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Décision

PE.2002.0533

TA - PE.2002.0533 - 2003-05-14 - c/SPOP

14 mai 2003Français16 min

Source vd.ch

Faits

A. X.________ est entrée

en Suisse le 24 octobre 1994 et a déposé une demande d'asile le 5 décembre

1994. Le 8 décembre 1994, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a attribué la

recourante au canton de Vaud. Par décision du 2 février 1996, l'ODR a rejeté la

demande d'asile de l'intéressée et lui a imparti un délai au 30 juin 1996 pour

quitter la Suisse. Le 27 septembre 1996, la Commission suisse de recours en

matière d'asile a rejeté le recours interjeté contre la décision de l'ODR. Le

28 octobre 1996, l'ODR a imparti à X.________ un délai définitif pour quitter

la Suisse échéant le 15 janvier 1997. X.________ n'a pas quitté notre pays dans

le délai imparti. Selon le dossier produit par l'autorité intimée, la

recourante était toutefois au bénéfice d'un livret pour requérant d'asile

(livret N) valable au plus jusqu'au 10 janvier 2003.

B. A la requête du SPOP,

division asile, la Police municipale de la commune de Prilly a établi un

rapport de renseignements généraux concernant l'intéressée en date du 3 juillet

2002. Le contenu de ce rapport est le suivant :

"(...)

Mme X.________ ne

montre aucun signe concret d'intégration. De plus, elle éprouve passablement de

difficultés à s'exprimer dans notre langue. L'intéressée déclare avoir de bons

contacts avec son voisinage, mais n'est que très peu connue dans l'immeuble où

elle vit.

De 1998 à 1999, la

personne qui nous occupe a travaillé en qualité d'aide de cuisine pour le

compte du restaurant "1.********" à Lausanne. De 2000 à 2001, Mme

X.________ a accompli diverses missions temporaires en qualité d'ouvrière.

Toutefois, dès le mois de janvier 2002, elle travaille partiellement, à raison

de 10 heures par semaine, en qualité de nettoyeuse, pour le compte de

l'entreprise "2.********" à Lausanne. Parallèlement, elle suit un

programme d'instruction linguistique, offert par le chômage.

Chaque mois, Mme

X.________ réalise un salaire net de Fr. 500.- et perçoit une allocation de Fr.

1'400.- de la caisse-chômage. Elle se dit financièrement indépendante.

La personne qui nous

occupe est inconnue à l'Office des Poursuites de Lausanne-Ouest.

Mme X.________ est

inconnue des services de la police de Prilly. De ce fait, et sous réserve

d'éventuels éléments contenus dans son casier judiciaire ou les dossiers de la

police cantonale, aucune remarque particulière n'est à formuler de notre part.

(...)".

De son côté, la FAREAS

a attesté, en date du 6 mai 2002, que la recourante était autonome depuis le

1er janvier 1998, qu'elle avait toutefois été partiellement assistée en juin et

juillet 2001 et que, à sa connaissance, elle n'avait jamais commis d'escroquerie

ni de délit en Suisse.

C. Par courrier du 3

décembre 2002, le SPOP a informé X.________ de ce qui suit :

"(...)

Nous nous référons à

notre courrier du 29 avril 2002 vous informant de notre volonté d'étudier votre

dossier, en vue de l'éventuel octroi d'une admission provisoire.

Comme vous le savez,

les autorités cantonales sont habilitées, en vertu de la circulaire OFE/ODR du

21 décembre 2001, à présenter aux autorités fédérales les cas de rigueur

remplissant les conditions d'une situation de détresse personnelle grave.

Après avoir attentivement

étudié votre dossier, le chef du département des Institutions et des Relations

extérieures nous charge de vous répondre en son nom.

Dans le cas d'espèce

et sur la base des renseignements recueillis par notre service quant à votre

situation, M. Chiffelle a conclu que celle-ci ne réunissait pas les exigences

requises par les autorités fédérale et cantonale.

Si le canton de Vaud

entend mener une politique humaine et réaliste en matière d'asile et de police

des étrangers, son gouvernement se doit néanmoins de rester crédible vis-à-vis

des autorités fédérales en leur soumettant uniquement des cas remplissant

cumulativement les critères énoncés dans la circulaire précitée.

