PS.1996.0261

TA - PS.1996.0261 - 1996-11-05 - c/DPSA

5 novembre 1996Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________ a

requis en date du 14 avril 1995 l'asile dans notre pays, en indiquant notamment

qu'il était né le 10 avril 1979, en provenance du Sierra Leone, Etat dont il

s'est dit ressortissant, sans toutefois produire le moindre document officiel

de légitimation; il a en outre précisé, à l'appui de sa demande, que son père

était fondateur d'un mouvement rebelle aux autorités au pouvoir et qu'il avait

dû cesser l'école en 1990, en raison de la guerre civile qui commençait à

embraser ce pays. Mis sous curatelle, il est hébergé depuis le dépôt de sa

demande dans l'un des centres vaudois de la D.________, dans le quartier de

E.________, à C.________.

B. Par décision du 20

septembre 1995, l'Office fédéral des réfugiés a rejeté la demande de A.________,

non sans avoir constaté, d'une part, qu'il était vraisemblablement de deux à

trois ans plus âgé, d'autre part, qu'il était en réalité ressortissant d'un

autre pays de l'Afrique de l'ouest; cette décision est aujourd'hui définitive,

faute d'avoir été frappée de recours. Convoqué à deux reprises par l'Office

cantonal des requérants d'asile (ci-après: OCRA) en vue son retour en Afrique,

le délai de départ ayant été prolongé au 4 novembre 1995, A.________ a

refusé, le 25 octobre 1995, de signer la mise en demeure lui demandant de

quitter la Suisse, de se procurer les documents nécessaires lui permettant de

rentrer dans son pays d'origine et d'obtenir, le cas échéant, une autorisation

indispensable lui permettant de voyager dans un pays tiers. Cette mise en

demeure, assortie de la menace de ne plus être assisté, ni pris en charge, lui

a été envoyée par pli recommandé du 26 octobre 1995, avec un délai de cinq

jours pour s'exécuter.

C. A.________

refusant de collaborer avec les autorités, l'OCRA a, par courrier du 17

novembre 1995, invité la D.________ à mettre un terme à son hébergement et à

son assistance. Depuis le 1er avril 1996, date où il a quitté le centre de

E.________ sans laisser d'adresse, A.________ vit dans la clandestinité;

on relève dans le dossier qu'il a effectué début 1996 quelques démarches en vue

de rétablir le contact avec le Sierra Leone, démarches dont on ignore cependant

le résultat.

D. A.________ s'est

présenté en vain, courant mai 1996, à l'OCRA afin que soit levée l'interdiction

faite à la D.________ de l'héberger et de l'assister. Le mouvement B.________

est intervenu en sa faveur, par courrier du 13 mai 1996, auprès du même office;

cette démarche s'est révélée tout aussi vaine, l'OCRA conditionnant le réexamen

de son refus à la remise du questionnaire du 26 octobre 1995 et à l'accord de A.________

d'être conduit à l'ambassade du Sierra Leone. Par décision du 14 juin 1996, le

Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) s'est déclaré

incompétent pour connaître de la demande d'assistance présentée par B.________

en faveur de A.________, dont la curatelle a été levée le 10 juillet

1996 par le juge de paix du cercle de C.________.

E. B.________ est intervenu

en date du 28 juin 1996 auprès du Conseiller d'Etat Philippe Biéler, Chef du

Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après: DPSA), afin

que l'assistance soit octroyée en faveur de A.________ ou qu'à défaut

une décision formelle, susceptible de recours, lui soit notifiée. Après s'être

assuré de sa compétence en la matière, le chef du DPSA a, par décision du 10

septembre 1996, refusé l'aide financière requise, en précisant toutefois qu'un

réexamen de sa décision serait subordonné aux conditions suivantes:

"1. Collaborer à l'obtention de documents

d'identité, par l'intermédiaire de l'ambassade de son pays de provenance, afin

de préparer son rapatriement.

2. Exécuter ces démarches dans le délai d'un

mois au maximum.

3. Résider dans le centre d'hébergement qui lui

sera attribué, jusqu'au délai de départ de Suisse."

