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Décision

PE.2002.0532

TA - PE.2002.0532 - 2003-09-03 - c/SPOP

3 septembre 2003Français18 min

Source vd.ch

Faits

A. X.________ et

Y.________, accompagnés de leurs quatre enfants, sont entrés en Suisse le 4

juillet 1995 et y ont déposé une demande d'asile.

Par décision du 2

juillet 1997, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a constaté que les intéressés

n'avaient pas la qualité de réfugiés, a rejeté leur demande d'asile, les a

renvoyés de Suisse et leur a imparti un délai au 30 septembre 1997 pour quitter

notre pays, le canton de Vaud étant chargé de l'exécution du renvoi.

Durant l'instruction

de la procédure de recours interjeté par les intéressés contre la décision

précitée, la Commission suisse de recours en matière d'asile les a invités à

prendre position le 23 septembre 1999 par rapport aux changements intervenus au

Kosovo et à, le cas échéant, retirer leur recours. A cette occasion, il avait

été rappelé qu'au regard de la situation générale régnant au Kosovo, se posait

la question de l'existence même d'une éventuelle crainte fondée de subir des

préjudices de la part des autorités ou des forces de sécurité serbes au Kosovo

et que le Conseil fédéral avait d'ailleurs prononcé le 11 août 1999 la levée de

l'admission provisoire collective des personnes ayant eu leur dernier domicile

au Kosovo.

En parallèle à la

procédure précitée, les intéressés ont requis du SPOP de bien vouloir

transmettre à l'ODR une demande de permis humanitaire en leur faveur.

La Commission suisse

de recours en matière d'asile a informé la famille C.________ le 31 octobre

2000 que l'autorité vaudoise compétente avait proposé le 22 août de la même

année l'exécution de leur renvoi plutôt que l'octroi de l'admission provisoire.

Par décision du 1er

juin 2001, la commission précitée a rejeté le recours des intéressés contre la

décision de l'ODR du 2 juillet 1997. A cette occasion, il a été relevé que

l'exécution du renvoi était licite et raisonnablement exigible et que les

intéressés ne se trouvaient pas dans un cas de détresse personnelle grave si

bien qu'il n'y avait pas lieu de les admettre provisoirement en Suisse en

application de l'art. 44 al. 3 de la loi fédérale sur l'asile. A la suite de

cette décision, l'ODR leur a imparti le 12 juin 2001 un nouveau délai au 15

août de la même année pour quitter la Suisse.

La Fondation vaudoise

pour l'accueil des requérants d'asile a indiqué au SPOP le 23 août 2001 que la

famille C.________ était financièrement assistée depuis le 17 juillet 1995 par

la prise en charge de ses dépenses courantes, de son loyer et de ses primes

d'assurance maladie.

La police municipale

de Lausanne a établi le 8 octobre 2001 un rapport de renseignements généraux

sur les intéressés duquel il ressortait qu'X.________ et ses enfants

s'exprimaient en langue française tandis que Y.________ n'avait pas fait

l'effort de l'apprendre, que le comportement de la famille n'avait jamais

provoqué de plaintes, que les époux n'avaient jamais exercé d'activité

lucrative, qu'ils étaient inconnus des offices des poursuites de la Ville de

Lausanne, que les enfants B.________ et C.________ avaient été déférés en mai

1999 à M. le Président du Tribunal des mineurs pour dommages à la propriété,

qu'Z.________ avait été dénoncé le 16 octobre 2000 pour contravention au

Règlement général de police suite à un différend sur la voie publique entre

plusieurs jeunes gens, que ce dernier avait terminé sa scolarité et n'exerçait

aucune activité lucrative, qu'A.________ avait terminé sa huitième année

scolaire en juin 2001, qu'elle n'avait pas pu la poursuivre, que son emploi du

temps était inconnu, que B.________ était en septième année dans un collège

secondaire lausannois et qu'C.________ fréquentait la cinquième année du même

établissement.

B. Le SPOP a informé les

intéressés le 19 février 2002 que, suite à une récente circulaire des autorités

fédérales, il envisageait d'examiner leur dossier en vue de proposer à l'ODR

l'éventuelle octroi d'une admission provisoire. Il les a donc invités à lui

faire parvenir tous documents attestant de leur bonne intégration en Suisse. La

famille C.________ a répondu le 5 mars 2002 qu'elle était arrivée en Suisse en

mai 1995, qu'elle avait eu un parcours d'intégration hors du commun, que tous

ses membre s'exprimaient parfaitement en français et que les enfants étaient

intégrés au système scolaire vaudois et avaient passé en Suisse leurs années

d'adolescence. Ils ont joint à cet envoi différents certificats et attestations

relatifs aux études des enfants. Ils ont complété ces renseignements le 11

septembre 2002 par l'envoi de copies d'un contrat de formation pour Y.________,

de deux attestations de scolarité pour C.________ et B.________, d'une

attestation de suivi de cours pour A.________ et d'un contrat d'apprentissage

pour Z.________.

