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Décision

PE.2008.0070

CDAP - PE.2008.0070 - 2009-07-29 - X.________ SARL c/Service de l'emploi

29 juillet 2009Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La société X.________ Sàrl (ci-après: X.________

Sàrl ou la recourante), dont le siège est à 1.________ en France, est une

entreprise active dans le domaine de la construction et en particulier dans le

domaine de l'isolation de travaux de grande importance (tunnels, stations de

métro, etc.).

B.

Dans le cadre du chantier du Y._____ à Lausanne, X.________

Sàrl a été mandatée pour procéder à des travaux de ******** sur le site de la 2.________.

Son intervention était initialement prévue du 29 mai 2007 au 1er

juin 2007.

Deux semaines avant le début des

travaux prévus, le 15 mai 2007, X.________ Sàrl a annoncé au Service de l'emploi

qu'elle détachait cinq de ses employés sur ce chantier, au moyen du formulaire

officiel. Elle s'est toutefois trompée dans l'indication des dates, mentionnant

une intervention "du 29 avril 2007 au 1er mai 2007".

L'intervention de X.________ Sàrl a

par la suite été reportée à la demande du maître d'ouvrage pour être fixée du

14 juin au 19 juin 2007. Le 17 mai 2007, X.________ Sàrl a adressé au Service

de l'emploi un nouveau formulaire d'annonce en faveur de quatre de ses employés

pour une période comptée du 11 au 15 juin et du 18 au 22 juin 2007 afin de

tenir compte des aléas du chantier.

Par courriel du 21 mai 2007, le

Service de l'emploi a donné suite à cette nouvelle demande et autorisé quatre

employés de X.________ Sàrl "à exercer une activité lucrative sans

autorisation dans le lieu de travail mentionné aux dates mentionnées".

Le même jour, le Service de l'emploi a

adressé à X.________ Sàrl une lettre ainsi libellée:

"Nous avons pris connaissance de votre

annonce du 15 courant, concernant l'activité exercée en Suisse par cinq de vos

employés (…) à la 2.________ à Lausanne, du 29 avril au 1er mai

2007.

Il appert de ce qui précède que vous n'avez pas

effectué une annonce conforme à l'article 6 de la Loi sur les travailleurs

détachés. En effet, l'article 6 al. 1 prévoit que l'employeur doit communiquer

à l'autorité cantonale les indications nécessaires au dit contrôle avant le

début de l'activité.

Nous vous prions dès lors de vous déterminer

sur l'infraction constatée en l'espèce dans un délai de vingt jours.

De plus, le contrôle n'ayant pu être effectué,

nous vous prions, afin de suppléer à ce dernier, de nous transmettre les

documents et informations suivants, concernant vos cinq employés (…):

- Pièces d'identité;

- Fiches de paie relatives à la période de

détachement;

- Explications quant à la prise en charge des

frais de nourriture, de logement et de transport lors du détachement;

- Curriculum vitae;

- La raison pour laquelle la présence de vous

employés a été annoncée tardivement, soit quinze jours après la fin de

l'intervention."

X.________ Sàrl n'a pas réagi dans le

délai imparti. Le Service de l'emploi lui a dès lors adressé un rappel en date

du 26 juin 2007.

Lors d'un entretien téléphonique du 29

juin 2007, un représentant de l'intéressée a expliqué que le formulaire

d'annonce du 15 mai 2007 comprenait une erreur de saisie et qu'aucun employé

n'était venu travailler en Suisse du 29 avril au 1er mai 2007.

A la demande du Service de l'emploi, X.________

Sàrl a confirmé ses explications dans une lettre du 3 août 2007. S'agissant des

conditions salariales de ses employés détachés, elle a indiqué qu'elle ferait

parvenir les documents demandés dès le retour de son comptable, actuellement en

congé.