F. B.________, détenteur

d'une procuration de A.________, a déféré pour le compte de ce dernier

dite décision en temps utile au Tribunal administratif, en concluant à son

annulation. Les griefs invoqués, de même que les moyens de droit à l'appui

desquels la décision entreprise a été prononcée, seront repris et examinés dans

les considérants en droit qui suivent.

B.________ a également

requis des mesures provisionnelles tendant à ce que l'assistance soit dévolue à

A.________ jusqu'à droit jugé.

Considérants

1.

On pourrait en premier

lieu se demander si le présent recours est recevable; on peut en effet douter

que le recourant qui, si l'on se fie à ses déclarations, serait mineur au jour

du dépôt du recours, puisse valablement donner, sans l'intermédiaire de son

représentant légal, procuration à un tiers aux fins de recourir en son nom

contre la décision attaquée lui refusant l'aide financière. A titre d'exemple,

dans un arrêt du 5 mai 1993, dans la cause H. c/Tribunal administratif et

Service social et du travail de la ville de C.________, le Tribunal fédéral a

en effet déclaré irrecevable le recours formé par un interdit sans

l'intermédiaire de son tuteur, ce dans une affaire où avait été prononcée la

décision de verser à l'avenir l'aide sociale vaudoise au bénéficiaire par

l'intermédiaire de son tuteur.

Cette question peut

toutefois rester indécise, dans la mesure où, au fond, le recours doit, comme

on le verra, de toute façon être rejeté.

2.

Le recourant s'en prend

à la décision attaquée, essentiellement en ce qu'elle porte atteinte au droit

constitutionnel non écrit au minimum vital.

a) Dans l'arrêt du 27

octobre 1995, que le recourant cite à l'appui de ses conclusions, le Tribunal

fédéral a reconnu que la garantie des besoins élémentaires, tels que la

nourriture, l'habillement et le logement, constituait la condition de

l'existence de l'homme, comme de son épanouissement, et apparaissait en outre

comme un élément indispensable dans une communauté démocratique fondée sur le

droit. Le minimum vital est ainsi garanti en tant que droit constitutionnel non

écrit (ATF 121 I 367, cons. 2b, = SJ 1996, 389, références citées, confirmé

dans un arrêt postérieur du 24 mai 1996, publié aux ATF 122 II 193, cons. 2c).

Le droit à la prestation d'assistance devant être concrétisé avant tout pas une

norme, le minimum garanti par la Constitution fédérale n'intervient directement

que lorsque les dispositions figurant dans les textes de lois se révèlent

insuffisantes; dans cette hypothèse, le juge peut alors imposer son respect et

ordonner que des prestations minimales, en argent ou en nature, indispensables

au maintien d'une existence décente, prévenant un état de mendicité indigne de

la condition humaine, soient versées au requérant (ATF 121 I 367, cons. 2c,

ainsi que 122 II 193, cons. 2c, dd; cf. aussi, Thomet, Commentaire concernant

la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le

besoin, Zurich 1994, ad article 2, p. 51).

b) Le Tribunal fédéral

a par ailleurs reconnu que ce droit fondamental, qui repose sur les droits de

l'homme, appartenait aussi bien aux confédérés qu'aux étrangers, ce quel que

soit le statut de ces derniers au regard du droit de séjour. Ainsi, reprenant

un ancien arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé que le devoir d'assistance subsistait

à l'égard des étrangers, en dehors de toute convention internationale, aussi

longtemps que leur rapatriement n'est pas possible (ATF 51 I 325, cons. 2).

Dans l'arrêt du 27 octobre 1995, la juridiction suprême n'a en revanche pas

exclu des différences de traitement entre le requérant établi en Suisse, quelle

que soit sa nationalité, qui a d'autres besoins en matière d'assistance, et

celui qui, lors d'un séjour de courte durée, tombe dans le dénuement ou ignore

encore s'il pourra, par exemple au titre de requérant d'asile, rester en Suisse

(ATF 121 I 367, cons. 2d).

3.