C. Par avis du 2 décembre

2002, le SPOP a informé les intéressés, en faisant référence à une circulaire

commune de l'Office fédéral des étrangers (OFE), actuellement Office fédéral de

l'immigration, de l'intégration et l'émigration(IMES)/ODR, que les autorités

cantonales étaient habilitées à présenter aux autorités fédérales les cas de

rigueur remplissant les conditions d'une situation de détresse personnelle

grave, qu'après étude attentive de leur dossier, le Chef du Département des

institutions et des relations extérieures avait conclu qu'ils ne réunissaient

pas les exigences requises par les autorités fédérales et cantonales et que le

SPOP se trouvait donc dans l'obligation de procéder aux démarches en vue de

l'exécution de leur renvoi.

D. A la suite de cette

avis, la famille C.________ a saisi le tribunal de céans par un recours du 20

décembre 2002. Elle y a notamment fait valoir que le refus de l'autorité

cantonale de soumettre leur dossier à l'ODR dans le cadre de l'octroi d'un

permis humanitaire devait être considéré comme une décision sujette à recours.

X.________ a aussi rappelé les explications qu'il avait déjà fournies à l'appui

de sa demande d'asile. Les intéressés se sont encore livrés à une analyse

juridique de leur situation, relevant plus particulièrement qu'ils

remplissaient toutes les conditions mentionnées dans la circulaire des

autorités fédérales pour que l'on puisse examiner s'ils pouvaient être mis au

bénéfice d'un permis humanitaire. Ils ont encore soulevé le grief d'une

motivation insuffisante du courrier litigieux. Ils ont donc conclu

principalement, avec suite de dépens, à la transmission de leur dossier à l'ODR

pour règlement de leurs conditions de séjour par l'octroi d'une admission

provisoire.

E. Par avis du 13 janvier

2003, le juge instructeur du tribunal a dispensé les recourants de procéder au

paiement d'une avance de frais compte tenu de leur situation matérielle et a

accordé l'effet suspensif au recours de sorte qu'ils ont été autorisés provisoirement

à poursuivre leur séjour et leur activité dans notre canton.

F. Le SPOP a recouru le 23

janvier 2003 contre la décision précitée du juge instructeur du tribunal en

tant qu'elle accordait l'effet suspensif au recours. Il a en bref fait valoir

que le courrier adressé le 2 décembre 2002 au recours ne constituait pas une décision,

que ces derniers faisaient de plus l'objet d'une décision fédérale de renvoi

exécutoire et définitive. Il a donc conclu principalement à la révocation de

l'effet suspensif accordé au recours et subsidiairement à ce que cet acte soit

déclaré irrecevable.

G. Par pli du 7 avril 2003

et en référence à un arrêt rendu dans une affaire similaire par le tribunal de

céans (arrêt TA PE 2002/0529), le juge instructeur du tribunal a invité le

représentant des recourants à indiquer s'ils entendaient maintenir ou retirer

leur recours.

Le conseil des

recourants a répondu le 22 avril 2003 qu'ils entendaient maintenir leur

pourvoi. A l'appui de sa position, il a fait valoir que le Tribunal

administratif devait se prononcer sur la question de savoir si la circulaire OFE/ODR

du 21 décembre 2001 était conforme à la loi, qu'il y avait lieu d'examiner la

présente cause sous l'angle de l'art. 8 de la Convention européenne de

sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), que

contraindre une famille avec des enfants en formation qui étaient en Suisse

depuis bientôt 8 ans à quitter le territoire paraissait être une atteinte à la

vie privée et qu'il ressortait de différentes prises de position du SPOP et du

Tribunal administratif dans d'autres affaires que la lettre du 2 décembre 2002

était bien une décision.

H. Le SPOP a déposé ses

déterminations le 8 mai 2003. Il s'y est intégralement rallié aux considérants

d'un arrêt du tribunal de céans du 26 mars 2003 rendu dans la cause PE

2002/0529 et précisant que la communication litigieuse n'avait pas la portée

d'une décision au sens formel et déclarant en conséquence le recours

irrecevable.

Les recourants ont

encore présenté des explications complémentaires le 5 juin 2003. Ils y ont

insisté, explications juridiques à l'appui, sur le fait qu'en l'absence totale

de procédure de recours contre la communication du SPOP du 2 décembre 2002, la

CEDH était manifestement violée. Le détail de cette argumentation sera repris

dans la mesure utile dans les considérants qui suivent.

