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Décision

PE.2002.0543

TA - PE.2002.0543 - 2003-09-03 - c/SPOP

3 septembre 2003Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. X.________ est entrée

en Suisse et y a déposé une demande d'asile le 17 mars 1993. Par

décision du 23 juin 1993, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a

constaté qu'il n'avait pas la qualité de réfugié, a rejeté sa demande d'asile

et l'a renvoyé de Suisse. Cet office a toutefois constaté que l'exécution du

renvoi n'était pas raisonnablement exigible, conformément à la décision du

Conseil fédéral du 18 décembre 1991, a admis l'intéressé

provisoirement en Suisse, a précisé qu'il devrait sous peine de refoulement

quitter la Suisse lors de la levée de l'admission provisoire et a chargé le

canton de Vaud de l'exécution de l'admission provisoire et d'un éventuel renvoi

ultérieur.

Par avis du

4 juin 1998, le SPOP a informé l'intéressé que le Conseil fédéral

avait levé le 25 février 1998 l'admission provisoire collective des

ressortissants de l'ex-Yougoslavie déserteurs ou réfractaires et l'a informé

que son délai de départ avait été fixé au 31 août 1998.

L'ODR a rejeté le

27 novembre 1998 une demande de reconsidération de la décision de

renvoi concernant l'intéressé du 23 juin 1993 et a constaté que dite

décision était entrée en force et exécutoire.

B. Par jugement du Tribunal

correctionnel du district de Vevey du 10 décembre 1998, X.________ a

été condamné à deux mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans, pour

vols, crimes manqués et tentatives de vol et recel.

C. La Commission suisse de

recours en matière d'asile a rejeté le 9 mars 1999 un recours de

l'intéressé contre la décision précitée de l'ODR du 27 novembre 1998

relative à la reconsidération de son renvoi. Le délai de départ de l'intéressé

a toutefois été reporté à plusieurs reprises.

Par avis du

4 février 2000, l'ODR a rejeté une requête de X.________ visant à

obtenir une prolongation de son délai de départ, respectivement la suspension

de l'exécution de son renvoi. Ce même office a informé l'intéressé le

29 septembre 2000 que sa demande tendant au prononcé d'une décision

formelle sujette à recours, contre une réponse négative du

1er septembre 2000 se rapportant à l'action humanitaire 2000, ne

saurait être envisagée.

Par décision du

8 mars 2001, la Commission suisse de recours en matière d'asile a

déclaré irrecevable le recours de l'intéressé du 2 octobre 2000

contre la mesure prise le 1er septembre 2000 par l'ODR, mesure par

laquelle cet office avait informé le SPOP que l'intéressé ne pouvait pas

bénéficier de l'action humanitaire 2000.

D. En date du

6 février 2002, le SPOP a informé X.________ qu'à la suite d'une

récente circulaire des autorités fédérales, il envisageait d'examiner son

dossier en vue d'éventuellement proposer à l'ODR l'octroi d'une admission

provisoire. Il l'a donc invité à fournir un certain nombre de renseignements.

L'intéressé a répondu le 20 février 2002 en fournissant copie de ses

certificats de travail ainsi que des témoignages écrits de ses amis et

collègues. Il a aussi indiqué que son français était suffisamment bon pour

qu'il n'ait pas besoin de suivre des cours et que son emploi l'avait empêché de

faire partie d'associations locales, ses horaires étant peu compatibles avec de

telles activités.

Dans le cadre de cette

même procédure, la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile

(FAREAS) a indiqué le 28 février 2002 que l'intéressé était autonome

depuis le mois de mars 1997, qu'il avait de nombreuses dettes suite à des loyers

impayés et à des salaires encaissés alors qu'une cession était active, que ses

dettes avaient été totalement remboursées en août 2000, qu'il avait fait de

nombreux efforts pour être autonome et qu'il travaillait depuis cinq ans pour

le même employeur.

La Police municipale

de Montreux a établi le 8 mars 2002 un rapport de renseignements sur

l'intéressé duquel il ressortait qu'il s'exprimait en français avec un accent

yougoslave, que la propriétaire de l'immeuble où il était domicilié le dépeignait

comme étant une personne très correcte et discrète, qu'il pratiquait le

football à Montreux dans une équipe composée de ressortissants helvétiques et

étrangers, qu'il fréquentait des amis de diverses nationalités, que l'employeur

pour lequel il travaillait depuis 1993 était entièrement satisfait de ses

prestations, qu'il réalisait un salaire mensuel brut d'environ 3'920 fr., qu'il

figurait au fichier de l'Office des poursuites et faillites de Montreux pour

une poursuite de 5'803 fr.70 et un acte de défaut de biens de 2'902 fr. et

qu'il était connu des services de police pour nuisances sonores et différents

délits contre le patrimoine.

X.________ a encore

transmis le 18 avril 2002 copie de l'arrangement passé avec l'Office

des poursuites et faillites pour régler les dettes précitées.

