PE.2008.0014

CDAP - PE.2008.0014 - 2008-03-05 - X. c/Service de la population (SPOP)

5 mars 2008Français11 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X.________, ressortissant angolais né en 1963, a demandé

l’asile à la Suisse. Cette requête a été rejetée par une décision entrée en

force le 24 juin 1998. X.________ dépend de l’aide sociale. Le 28 juin 2007, il

a adressé au Service de la population (ci-après: le SPOP) une demande d’autorisation

de séjour, rejetée le 18 décembre 2007.

X.________ a recouru, en concluant à l’octroi de

l’autorisation de séjour. Le SPOP propose de déclarer le recours irrecevable. Invité

à répliquer, X.________ a maintenu ses conclusions.

Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

Selon l’art. 14 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur

l’asile (LAsi; RS 142.31), le requérant dont la demande a été, comme en

l’occurrence, rejetée définitivement et assortie d’une décision de renvoi

exécutoire, ne peut engager de procédure visant à une autorisation de séjour, à

moins qu’il n’y ait droit (al. 1); exceptionnellement, le canton peut déroger à

cette règle, si certaines conditions déterminées sont réunies (al. 2); il doit

toutefois signaler à l’Office fédéral des migrations (ODM) son intention de

faire usage de cette possibilité (al. 3); la personne concernée n’a qualité de

partie que dans la procédure d’approbation de l’ODM (al. 4).

Pour le SPOP, le recourant ne remplirait par les

conditions fixées à l’art. 14 al. 2 LAsi; il a dès lors rejeté la demande

d’autorisation de séjour sans soumettre le cas à l’ODM. La décision attaquée

n’indique pas de voie de droit, parce que le SPOP a considéré que le recourant

ne disposerait de la qualité de partie que dans l’hypothèse où l’autorité

cantonale, tenant les conditions de l’art. 14 al. 2 LAsi pour remplies,

transmettrait le dossier à l’ODM (cf. art. 14 al. 3 et 4 LAsi). Or, tel n’est

pas le cas en l’espèce. Subséquemment, aucune voie de droit ne serait ouverte

au recourant. Celui-ci conteste cette appréciation. Il estime avoir le droit de

soumettre la décision du SPOP au juge.

2.

a) Aux termes de l’art. 29a Cst., entré en vigueur le 1er

janvier 2007, toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une

autorité judiciaire; la Confédération et les cantons peuvent, par la loi,

exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels. Selon l’art. 130 al. 2 de

la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), les

cantons disposent d’un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur de

cette loi, le 1er janvier 2007, pour adapter leur législation de

manière à ce que les décisions pouvant faire l’objet d’un recours en matière de

droit public soit attaquables préalablement devant un tribunal cantonal supérieur

(cf. art. 86 al. 2 LTF). Le Tribunal cantonal connaît des recours dirigés

contre les décisions du Conseil d’Etat ou d’autres autorités administratives

statuant définitivement lorsque la cause peut faire l’objet d’un recours au

Tribunal fédéral (art. 4 al. 3 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction

et la procédure administratives – LJPA, RSV 173.36).

Les cas où la loi peut déroger à la règle du droit

au juge sont difficiles à déterminer. On évoque à ce propos les décisions qui

se prêtent mal au contrôle judiciaire, soit à cause de la séparation des

pouvoirs («actes de gouvernement», actes émanant du Parlement), soit de la

démocratie directe (actes soumis au référendum). Il est à relever, dans ce

contexte, que l’art. 86 al. 3 LTF permet aux cantons d’instituer une autorité

de recours autre que judiciaire, s’agissant de décisions revêtant un caractère

politique prépondérant (Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit Commentaire de

la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich,

2003, n°6 ad art. 29a Cst.; Andreas Kley, Commentaire saint-gallois, N.10,

13-22 ad art. 29a Cst.).

b) L’art. 14 LAsi ne dit pas clairement que les

décisions rendues par l’autorité cantonale relativement à l’al. 2 de cette

disposition sont exclues du champ du recours ouvert, en matière d’autorisations

de séjour demandées par des étrangers, auprès de l’autorité cantonale de

recours.

aa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs

interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est

la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à

considérer, soit notamment les travaux préparatoires, le but et l'esprit de la

règle, les valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec

d'autres dispositions légales (ATF 133 III 257 consid. 2.4 p. 265; 133 IV 228

consid. 2.2 p. 230, et les arrêts cités). Pour l’interprétation

de normes récentes, les travaux préparatoires prennent une importance

particulière (ATF 133 V 9 consid. 3.1 p. 11; 131 I 74 consid. 4.2 p. 81; 131 II

697.

consid. 4.1 p. 703, et les arrêts cités), pour autant qu’ils apportent une réponse claire à une disposition

légale ambiguë et qu’ils ont trouvé leur expression dans le texte même de la

loi (ATF 124 III 126 consid. 1b/aa p. 129, et les arrêts cités; ATAF 2007/4 consid.

3.

bb) Les al. 2, 3 et 4 de l’art. 14 LAsi ont été

introduits dans cette loi lors de la révision du 16 décembre 2005, entrée en

vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 p. 4745). Ces éléments de la

novelle ne figuraient pas dans le projet du Conseil fédéral. S’agissant de

l’art. 14 LAsi, le Message du 4 septembre 2002 portait uniquement sur une

modification rédactionnelle de l’al. 1 (FF 2002 p. 6359ss, 6393, 6456). Les al.

