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Décision

PE.2014.0078

CDAP - PE.2014.0078 - 2014-08-28 - X.________/Service de l'emploi Contrôle du marché du travail

28 août 2014Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 26 juin 2013, le Service de l'emploi Contrôle

du marché du travail et protection des travailleurs (ci-après : SDE) a

invité X.________ aux Pays-Bas (ci-après: la société; n° d’employeur ********)

à lui transmettre divers documents dans le cadre du contrôle du personnel

détaché (type d’activité, mode de prise en charge de divers frais, versement d’une

prime propre au détachement dans le canton de Vaud,13ème et 14ème

salaire ou autres primes éventuels et durée hebdomadaire du travail selon

contrat). Le SDE a réitéré sa demande le 19 juillet 2013. Ce courrier étant

demeuré sans réponse, le SDE a imparti, en date du 21 août 2013, un ultime

délai au 4 septembre 2013 à la société pour produire les documents requis, tout

en la rendant attentive aux sanctions prévues par la loi fédérale du 8 octobre

1989 sur les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux

travailleurs détachés en Suisse et sur les mesures d'accompagnement (loi sur

les travailleurs détachés [LDét; RS 823.20]).

Le 19 septembre 2013, la société a

transmis au SDE un certain nombre de documents. Le 30 septembre 2013, le SDE a

requis la production de divers documents manquants, que la société a produit le

28 octobre 2013. En date du 1er novembre 2013, le SDE a demandé

encore quelques documents et renseignements supplémentaires. La société a

répondu le 21 novembre 2013. Le 27 novembre 2013, le SDE a requis des

informations complémentaires. Cette demande étant demeurée sans réponse, le SDE

a imparti, en date du 18 décembre 2013, un ultime délai au 10 janvier 2014 à la

société pour produire les documents requis, tout en la rendant à nouveau attentive

aux sanctions prévues par la LDét. La société a envoyé divers documents le 10

janvier 2014.

B.

Par décision du 22 janvier 2014, SDE a interdit

à la société d’offrir ses services en Suisse pour une durée d’un an, en raison

d’infraction à la LDét (refus de renseigner).

Le 30 janvier 2014, la société a

répondu par courriel au SDE et s’est étonnée d’avoir fait l’objet de la

décision du 22 janvier 2014 malgré les documents envoyés le 10 janvier 2014.

Le 3 février 2014, le SDE a répondu

à la société, également par courriel, que l’envoi du 10 janvier 2014 ne

répondait pas entièrement à sa requête du 27 novembre 2013, notamment sur le

plan des documents justificatifs. Le SDE lui rappelait également qu’elle

pouvait faire recours dans les 30 jours contre la décision litigieuse.

C.

La société (ci-après aussi: la recourante) a

recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

contre cette décision le 18 février 2014, concluant à son annulation. Elle allègue

notamment avoir produit tous les documents requis par l’autorité intimée

Le SDE s’est déterminé le 6 mars

2014 exposant en substance ce qui suit:

- que l’interdiction

litigieuse avait été enregistrée par erreur dans le système d’information

central sur la migration (SYMIC) sous le numéro d’employeur ******** de X.________, en Pologne,

- que cette erreur

avait été corrigée le 3 mars 2014 et l’interdiction levée, ce dont la

recourante avait été avisée par courriel du 6 mars 2014,

- que la recourante

avait fait l’objet par ailleurs d’une interdiction d’offrir ses services en

Suisse, du 11 février 2014 au 10 février 2019, prononcée par le canton de

Soleure et valable pour toute la Suisse,

- qu’il restait dès

lors possible à la recourante d’annoncer du personnel détaché depuis la Pologne

(n° d’employeur ********).

Le 10 mars 2014. la juge

instructrice a écrit à la recourante en lui demandant si, compte tenu des

explications du SDE et du fait que le recours paraissait dénué d’objet, elle

retirait, maintenait ou modifiait son recours. Le 20 mars 2014, la recourante a

déclaré qu’elle maintenait son recours au motif que la sanction lui paraissait

trop rigoureuse.

Le 1er avril 2014, la

recourante a été invitée à procéder à une élection de domicile en Suisse, faute

de quoi les actes de procédure qui lui étaient destinés seraient conservés au

greffe du tribunal, à sa disposition. Aucune suite n’a été donnée à cette

demande.

