PE.2012.0182

CDAP - PE.2012.0182 - 2012-09-27 - A.X. ________/Service de l'emploi, Service de la population (SPOP)

27 septembre 2012Français15 min

Le recourant a omis d'annoncer à l'autorité compétente l'activité de médecin indépendant qu'il a exercée en Suisse durant moins de 90 jours par an. Il s'agit d'une négligence qui tombe sous le coup de l'art. 32a OLCP. Les informations qui lui ont été données par le Service de la santé publique concernant l'autorisation de pratiquer ne sont pas de nature à le protéger sur la base du principe de la bonne foi. Le montant de l'amende de 2000 fr. est conforme à la pratique en cas d'absence d'annonce.

Faits

Vu les faits suivants

A. X.________, ressortissant français né le 4

décembre 1958, a exercé une activité de médecin, entre 2009 et 2011, au sein du

cabinet du Dr B. Y.________, à 2********. Durant cette période, il était

domicilié en France et y résidait, travaillant en Suisse moins de 90 jours par

an.

Dans le courant de l'autonome 2011, A.

X.________ a déposé auprès du Service de la population (SPOP) une demande

d'autorisation de séjour CE-AELE en vue d'exercer une activité indépendante,

dans la mesure où il envisageait de s'installer durablement en Suisse. Informé

de cette demande et du fait que A. X.________ avait débuté son activité en

Suisse en janvier 2009, le Service de l'emploi (SDE) s'est adressé le 2 février

2012 au Dr B. Y.________ pour lui demander des explications au sujet de

l'engagement de A. X.________. Dans un courrier du 17 février 2012, le Dr B.

Y.________ a exposé que A. X.________ avait travaillé dans son cabinet à titre

indépendant. Le 8 mars 2012, le SDE s'est adressé à A. X.________, lui

demandant de se déterminer sur le fait que les autorités compétentes n'avaient

pas été informées de son activité en Suisse.

Par courrier du 19 mars 2012, A. X.________ a notamment

exposé ce qui suit:

"Mon

activité de médecin en tant qu'indépendant, non détaché de France et non

salarié, a débuté chez le docteur Y.________ le 14 janvier 2009.

Etant résident en

France, j'y exerçais moins de 90 jours par an.

Le médecin

cantonal qui m'a délivré [sic] m'a confirmé après avoir visé mes diplômes

qu'aucune autorisation d'exercice n'était requise pour moins de 90 jours par an

par courrier du 20 janvier 2009.

J'ai demandé au

médecin cantonal qui mon autorité de tutelle [sic] si d'autres

formalités étaient nécessaires et il m'a répondu par la négative.

Je suis venu

travailler de toute bonne foi et me suis inquiété de formalités complémentaires

à réaliser en tant que médecin indépendant qui anticipait son changement de résidence

principale et de lieu de travail de France à Suisse."

Au dossier produit par le SPOP figure un

courrier du Service de la santé publique adressé le 20 janvier 2009 au Dr B.

Y.________. Ce courrier a la teneur suivante:

"Nous

donnons notre accord pour l'engagement du Dr X.________ dans votre cabinent à

2******** en qualité de médecin assistant 5 demi-journées par semaine.

Cependant, nous

vous informons que depuis le 1er janvier 2003, suite à la révision

de la loi sur la santé publique, nous ne délivrons plus d'autorisations de

pratiquer pour les médecins exerçant à titre dépendant porteurs de diplômes

suisses, de l'Union européenne (UE) ou de l'Association Européenne de Libre

Echange (AELE). Les médecins dépendants porteurs d'autres diplômes continueront

à recevoir des autorisations de pratiquer."

Avant d'exercer cette activité au sein du

cabinet du Dr B. Y.________, A. X.________ avait projeté, en 2008, de

travailler auprès de Z.________, à 2********. A cette fin, il avait déposé, au

début de l'année 2008, une demande de titre de séjour. Suite à cette demande,

le SPOP avait adressé à A. X.________, le 6 mars 2008, un courrier électronique

lui demandant la transmission de documents complémentaires. Ce courrier

électronique relevait également ce qui suit:

"L'octroi

d'une autorisation de séjour n'a pas de valeur d'autorisation professionnelle

et ne dispense pas de l'obligation d'obtenir d'éventuelles autres autorisations

nécessaires (par exemple de pratique délivrée par le Département de la santé

publique)".

Une autorisation de pratiquer avait

également été demandée par A. X.________ à cette période, puisqu'un courrier du

Service de la santé publique du 17 juin 2008 figure également au dossier du

SPOP. Celui-ci relevait notamment ce qui suit:

"Travaillant

moins de 90 jours en Suisse, vous n'avez pas besoin d'autorisation de pratiquer

au sens de l'accord bilatéral sur la libre-circulation des personnes entre la

Suisse et l'Union européenne. Nous procédons à votre enregistrement

conformément aux dispositions de la loi fédérale du 12 octobre 2006 sur les

professions médicales universitaires."