Etant sans nouvelles de la part de X.________

Sàrl, le Service de l'emploi lui a adressé un premier rappel le 9 octobre 2007,

puis un second le 3 décembre 2007. Dans ce second rappel, l'autorité impartissait

à l'intéressée un ultime délai au 21 décembre 2007 pour transmettre les

documents demandés; elle la rendait par ailleurs attentive à la teneur de

l'art. 9 de la loi fédérale du 8 octobre 1999 (sur les conditions minimales de

travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés en Suisse et sur

les mesures d'accompagnement [loi sur les travailleurs détachés; LDét; RS

823.20]) relatif aux sanctions encourues en cas d'infraction et l'informait que

le fait de ne pas répondre à ses demandes constituait une infraction.

N'ayant pas reçu les documents

demandés dans cet ultime délai imparti, le Service de l'emploi a, par décision

du 16 janvier 2008, fait interdiction à X.________ Sàrl d'offrir ses services

en Suisse pour une durée d'une année.

C.

X.________ Sàrl, par l'intermédiaire de son

conseil, a recouru le 18 février 2008 devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal, en concluant à l'annulation de cette décision. La

recourante fait valoir qu'elle n'a jamais voulu dissimuler des informations au

Service de l'emploi et que c'est uniquement en raison d'un problème

d'organisation interne qu'elle n'a pas transmis les documents exigés dans le

délai imparti. Elle considère dès lors que la sanction prononcée par le Service

de l'emploi est disproportionnée par rapport à la faute commise: une interdiction

d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année entraînerait en

effet une importante perte de son chiffre d'affaire. En outre, elle fait valoir

qu'elle respecte les conditions relatives à la protection des travailleurs

lorsque ceux-ci sont détachés sur le territoire suisse. Elle se réfère à cet

égard à diverses pièces (fiches de salaires, contrats de travail et documents

attestant des périodes de congé) qu'elle a produites.

Par décision incidente du 4 avril

2008, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours.

Dans sa réponse du 16 avril 2008,

l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle rappelle que la

recourante n'a pas fourni les informations requises malgré cinq demandes de sa

part adressées entre le 21 mai et le 3 décembre 2007. Elle relève en outre:

"Les données récemment transmises par la

recourante n'ont cependant pas l'effet rassurant que le mémoire de recours

laisse entendre.

En effet, les salaires pratiqués par

l'entreprise […] feront l'objet d'un examen particulièrement attentif de la

commission tripartite chargée de la mise en œuvre des mesures d'accompagnement

à la libre circulation des personnes. Au vu des informations complémentaires

transmises et notamment des contrats de travail renvoyant à l'application de la

convention collective nationale française du bâtiment, la commission tripartite

devra se pencher sur l'éventuelle application de la convention collective de travail

du gros œuvre qui était encore applicable au moment des faits. Si la réponse à

cette question était positive, il est certain que les salaires pratiqués par l'entreprise

[…] seraient largement inférieurs aux minima de la CCT alors applicable.. Si la

réponse est négative, la Commission tripartite devra se pencher sur la

correspondance entre les salaires pratiqués par X.________ et les salaires en

usage dans la branche. Ce qui est certain, c'est que cet examen devra se faire

avec un retard non négligeable qui est dû à la société..."

La recourante a déposé un mémoire

complémentaire le 16 juin 2008. Elle y expose notamment qu'elle respecte les

salaires minimaux régis par la convention collective nationale étendue du

bâtiment (en produisant les deux fiches de salaires qui manquaient au

dossier). L'autorité intimée a renoncé à se déterminer sur cette écriture.

Les arguments respectifs des parties

seront repris ci-après dans la mesure utile.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art.

85.

de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le

recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

Le litige porte sur le bien-fondé de la décision du

Service d'emploi d'interdire à la recourante d'offrir ses services en Suisse

pour une période d'une année.

3.

a) Les dispositions topiques de la LDét ont la

teneur suivante:

"Art. 1 Objet

1.

La présente

loi règle les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux

travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur

ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de:

a. fournir une prestation de travail

pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un

contrat conclu avec le destinataire de la prestation;

b. travailler dans une filiale ou une

entreprise appartenant au groupe de l’employeur.

