CDAP - PE.2023.0001 - 2023-08-18 - A.________/Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 août 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président;

Mme Imogen Billotte et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Zoé Guichon, greffière.

Recourante

A.________ à ********, France, représentée

par Me Nicolas BRÜGGER, avocat, à Tavannes,

Autorité intimée

Direction générale de l'emploi et du

marché du travail (DGEM), à Lausanne.

Objet

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 24 novembre 2022 lui interdisant

d'offrir ses services en Suisse pour une durée de deux ans.

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________, dont le siège est à ******** (France), est une

société par actions simplifiée (société à associé unique) selon le droit

français, qui a été immatriculée au Registre français du commerce et des sociétés

le 30 mars 2020. Il ressort de l'extrait français d'immatriculation principale

("extrait Kbis") produit au dossier que les activités exercées par

cette société en France et à l'étranger sont la réalisation de travaux

d'installation, de dépannage, de maintenance, d'entretien et de rénovation,

dans les domaines suivants du bâtiment: plomberie, eau, gaz, chauffage,

systèmes de climatisation et équipements thermiques, électricité, ventilation. Son

dirigeant est la société à société par actions simplifiée B.________, cette

dernière étant elle-même dirigée par C.________.

La société D.________, société par actions

simplifiée unipersonnelle de droit français, a également son siège à ********

(France), son dirigeant étant identiquement la société à responsabilité limitée

B.________.

Au mois d'octobre 2021, A.________ a annoncé par le

biais du portail en ligne de la Confédération le détachement de trois de ses

employés pour la période du 2 au 5 novembre 2021 en vue de l'installation de

climatisations à ********. Le 21 octobre 2021, le Service de l'emploi (SDE), correspondant

à l'actuelle Direction générale de l’emploi et du marché du travail (DGEM), a

adressé à A.________ une attestation d'annonce d'une activité lucrative pour

travailleurs détachés.

Le SDE a ensuite procédé à un contrôle des

conditions de travail et de salaire du personnel détaché, à l'issue duquel la

Commission professionnelle paritaire (CPP) pour le contrôle des travailleurs

détachés de la branche chauffage, climatisation et ventilation a rendu un

rapport daté du 28 février 2022 constatant que la société A.________ respectait

les exigences conventionnelles en vigueur au lieu du chantier.

B.

Par courrier du 16 août 2022, la DGEM a informé A.________ (ci-après: la

recourante) avoir découvert qu'une décision d'interdiction d'offrir ses

services en Suisse du 2 mars 2021 au 1er mars 2022 avait été

prononcée à son encontre par l'autorité cantonale valaisanne compétente en

matière de travailleurs détachés et lui a imparti un délai au 7 septembre 2022

pour se déterminer.

Dans sa réponse du 7 septembre 2022, la recourante

exposait en substance que l'interdiction avait été prononcée à l'encontre d'une

autre société appartenant au même groupe - D.________ - et ne concernait donc

pas directement les travailleurs détachés.

C.

Par décision du 24 novembre 2022, intitulée "Infraction à la loi

sur les travailleurs détachés (LDét)", la DGEM a constaté que deux

employés de la recourante avaient fourni des prestations en Suisse au mois de

novembre 2022 alors que la recourante était dirigée par la même personne que la

société D.________ à l'encontre de laquelle une interdiction de fournir des

prestations en Suisse avait déjà été prononcée. En se fondant sur diverses

dispositions sur lesquelles on reviendra, l'autorité intimée a sanctionné la

recourante d'une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée de

deux ans. Elle indiquait au surplus que C.________ serait dénoncé aux autorités

de poursuites pénales.

D.

La recourante a déféré cette décision par acte du 9 janvier 2023 auprès

de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en

concluant à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.

Dans sa détermination du 19 janvier 2023, la DGEM

(ci-après: l'autorité intimée) a rectifié une erreur de plume commise dans sa

précédente décision, sur laquelle la recourante s'est prononcée spontanément le

8 février 2023. Dans sa réponse du 21 février 2023, l'autorité intimée a

conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision. Invitée à répliquer,

la recourante s'est déterminée le 14 mars 2023.