I. Le Tribunal

administratif a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le recours a été déposé

dans le délai et selon les formes légales prévues par l'art. 31 LJPA. Se pose

en revanche la question du caractère décisionnel de l'acte attaqué (soit le

courrier du 3 décembre 2002 du SPOP). Les recourants considèrent que l'on a bel

et bien affaire à une décision invoquant la circulaire du 21 décembre 2001 de

l'OFE et de l'ODR et en se référant au surplus à la procédure habituelle

applicable en matière de permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13

litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant

le nombre des étrangers (OLE). L'autorité intimée a exposé dans ses

déterminations du 8 mai 2003 qu'elle se permettait de renvoyer aux

considérants de l'arrêt rendu le 26 mars 2003 par le tribunal de

céans dans la cause PE 2002/0529. Elle considère donc que son courrier du

2.

décembre 2002 n'a pas le caractère décisionnel.

2.

En procédure

administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,

conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction

et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer,

de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater

l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes,

la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier

et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique

concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La

décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de

son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de

personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de

conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une

communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la

situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et

l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est

irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de

surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend elle pas

une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).

3.

La législation suisse

sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art.

14.

LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du

22.

juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas favoriser

les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir une

autorisation de séjour et d'éviter que les requérants ne fassent traîner la

procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990 II 584 et 585). Il

interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure visant l'octroi

d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la durée de la

procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à la

délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du dépôt

de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile jusqu'à

la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au départ

de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de substitution

(soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont prévues,

lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit pratiquement dans

les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE, ou encore celle

d'un traité international.

4.

Dans la présente

espèce, les recourants, qui ne peuvent invoquer un droit à la délivrance d'une

autorisation de séjour, sont exclus de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute

procédure leur permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et

cette situation durera aussi longtemps qu'ils n'auront pas quitté le pays.

L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a

été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission

fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par

la négative. La Commission fédérale de recours en matière d'asile a également

tranché de façon définitive la question de l'admission provisoire pour détresse

personnelle grave lors de sa décision du 1er juin 2001.

Dans ces conditions,

on ne voit pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une

compétence décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de

circulaire, les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une

voie particulière de réexamen permettant de remettre en question, sur demande

de l'autorité cantonale, un refus d'admission provisoire dans les cas où les

étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle

grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de

l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière

n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. La demande

présentée par l'autorité cantonale implique bien évidemment un avis favorable

de cette dernière. Or pour nécessaire qu'il soit, cet avis n'est qu'un élément

d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de

réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou

obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit

dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir

par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation

comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE

ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des

mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour,

l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE

n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer

une autorisation.

A ces considérations,

il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est

soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas

où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une

autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22

consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire

l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir P. Moor,

Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu, l'intervention de

l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de réexamen décrite

ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance administrative qui

n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un acte qui contient au

premier chef des règles visant le comportement interne de l'administration,

s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et poursuit des buts

qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai 2002, SJ 2002 I 457).

En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but d'organiser pratiquement

la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun cas constituer une base

légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du Département des institutions

et des relations extérieures, sans même parler du point de savoir si elle n'est

pas contraire aux règles légales (question que le tribunal laissera en l'espèce

ouverte).

Enfin, on n'est pas

dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une

voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de

protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de

prendre une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question

peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels

l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens

strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin

spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits

fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin

2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

La théorie du

"Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties

de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la

question ne se pose pas dans le cas des recourants qui ne peuvent se prévaloir

ni de l'art. 6 CEDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II

335) et n'a aucun droit à une autorisation de séjour.

5.

Il faut encore rappeler

que les principes qui viennent d'être mentionnés correspondent au raisonnement

juridique suivi par le tribunal de céans dans un arrêt de principe rendu le

26.

mars 2003 (arrêt TA PE 2002/0529). Ledit jugement avait

préalablement fait l'objet d'une coordination entre les juges de la Chambre de

la police de étrangers (art. 21 du Règlement organique du Tribunal

administratif du 18 avril 1997), si bien que la solution qui y est

retenue s'impose aux sections du tribunal. Il n'appartient donc pas à la

présente section de s'écarter en l'espèce de la motivation et/ou du dispositif

de cet arrêt qui a de plus depuis lors été confirmé (arrêt TA PE 2002/0533 du

14.

mai 2003). Dès lors, et si les recourants ne partagent pas

l'analyse du tribunal de céans, il leur incombe de faire valoir leurs griefs

dans le cadre d'un éventuel recours au Tribunal fédéral (dans le même sens

arrêt TA PE 2002/0533 précité).

6.

Il résulte des

considérants qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le

2.

décembre 2002 à la famille C.________ par le SPOP n'a pas la portée

d'une décision, un recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi doit

dans ces conditions être déclaré irrecevable. Compte tenu de la situation

économique des recourants, l'arrêt sera rendu sans frais, les intéressés

n'ayant pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Il n'est pas

perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

ip/Lausanne, le 3 septembre 2003

Le

président :

Le présent arrêt est notifié :

- aux recourants, par l'intermédiaire de

leur conseil, sous lettre-signature;

- au SPOP;

- à l'Office fédéral de l'immigration, de

l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud,

Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.

Annexe pour le SPOP : son dossier en retour