CDAP - PE.2025.0005 - 2025-06-16 - A.________/Direction générale de l'emploi et du marché du travail - DGEM

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2025

Composition

M. André Jomini, président; Mme Mihaela

Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges; Mme Marlène

Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ******** (********),

représentée par Me Martin HERB, avocat à Zürich,

Autorité intimée

Direction générale de l'emploi et du

marché du travail (DGEM), à Lausanne

Objet

Recours A._______ c/ décision de la Direction générale de

l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 21 novembre 2024 (infraction à la

loi sur les travailleurs détachés).

Vu les faits suivants:

A.

Lors d'un contrôle effectué le 25 mars 2024 dans les locaux de

l'entreprise B._______, à ********, la Direction générale de l'emploi et du

marché du travail (ci-après: la DGEM), Direction de la surveillance du marché

et du travail, a constaté que l'entreprise A._______ y avait détaché deux

travailleurs, à savoir C._______, ressortissant ********, et D._______,

ressortissant ********.

Dans une lettre du 27 mars 2024 adressée à A._______,

à ******** en Espagne, la DGEM a demandé à cette entreprise de lui transmettre

jusqu'au 18 avril 2024 plusieurs documents relatifs à ses employés détachés.

Les pièces demandées devaient permettre au service cantonal de vérifier le

respect des dispositions légales applicables aux conditions de travail et de

salaire du personnel détaché.

A._______ n'ayant pas répondu, la DGEM a réitéré sa demande

par courriel du 12 juillet 2024 envoyé à C._______. Celui-ci n'a pas non plus

réagi.

Le 9 septembre 2024, la DGEM a envoyé, à l'adresse

de A._______ en Espagne, la lettre recommandée suivante:

" Détachement de personnel

auprès de B._______, ********, Suisse

Notre courrier du 27.03.2024 –

Ultime rappel

Madame, Monsieur,

Nous nous référons au courrier

cité en titre, dont vous trouverez copie en annexe.

A ce jour, nous ne sommes toujours

pas en possession des éléments demandés.

Nous vous rendons attentif à la

teneur de l'art. 9 de la Loi sur les travailleurs détachés (LDét). Ce dernier

permet à la Direction générale de l'emploi et du marché du travail d'infliger:

-

en cas d'infractions relatives à l'obligation d'annonce ou aux

conditions d'hébergement: des sanctions administratives jusqu'à CHF 5'000.-,

-

en cas de refus de renseigner: des interdictions d'offrir des

services en Suisse pour une durée de un à cinq ans.

Aussi, nous vous impartissons un

ultime délai au 01.10.2024 pour nous renseigner. Sans réponse de votre part

dans ce délai, nous statuerons en l'état du dossier.

[…]"

A._______ n'a pas répondu dans le délai imparti.

B.

Par décision du 21 novembre 2024, la DGEM a interdit à A._______ d'offrir

ses services en Suisse pour une durée d'un an, au motif que cette société

refusait de donner les renseignements permettant de procéder au contrôle

des conditions de travail et de salaire de travailleurs détachés.

Par courriels des 9 et 11 décembre 2024, A._______ a

demandé à la DGEM quels documents elle devait lui faire parvenir pour pouvoir

continuer de détacher des travailleurs en Suisse.

Le 18 décembre 2024, A._______ a transmis à la DGEM

les documents requis, en lui demandant de reconsidérer sa décision du 21

novembre 2024.

Le 20 décembre 2024, la DGEM a indiqué à A._______

qu'elle refusait d'entrer en matière sur la demande de réexamen.

C.

Agissant le 13 janvier 2025 par la voie du recours de droit

administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public

(CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision de la DGEM du 21 novembre

2024, et, subsidiairement de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour

nouvelle décision.

Dans sa réponse du 5 mars 2025, la DGEM conclut au

rejet du recours.

La recourante a répliqué le 30 mai 2025, en

maintenant ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai légal (art. 95 et 96 al. 1 let. c de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours

satisfait également aux autres conditions de recevabilité (en particulier art.

79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en

matière.

2.

La recourante conteste l'interdiction qui lui est faite d'offrir ses

services en Suisse pour une durée d'un an.

a) La loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les mesures

d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des

salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (loi sur les

travailleurs détachés, LDét; RS 823.20) a pour but de prévenir que

l'exécution de mandats par les travailleurs détachés n'entraîne une

sous-enchère salariale et/ou sociale au détriment des travailleurs. Elle règle,

selon son art. 1 al. 1, les conditions minimales de travail et de salaire

applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par

un employeur ayant son domicile ou son siège à l'étranger dans le but de

fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet

employeur, dans le cadre d'un contrat conclu avec le destinataire de la

prestation (let. a), ou de travailler dans une filiale ou une entreprise

appartenant au groupe de l'employeur (let. b).