Par ordonnance pénale du 14 mars 2023, le Préfet de

Lausanne a condamné C.________ en tant qu'employeur et représentant de la

recourante à une amende de 5'000 fr. et mis les frais de 60 fr. à sa charge

pour ne pas avoir respecté la décision des autorités du marché du travail du

canton du Valais lui interdisant d'offrir ses services en Suisse du 2 mars 2021

au 1er mars 2022.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai de 30 jours, compte tenu des féries judiciaires

(art. 95 et 96 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD, BLV 173.36]), le recours est intervenu en temps utile.

Il satisfait au surplus aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD.

Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l'autorité intimée sanctionnant

la recourante d'une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée

de deux ans pour ne pas avoir respecté une précédente décision lui interdisant

d'offrir ses services en Suisse. La recourante fait notamment valoir une

violation du droit ainsi que du principe de la légalité de la part de

l'autorité intimée.

a) Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1

de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.;

RS 101) exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde

sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale

signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au

sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de

l'autorité constitutionnellement compétente (ATF 141 II 169 consid. 3.1

p. 171; 131 II 13 consid. 6.5.1

p. 29; 128 I 113 consid. 3c

p. 121). L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est

relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des

atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2

p. 692; 140 I 381 consid. 4.4

p. 386; 131 II 13 consid. 6.5.1

p. 29 s.; cf. aussi, pour l’ensemble de ce paragraphe, l’arrêt TF 1C_632/2019

du 18 septembre 2020 consid. 2.1.1).

b) L'art. 5 de l'Accord entre la Confédération

suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre

part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 (ALCP; RS

0.142.112.681) a la teneur suivante:

"Art. 5 Prestataire de

services

(1) Sans préjudice d'autres

accords spécifiques relatifs à la prestation de services entre les parties

contractantes (y inclus l'accord sur le secteur des marchés publics pour autant

qu'il couvre la prestation de services), un prestataire de services, y compris

les sociétés conformément aux dispositions de l'annexe I, bénéficie du droit de

fournir un service pour une prestation sur le territoire de l'autre partie

contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile.

(2) Un prestataire de services

bénéficie du droit d'entrée et de séjour sur le territoire de l'autre partie

contractante

a) si le prestataire de services

bénéficie du droit de fournir un service selon le par. 1 ou en vertu des

dispositions d'un accord visé au par. 1;

b) ou, lorsque les conditions

mentionnées sous point a) ne sont pas réunies, si l'autorisation de fournir un

service lui a été accordé par les autorités compétentes de la partie

contractante concernée.

(3) (...)

(4) Les droits visés par le

présent article sont garantis conformément aux dispositions des annexes I, II

et III. Les limites quantitatives de l'art. 10 ne sont pas opposables aux

personnes visées dans le présent article."

La prestation de services est également régie par

les art. 17 à 23 Annexe I ALCP. L'art. 22 al. 2 Annexe I ALCP réserve

expressément la possibilité de prévoir des conditions minimales de travail et

de salaire qui doivent être garanties aux travailleurs détachés dans le cadre

d'une prestation de services.

Le travailleur détaché est une personne qui,

indépendamment de sa nationalité, est envoyée par un prestataire de services

(entreprise ayant son siège dans un Etat contractant) en vue de fournir une

prestation de services en Suisse; le travailleur et l'entreprise sont liés par

un lien de subordination fixé contractuellement (cf. art. 2 al. 3 de

l'ordonnance fédérale sur l'introduction de la libre circulation des personnes,

du 22 mai 2002 [OLCP; RS 142.203]).

La loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les mesures

d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des

salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (loi sur les travailleurs

détachés [LDét; RS 823.20]) a pour but de prévenir que l'exécution de mandats

par les travailleurs détachés n'entraîne une sous-enchère salariale et/ou

sociale au détriment des travailleurs. Elle règle, selon son art. 1 al. 1,

les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs

détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son

domicile ou son siège à l'étranger dans le but de fournir une prestation de

travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre

d'un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a), ou de

travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de

l'employeur (let. b).

L'art. 2 al. 1 LDét dispose que les employeurs

doivent garantir aux travailleurs détachés au moins les conditions de travail

et de salaire prescrites par les lois fédérales, ordonnances du Conseil

fédéral, conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire et

contrats-types de travail au sens de l'art. 360a du Code des obligations dans

les domaines suivants: la rémunération minimale, y compris les suppléments (let. a),

la durée du travail et du repos (let. b), la durée minimale des vacances (let. c),

la sécurité, la santé et l'hygiène au travail (let. d), la protection des

femmes enceintes et des accouchées, des enfants et des jeunes (let. e) et

la non-discrimination, notamment l'égalité de traitement entre femmes et hommes

(let. f).

L'art. 6 LDét prévoit une obligation d'annonce avant

la prise d'emploi des travailleurs détachés en Suisse. Cette disposition a la

teneur suivante:

"1 Avant le début de la

mission, l'employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en vertu de

l'art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du

lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle,

notamment:

a. l'identité

et le salaire des personnes détachées en Suisse;

b. l'activité

déployée en Suisse;

c. le lieu où

les travaux seront exécutés.

2 L'employeur joint aux

renseignements mentionnés à l'al. 1 une attestation par laquelle il

confirme avoir pris connaissance des conditions prévues aux art. 2 et 3 et

s'engage à les respecter.

3 Le travail ne peut débuter que

huit jours après l'annonce de la mission.

4 L'autorité désignée par le

canton en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, fait immédiatement

parvenir une copie de l'annonce à la commission tripartite cantonale ainsi que,

le cas échéant, à la Commission paritaire instituée par la convention

collective de travail déclarée de force obligatoire de la branche concernée.

5 Le Conseil fédéral précise les

éléments que doit contenir l'annonce. Il détermine:

a. les cas

dans lesquels l'employeur peut être exempté de l'annonce;

b. les cas

dans lesquels des dérogations au délai de huit jours sont autorisées.

6 Il règle la procédure."

L'art. 7 LDét régit le contrôle du respect des

obligations résultant de la loi. Il est libellé comme suit:

"1 Le contrôle du respect des

conditions fixées dans la présente loi incombe:

a. pour les

dispositions prévues par une convention collective de travail étendue: aux

organes paritaires chargés de l'application de la convention;

b. pour les

dispositions relatives aux salaires minimaux au sens de l'art. 360a CO prévues

par un contrat-type de travail: aux commissions tripartites instituées par les

cantons ou la Confédération (art. 360b CO);

c. pour les

dispositions prévues par des actes législatifs fédéraux: aux autorités

compétentes en vertu de ces actes.

d. pour les

autres dispositions: aux autorités désignées par les cantons.

2 Sur demande, l'employeur remet

aux organes visés à l'al. 1 tous les documents attestant que les

conditions de travail et de salaire des travailleurs sont respectées. Ces

documents doivent être présentés dans une langue officielle.

3 Si les documents nécessaires ne

sont pas ou plus disponibles, l'employeur doit établir le respect des

dispositions légales à moins qu'il ne puisse démontrer qu'il n'a commis aucune

faute dans la perte des pièces justificatives.

4 L'employeur doit accorder en

tout temps aux organes de contrôle le libre accès au lieu de travail et aux

locaux administratifs."

Les sanctions

administratives sont régies à l'art. 9 LDét, lequel prévoit ce qui suit :

1 Les organes de contrôle

annoncent à l’autorité cantonale compétente toute infraction à la présente loi.