Le requérant dont la

demande a définitivement été refusée est tenu de quitter le territoire de la

Confédération, à moins qu'il soit au bénéfice d'une autre autorisation (cf art.

12.

al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement

des étrangers; ci-après: LSEE). En règle générale, le renvoi est prononcé en

même temps que le rejet de la demande (art. 17 de la loi fédérale du 5 octobre

1979.

sur l'asile; ci-après: LAs). Le requérant débouté peut toutefois, si

l'exécution du renvoi n'est pas possible, est illicite ou ne peut pas être

raisonnablement exigée, être admis provisoirement à séjourner en Suisse (art.

18.

al. 1 LAs).

a) L'assistance des

requérants d'asile non admis provisoirement au sens de l'art. 14a LSEE - auquel

l'art. 18 LAs renvoie - est alors réglée par la législation fédérale (ATF 122

II 193, cons. 1a), mais aussi, comme on le verra, par la législation cantonale.

aa) Il ressort tout

d'abord des articles 20 al. 1 et 2 et 20a al. 1 et 3 LAs que l'assistance

nécessaire, sous forme d'hébergement et de prestations en nature, du requérant,

qui n'est pas en mesure de subvenir à son entretien par ses propres moyens,

doit être assurée, si aucun tiers n'est tenu de le faire, par le canton dans

lequel ce dernier séjourne, ce jusqu'à la fin de la procédure. On peut penser,

quoique l'art. 20a al. 1 LAs ne le précise pas, que ce droit s'étend du jour du

dépôt de la demande (v. sur cette question FF 1977 III 133) à celui, en cas de

refus définitif, où le départ de Suisse est effectif.

Ce droit n'est

toutefois pas illimité. L'art. 10b de l'ordonnance no 2 du Conseil fédéral du

22.

mai 1991 sur l'asile relative au financement (ci-après: OAs2; v. plus

généralement les art. 10 à 12 OAs2) prévoit toute une série de motifs

d'exclusion des prestations d'assistance; de tels motifs existent notamment si

le requérant "les obtient ou cherche à les obtenir en faisant des

déclarations inexactes ou incomplètes" (lit. a), "refuse de

renseigner les autorités cantonales sur sa situation économique ou de les

autoriser à demander des informations" (lit. b). La décision attaquée

repose essentiellement sur l'art. 10b lit. g OAs2, disposition qui précise que

les autorités cantonales peuvent refuser ou supprimer tout ou partie des

prestations si le requérant, notamment, "ne se conforme pas aux

instructions des autorités cantonales, après avoir été averti que les

prestations d'assistance peuvent lui être supprimées". Par ailleurs,

le requérant peut, à l'issue des trois premiers mois qui suivent le dépôt de sa

demande, être autorisé à exercer une activité lucrative (art. 21 al. 1 LAs a

contrario), autorisation qui s'éteint en règle générale à l'expiration du délai

de départ (ibid., al. 2).

bb) L'art. 20a al. 2

LAs indique que, sous réserve de dispositions dérogatoires arrêtées par le

Département fédéral de Justice et police, le droit cantonal fixe l'octroi des

prestations d'assistance et le règlement des comptes. Ainsi, l'assistance aux

requérants d'asile est régie, à titre subsidiaire, par la loi vaudoise du 25

mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), dont l'art. 42a

lit. d réserve au Département PSA la compétence d'appliquer l'aide sociale, en

lieu et place des municipalités, aux requérants d'asile (v. aussi art. 42 ch.

6); en l'occurrence, le pouvoir de statuer revenait donc clairement au

département. L'art. 16 al. 1 LPAS, première phrase, précise que l'aide sociale

s'étend aux personnes séjournant sur territoire vaudois et l'art. 21 al. 1 LPAS

dispose que la nature, l'importance et la durée de cette dernière sont

accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé.

b) Le refus de fournir

des prestations aux fins d'assurer les conditions minimales à l'existence est

dès lors soumis aux strictes conditions régissant de manière générale toute

atteinte à un droit fondamental.

aa) La suppression des

prestations d'assistance est par conséquent inefficace en l'absence d'une base

légale et si elle ne correspond pas à un intérêt public prédominant (cf. Wolffers,

Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, p. 88 et 168). Dans

l'ATF 122 précité, le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 10b lit. g OAs2, qui

repose sur l'art. 50 LAs, était une disposition de caractère essentiellement

disciplinaire et que, partant, elle constituait une base légale suffisante pour

justifier la réduction des prestations d'assistance au requérant récalcitrant;

en revanche, la question de savoir s'il s'agissait d'un fondement normatif

suffisant pour permettre la suppression de toute prestation a été laissée

ouverte (cons. 2c, ff).