[…]

Art. 6 Annonce

1.

Avant le

début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en

vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du

lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle,

notamment:

a. l'identité des personnes détachées

en Suisse;

b. l'activité déployée en Suisse;

c. le lieu où les travaux seront

exécutés.

[…]

Art. 7 Contrôle

1.

[…]

2.

L'employeur

est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de l'al. 1 qui les

demandent tous les documents attestant du respect des conditions de travail et

de salaires des travailleurs détachés. Ces documents doivent être présentés

dans une langue officielle.

[…]

Art. 9 Sanctions

1.

(...)

2.

L'autorité

cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, peut:

a. en cas d'infraction de peu de

gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende

administrative de 5000 francs au plus; […];

b. en cas d'infractions plus graves à

l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1, ou en cas de

non-paiement des amendes entrées en force, interdire à l'employeur concerné

d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans;

[…]

Art. 12 Dispositions pénales

1.

Sera puni

d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour

lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:

a. quiconque, en violation de

l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou

aura refusé de donner des renseignements;

[…]"

b) En l'espèce, le Service de l'emploi

a fondé sa décision sur les art. 7 al. 2, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let. a

LDét. Il a considéré que la recourante avait "refusé de donner des

renseignements" au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait

référence l'art. 9 al. 2 let. b LDét, en ne transmettant pas les documents

demandés sur les conditions salariales de ses employés détachés malgré les

rappels des 9 octobre et 3 décembre 2007. Dans sa réponse, l'intimé reproche à

la recourante de n'avoir même pas fourni les informations requises en déposant

son recours. Le grief a trait à deux fiches de salaires déposées ultérieurement

(et concerne encore un troisième ouvrier, annoncé dans l'avis erroné du 15 mai

2007, mais qui ne figure plus dans le formulaire du 17 mai 2007). La recourante

fait valoir pour sa part qu'elle n'a jamais voulu dissimuler des informations à

l'autorité et que c'est uniquement en raison d'un problème d'organisation

interne qu'elle n'a pas transmis les documents exigés dans le délai imparti.

Elle considère qu'elle n'a ainsi pas "refusé de donner des

renseignements" au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét. De l'avis de

la recourante, l'infraction visée par cette disposition requiert en effet une

intention, qui ferait défaut dans le cas d'espèce.

Il est vrai que la recourante n'a pas

refusé explicitement de transmettre à l'autorité intimée les documents demandés

sur les conditions salariales de ses employés détachés. Il convient en revanche

d'examiner si, compte tenu des circonstances, elle n'a pas refusé implicitement

de le faire. Par lettre du 3 août 2007, la recourante a informé le Service de

l'emploi qu'elle lui ferait parvenir les documents demandés dès le retour de

son comptable, actuellement en congé. Par la suite, elle n'a plus donné de

nouvelles à l'autorité intimée malgré deux rappels datés respectivement des 9

octobre et 3 décembre 2007. Dans ce second rappel, l'autorité avait pourtant

imparti à l'intéressée un ultime délai au 21 décembre 2007 pour procéder, l'avait

rendu attentive à la teneur de l'art. 9 LDét relatif aux sanctions encourues en

cas d'infraction et l'avait avisée que le fait de ne pas répondre à ses

demandes constituait une infraction. Compte tenu de ces circonstances, le tribunal

considère que l'omission de la recourante de transmettre les documents demandés

ne saurait s'expliquer par un simple problème d'organisation interne et dépasse

le cadre de la négligence. La recourante n'a en effet pas réagi malgré deux

rappels de l'autorité intimée; elle disposait pourtant d'un peu plus de quatre

mois pour s'exécuter; par ailleurs, elle était parfaitement informée qu'elle

encourrait une sanction administrative si elle ne produisait pas les documents

exigés dans l'ultime délai imparti. On ne saurait sur ce point reprocher au

service intimé, comme le fait la recourante, une violation du droit d'être

entendu.