E. Par avis du

2 décembre 2002, le SPOP a informé l'intéressé, en faisant référence

à une circulaire commune de l'Office fédéral des étrangers (OFE, actuellement

Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration

(IMES))/ODR, que les autorités cantonales étaient habilitées à présenter aux

autorités fédérales les cas de rigueur remplissant les conditions d'une

situation de détresse personnelle grave, qu'après étude attentive de son

dossier, le Chef du Département des institutions et des relations extérieures

avait conclu qu'il ne réunissait pas les exigences requises par les autorités

fédérales et cantonales et que le SPOP se trouvait donc dans l'obligation de

procéder aux démarches en vue de l'exécution de son renvoi.

F. A la suite de cet avis,

X.________ a saisi le tribunal de céans par un recours du

23 décembre 2002. Il y a notamment fait valoir que le refus de

l'autorité cantonale de soumettre son dossier à l'ODR dans le cadre de l'octroi

d'un permis humanitaire devait être considéré comme une décision susceptible de

recours. Il a aussi exposé qu'il était originaire de Banja Luka en Republika

Srpska, qu'il était entré en Suisse le 16 mars 1993, qu'il avait

régulièrement travaillé depuis son arrivée et qu'il était indépendant

financièrement de la FAREAS depuis le 1er mars 1997. Il a ensuite

retracé les différentes démarches et procédures entreprises auprès des

autorités compétentes cantonales et fédérales depuis son arrivée dans notre

pays. Il s'est encore livré à une analyse juridique de la situation en relevant

plus particulièrement qu'il remplissait toutes les conditions de base

mentionnées dans la circulaire des autorités fédérales pour que l'on puisse

examiner s'il pouvait être mis au bénéfice d'un permis humanitaire. Il a

notamment insisté sur le fait que sa condamnation pénale avec sursis de 1998 ne

pouvait suffire à motiver un refus de la part des autorités vaudoises, qu'il

était parfaitement intégré en Suisse et qu'il avait deux frères vivant dans

notre pays. Le détail de cette argumentation sera repris dans la mesure utile

dans les considérants qui suivent. Il a donc principalement conclu, avec suite

de dépens, que son dossier soit transmis à l'ODR pour règlement de ses

conditions de séjour par l'octroi d'une admission provisoire.

G. Par décision incidente

du 13 janvier 2003, le juge instructeur du tribunal a suspendu

l'exécution de la décision attaquée si bien que le recourant a été autorisé à

poursuivre son activité dans le canton jusqu'au terme de la présente procédure

de recours.

H. Le SPOP a recouru le

23 janvier 2003 auprès de la section des recours du Tribunal

administratif contre la décision précitée du juge instructeur accordant l'effet

suspensif au recours. Il a en bref fait valoir que le courrier adressé le

2 décembre 2002 au recourant ne constituait pas une décision, que ce

dernier faisait l'objet d'une décision fédérale de renvoi exécutoire et

définitive. Il a donc conclu principalement à la révocation de l'effet

suspensif accordé au recours et subsidiairement à ce que cet acte soit déclaré

irrecevable.

I. Par pli du

27 mars 2003, le recourant a insisté sur le fait que sa condamnation

pénale de 1998 ne saurait justifier à elle seule le refus des autorités

cantonales de présenter son dossier aux autorités fédérales.

J. Par courrier du

7 avril 2003 et en faisant référence à un arrêt rendu dans une

affaire similaire (arrêt TA PE 2002/0529), le juge instructeur du tribunal a

invité le représentant du recourant à indiquer s'il entendait maintenir ou

retirer son recours.

Le conseil du

recourant a répondu le 22 avril 2003 qu'il entendait maintenir son

pourvoi. A l'appui de sa position, il a fait valoir que le Tribunal

administratif devait se prononcer sur la question de savoir si la circulaire

OFE/ODR du 21 décembre 2001 était conforme à la loi, qu'il y avait

lieu d'examiner la présente cause sous l'angle de l'art. 8 de la Convention

européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

(CEDH), que contraindre une personne vivant en Suisse depuis dix ans et s'y

étant intégrée professionnellement et socialement à rentrer en Republika Srpska

paraissait être une atteinte à la vie privée et familiale et qu'il ressortait

de différentes prises de positions du SPOP et du tribunal de céans dans

d'autres affaires que la lettre du 2 décembre 2002 était bien une

décision.

K. Le SPOP a déposé ses

déterminations le 8 mai 2003. Il s'y est intégralement rallié aux

considérants d'un arrêt du tribunal de céans du 26 mars 2003 (arrêt

TA PE 2002/0529) précisant que la communication litigieuse n'avait pas la portée

d'une décision au sens formel et déclarant en conséquence le recours

irrecevable.

Le recourant a

présenté des explications complémentaires le 6 juin 2003. Il y a

précisé, références à l'appui, pourquoi l'avis litigieux devait être considéré

comme une décision sujette à recours et a insisté sur le fait qu'en l'absence

totale de procédure de recours contre la lettre du SPOP du

2 décembre 2002, la CEDH était manifestement violée. Le détail de

cette écriture sera pour le surplus repris dans la mesure utile dans les

considérants qui suivent.