Dès lors, nous nous

trouvons dans l'obligation de procéder aux démarches en vue de l'exécution du

renvoi.

(...)".

D. Par acte du 23 décembre

2002, le SAJE a déposé au nom de la recourante un recours contre cette

"décision" concluant à ce que le tribunal constate que les critères

de la circulaire de l'Office fédéral des étrangers et de l'Office fédéral des

réfugiés du 21 décembre 2001 étaient remplis et invitant l'autorité intimée à

transmettre le dossier à l'ODR pour l'octroi d'une admission provisoire.

E. Par décision incidente

du 14 janvier 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé

l'effet suspensif au recours et autorisé l'intéressée à poursuivre son séjour

et son activité dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours

cantonale soit terminée. Le SPOP a interjeté un recours incident contre cette

décision le 23 janvier 2003, procédure encore pendante actuellement.

F. Le 29 janvier 2003, le

juge instructeur du Tribunal administratif a dispensé X.________ de procéder à

un dépôt destiné à garantir le paiement de l'émolument et des frais (art. 39

al. 1 et 2 LJPA).

G. Dans un arrêt du 26 mars

2003 (PE 2002/0529), le Tribunal administratif a rejeté le recours déposé par

quatre ressortissants de Bosnie-Herzégovine, également représentés par le SAJE,

contre une "décision" du SPOP du 3 décembre 2002 parfaitement

identique à la "décision" objet du présent jugement. Les considérants

du jugement du 26 mars 2003 précisent qu'il a été rendu après avoir fait

l'objet d'une discussion de coordination entre les juges de la Chambre de la

police des étrangers du Tribunal administratif en application de l'art. 21 du

règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997, qui prévoit que

la solution adoptée par la majorité des juges s'impose aux sections du

tribunal.

H. Invitée à indiquer au

tribunal si, compte tenu de l'arrêt précité, elle entendait retirer ou

maintenir son recours, X.________ s'est déterminée le 3 avril 2003 en indiquant

vouloir le maintenir. Elle conteste le contenu du jugement du 26 mars 2003 (PE

2002/0529), lequel a notamment décidé de laisser ouverte la question de savoir

si la circulaire OFE/ODR du 21 décembre 2001 était contraire aux règles légales

et a refusé de mettre la recourante au bénéfice de la protection de l'art. 8

CEDH. Par ailleurs, la recourante se réfère à quatre autres dossiers identiques

au sien dans lesquels le SPOP aurait implicitement reconnu que son refus de

transmettre les dossiers des intéressés aux autorités fédérales constituait

bien une décision susceptible de recours. Elle a joint à son envoi copie de

deux correspondances, dont l'une est la copie d'une lettre adressée par M.

Pierre Chiffelle au SAJE le 18 mars 2003, dans laquelle il indique que c'est

dans le cadre de la procédure de recours au Tribunal administratif que "des

déterminations détaillées pourront être présentées pour motiver la prise de

position du DIRE".

Ce mémoire a été

transmis au SPOP, pour information, le 29 avril 2003.

I. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

J. Les arguments

respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Le recours a été déposé

dans le délai selon les formes légales prévues par l'art. 31 LJPA. Se pose en

revanche la question du caractère décisionnel de l'acte attaqué (soit le

courrier du 3 décembre 2002 du SPOP). La recourante considère que l'on a bel et

bien affaire à une décision invoquant la circulaire du 21 décembre 2001 de

l'OFE et de l'ODR et en se référant au surplus à la procédure habituelle

applicable en matière de permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13

litt. f OLE. L'autorité intimée n'a pas pris position en procédure, mais il

résulte clairement du recours incident qu'elle a déposé le 23 janvier 2003

qu'elle conteste le caractère décisionnel du courrier litigieux.

2.

En procédure

administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,

conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction

et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer,

de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater

l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes,

la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier

et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique

concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La

décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de

son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de

personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de

conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une

communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la

situation juridique de la recourante, de créer un rapport de droit entre lui et

l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est

irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de

surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend-elle pas

une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).

3.

