modifier les documents d'appel d'offres,

l'adjudicateur doit en informer simultanément tous les soumissionnaires

potentiels qui ont demandé ces documents ou les ont téléchargés par le biais de

la plateforme simap. S'il est en mesure de contacter l'ensemble de ces

soumissionnaires, la modification est en principe admissible (Hunkemöller, op.

cit., p. 246 avec renvoi not. à Jäger, op. cit., p. 373).

Il ressort également de la jurisprudence que la

modification doit être communiquée à l'ensemble des candidats potentiels par le

biais de la plateforme simap (voir arrêt CDAP MPU.2019.0005 du 31 juillet 2019

consid. 4d). Il convient de présenter ci-après deux arrêts cantonaux qui

traitent de cette problématique (même si l'état de la technique et les

conditions d'utilisation de la plateforme simap ont pu évoluer dans

l'intervalle).

Dans une procédure ouverte, le pouvoir adjudicateur

avait adressé, deux semaines environ après la publication de l'appel d'offres,

à toutes les entreprises qui avaient téléchargé les documents d'appel d'offres,

un courriel pour les informer que ces documents avaient été complétés par les

conditions générales du contrat. Une entreprise a déposé son offre sans joindre

lesdites conditions générales, raison pour laquelle elle a été exclue. Elle a

recouru contre son exclusion, en faisant valoir qu'elle n'avait pas eu

connaissance de la modification des documents d'appel d'offres. Le Tribunal

administratif du canton de St-Gall a admis le recours. Il a considéré que le

pouvoir adjudicateur devait informer individuellement les entreprises

intéressées de la modification. L'adjudicateur supportait le fardeau de la

preuve que ces entreprises en avaient eu connaissance. Il était indiqué qu'il

s'assure que tous les soumissionnaires qui avaient téléchargé les documents

d'appel d'offres avaient eu connaissance de la modification; cette vérification

pouvait être effectuée de manière relativement simple, soit en demandant un

accusé de réception du courriel, soit en s'assurant par le biais de la

plateforme simap que tous les soumissionnaires qui avaient initialement

téléchargé les documents d'appel d'offres l'avaient fait aussi pour le

complément. N'étant pas parvenu à prouver que l'entreprise recourante avait eu

connaissance du complément des documents d'appel d'offres, l'adjudicateur

devait permettre à ce soumissionnaire de compléter son offre (arrêt

du Tribunal administratif du canton de Saint-Gall B 2019/265 du 17 mai

2020.

not. consid. 4.2.2; voir aussi le résumé de cet arrêt in Martin

Beyeler, Vergaberechtliche Entscheide 2020/2021, 2022, p. 112 s. no 134).

Dans une procédure ouverte, le pouvoir adjudicateur

avait fait publier un appel d'offres selon lequel les soumissionnaires

devaient, comme critère d'aptitude, indiquer deux références de marchés

exécutés durant les sept dernières années avec des exigences comparables, pour

un montant d'au moins un million de fr. A la suite de questions de

soumissionnaires potentiels, l'adjudicateur a modifié les documents d'appel

d'offres notamment en transformant le critère d'aptitude précité en critère

d'adjudication. Le pouvoir adjudicateur a adjugé le marché, en excluant simultanément

un soumissionnaire pour avoir déposé une offre incomplète et non conforme aux

documents d'appel d'offres. Le soumissionnaire concerné a recouru contre son

exclusion et contre l'adjudication, en faisant valoir que les documents d'appel

d'offres n'avaient pas été valablement modifiés et que l'adjudicataire ne

satisfaisant pas au critère d'aptitude mentionné ci-dessus, il aurait dû être

exclu. Le Tribunal administratif du canton des Grisons a admis le recours. Il a

relevé que le critère d'aptitude concerné ne figurait pas dans l'appel d'offres

lui-même, mais bien dans les documents d'appel d'offres qui pouvaient être

téléchargés sur la plateforme simap. Il a admis que toutes les entreprises intéressées

qui s'étaient enregistrées sur la plateforme simap avaient reçu un courriel les

informant de la mise en ligne de réponses de l'adjudicateur aux questions

posées. Toutefois, la requalification du critère en question était

"cachée" au milieu de nombreuses questions/réponses; elle devait être

déduite d'une réponse en particulier, qui était sujette à interprétation. Or,

compte tenu de son importance, cette modification aurait dû être mise en

évidence dans une communication claire à l'adresse des entreprises enregistrées

sur la plateforme simap, si ce n'est faire l'objet d'une notification ad hoc.