Interpellé par la juge

instructrice, le SDE a expliqué, par courrier du 7 avril 2014, ce qui suit:

"Il n’y a actuellement plus d’indication dans le système

d’information central sur la migration (SYMIC) quant à l’interdiction qui avait

été prononcée par le canton de Soleure, valable du 11 février 2014 au 10 février

2019. Dès lors, le Service de l’emploi (SDE) ne peut vous renseigner plus avant

à ce sujet.

La décision

d’interdiction prononcée le 22 janvier 2014 par le SDE à l’encontre de la

société X.________, sise à 2********._________, 3******** 1********, Pays-Bas

est indépendante de toute démarche faite par un autre canton. Les motifs sur

lesquels se fondaient celle décision — à savoir la non délivrance de toutes les

informations demandées dans le délai imparti et partant, un refus de renseigner

— demeurent inchangés et la décision est maintenue".

D.

Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé à

l'art. 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11),

le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la

forme.

2.

Faute pour la recourante d’avoir procédé à une

élection de domicile valable, les actes de la présente procédure seront

conservés au greffe de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal, à sa disposition, conformément à l’art. 17 al. 2 de la loi sur la

procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).

3.

Selon l’art. 83 LPA-VD, en lieu et place de ses

déterminations, l’autorité intimée peut rendre une nouvelle décision

partiellement ou totalement à l’avantage du recourant. L’autorité poursuit

alors l’instruction du recours, dans la mesure où celui-ci n’est pas devenu sans

objet (art. 83 al. 2 LPA-VD).

En l’espèce, par l’annulation, le 3

mars 2014, de la décision du SDE du 22 janvier 2014, X.________ en Pologne

retrouve la possibilité d’annoncer du personnel détaché depuis la Pologne. La

recourante (sise aux Pays-Bas) reste en revanche visée par l’interdiction

d’annoncer du personnel détaché. Le recours conserve ainsi un objet, d’une part,

car l’on peut envisager que X.________ souhaite annoncer du personnel détaché

également depuis les Pays-Bas et non seulement depuis la Pologne, d’autre part,

car on peut comprendre que la recourante ne souhaite pas qu’une sanction

injustifiée figure dans son dossier auprès du SDE.

4.

a) Les dispositions topiques de la LDét ont la

teneur suivante:

"Art. 1 Objet

1.

La présente loi règle les conditions minimales de travail et de

salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en

Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le

but de:

a. fournir

une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur,

dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation;

b. travailler

dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur.

[…]

Art. 6 Annonce

1.

Avant le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité

désignée par le canton en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans

la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à

l'exécution du contrôle, notamment:

a. l'identité

des personnes détachées en Suisse;

b. l'activité

déployée en Suisse;

c. le

lieu où les travaux seront exécutés.

[…]

Art. 7 Contrôle

1.

[…]

2.

L'employeur est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de

l'al. 1 qui les demandent tous les documents attestant du respect des

conditions de travail et de salaires des travailleurs détachés. Ces documents

doivent être présentés dans une langue officielle.

[…]

Art. 9 Sanctions

1.

(...)

2.

L'autorité cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let.

d, peut:

a. en

cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3

ou 6, prononcer une amende administrative de 5000 francs au plus; […];

b. en

cas d'infractions plus graves à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12

al. 1, ou en cas de non-paiement des amendes entrées en force, interdire à

l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à

cinq ans;

[…]

Art. 12 Dispositions

pénales

1.

Sera puni d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il

s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:

a. quiconque,

en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des

renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;

[…]".

b) Dans le cas présent, le SDE a

fondé sa décision sur les art. 7, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let a LDét. Il a

considéré que la recourante avait refusé de donner des renseignements au sens

de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait référence l'art. 9 al. 2 let. b

LDét, en ne transmettant pas les documents demandés sur les conditions

salariales de ses employés détachés malgré plusieurs courriers dans ce sens.

Il ressort du dossier la recourante

n'a effectivement pas remis, malgré plusieurs réquisitions et contrairement à

ses dires, tous les documents requis par l'autorité intimée sur les conditions

salariales de ses employés détachés, si bien qu'elle a rendu impossible le

contrôle de l'autorité intimée quant au respect des conditions précitées (art.