La législation suisse

sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art.

14.

LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du

22.

juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas

favoriser les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir

une autorisation de séjour et d'éviter d'autre part que les requérants ne

fassent traîner la procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990

II 584 et 585). Il interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure

visant l'octroi d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la

durée de la procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à

la délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du

dépôt de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile

jusqu'à la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au

départ de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de

substitution (soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont

prévues, lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit

pratiquement dans les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE,

ou encore celle d'un traité international.

4.

Dans la présente

espèce, la recourante, qui ne peut invoquer un droit à la délivrance d'une

autorisation de séjour, est exclue de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute

procédure lui permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et

cette situation durera aussi longtemps qu'elle n'aura pas quitté le pays.

L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a

été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission

fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par

la négative. A cela s'ajoute qu'une admission provisoire pour détresse

personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi) n'entre pas davantage en ligne de

compte, la décision définitive de la Commission de recours en matière d'asile

du 27 septembre 1996 étant intervenue moins de quatre ans après la demande

d'asile déposée par la recourante le 5 décembre 1994.

On ne voit dans ces

conditions pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une

compétence décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de

circulaire, les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une

voie particulière de réexamen permettant de remettre en question sur demande de

l'autorité cantonale un refus d'admission provisoire dans les cas où les

étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle

grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de

l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière

n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. La demande

présentée par l'autorité cantonale implique bien évidemment un avis favorable

de cette dernière. Or pour nécessaire qu'il soit, cet avis n'est qu'un élément

d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de

réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou

obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit

dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir

par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation

comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE

ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des

mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour,

l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE

n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer

une autorisation.

A ces considérations,

il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est

soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas

où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une

autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22

consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire

l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir P. Moor,

Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu, l'intervention de

l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de réexamen décrite

ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance administrative qui

n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un acte qui contient au

premier chef des règles visant le comportement interne de l'administration,

s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et poursuit des buts

qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai 2002, SJ 2002 I 457).

En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but d'organiser pratiquement

la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun cas constituer une base

légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du Département des institutions

et des relations extérieures, sans même parler du point de savoir si elle n'est

pas contraire aux règles légales (question que le tribunal laissera en l'espèce

ouverte).

Enfin, on n'est pas

dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une

voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de

protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de prendre

une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question peut

aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels

l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens

strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin

spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits

fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin

2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

La théorie du

"Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties

de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la

question ne se pose pas dans le cas de la recourante qui ne peut se prévaloir

ni de l'art. 6 CEDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II

335) et n'a aucun droit à une autorisation de séjour.

5.

S'agissant enfin des

autres critiques formulées par la recourante dans ses écritures du 3 avril

2003, elles sont sans incidence. Si X.________ n'approuve pas le raisonnement

juridique auquel s'est livré le tribunal de céans dans son arrêt du 26 mars

2003.

(PE 2002/0529), elle doit faire valoir ses griefs dans le cadre d'un

éventuel recours au Tribunal fédéral. Ledit jugement ayant préalablement fait

l'objet d'une coordination entre les juges de la chambre de la police des

étrangers (art. 21 règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril

1997), sa solution s'impose aux sections du tribunal et il n'appartient donc

pas à la présente section - au demeurant la même que celle ayant tranché la

cause PE 2002/0529 - de s'écarter en l'espèce de sa motivation et/ou de son

dispositif.

6.

Il résulte des

considérants qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le 3

décembre 2002 à X.________ par le SPOP n'a pas la portée d'une décision, un

recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi doit dans ces

conditions être déclaré irrecevable. Compte tenu de la situation économique de

la recourante, l'arrêt sera rendu sans frais, l'intéressée n'ayant pas droit à

des dépens (art. 55 al. 1 et 3 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Il n'est pas

perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

mad/Lausanne, le 14 mai 2003

La

présidente:

Le présent arrêt est notifié :

- à la recourante, par l'intermédiaire du

SAJE, à Lausanne, sous lettre-signature;

- au SPOP;

- au SPOP, division asile;

- à la section des recours du Tribunal

administratif.

Annexe pour le SPOP, division asile : son

dossier en retour

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