Conformément à l’art. 7 al. 2 LDét, sur demande,

l’employeur remet aux organes visés à l’al. 1 tous les documents attestant que

les conditions de travail et de salaire des travailleurs sont respectées.

L'art. 9 LDét traite des sanctions administratives.

Il dispose ce qui suit:

"1 Les

organes de contrôle annoncent à l’autorité cantonale compétente toute

infraction à la présente loi.

2 L’autorité

cantonale visée à l’art. 7, al. 1, let. d, peut prendre les mesures suivantes:

a. en cas d’infraction à l’art. 1a,

al. 2, à l’art. 3 ou à l’art. 6, prononcer une sanction administrative

prévoyant le paiement d’un montant de 5000 francs au plus;

b. en cas d’infraction à l’art. 2,

prononcer une sanction administrative:

1. prévoyant le paiement d’un

montant de 30 000 francs au plus, ou

2. interdisant à l’entreprise

concernée d’offrir ses services en Suisse pour une durée de un à cinq ans;

c. en cas d’infraction d’une

gravité particulière à l’art. 2, prononcer cumulativement les sanctions

administratives prévues par la let. b;

d. en cas d’infraction au devoir

de diligence visé à l’art. 5, al. 3, prononcer une sanction administrative:

1. prévoyant le paiement d’un

montant de 5000 francs au plus, ou

2. interdisant à l’entreprise

concernée d’offrir ses services en Suisse pour une durée de un à cinq ans;

e. en cas d’infraction visée à

l’art. 12, al. 1, let. a ou b, ou en cas de non-paiement du montant d’une

sanction administrative entrée en force au sens des lettres a, b ou d, du

présent alinéa, interdire à l’entreprise concernée d’offrir ses services en

Suisse pour une durée de un à cinq ans;

f. en cas d’infraction aux

dispositions relatives au salaire minimal d’un contrat-type de travail au

sens de l’art. 360a CO par l’employeur qui engage des travailleurs en

Suisse, prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d’un

montant de 30 000 francs au plus;

g. mettre tout ou partie des frais

du contrôle à la charge de l’entreprise fautive.

[…]"

L'art. 12 al. 1 let. a LDét prévoit, sous l'intitulé

"Dispositions pénales", que sera puni d'une amende de 40'000 francs

au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit

une peine plus lourde, quiconque, en violation de l'obligation de renseigner,

aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner

des renseignements.

b) La recourante reconnaît ne pas avoir fourni les

renseignements requis avant que la décision attaquée n'ait été rendue. Elle

conteste en revanche avoir reçu la lettre de la DGEM du 27 mars 2024 lui

demandant les documents litigieux, ainsi que les deux rappels des 12 juillet et

9 septembre 2024. Elle soutient que de telles demandes auraient dû être

adressées à la direction ou au responsable du personnel de l'entreprise, afin

d'éviter qu'elles ne soient reçues par des personnes non compétentes, en

particulier par un des travailleurs concernés, qui ne comprend pas le français.

En l'occurrence, la DGEM a adressé sa demande de

renseignements par lettre du 27 mars 2024, puis un rappel par lettre

recommandée du 9 septembre 2024, à l'adresse de la recourante en Espagne. Le

suivi des envois s'agissant de la lettre du 9 septembre 2024 figure au dossier

et atteste que cette lettre a bien été remise à son destinataire le 13

septembre 2024. Comme l'expose la DGEM, elle a utilisé la même adresse pour

notifier la décision attaquée. Or, la recourante ne conteste pas avoir reçu celle-ci.

Elle a au demeurant pris contact avec la DGEM, après en avoir pris connaissance.

Comme le relève également la DGEM, l'envoi de la demande de renseignement,

ainsi que de la décision attaquée, par voie postale, est conforme aux modalités

prévues par l'art. 11 de la Convention européenne du 24 novembre 1977 sur la

notification à l'étranger des documents en matière administrative (CENA 94; RS

0.172.030.5), en vigueur pour l'Espagne depuis le 1er novembre 1987

et pour la Suisse depuis le 1er octobre 2019 (voir pour des

explications plus détaillées, CDAP PE.2021.0121 du 24 mars 2023 consid. 3). La

DGEM ajoute qu'elle a également envoyé, le 12 juillet 2024, un premier rappel à

la recourante à l'adresse mail professionnelle qu'elle a elle-même indiquée

lors de la procédure d'annonce de son activité lucrative en Suisse. La

recourante ne conteste pas cet élément. Elle devait dès lors s'attendre, en

transmettant cette adresse mail à la DGEM, à recevoir des courriels relatifs à

son activité lucrative déployée en Suisse. La recourante ne saurait dès lors

être suivie lorsqu'elle prétend que la DGEM aurait mal adressé sa demande de

renseignements, puis les deux rappels qui ont suivi.