Comme toute atteinte

aux droits constitutionnels, la décision de supprimer toute prestation

d'assistance doit en outre répondre au principe de la proportionnalité (Wolffers,

op. cit., p. 114 et p. 168). On rappellera brièvement ici les trois règles dont

ce principe est composé. Selon la règle d'aptitude tout d'abord, le moyen

choisi doit être propre à atteindre le but visé. La règle de la nécessité exige

qu'entre plusieurs moyens, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins

grave aux intérêts privés. Enfin, le principe de la proportionnalité stricto

sensu limite le choix des mesures administratives; il s'agit de déterminer

l'importance prise par la mesure sur la situation de l'administré et d'examiner

si le but atteint par cette mesure n'exige pas de ce dernier des sacrifices

excessifs (v. au surplus, ATF 119 Ia 348, cons. 2a; 117 Ia 446 cons. 4a; 113 Ia

134, cons. 7b; voir également sur ce point, Pierre Moor, Droit administratif I,

2ème éd., Berne 1994, no 5.2.1.2, p. 418; Blaise Knapp, Précis de droit

administratif, 3ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1988 nos 535, 537 et ss;

références citées).

bb) Les ATF 121 et 122

précités rappellent que l'abus d'un droit fondamental n'est de toute façon pas

protégé par la loi; il est en effet admissible, même sans base légale

explicite, de refuser toute prestation d'assistance lorsque le requérant adopte

un comportement abusif (ibid., cons. 3b, références citées, notamment, Wolffers,

op. cit., p. 168; v. aussi ATF 119 Ia 221, cons. 5a; 116 II 497, cons. 3). On

trouve ainsi dans l'art. 10b lit. a à d OAs2, notamment la lettre d qui exclut

toute prestation d'assistance au requérant qui "ne fait manifestement

pas les efforts pouvant être exigés de lui pour améliorer sa situation,

notamment s'il n'accepte pas un travail ou un hébergement convenables qui lui

sont attribués", une concrétisation de ce principe (ATF 122 II

193, cons. 2c, ee). On pourrait également ajouter que le principe de

subsidiarité de l'aide sociale, ancré à l'art. 11 LPAS, impose à l'autorité de

rechercher toutes les solutions satisfaisantes aux fins de prévenir l'octroi

des allocations (cf. Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse Berne 1993, p. 75

et ss; Wolffers, op. cit., p. 71 et ss). Il n'existe ainsi pas d'obligation

d'assistance à l'égard de l'administré qui provoque ou maintient délibérément

son indigence, dans le but de bénéficier des subsides des services sociaux (cf.

arrêt PS/333 du 6 juin 1996).

4.

Dans le cas d'espèce,

il faut en premier lieu constater que la décision attaquée, si elle supprime

l'aide financière prévue par la LAs et la LPAS, ne porte en revanche pas

préjudice aux prestations minimales d'assistance garanties par la Constitution

fédérale. Cette décision repose sur le fait que le recourant, dont la demande

d'asile a définitivement été rejetée, refuse de collaborer avec les autorités

administratives en vue de son prochain départ de Suisse et a choisi la

clandestinité pour échapper à son renvoi. On observe que le recourant a

préalablement été averti des conséquences du comportement qu'il a délibérément,

quoiqu'en dise son mandataire, choisi d'adopter. De surcroît, le réexamen de

cette décision a été réservé pour le cas où celui-ci reviendrait sur son choix.