Au regard de ce qui précède, le

tribunal retient que la recourante a "refusé de donner des

renseignements" et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12

al. 1 let. a LDét.

c) Il reste à examiner la quotité de

la sanction. L'autorité intimée a prononcé une interdiction à la recourante

d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année. La recourante soutient

que cette sanction est disproportionnée, car elle entraînerait pour elle une

importante perte de son chiffre d'affaires.

Dans la version initiale de la loi

fédérale sur les travailleurs détachés (RO 2003 p. 1370), la sanction

présentement litigieuse ("interdire à l'employeur concerné d'offrir ses

services en Suisse pour une période de un à cinq ans"), à infliger par

l'autorité administrative, était déjà prévue à l'art. 9 al. 2 let. b, mais

seulement pour les cas d'infraction "plus grave" à l'art. 2,

concernant les conditions minimales de travail et de salaire. Les infractions

"de peu de gravité" à cette même disposition étaient réprimées par

l'amende administrative jusqu'à 5000 francs, selon l'art. 9 al. 2 let. a. Il

existait donc une gradation des sanctions administratives et l'interdiction

pour un an n'était pas le minimum prévu pour l'infraction concernée. Par

ailleurs, le refus de donner des renseignements n'entraînait aucune sanction

administrative; il s'agissait uniquement d'une contravention pénale, selon

l'art. 12 al. 1 let. a, punissable de l'amende jusqu'à 40'000 francs.

Par son message du 1er

octobre 2004, le Conseil fédéral a proposé d'ajouter un cas de sanction

administrative à l'art. 9 al. 2 let. b, soit celui où "des amendes entrées

en force n'ont pas été payées" (FF 2004 p. 6221); il s'agissait de

remédier aux difficultés considérables que les autorités rencontraient dans

l'encaissement des amendes à acquitter par les entreprises à l'étranger (FF

2004.

p. 6202, par 1.4.1.5). L'Assemblée fédérale a suivi cette proposition; en

outre, de sa propre initiative, elle a encore ajouté les "cas d'infraction

[visés] à l'art. 12 al. 1", soit notamment le refus de donner des

renseignements (arrêté du 17 décembre 2004; RO 2006 p. 983).

Les travaux parlementaires ne

fournissent aucune indication sur la genèse de cette dernière adjonction. Il

s'agit, semble-t-il, d'une décision du Conseil des Etats que l'autre conseil a

approuvée sans discussion (BOCN 2004 p.2032). Du texte actuellement en vigueur,

il ressort que l'autorité administrative n'a pas la possibilité, dans des cas

"de peu de gravité", d'infliger l'amende jusqu'à 5000 francs.

Cependant, les cas de l'art. 12 al. 1 ont en commun qu'ils ont pour effet

d'empêcher le contrôle, par cette autorité, du respect de l'art. 2. On comprend

donc que, selon l'appréciation du législateur, ces mêmes cas, y compris le

refus de donner des renseignements, correspondent au minimum à une infraction

"plus grave" à ce même art. 2, et que le principe de la

proportionnalité ne saurait donc justifier une sanction moins sévère qu'une

interdiction pour la durée minimum d'un an. Ainsi, il n'est pas douteux que le

texte adopté corresponde effectivement à l'intention du législateur. En

particulier, l'art. 9 al. 2 let. b ne peut pas être interprété en ce sens que

dans un cas "de peu de gravité", ou lorsque, pour une cause

quelconque, la durée minimum d'un an semble trop sévère, l'autorité

administrative doive renoncer à réprimer elle-même l'infraction et la dénoncer

à l'organe compétent pour infliger l'amende pénale.

Dans la présente affaire, la sanction

correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b. Alors même que, selon

ses dires, la recourante réalise une part importante de son chiffre d'affaires

en Suisse, cette sanction échappe donc à toute critique du point de vue du

principe de la proportionnalité.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet

du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui

succombe, supportera les frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas droit à

l'allocation de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de l'emploi du 16 janvier

2008 est confirmée.

III.

Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à

la charge de la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 juillet 2009/dlg

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’ODM.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.