En outre, la modification était intervenue vers le milieu des sept semaines qui

séparaient l'appel d'offres du terme pour le dépôt des offres et, après la transformation

du critère d'aptitude en critère d'adjudication, il n'était resté qu'un mois

environ aux soumissionnaires potentiels qui ne remplissaient pas le critère

d'aptitude pour préparer leur offre, ce qui était insuffisant. Dans ces

conditions, le pouvoir adjudicateur aurait dû recommencer la procédure par un

nouvel appel d'offres ou tout au moins prolonger le délai pour le dépôt des

offres. Enfin, la transformation du critère d'aptitude en critère

d'adjudication était de nature à élargir le cercle des soumissionnaires

potentiels, de sorte qu'il s'agissait d'une modification essentielle devant

conduire à répéter la procédure d'appel d'offres (arrêt du

Tribunal administratif du canton des Grisons U 16 70 du 10 janvier 2017 not.

consid. 3).

4.

En l’occurrence, le cahier des charges prévoit, à son art. 4.13, 1ère

phrase, que son contenu peut être modifié pour autant que cela ne remette pas

en question la nature du marché et plus de 20% de l’importance du marché, voire

que cela ne porte que sur des questions de détail ou d’aspects secondaires. Or,

l’autorité intimée a mis en ligne sur le forum de la plateforme simap, le 10

juin 2025, une nouvelle série de prix. Se plaignant d'une violation du principe

de transparence, la recourante fait valoir qu'elle n'a pas eu connaissance de

cette modification.

a) S’agissant de la modification du cahier des

charges et plus particulièrement de la série de prix CAN 172.391.111,

172.393

, 172.891.103, 241.216.113, 241.218.124, 241.511.151, 241.613.315 et

241.686

, l’autorité intimée estime avoir satisfait aux exigences des art.

48.

al. 1 A-IMP et 22 RLMP-VD, puisqu’elle a publié le cahier des charges

modifié et la nouvelle liste de prix sur la plateforme simap.

L'autorité intimée a effectivement téléversé le 10

juin 2025 une nouvelle version des documents d'appel d'offres (qui contenait la

liste de prix modifiée) sur le forum de la plateforme simap consacré au projet

litigieux, à l'attention des soumissionnaires potentiels qui s'y étaient

inscrits.

Il est toutefois établi désormais que la

modification des documents d'appel d'offres litigieuse, du 10 juin 2025, n'a

pas fait l'objet d'une notification automatique aux soumissionnaires potentiels

inscrits, contrairement à ce qui est prévu dans l'aide en ligne de la plateforme

simap.ch.

Toutes les entreprises inscrites, dont la

recourante, ont reçu en revanche une notification automatique le 19 juin 2025,

qui les informait de ce que des réponses avaient été "données ou

adaptées" pour les questions relatives au projet litigieux. En cliquant

sur le lien, l'entreprise ouvrait une page Internet comportant plusieurs

onglets ("Publications"/"Questions et

réponses"/"Soumissions"/"Documents"/"Historique").

Pour consulter les documents d'appel d'offres, il fallait cliquer sur l'onglet

"Documents" et non sur l'onglet "Questions et réponses". En

cliquant sur l'onglet "Documents", l'utilisateur de la plateforme

pouvait consulter l'ensemble des documents d'appel d'offres (dans l'ordre de

leur numérotation et non dans l'ordre chronologique), tels qu'ils avaient été

téléversés. Les documents d'appel d'offres modifiés le 10 juin 2025 – dont la

nouvelle série de prix – apparaissaient comme indiqué ci-dessus (let. C), avec

l'indication en marge "téléversé le 10.06.2025", alors que les

anciennes versions du cahier des charges et de la série de prix étaient

biffées, avec l'indication en marge "supprimé le 10.06.2025" (voir

pièce 106 produite par l'autorité intimée).

b) Il appartient à l'adjudicateur, en vertu du

principe de transparence, de publier sur la plateforme simap.ch les documents

d'appel d'offres et leurs modifications. En cas de modification de ces

documents, le pouvoir adjudicateur doit en informer clairement les

soumissionnaires potentiels, comme cela ressort de la jurisprudence et de la

doctrine citées plus haut. Pour ce faire, il est possible de publier un avis

rectificatif sur la plateforme simap.ch. Dans ce cas, il est indiqué de faire

figurer sur le forum simap une mention qui renvoie à cette publication (voir à

ce sujet la réponse à la question "20. Est-il possible de corriger des

erreurs constatées dans l’avis d’appel d’offres une fois sa publication

intervenue ?" sur le site Internet du Centre de compétences sur les

marchés publics du canton de Vaud [CCMP-VD], à l'adresse <https://www.vd.ch/etat-droit-finances/marches-publics/questions-frequentes/20-est-il-possible-dannuler-une-procedure-a-la-suite-de-la-publication-dun-avis-dappel-doffres>).