Par courrier électronique du 19

septembre 2008, A. X.________ avait ensuite informé le SPOP du fait que sa

demande d'autorisation de séjour n'était plus d'actualité, l'essai réalisé

auprès de Z.________ s'étant révélé infructueux.

Le 20 avril 2012, le SDE a rendu une décision

condamnant A. X.________ au paiement d'une amende administrative de 2'000 fr.

pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce des prestataires indépendants,

en lien avec son activité en Suisse entre 2009 et 2011.

Par courrier du 16 mai 2012, A.

X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il ressort de ce courrier

que l’intéressé demande l'annulation de la décision attaquée. En substance, il

invoque avoir agi de bonne foi, pensant que sa situation était régularisée

suite aux démarches effectuées auprès du Service de la santé publique.

Le 6 juillet 2012, le SDE s'est

déterminé sur ce recours, concluant à son rejet.

Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.

95.

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD,

RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également

aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu

d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) L'autorité intimée a sanctionné le recourant pour

n'avoir pas respecté la procédure d'annonce préalable.

aa) L’Accord entre la Confédération

suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre

part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 et entré en

vigueur le 1er juin

2002.

(ALCP, RS 0.142.112.681) accorde aux ressortissants des Etats contractants

un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité économique salariée,

d’établissement en tant qu’indépendant ainsi que le droit de demeurer sur le

territoire des parties contractantes (art. 1 let. a, 3 et 4 ALCP); il accorde

également aux prestataires de services le droit de fournir un service pour une

prestation sur le territoire de l’autre partie contractante qui ne dépasse pas

90.

jours de travail effectif par année civile (art. 1 let. b et 5 ALCP).

bb) L’art. 2 § 4 annexe I ALCP

précise que les parties contractantes peuvent imposer aux ressortissants des

autres parties contractantes de signaler leur présence sur leur territoire.

L’art. 9 de l’ordonnance

fédérale du 22 mai 2002 sur l’introduction progressive de la libre

circulation des personnes entre, d’une part, la Confédération suisse et,

d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, ainsi qu’entre les

Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (ordonnance sur

l'introduction de la libre circulation des personnes, OLCP, RS 142.203) concrétise

cette dernière disposition; son alinéa 1bis a la teneur suivante:

"En

cas de prise d’emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par

année civile ou de services fournis par un prestataire indépendant pendant 90

jours ouvrables au plus par année civile, la procédure de déclaration d’arrivée

(obligation d’annonce, procédure, éléments, délais) au sens de l’art. 6 de la

loi du 8 octobre 1999 sur les travailleurs détachés [Ldét, RS 823.20] et

de l’art. 6 de l’ordonnance du 21 mai 2003 sur les travailleurs détachés en

Suisse [Odét, RS 823.201] s’applique par analogie. En cas de prise

d’emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par année civile,

l’annonce doit toutefois s’effectuer au plus tard la veille du jour marquant le

début de l’activité."

cc) La disposition topique de la

loi sur les travailleurs détachés, à laquelle l'art. 9 al. 1bis OLCP fait

référence, prévoit ce qui suit :

"Art.

6.

Annonce

1.

Avant

le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton

en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du

lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle,

notamment:

a. l'identité

des personnes détachées en Suisse;

b. l'activité

déployée en Suisse;

c. le

lieu où les travaux seront exécutés.

2.

L’employeur joint aux renseignements mentionnés à l’al. 1 une attestation par

laquelle il confirme avoir pris connaissance des conditions prévues aux art. 2

et 3 et s’engage à les respecter.

3.

travail ne peut débuter que huit jours après l'annonce de la mission.

4.

L'autorité désignée par le canton en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, fait

immédiatement parvenir une copie de l'annonce à la commission tripartite

cantonale ainsi que, le cas échéant, à la Commission paritaire instituée par la

convention collective de travail déclarée de force obligatoire de la branche

concernée.

5.

Conseil fédéral précise les éléments que doit contenir l'annonce. Il détermine:

a. les

cas dans lesquels l'employeur peut être exempté de l'annonce;

b. les

cas dans lesquels des dérogations au délai de huit jours sont autorisées.

6.

règle la procédure."

Quant à l'art. 6 Odét, il précise

notamment que "la procédure d’annonce prévue à l’art. 6 de la loi est

obligatoire pour tous les travaux d’une durée supérieure à huit jours par année

civile" (al. 1); par ailleurs, l'annonce doit être faite au moyen d'un

formulaire officiel et comporter bon nombre de renseignements sur la personne

du travailleur et sur le travail à accomplir (cf. al. 4).

dd) Au chapitre des sanctions,

l'art. 32a OLCP a la teneur suivante:

"Est

puni d’une amende de 5000 francs au plus quiconque contrevient, intentionnellement

ou par négligence, aux obligations d’annonce prévues à l’art. 9, al. 1bis."

b) En l’espèce, le recourant ne

conteste pas avoir omis d'annoncer aux autorités compétentes son activité en

Suisse pour la période comprise entre 2009 et 2011. Il expose cependant avoir effectué

des démarches visant à régulariser sa situation auprès du Service de la santé publique

et du médecin cantonal; une fois ces démarches effectuées, il pensait sa

situation régularisée.