Cette décision ne se prononce en revanche pas sur le retrait de l'autorisation

de travailler - on peut du reste douter que le DPSA ait la compétence de

statuer sur cet objet qui relève de l'OCRA -, mais se contente de relever que

le recourant n'a de toute façon jamais requis pareille autorisation.

a) Sous l'angle du

principe de la proportionnalité, le refus de l'aide sociale a des conséquences

certes lourdes sur la situation du recourant, qui se voit ainsi, tant qu'il persiste

à séjourner de façon clandestine sur le territoire de la Confédération,

contraint de travailler sans autorisation ou dépendre entièrement de la volonté

d'autrui; en revanche, on ne saurait pour autant admettre, comme l'expose la

rédactrice du recours, que cette décision le conduit à la mendicité, au

vagabondage ou à la délinquance. On ne peut de même nier que cette décision est

adéquate en ce qu'elle vise à éviter que des prestations ne soient fournies à

un requérant ne disposant plus du moindre titre de séjour et qui refuse sans

motif aucun de quitter la Suisse. Enfin, on ne voit guère quelle autre mesure

moins incisive l'autorité intimée aurait pu prendre en l'espèce; du reste,

l'autorité intimée affirme au contraire qu'elle pourrait - elle-même ou une

autre autorité cantonale - avoir recours à la loi fédérale sur les mesures de

contrainte, mais le tribunal ne voit pas de motif de se prononcer ici sur ce

point.

b) Mais on peut

surtout, contrairement au Tribunal fédéral dans l'arrêt précité du 27 octobre

1995.

et contrairement à ce que soutient la rédactrice du recours, reprocher ici

au recourant un abus manifeste du droit à l'assistance. En revendiquant l'aide

financière alors qu'il a, dans le même temps, opté pour la clandestinité, le

recourant détourne sans aucun doute les dispositions précitées, et notamment

les articles 20 et 20a LAs, de leur objectif. Du message du Conseil fédéral, on

relève que ces dispositions ont notamment pour but d'assurer l'assistance du

requérant dans le dénuement, en cas de rejet d'une demande d'asile, lorsqu'il

est impossible d'exécuter la décision de refoulement ou de renvoi (FF 1977 III

133-134); on peut sans hésiter dire que le but des dispositions précitées n'est

en revanche pas d'assurer l'aide financière le plus longtemps possible au

requérant débouté qui, par sa fuite et son refus d'obtempérer aux injonctions

de l'autorité, se soustrait à l'exécution de son renvoi. A contrario, on se

trouverait confronté à la situation pour le moins paradoxale où un

ressortissant étranger, sans aucun statut, serait assisté et hébergé, quand

bien même il aurait choisi, comme le recourant, de se réfugier dans la

clandestinité, ce dans le seul espoir de différer la date de son renvoi.

Par ailleurs, il ne

faut pas perdre de vue que le recourant a de lui même quitté le centre

d'hébergement qui lui a été assigné; ce seul motif devrait au demeurant suffire

à le priver, vu l'art. 10b lit. d OAs2, du droit à l'assistance.

c) Enfin, il faut

garder à l'esprit que l'on ne saurait exiger du canton qu'il octroie l'aide

sociale à un requérant d'asile débouté, dont on ne sait même pas s'il séjourne

encore sur son territoire; une telle décision contreviendrait à l'évidence à

l'article 16 al. 1 LPAS.

5.

Le recours sera par

conséquent rejeté, dans la mesure où il est recevable, ce qui rend sans objet

la requête de mesures provisionnelles dont ce dernier est accompagné. La

décision attaquée doit, dans ces conditions, être confirmée, étant précisé

qu'en conditionnant son réexamen à la collaboration du recourant avec les

autorités en vue de son départ, l'autorité intimée s'est simplement conformée

aux objectifs poursuivis par le législateur, qui consistent, on l'a vu, à

assister le requérant démuni jusqu'à son renvoi. Au surplus, le présent arrêt

sera rendu sans frais.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision du

10 septembre 1996 du Chef du département de la prévoyance sociale et des

assurances est confirmée.

III. Il n'est perçu

aucun émolument judiciaire.

Lausanne, le 5 novembre 1996

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)