La recourante ne saurait par ailleurs se soustraire

à la sanction administrative qui lui a été infligée du fait de son inaction en

adressant, en retard et après s'être vue notifier dite sanction, les documents

requis. La LDét serait en effet vidée de son sens s'il fallait systématiquement

attendre le prononcé d'une sanction et la procédure de recours pour obtenir la

collaboration des employeurs (PE.2023.0155 du 23 avril 2024 et les réf. cit.).

En ne transmettant pas les pièces requises dans le

délai imparti, la recourante a donc bien violé son obligation de renseigner

visée par l'art. 12 al. 1 let. a LDét, ce qui justifie sur le

principe la sanction administrative prononcée à son encontre.

c) La recourante reproche à l'autorité intimée de ne

pas avoir exposé pour quel motif elle a décidé de lui infliger comme sanction l'interdiction

d'offrir ses services en Suisse pendant une année. Elle estime que cette

sanction violerait le principe de la proportionnalité. Selon elle, en cas de

première infraction, seule une amende constituerait une sanction proportionnée.

L’art. 9 al. 2 LDét prévoit les différentes sanctions

administratives que l'autorité cantonale compétente doit prononcer en fonction

des infractions commises. En cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1 let. a

LDét, soit, comme en l'occurrence, de refus de donner des renseignements, l'art.

9 al. 2 let. e LDét prévoit que l'autorité cantonale compétente peut interdire

à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période de un

à cinq ans. L'interdiction d'un an prononcée en l'espèce correspond ainsi au

seuil prévu par l'art. 9 al. 2 let. e LDét. Cette sanction respecte donc

le principe de la proportionnalité (PE.2023.0153 du 8 mai 2024 consid. 2b).

Comme l'a déjà relevé la jurisprudence, la volonté du législateur est notamment

de punir plus sévèrement celui qui empêche le contrôle - en donnant sciemment

des renseignements inexacts ou en refusant de donner les renseignements selon

l'art. 12 al. 1 LDét - que celui qui omet de s'annoncer (voir PE.2014.0352 du 2

mars 2015 consid. 1c, rendu avant que la nouvelle teneur de l'art. 9 LDét entre

en vigueur le 1er avril 2017, mais dans son ancienne version,

l'article 9 LDét prévoyait déjà que l'autorité cantonale compétente pouvait en

cas d’infraction visée à l’art. 12, al. 1, interdire à l’entreprise

d’offrir ses services en Suisse pour une période d’un à cinq ans; cf. ancien

art. 9 al. 2 let. b LDét). En cas de refus de donner des renseignements,

l'autorité administrative ne peut dès lors prononcer à l'encontre de

l'entreprise concernée une sanction pécuniaire au lieu d'une interdiction

d'offrir ses services en Suisse. De même, l'art. 9 al. 2 let. e LDét ne peut

pas être interprété en ce sens que dans un cas de peu de gravité ou de

premier manquement, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer

elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger

l'amende pénale (voir pour des explications plus détaillées PE.2013.0393 du 7

mars 2014 consid. 3 et les réf. cit.). L'autorité intimée ne pouvait dès lors

pas prononcer une sanction administrative différente ou moins sévère; elle ne

saurait dès lors se voir reprocher de ne pas avoir exposé plus en détail les

motifs l'ayant amené à retenir la durée minimale de la sanction prévue, ce

d'autant plus que dans sa lettre du 9 septembre 2024, elle avait averti la

recourante de la sanction encourue si elle ne s'exécutait pas dans le délai

imparti. Cela étant, la recourante fait valoir que ce régime a pour conséquence

de causer des inconvénients ou préjudices aux entreprises suisses ou à

l'économie; or, ce faisant, elle critique des mesures prévues directement par

la loi fédérale, que les tribunaux sont tenus d'appliquer (art. 190 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999; RS 101).

L'autorité intimée n'a pas fait une mauvaise

application du droit fédéral en prononçant à l'encontre de la recourante, qui

n'a pas transmis les renseignements requis dans le délai qui lui était imparti,

une interdiction d'offrir ses services pour une durée d'une année.

3.

Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé. Cela

entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est

mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas

lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail

(DGEM) du 21 novembre 2024 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge de

la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure, ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.