7.

al. 2 et 12 al. 1 let. b in fine LDét). Conformément à l’art. 6 LDét,

il est de la responsabilité de l’employeur de fournir les indications exactes

en matière d’annonce. Il convient d'admettre que la LDét serait vidée de son

sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la

procédure de recours pour obtenir la collaboration complète des employeurs.

Au regard de ce qui précède, le

tribunal retient que la recourante a "refusé de donner des

renseignements" et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12

al. 1 let. a LDét.

c) Il reste à examiner la quotité

de la sanction. L'autorité intimée a prononcé une interdiction à la recourante

d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année.

Dans la version initiale de la LDét

(RO 2003 p. 1370), la sanction présentement litigieuse ("interdire à

l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période de un à

cinq ans"), à infliger par l'autorité administrative, était déjà

prévue à l'art. 9 al. 2 let. b, mais seulement pour les cas d'infraction

"plus grave" à l'art. 2, concernant les conditions minimales de

travail et de salaire. Les infractions "de peu de gravité" à cette

même disposition étaient réprimées par l'amende administrative jusqu'à 5'000

fr., selon l'art. 9 al. 2 let. a. Il existait donc une gradation des sanctions

administratives et l'interdiction pour un an n'était pas le minimum prévu pour

l'infraction concernée. Par ailleurs, le refus de donner des renseignements

n'entraînait aucune sanction administrative; il s'agissait uniquement d'une

contravention pénale, selon l'art. 12 al. 1 let. a, punissable de l'amende

jusqu'à 40'000 fr.

Par son message du 1er

octobre 2004, le Conseil fédéral a proposé d'ajouter un cas de sanction

administrative à l'art. 9 al. 2 let. b LDét, soit celui où "des amendes

entrées en force n'ont pas été payées" (FF 2004 p. 6221). Il

s'agissait de remédier aux difficultés considérables que les autorités

rencontraient dans l'encaissement des amendes dont devaient s'acquitter les

entreprises sises à l'étranger (FF 2004 p. 6202, par. 1.4.1.5). L'Assemblée

fédérale a suivi cette proposition. En outre, de sa propre initiative, elle a

encore ajouté les "cas d'infraction (visés) à l'art. 12 al. 1 LDét",

soit notamment le refus de donner des renseignements (arrêté fédéral du 17

décembre 2004; RO 2006 p. 983).

Les travaux parlementaires ne

fournissent aucune indication sur la genèse de cette dernière adjonction. Il

s'agit, semble-t-il, d'une décision du Conseil des Etats que l'autre conseil a

approuvée sans discussion (BOCN 2004 p. 2032). Du texte actuellement en

vigueur, il ressort que l'autorité administrative n'a pas la possibilité, dans

des cas "de peu de gravité", d'infliger l'amende jusqu'à 5'000

fr. Cependant, les cas de l'art. 12 al. 1 LDét ont en commun qu'ils ont pour

effet d'empêcher le contrôle, par cette autorité, du respect de l'art. 2 LDét

relatif aux conditions minimales de travail et de salaire. On comprend donc

que, selon l'appréciation du législateur, ces mêmes cas, y compris le refus de

donner des renseignements, correspondent au minimum à une infraction "plus

grave" à ce même art. 2 LDét, et que le principe de la proportionnalité ne

saurait donc justifier une sanction moins sévère qu'une interdiction pour la

durée minimum d'un an. Ainsi, il n'est pas douteux que le texte adopté

corresponde effectivement à l'intention du législateur. En particulier, l'art.

9.

al. 2 let. b LDét ne peut pas être interprété en ce sens que dans un cas "de

peu de gravité", ou lorsque, pour une cause quelconque, la durée minimum

d'un an semble trop sévère, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer

elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger

l'amende pénale (arrêts PE.2013.0393 du 7 mars 2014, PE.2008.0386 du 24 août

2009.

consid. 5b; PE.2010.0050 du 10 septembre 2010 consid. 5c).

En l’occurrence, la sanction

correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b LDét. Cette sanction peut

certes apparaître sévère, mais elle est imposée par la loi et échappe donc à

toute critique du point de vue du principe de la proportionnalité.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. La recourante, qui

succombe, supportera les frais de justice et n’a pas droit à des dépens (art.

49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de l’emploi du 22 janvier

2014 est maintenue.

III.

Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis

à la charge de la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 août 2014

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.