2 L’autorité cantonale visée à

l’art. 7, al. 1, let. d, peut prendre les mesures suivantes:

a. en cas

d’infraction à l’art. 1a, al. 2, à l’art. 3 ou à l’art. 6, prononcer une

sanction administrative prévoyant le paiement d’un montant de 5000 francs au

plus;

b. en cas

d’infraction à l’art. 2, prononcer une sanction administrative:

1.

prévoyant le paiement d’un montant de 30 000 francs au plus, ou

2.

interdisant à l’entreprise concernée d’offrir ses services en Suisse pour une

durée de un à cinq ans;

c. en cas

d’infraction d’une gravité particulière à l’art. 2, prononcer cumulativement

les sanctions administratives prévues par la let. b;

d. en cas

d’infraction au devoir de diligence visé à l’art. 5, al. 3, prononcer une

sanction administrative:

1.

prévoyant le paiement d’un montant de 5000 francs au plus, ou

2.

interdisant à l’entreprise concernée d’offrir ses services en Suisse pour une

durée de un à cinq ans;

e. en cas d’infraction visée à l’art.

12, al. 1, let. a ou b, ou en cas de non-paiement du montant d’une

sanction administrative entrée en force au sens des lettres a, b ou d, du

présent alinéa, interdire à l’entreprise concernée d’offrir ses services en

Suisse pour une durée de un à cinq ans;

f. en cas d’infraction aux

dispositions relatives au salaire minimal d’un contrat-type de travail au sens

de l’art. 360a CO par l’employeur qui engage des travailleurs en Suisse,

prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d’un montant de 30

000 francs au plus;

g. mettre tout ou partie des frais

du contrôle à la charge de l’entreprise fautive.

3 L’autorité qui prononce une

sanction communique une copie de sa décision au Secr.ariat d’État à l’économie

(SECO) ainsi qu’à l’organe paritaire qui est compétent en vertu de l’art. 7, al. 1,

let. a. Le SECO établit une liste des entreprises ayant fait l’objet d’une

sanction entrée en force. Cette liste est publique.

Quant aux sanctions pénales, elles sont mentionnées

à l'art. 12 LDét, dont la teneur est la suivante :

1 Sera puni d’une amende de 40 000

francs au plus, à moins qu’il ne s’agisse d’un crime ou d’un délit pour lequel

le code pénal prévoit une peine plus lourde:

a. quiconque,

en violation de l’obligation de renseigner, aura donné sciemment des

renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;

b. quiconque

se sera opposé à un contrôle de l’autorité compétente ou l’aura rendu

impossible de toute autre manière;

c. quiconque

n’aura pas respecté une interdiction entrée en force d’offrir des services

selon l’art. 9, al. 2, let. b, d ou e;

d. quiconque

engage des travailleurs engagés en Suisse et aura contrevenu de façon

systématique et dans un esprit de lucre aux dispositions relatives au salaire

minimal d’un contrat-type de travail au sens de l’art. 360a CO.

2 ...

3 Sera puni d’une amende de 1 000

000 de francs au plus, à moins qu’il s’agisse d’un crime ou d’un délit pour

lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde, quiconque de façon

systématique et dans un esprit de lucre, en sa qualité d’employeur, n’aura pas

garanti à un travailleur les conditions minimales prévues à l’art. 2.

c) Il résulte ainsi en substance de l'application

conjointe des dispositions précitées dans leur teneur en vigueur depuis le 1er

avril 2017 (RO 2017 2077; FF 2015 5359) que l'autorité cantonale compétente

peut prononcer une sanction administrative lorsqu'une entreprise viole son

obligation de produire des documents (art. 1a al. 2 LDét), d'hébergement

(art. 3 LDét) ou d'obligation d'annonce (art. 6 LDét) en prononçant une amende

de 5'000 fr. au plus (art. 9 al. 2 let. a LDét). Que de son côté, la

violation des obligations de conditions minimales de travail et de salaire

(art. 2 LDét) est sanctionnée dans les cas ordinaires alternativement d'une

amende de de 30'000 fr. au plus ou d'une interdiction d'offre ses services en

Suisse, le cumul des deux n'étant possible que dans les cas graves (art. 9

al. 2 let. b et c LDét).