Une autre solution permettant d'informer clairement

de la modification des documents d'appel d'offres consiste à adresser un

courrier ou un courriel individuel à tous les soumissionnaires potentiels qui ont

téléchargé les documents d’appel d’offres. Une notification automatique, telle

qu'elle est prévue sur le site www.simap.ch, peut suffire à cet égard.

Il appartient au pouvoir adjudicateur de prouver

que les soumissionnaires potentiels ont eu connaissance ou dû avoir

connaissance de la modification des documents d'appel d'offres.

Dans le cas particulier, le 10 juin 2025, l'autorité

intimée a téléversé sur le forum simap, sous l'onglet "Documents",

les documents d'appel d'offres modifiés. Simultanément, les anciens documents

(cahier des charges et série de prix) ont été biffés. Les dates des

modifications ("supprimé le 10.6.2025"; "téléversé après coup,

le 10.06.2025") étaient en outre indiquées. C’est seulement en consultant

les documents téléversés (au nombre d'une vingtaine) sous l'onglet

"Documents" que les soumissionnaires potentiels inscrits pouvaient

constater la modification des documents d'appel d'offres. La situation est

analogue à celle à la base de l'arrêt du Tribunal administratif du canton des

Grisons du 10 janvier 2017, où la modification des documents d'appel d'offres n'apparaissait

pas clairement.

La modification litigieuse a ainsi bien été mise en

ligne sur le forum simap (et non publiée sur la plateforme simap), mais elle

n'a – en raison d'une erreur technique apparemment – pas fait l'objet d'une

notification automatique par courriel, comme cela aurait dû être le cas selon

les indications ressortant de l'aide en ligne de la plateforme simap.ch. La

notification automatique du 19 juin 2025 se rapportait quant à elle à des

réponses aux questions, et non aux documents.

A défaut de notification individuelle de la

modification des documents, il y a lieu d'admettre que l'autorité intimée n'a

pas informé clairement les soumissionnaires potentiels inscrits de la

modification des documents d'appel d'offres, comme l'exige le principe de la

transparence. Le défaut de notification automatique est apparemment imputable à

une défaillance technique de la plateforme simap. Les conséquences d'une telle

défaillance doivent toutefois être supportées par l'adjudicateur plutôt que par

les soumissionnaires potentiels.

En outre, le dossier d'appel d'offres téléversé le 10

juin 2025 renvoyait les soumissionnaires aux plans du dossier d’appel d’offres initial

de mai 2025, qui montraient un radier de 30 cm. Les plans n’ont apparemment

jamais été mis à jour avec un radier de 120 cm.

Quant au fait qu'en l'occurrence huit

des dix soumissionnaires ont déposé leur offre en prenant en compte la

modification du cahier des charges, cela démontre que les soumissionnaires

potentiels inscrits pouvaient en avoir connaissance, mais pas nécessairement

qu'ils devaient en avoir connaissance.

Du moment que les soumissionnaires potentiels n'ont

pas été clairement informés de la modification des documents d'appel d'offres,

le grief de violation du principe de la transparence soulevé par la recourante

est fondé.

L’offre de la recourante a été exclue au motif

qu’elle a été établie sur la base de la première série de prix, résultant de

l’appel d’offres du 16 mai 2025, et non de la seconde série, mise en ligne le 10

juin 2025. Elle intègre seulement les quantités permettant de réaliser la

solution technique "radier mince avec micropieux", moins coûteuse. En

cela, l'offre de la recourante s'écarte de manière importante des exigences

fixées dans l'appel d'offres modifié et ne pouvait être comparée aux offres

établies sur la base de la nouvelle série de prix. Cette divergence justifiait

en soi son exclusion en vertu de l'art. 44 al. 1 let. b A-IMP.

Comme on l’a vu cependant, le principe de

transparence n’a pas été respecté, dans la mesure où l'autorité intimée n'a pas

clairement informé les soumissionnaires potentiels, dont la recourante, de la

modification des documents d'appel d'offres. Dans ces conditions, l'autorité

intimée ne pouvait pas exclure l'offre de la recourante pour le motif qu'elle

n'était pas conforme aux documents d'appel d'offres modifiés. La décision d'exclusion

du 12 septembre 2025 doit ainsi être annulée et la recourante être réintégrée

dans la procédure de soumission. Il s'ensuit que la décision d'adjudication du

18.

septembre 2025 doit également être annulée, puisque l'autorité intimée n'a

pas évalué l'offre de la recourante après l'avoir exclue.