L. Le Tribunal

administratif a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le recours a été déposé

dans le délai et selon les formes légales prévues par l'art. 31 LJPA. Se pose

en revanche la question du caractère décisionnel de l'acte attaqué (soit le

courrier du 2 décembre 2002 du SPOP). Le recourant considère que l'on a bel et

bien affaire à une décision invoquant la circulaire du 21 décembre 2001 de

l'OFE et de l'ODR et en se référant au surplus à la procédure habituelle

applicable en matière de permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13

litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant

le nombre des étrangers (OLE). L'autorité intimée a exposé dans ses

déterminations du 8 mai 2003 qu'elle se permettait de renvoyer aux

considérants de l'arrêt rendu le 26 mars 2003 par le tribunal de

céans dans la cause PE 2002/0529. Elle considère donc que son courrier du

2.

décembre 2002 n'a pas de caractère décisionnel.

2.

En procédure

administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,

conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction

et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer,

de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater

l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes,

la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier

et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique

concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La

décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de

son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de

personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de

conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une

communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la

situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et

l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est

irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de

surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend elle pas

une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).

3.

La législation suisse

sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art.

14.

LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du

22.

juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas favoriser

les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir une

autorisation de séjour et d'éviter que les requérants ne fassent traîner la

procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990 II 584 et 585). Il

interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure visant l'octroi

d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la durée de la

procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à la

délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du dépôt

de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile jusqu'à

la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au départ

de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de substitution

(soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont prévues,

lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit pratiquement dans

les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE, ou encore celle

d'un traité international.

4.

Dans la présente

espèce, le recourant, qui ne peut invoquer un droit à la délivrance d'une

autorisation de séjour, est exclu de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute

procédure lui permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et

cette situation durera aussi longtemps qu'il n'aura pas quitté le pays.

L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a

été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission

fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par

la négative. A cela s'ajoute qu'une admission provisoire pour détresse

personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi), n'entre pas davantage en ligne de

compte, cette question ayant été définitivement tranchée par la Commission

suisse de recours en matière d'asile le 9 mars 1999.

Dans ces conditions,

on ne voit dans pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une

compétence décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de

circulaire, les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une

voie particulière de réexamen permettant de remettre en question, sur demande

de l'autorité cantonale, un refus d'admission provisoire dans les cas où les

étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle

grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de

l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière

n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. La demande

présentée par l'autorité cantonale implique bien évidemment un avis favorable

de cette dernière. Or pour nécessaire qu'il soit, cet avis n'est qu'un élément

d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de

réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou

obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit

dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir

par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation

comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE

ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des

mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour,

l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE

n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer

une autorisation.

A ces considérations,

il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est

soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas

où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une

autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22

consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire

l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir P. Moor,

Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu, l'intervention de

l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de réexamen décrite

ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance administrative qui

n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un acte qui contient au

premier chef des règles visant le comportement interne de l'administration,

s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et poursuit des buts

qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai 2002, SJ 2002 I 457).

En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but d'organiser pratiquement

la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun cas constituer une base

légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du Département des institutions

et des relations extérieures, sans même parler du point de savoir si elle n'est

pas contraire aux règles légales (question que le tribunal laissera en l'espèce

ouverte).

Enfin, on n'est pas

dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une

voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de

protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de

prendre une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question

peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels

l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens

strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin

spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits

fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin

2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

La théorie du

"Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties

de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la

question ne se pose pas dans le cas du recourant qui ne peut se prévaloir ni de

l'art. 6 CDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II 335) et

n'a aucun droit à une autorisation de séjour.

5.

Il faut encore rappeler

que les principes qui viennent d'être mentionnés correspondent au raisonnement

juridique suivi par le tribunal de céans dans un arrêt de principe rendu le

26.

mars 2003 (arrêt TA PE 2002/0529). Ledit jugement avait

préalablement fait l'objet d'une coordination entre les juges de la Chambre de

la police de étrangers (art. 21 du Règlement organique du Tribunal

administratif du 18 avril 1997), si bien que la solution qui y est

retenue s'impose aux sections du tribunal. Il n'appartient donc pas à la

présente section de s'écarter en l'espèce de la motivation et/ou du dispositif

de cet arrêt qui a, de plus, été confirmé depuis lors (arrêt TA PE 2002/0533 du

14.

mai 2003). Dès lors, et si le recourant ne partage pas l'analyse

du tribunal de céans, il lui incombe de faire valoir ses griefs dans le cadre

d'un éventuel recours au Tribunal fédéral (dans le même sens arrêt TA PE

2002/0533 précité).

6.

Il résulte des

considérant qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le

2.

décembre 2002 à X.________ par le SPOP n'a pas la portée d'une

décision, un recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi devra dans

ces conditions être déclaré irrecevable. Les frais d'arrêt seront mis à la

charge du recourant qui ne se verra pas allouer de dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. L'émolument de

recours, arrêté à 500 (cinq cents) francs, somme compensée par le dépôt de

garantie versé, est mis à la charge du recourant.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 3 septembre 2003

Le

président :

Le présent arrêt est notifié :

- au recourant X.________, par

l'intermédiaire de son conseil, sous lettre‑signature;

- au SPOP;

- à l'Office fédéral de l'immigration, de

l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud,

Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.

Annexe pour le SPOP : son dossier en retour