Qu'enfin, et il faut souligner ici la structure

particulière de la loi, l'autorité cantonale compétente peut également

sanctionner administrativement une entreprise dans trois états de faits

supplémentaires (art. 9 al. 2 let. e LDét):

- lorsque

cette dernière a violé son obligation de renseigner, a donné sciemment des

renseignements inexacts ou a refusé de donner des renseignements (cas de

l'art. 12 al. 1 let. a LDét),

- à

l'encontre de l'entreprise qui se serait opposée à un contrôle de l’autorité

compétente ou l’aura rendu impossible de toute autre manière (cas de

l'art. 12 al. 1 let. b LDét),

- et

à l'encontre de l'entreprise qui ne se serait pas acquittée (non-paiement)

d'une amende entrée en force prononcée en application de la LDét.

Pour ces trois états de faits, la sanction qui peut

être prononcée consiste à interdire à l’entreprise concernée d’offrir ses

services en Suisse pour une durée de un à cinq ans. Il résulte a contrario

de cette systématique que la loi ne semble pas permettre de sanctionner

administrativement une entreprise d'une interdiction d'offrir ses services en

dehors de ces trois hypothèses et en particulier pas lors d'une violation d'une

précédente interdiction faite à une entreprise d'offrir ses services. Il semble

ainsi qu'une telle violation d'une interdiction antérieure d'offrir ses services

ne puisse être sanctionnée "que" par les dispositions pénales de la

LDét qui, à l'art. 12 al. 1 let. c, indique que sera puni d’une

amende de 40'000 fr. au plus "quiconque n’aura pas respecté une

interdiction entrée en force d’offrir des services selon l’art. 9, al. 2, let. b,

d ou e". Il apparaît certes, comme le souligne l'autorité intimée,

pour le moins particulier que les dispositions légales prévoient une forme de

double sanction, administrative et pénale, pour les deux états de faits de

l'art. 12 al. 1 let. a et b LDét (rappelés ci-dessus), mais seulement

une sanction pénale pour celui de la let. c correspondant à l'acte

reproché à la recourante. Une telle interprétation est cependant corroborée par

les travaux parlementaires ayant accompagné la réforme de 2017.

d) S'agissant de la possibilité de sanctionner les

entreprises qui contreviennent à une interdiction exécutoire d'offrir leurs

services en Suisse, il ressort du Message du Conseil fédéral du 2 mars 2012 concernant

la loi fédérale portant modification des mesures d’accompagnement à la libre

circulation des personnes (publié in: Feuille fédérale [FF] 2012 3161,

p. 3175) ce qui suit: "Les organes de contrôle de la LDét

rencontrent toutefois de manière réitérée des entreprises qui effectuent des travaux

en Suisse en dépit de l’existence d’une telle interdiction exécutoire. Le

Conseil fédéral propose de répondre à cette problématique en créant une

nouvelle disposition pénale, selon laquelle quiconque contrevient à une

interdiction exécutoire d’offrir ses services en Suisse est passible d’une

amende pouvant aller jusqu’à 40 000 francs". Selon le rapport

explicatif du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la

recherche (DEFR) du mois de septembre 2014 sur la loi fédérale sur

l'optimisation des mesures d'accompagnement à la libre circulation des

personnes, à propos de l'art. 12 al. 1 let. c LDét, "l'interdiction

de prester en Suisse comme sanction administrative n'est plus réglée dans la

même let. (let. b) de l'art. 9 al. 2 mais aussi bien sous la let. b

que sous la let. c et d. L'art. 12, al. 1, let. c contient

désormais un renvoi à l'art. 9, al. 2, let. b , c et d. Dans le

futur, indépendamment de la raison pour laquelle l'interdiction de prester en

Suisse a été prononcée, le non-respect de l'interdiction doit pouvoir être

sanctionné. Pour cette raison, l'art. 12 al. 1 let. c renvoie aussi

bien à la let. b, c, qu'à la let. d" (p. 24 dudit rapport).