Dans la mesure où l'art. 32a OLCP

punit non seulement celui qui a omis intentionnellement de s'annoncer

conformément à l'art. 9 al. 1bis OLCP, mais également celui qui contrevient par

négligence à cette obligation, le comportement du recourant tombe bien sous le

coup de cette disposition. Il lui incombait de s'informer avec précision des

démarches à accomplir en vue de sa régularisation. Sa négligence est d'autant

plus évidente qu'il a exercé une activité en Suisse durant près de deux ans.

c) Dans le courrier qu'il a adressé

le 19 mars 2012 à l'autorité intimée, le recourant semble invoquer la

protection de la bonne foi. Il y indique en effet que le médecin cantonal lui

aurait confirmé qu'aucune autre formalité n'était nécessaire pour son activité

en Suisse.

aa) Le

principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il

met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite

d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de

l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour

l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1;

128.

II 112 consid.

10b/aa; 126 II 377 consid. 3a

et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision

erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un

administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les

limites de ses compétences, et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre

compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore

qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut

pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir

de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où

l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid.

6.

; 129 I 161 consid. 4.1;

122.

II 113 consid.

3b/cc et les références citées).

bb) Dans le cas présent, on relève

d'abord qu'aucune pièce ne vient attester que des assurances particulières auraient

été données au recourant par le médecin cantonal. Par ailleurs, le courrier du Service de la santé publique adressé le 20 janvier 2009

au Dr B. Y.________ (cf. ci-dessus let. D) ne se prononçait nullement sur l'aspect

de police des étrangers, mais uniquement sur celui de l'autorisation de

pratiquer, au sens des dispositions qui régissent l'activité médicale. Le

recourant ne pouvait raisonnablement considérer, sur le vu de ce courrier

émanant d'une autorité dont la compétence se limite au domaine de la santé, que

sa situation était en règle du point de vue de la police des étrangers.

Ce raisonnement est également

valable pour ce qui concerne le courrier du Service de la santé publique du 17

juin 2008. Dans celui-ci, il n'est nullement question d'autorisation de police

des étrangers, mais uniquement d'une autorisation de pratiquer. Dans le

courrier électronique que le SPOP a adressé le 6 mars 2008 au recourant, la distinction

entre autorisation de séjour et autorisation de pratiquer est d'ailleurs

expressément relevée. Sur le vu de ces informations également, le recourant ne

pouvait ignorer que les démarches accomplies auprès du Service de la santé

publique n'étaient pas suffisantes pour régulariser son séjour en Suisse.

Le principe d'une sanction à

l'encontre du recourant pour n'avoir pas annoncé son activité en Suisse ne

saurait dès lors être remis en cause.

3.

Le recourant ne conteste pas expressément la

quotité de l'amende administrative de 2'000 fr. qui lui a été infligée. Force

est cependant de constater que cette sanction est en l'espèce justifiée. D'une part, l'art. 32a OLCP prévoit une amende maximale nettement supérieure

à celle prononcée, soit 5'000 fr. D'autre part, la jurisprudence considère que

l'amende en cas d'absence d'annonce doit être substantielle, pour éviter de vider

la sanction de son contenu (arrêt CDAP PE.2010.0419 du 12 juin 2012 consid.

1c).

La jurisprudence du tribunal de

céans est similaire dans le contexte de l'application de l'art. 9 al. 2 let. a

Ldét, qui s'applique notamment en cas d'infraction à l'art. 6 Ldét et

prévoit également une amende administrative de 5'000 fr. au plus. Ainsi, dans

un arrêt PE.2006.0072 du 30 mars 2007, le tribunal a retenu ce qui suit (cf.

ég. arrêts CDAP GE.2011.0112 du 18 octobre 2011; PE.2009.0674 du 25 mars 2010;

PE.2007.0290 du 1er novembre 2007):

"Il ne fait pas de doute que la sanction doit

avoir un effet dissuasif, de sorte que des amendes substantielles doivent en principe être infligées

dans chaque cas, sous peine de vider de leur contenu les mesures

d'accompagnement liées à l'ouverture du marché suisse dans le cadre de la libre

circulation des personnes. En ce sens, s'agissant du défaut ou retard d'annonce,

on peut considérer que l'amende doit en règle générale être fixée à un montant

de 2'000 francs. "

Aucun motif ne permet en l'espèce

de s'écarter de cette pratique. C'est ainsi avec raison que l'autorité intimée

a fixé le montant de l'amende à 2'000 fr.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais seront

mis à la charge du recourant débouté, qui n’a pas droit à des dépens (art. 49

al. 1, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de l'emploi du 20 avril

2012 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 500 (cinq cents)

francs est mis à la charge de A. X.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 septembre 2012

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.