5.

a) La recourante soutient que l’autorité intimée avait l'obligation d'interrompre

la procédure, dès lors que la nouvelle série de prix publiée le 10 juin 2025

aurait entraîné, selon elle, une modification importante du marché, à tout le

moins supérieure à la limite fixée au ch. 4.13, 1ère phrase, du

cahier des charges.

L’autorité intimée conteste que la nature du marché

ait été modifiée. Elle fait valoir que la différence entre la série de prix initiale

et la nouvelle série de prix représente un montant supplémentaire de 820'000

fr., soit 15,75% de la valeur du marché. Elle explique que la série de prix

mise en ligne le 10 juin 2025 a été complétée au niveau des quantités (béton et

armature), afin de permettre la réalisation non seulement de la solution a

(radier mince avec micropieux), initialement envisagée, mais aussi de la

solution b (radier épais sans micropieux), plus coûteuse. L'autorité intimée a

procédé à une estimation du coût des deux solutions (duplique p. 2). La

différence est de 820'000 fr., ce qui représente 15.75% du devis général de 5'204'690

fr.70 TTC pour la soumission maçonnerie en tenant compte de la solution a.

La Cour de céans n'a pas de raison de remettre en

cause les estimations de l'autorité intimée, dont il ressort que la limite de

20% fixée par le ch. 4.13 du cahier des charges n'est pas atteinte. D'ailleurs,

la recourante elle-même parvenait à une augmentation de valeur de 19,99%

(recours p. 14), soit (très légèrement) inférieure à 20%. En outre, il est

erroné de prendre en considération les modifications comme si le prix

final était augmenté d’autant. En effet, le choix par l'autorité intimée

d'une des deux solutions techniques aura pour conséquence que les positions de

la solution abandonnée seront retranchées du prix pour lequel le contrat sera

conclu. On voit ainsi que l’incidence de la modification de la série de prix

sur la valeur du marché est inférieure à 20%.

Au demeurant, il n’apparaît pas que le projet

initial ait été modifié au point qu’il s’imposait à l’autorité intimée

d’interrompre la procédure d'adjudication. En effet, le but de la modification de

la série de prix était d'augmenter les quantités afin de permettre à l'autorité

intimée de choisir entre les solutions techniques a et b, ce qui n’a pas pour

effet de remettre fondamentalement en cause la nature de l’ouvrage, ni en

particulier d’élargir le cercle des soumissionnaires potentiels.

La recourante soutient aussi que le ch. 4.13 du

cahier des charges permet la modification du cahier des charges, mais non de la

série de prix. En argumentant de la sorte, la recourante perd de vue qu'il n'y

aurait guère de sens de permettre la modification du cahier des charges si toute

modification de la liste de prix était exclue: dans la très grande majorité des

cas, une modification du cahier des charges suppose de modifier aussi la série

de prix. L'art. 4.13 du cahier des charges doit ainsi être compris en ce sens

qu'il permet de modifier le cahier des charges, y compris la série de prix.

Compte tenu de ce qui précède, l'autorité intimée n'était

pas tenue d'interrompre la procédure, étant d'ailleurs rappelé que

l'interruption doit rester exceptionnelle et que le pouvoir adjudicateur

dispose d'un large pouvoir d'appréciation à cet égard (cf. ATF 141 II 353

consid. 6.1 et 6.3).

b) Il est toutefois permis de s’interroger sur le

procédé de l’autorité intimée consistant à introduire dans la série de prix non

seulement la solution technique initiale (radier 30 cm + micropieux), mais par

surcroît une seconde solution technique qui pourrait en réalité constituer une

variante de la première (radier 120 cm).

Demander des offres en vue de deux solutions techniques

distinctes pour la réalisation d’un seul et même ouvrage (à savoir le radier du

bâtiment B), n’a guère de sens, sinon spéculer sur la solution la moins

onéreuse. En outre, un tel procédé est de nature à rendre l’évaluation du

sous-critère 3.1 (Qualités et adéquation des solutions techniques proposées

pour l’exécution du marché) problématique au regard des exigences de l’art. 40

A-IMP, compte tenu des différences existant entre les deux solutions

techniques. En effet, la seconde solution, impliquant la pose d'un radier plus

épais sans micropieux, nécessite une augmentation conséquente des quantités de

béton, sans parler de la qualité du béton. Afin de respecter les principes

énoncés à l’art. 11 A-IMP, il aurait sans doute été plus indiqué de la part de

l’autorité intimée qu’elle exige des soumissionnaires qu’ils déposent à la fois

une offre de base et une variante, chacune comportant l’une des solutions

techniques envisagées.