Sous le chapitre 2 - Commentaire des dispositions,

il est mentionné s'agissant de l'art. 9 LDét que "le titre est précisé

de manière à distinguer clairement entre les sanctions administratives prévues

par cet article et les sanctions administratives pénales visées à l’art. 12".

En outre, il ressort des commentaires relatifs à l'art. 9 al. 2 let. d

(correspondant finalement à l'actuelle let. e) que "la sanction

qui peut être prononcée en cas d’infractions au sens de l’art. 12, al. 1, let. a

ou b, ou en cas de non-paiement de sanctions administratives entrées en force

selon la let. a, b ou c, est désormais réglée à la let. d, et non

plus à la let. b" (FF 2015 5359 p. 5371).

Il résulte en substance de ces éléments que le

législateur fédéral a consciemment réaménagé les dispositions légales en

prenant soin de distinguer les sanctions purement administratives de celles

relevant du droit pénal administratif.

3.

En l'espèce, la recourante dont le siège social est en France a annoncé

et détaché trois de ses employés en Suisse du 2 au 5 novembre 2021 pour

l'installation de climatisations à ******** alors qu'elle faisait l'objet d'une

interdiction d'offrir ses services en Suisse pour la période du 2 mars 2021 au

1er mars 2022 prononcée par l'autorité cantonale valaisanne

compétente en la matière. Invitée à se déterminer par l'autorité intimée, la

recourante a expliqué que l'interdiction d'offrir ses services en Suisse avait

été prononcée à l'encontre d'une autre société appartenant au même groupe de

sociétés et qu'elle pensait que la sanction visait uniquement l'entreprise et

non les employés. A l'appui de ses allégations, elle a produit deux extraits Kbis

afin de démontrer l'existence des deux sociétés distinctes, dont il ressort

qu'elles ont été immatriculées respectivement le 26 mars 2010 et le 30 mars

2020.

Pour sa part, l'autorité intimée considère la

recourante comme une seule et même société au motif que d'après les informations

figurant sur les extraits Kbis, le siège social, le dirigeant et le but social

étaient identiques. Elle relève au surplus que les contrats de travail produits

au dossier par la recourante ont été datés au 28 juin 2021, soit après que la

décision prononçant l'interdiction d'offrir des services en Suisse ait été

rendue par l'autorité du canton du Valais, à savoir le 19 décembre 2020.

L'autorité intimée en a déduit que ce procédé a permis à la recourante de se

soustraire à l'interdiction d'offrir des services en Suisse prononcée par le

canton du Valais. Sur la base de ces éléments, l'autorité intimée a décidé de sanctionner

la recourante en rendant elle aussi une interdiction d'offrir des services en

Suisse subséquente pour une durée de deux ans à son encontre, en se fondant sur

les art. 12 al. 1 let. c et 9 al. 2 LDét

Or, comme on l'a vu (cf. supra consid. 2),

l'autorité intimée ne pouvait pas compte tenu des bases légales applicables

sanctionner la recourante d'une (nouvelle) interdiction d'offrir ses services

pour violation de la précédente décision valaisanne. En effet, l'art. 9 al. 2

let. e LDét ne mentionne pas l'art. 12 al. 1 let. c LDét qui

sanctionne précisément le non-respect d'une interdiction entrée en force

d'offrir des services selon l'art. 9 al. 2 let. b, d ou e LDét. L'autorité

administrative ne peut interdire à une entreprise étrangère d'offrir des

services en Suisse pour une durée de un à cinq ans qu'en cas d'infraction visée

à l'art. 12 al. 1 let. a ou b LDét, c'est-à-dire lorsqu'une

entreprise a violé son obligation de renseigner, a donné sciemment des

renseignements inexacts ou a refusé de donner des renseignements (cas de l'art.