2, 3 et 4 trouvent leur origine dans une proposition de la commission du Conseil

des Etats, adoptée par celui-ci (BO 2005 CE p. 339-343), auquel le Conseil

national s’est rallié. Hormis le texte légal, les travaux préparatoires ne

contiennent aucune indication précise sur la volonté du législateur d'exclure

toute voie de droit contre les décisions rendues en application de l’art. 14

al. 2 LAsi.

cc) D’un point de vue de la systématique, l'al. 4 de

l'art. 14 se rapporte à la procédure régie par les alinéas précédents de cette

disposition. Il ne fait dès lors aucun doute que le sens de l'art. 14 al. 4

LAsi, en réservant la qualité de partie dans la procédure devant l'ODM, est

d'exclure, ipso facto, la même qualité dans la procédure devant l'autorité

cantonale qui décide de soumettre (ou de ne pas soumettre) le cas à l'ODM.

Corollairement, l'art. 14 al. 4 LAsi prive la personne intéressée du droit de

recourir contre la décision cantonale auprès de l'autorité cantonale de

recours, car pour recourir, il faut disposer de la qualité de partie dans la

procédure antérieure (art. 48 al. 1 let a de la loi fédérale du 20 décembre

1968.

sur la procédure administrative - PA; RS 172.021).

dd) Pour saisir le but de l'art. 14 al. 4 LAsi, il

faut rappeler que cette norme a été reprise de l'art. 17 de l'ancienne loi

fédérale du 5 octobre 1979 sur l'asile (aLAsi), mis en relation avec l'art. 12f

de la même loi. A l'instar de l'art. 14 LAsi, l'ancienne loi avait aménagé la possibilité

d'accorder des autorisations de séjour (dites «humanitaires») aux requérants

d'asile déboutés séjournant depuis longtemps en Suisse. La procédure prévue par

l'art. 14 LAsi présente des traits analogues à celle de l'art. 17aLAsi. En

particulier, elle est également gouvernée par le principe de l'exclusivité,

selon lequel seule l'autorité fédérale est habilitée à délivrer l'autorisation

de séjour à titre humanitaire, le rôle du canton se limitant à présenter une

proposition en ce sens (pour le cas, sous-entendu, où l'autorité cantonale

estimerait justifié de déroger à la règle). Ce principe de l'exclusivité,

développé sous l'ancien droit (cf. ATF 119 Ib 33 consid. 2 p. 37-39), a été

repris sous l'empire du nouveau (cf. ATF 128 II 202 consid. 2.1 à 2.3 p.

202-207). Il commande d'exclure toute possibilité de recours au niveau cantonal

(arrêt PE.1999.0481 du 8 novembre 1999).

c) Le SPOP a ainsi correctement appliqué l'art. 14

al. 4 LAsi en considérant que sa décision n'était pas sujette à recours

cantonal.

3.

Il se pose la question de savoir si l'art. 14 al. 4 LAsi

est conforme à l'art. 29a Cst.

a) Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont

tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international (art. 190 Cst.;

cf. art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 aCst.). Le juge ne peut dès lors refuser

d'appliquer une loi fédérale (ATF 133 III 593 consid. 5.2 p. 597; 133 V 233

consid. 3.5 p. 236/237; 125 III p. 209 consid. 5 p. 216; 123 I 19 consid. 3c p.

2, et les arrêts cités), et cela quand bien même elle violerait la Constitution

(ATF 131 I 66 consid. 4.8 p. 73; 123 II 9 consid. 2 p. 11, et les arrêts

cités).

b) L'art. 14 Lasi empêche tout recours au juge

lorsque, comme en l'espèce, l'autorité cantonale refuse de soumettre le cas à

l'ODM, en vue de l'octroi d'une autorisation de séjour à titre humanitaire. En

cela, cette disposition restreint la portée de l'art. 29a Cst., dans une mesure

qui touche le recourant d'une manière importante, puisque l'ODM n'étant pas

saisi de sa situation, il ne pourra pas faire contrôler par la juridiction

administrative l'appréciation du SPOP qui tient les conditions de l'art. 14 al.

2.

LAsi comme non réalisées en l'occurrence. Or, comme requérant d'asile débouté

et dont le renvoi est entré en force, l'octroi d'une autorisation de séjour

selon la procédure spéciale régie par l'art. 14 LAsi représente sans doute pour

le recourant un dernier espoir de pouvoir rester en Suisse. A cela s'ajoute que

le recourant se trouve traité d'une manière différente de la personne dont

l'autorité cantonale soumet le cas à l'ODM. En effet, dans l'hypothèse où

l'autorité fédérale considérerait que les conditions d'octroi d'une autorisation

de séjour à titre humanitaire ne sont pas remplies, une voie de droit serait

ouverte auprès du Tribunal administratif fédéral (art. 105 LAsi). Cette

différence de traitement paraît injustifiable.

c) L'art. 29a Cst. ne donne pas un droit absolu et

inconditionnel à saisir le juge contre les décisions de l'administration; le

législateur peut y déroger, dans des cas exceptionnels. Il est douteux que la

règle posée à l'art. 14 al. 4 LAsi entre dans les catégories d'exceptions,

étroitement définies, que vise l'art. 29a Cst. S'agissant de la décision que

l'autorité cantonale est appelée à prendre en application de l'art. 14 LAsi, on

ne se trouve pas en présence d'un «acte de gouvernement», d'une décision

inadaptée au contrôle judiciaire, ou d'une décision présentant un caractère

politique prépondérant.

d) En conclusion, l'exclusion du contrôle judiciaire

de la décision attaquée, telle qu'elle résulte du droit fédéral, paraît

inconciliable avec l'art. 29a Cst. Il est toutefois impossible d'en tirer les

conséquences, au regard de l'art. 190 Cst.

4.

Le recours est ainsi irrecevable. Il est statué sans

frais, ni dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 5 mars 2008

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ODM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.