Toutefois, compte tenu de la liberté dont

l'adjudicateur dispose dans la configuration du marché (voir Poltier, op. cit.,

n. 513 ss), on ne saurait dire que le procédé choisi in casu soit pour autant illicite,

ce qui imposerait d'interrompre la procédure et de publier un nouvel appel

d’offres.

c) Si l'autorité intimée n'interrompt pas la

procédure, elle devra tenir compte du fait que les offres ont été ouvertes le

30.

juin 2025. Dans ces conditions, il ne suffit pas d'accorder à la seule

recourante un délai supplémentaire, de 20 jours, pour compléter son offre,

comme elle le demande. En effet, dans la mesure où elle a eu connaissance des

montants offerts par ses concurrents, un tel procédé reviendrait à avantager la

recourante. Il apparaît donc nécessaire de donner la possibilité de déposer une

nouvelle offre non seulement à la recourante, mais aussi à tous les

soumissionnaires dont les offres ont été évaluées, à l'exclusion d'Induni et

Cie SA, qui n'a pas recouru contre son exclusion (cf. ATF 146 II 276 consid.

6.3.4

p. 288).

6.

Les considérants qui précèdent conduisent à

l’admission des recours et à l’annulation de la décision d'exclusion du 12

septembre 2025 et de la décision d'adjudication du 18 septembre 2025. La cause est

renvoyée à l’autorité intimée, afin qu’elle reprenne la procédure de

soumission, conformément au considérant 5 ci-dessus.

Au vu du sort du recours, les frais de

justice de la cause MPU.2025.0046 seront mis à la charge de l'autorité intimée (cf.

art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes raisons, des dépens seront

alloués à la recourante, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un

mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD); ces dépens

seront mis à la charge de l'autorité intimée, qui doit assumer le défaut

d'information claire de la modification des documents d'appel d'offres, même si

celui-ci est apparemment dû aussi à une défaillance technique de la plateforme

simap.ch. Dans ces circonstances particulières, les adjudicataires et le tiers

intéressé n'ont pas à verser de dépens à la recourante, bien qu'ils aient

conclu au rejet du recours (dans la mesure de sa recevabilité en ce qui

concerne les adjudicataires).

Il n'est pas perçu de frais de justice

pour les causes MPU.2025.0047 et MPU.2025.0052, les avances de frais

respectives étant restituées au tiers intéressé D.________(par 12'500 francs)

et à la recourante (par 6'000 francs). Il n'est pas alloué de dépens pour ces

causes. En effet, dans la cause MPU.2025.0052, la recourante a pour l'essentiel

repris les griefs dirigés contre l'exclusion. Quant à la cause MPU.2025.0047, on

peut considérer que, bien qu'elle ait été formellement jointe à la cause

MPU.2025.0046 (pour des raisons de coordination des procédures et de respect du

droit d'être entendu du tiers intéressé), elle est matériellement devenue sans

objet du fait de l'admission du recours contre l'exclusion. Dans un tel cas,

l'octroi de dépens ne peut intervenir que s'il apparaît sur la base d'un

pronostic quant aux chances de succès du recours que celui-ci aurait été admis

s'il n'était pas devenu sans objet. En l'occurrence, il est à première vue

difficile de parvenir à cette conclusion, compte tenu du fait qu'D.________a

essentiellement soulevé des griefs relatifs à la notation de son offre et que

l'autorité judiciaire examine de tels griefs avec un pouvoir limité à

l'arbitraire.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision d'exclusion rendue le 12 septembre 2025 par la Municipalité

de ******** est annulée.

III.

La décision d'adjudication rendue le 12 septembre 2025 par la

Municipalité de ******** est annulée.

IV.

La cause est renvoyée à la Municipalité de ********, afin qu’elle

reprenne la procédure, conformément aux considérants du présent arrêt.

V.

Des frais d’arrêt réduits, par 12’000 (douze mille) francs, sont mis à

la charge de la commune de ********.

VI.

La commune de ******** doit à A.________ une indemnité de 4'000 (quatre

mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 12 mai 2026

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure ainsi qu'à la Commission fédérale de la concurrence (COMCO).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.