12 al. 1 let. a LDét), voire s'est opposée à un contrôle de l’autorité

compétente ou l’aura rendu impossible de toute autre manière (cas de l'art. 12

al. 1 let. b LDét). Il y a ainsi lieu de constater que le non-respect d'une

interdiction d'offrir des services en Suisse dans les cas mentionnés à l'art. 9

al. 2 let. b, d ou e LDét, ne peut être sanctionné que par une amende

(art. 12 al. 1 let. c LDét). Cela se comprend d'autant plus que le

non-respect d'une telle interdiction s'apparente à une insoumission à une

décision de l'autorité, contravention qui ne peut être punie que par une amende

conformément à l'art. 292 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS

311.0).

Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la

LDét ne contient aucune lacune. En effet, il ressort des différents textes

élaborés dans le cadre des consultations sur les projets de modification de la

LDét exposés ci-avant que le législateur avait constaté l'absence de sanction

en cas de non-respect d'une interdiction d'offrir des services en Suisse ce qui

l'a précisément amené à introduire l'art. 12 al. 1 let. c LDét. Ainsi,

cette disposition permet désormais de punir les entreprises qui ne se soumettent

pas à une telle interdiction par une amende de 40'000 fr. au plus.

En outre, certes l'art. 9 al. 2 let. b

LDét prévoyait avant le 1er avril 2017 que "l’autorité

cantonale visée à l’art. 7, al. 1, let. d, peut prendre les mesures

suivantes: en cas d’infraction plus grave à l’art. 2, en cas d’infraction visée

à l’art. 12 al. 1, ou en cas de non-paiement du montant d’une sanction

administrative entrée en force visée à la let. a, interdire à l’entreprise

ou à la personne concernée d’offrir ses services en Suisse pour une période

d’un à cinq ans". Toutefois, la let. b a été remplacée par l'actuelle

lettre e qui renvoie uniquement aux infractions visées à l'art. 12 al. 1

let. a ou b LDét depuis le 1er avril 2017. Par conséquent, dans

la mesure où la décision attaquée a été rendue le 24 novembre 2022 et que le

texte de la loi est suffisamment clair, l'autorité intimée aurait dû appliquer

le droit en vigueur à ce moment-là, sans procéder à une interprétation

extensive.

Au surplus, il sied de relever que l'art. 9 al. 2

LDét concerne les sanctions administratives tandis que l'art. 12 al. 1 LDét

traite des sanctions pénales. D'ailleurs, comme évoqué précédemment (consid. 2b),

en remplaçant le titre de l'art. 9 LDét initialement intitulé "sanctions"

par "sanctions administratives", le législateur a voulu délimiter de

manière plus compréhensible ces deux types de sanction. Ainsi, l'autorité

intimée n'était pas légitimée à prononcer une sanction administrative consistant

dans une interdiction d'offrir des services en Suisse durant deux ans à

l'encontre de la recourante pour ne pas avoir respecté une interdiction

d'offrir ses services en Suisse exécutoire alors qu'il s'agit d'une infraction ne

pouvant faire l'objet que d'une sanction pénale.

e) Partant, en l'absence de base légale permettant

de sanctionner le non-respect d'une éventuelle interdiction d'offrir des

services en Suisse par une seconde et même interdiction de durée déterminée,

l'autorité intimée a outrepassé son pouvoir de compétence, violant ainsi le

principe de la légalité.

La décision querellée prononçant l'interdiction

d'offrir ses services en Suisse durant deux ans doit donc être annulée, sans

qu'il soit nécessaire de traiter la question du statut juridique de la

recourante (société unique ou distincte).

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation

de la décision attaquée.

L'issue du recours commande de renoncer à la perception

d'un émolument (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La recourante, assistée

par un mandataire professionnel, a droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et

99 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 24 novembre 2022 par la Direction générale de

l'emploi et du marché du travail est annulée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.

L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de l'économie, de

l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, versera à la recourante une

indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 août 2023

Le

président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.