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Décision

PS.1998.0113

TA - PS.1998.0113 - 1998-11-10 - c/OCAC

10 novembre 1998Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________ exploite en

raison individuelle une entreprise d'arts graphiques à l'enseigne 1********, à

Z.________. A compter de janvier 1991, cette entreprise a régulièrement requis

de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après: CPCVC) le

versement d'indemnités pour réduction de l'horaire de travail de son personnel.

A l'issue d'un

contrôle effectué dans les bureaux de l'entreprise et portant sur la période de

juillet 1992 à octobre 1994, l'ex-OFIAMT a enjoint la CPCVC d'exiger de celle-ci

la restitution des indemnités perçues pour la réduction de l'horaire de travail

de B.________, C.________ et D.________ de juillet 1992 à janvier 1993, des

deux premiers susnommés de juin 1993 à octobre 1994, savoir 152'652 fr. 85;

cette décision du 12 avril 1995 a été confirmée par l'Office cantonal de

l'assurance chômage (ci-après: OCAC) sur recours le 29 juin 1996.

B. Par la plume de l'avocat

Jean Lob, A.________ a requis de l'OCAC la remise de l'obligation de restituer

les prestations indûment versées; par décision du 31 mars 1998, l'OCAC n'a

cependant pas fait droit à cette demande.

C. En temps utile, A.________

s'est pourvu contre dite décision auprès du Tribunal administratif en concluant

à son annulation.

Considérants

1.

La caisse est tenue

d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance

auxquelles il n'avait pas droit (art. 95 al. 1, première phrase, de la loi

fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas

d'insolvabilité; ci-après: LACI). Si toutefois le bénéficiaire des prestations

était de bonne foi en les acceptant et si leur restitution devait entraîner des

rigueurs particulières, on y renoncera, sur demande, en tout ou en partie (art.

95.

al. 2, première phrase LACI). Selon la jurisprudence, le procès concernant

la remise de l'obligation de restituer des prestations n'a pas pour objet

l'octroi ou le refus de prestations d'assurance (DTA 1990 no 17, p. 98 et les

arrêts cités); on devrait par conséquent se borner à examiner la réalisation en

l'occurrence des deux conditions précitées, à savoir la bonne foi, d'une part,

et les rigueurs excessives, d'autre part, dont on rappelle qu'elles sont

cumulatives (cf. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bern

1988, Band II, ch. 40, p. 781).

a) La bonne foi est

exclue lorsque le versement de la prestation indue a pour origine le

comportement intentionnel ou la négligence grave de la personne tenue à

restitution, c'est-à-dire si, lors de l'avis ou de la clarification des

circonstances, des faits ont été tus ou des indications inexactes ont été

données, ce non seulement de façon intentionnelle, mais également à la suite

d'une négligence grave (v. DTA 1998 no 14; 1996/1997 no 25; ATF 112 V 103; 110

V 180). Il en va de même lorsqu'une obligation d'aviser n'a pas été remplie en

temps utile, intentionnellement ou à la suite d'une négligence grave, ou

lorsque des prestations indues ont été acceptées intentionnellement ou à la

suite d'une négligence grave. Commet une telle négligence celui qui, lors de

l'avis, de la clarification des circonstances, de l'obligation d'aviser ou lors

de l'acceptation de prestations injustifiées n'a pas voué le minimum de soins

qu'on est en droit d'attendre de lui, compte tenu de ses aptitudes et de sa

formation (OFIAMT, Circulaire concernant la restitution de prestations indûment

versées, la compensation et le traitement des demandes de remise, RCR, 07.86,

p. 9, ch. 46; Gerhards, op. cit., ch. 41, p. 781). Une violation légère de

l'obligation d'annoncer n'exclut cependant pas la bonne foi (DTA 1998 no 14,

déjà cité; ATF 112 V 97). Tant la jurisprudence du Tribunal administratif que

la doctrine s'expriment dans ce sens (Gerhards, ibid.; arrêts PS 94/240 du 10

novembre 1995; 95/052 du 3 mai 1996).

b) Au sujet des rigueurs

excessives auxquelles serait exposé l'employeur duquel la restitution des

prestations est exigée, l'OFIAMT, dans la circulaire précitée, n'admet de

remise que pour autant que la somme à rembourser soit supérieure à 20% du

bénéfice net moyen de trois exercices (no 57). Lorsqu'en revanche des

circonstances spéciales, telles que l'insolvabilité de l'entreprise ou une

situation économique généralement difficile, surviennent, l'autorité cantonale

pourra aussi accorder la remise de l'intégralité de la somme à rembourser, s'il

faut s'attendre à ce qu'une telle mesure soit de nature à assurer la survie de

l'entreprise (no 58). Enfin, l'insolvabilité temporaire peut donner lieu à une

solution moratoire (no 59; v. à ce sujet ATF 122 V 270, spéc. cons. 4 in fine,

référence citée, qui aborde expressément cette question de la possibilité d'une

remise à des personnes morales). Le Tribunal administratif a rappelé,

références à l'appui, qu'étaient déterminantes en pareil cas, les conditions

économiques existantes au moment où la décision sur la demande de remise est

rendue (arrêt PS 94/413 du 2 juin 1995).

2.

a) La décision par

laquelle l'OCAC a confirmé la restitution des prestations indûment perçues est

aujourd'hui définitive; bien qu'assisté d'un conseil à l'époque, le recourant

s'est en effet borné, dans le délai de recours, à requérir de l'autorité

intimée la remise de cette obligation. On aurait pu, notamment, s'interroger

sur la péremption du droit de la caisse de chômage d'exiger en 1995 la

restitution de prestations versées il y a plus d'une année (art. 95 al. 4

LACI). Il n'en demeure pas moins que la procédure de restitution doit être

distinguée de la remise; dans ce dernier cas, l'intéressé admet avoir touché à

tort des prestations de l'assurance-chômage, mais il entend faire valoir qu'il

était ce faisant de bonne foi et que sa situation économique ne lui permet pas

de restituer ces montants. Or, selon le Tribunal fédéral des assurances, il

résulte de cette distinction que le problème de la péremption du droit de la

caisse ne peut être examiné à l'occasion d'une procédure portant, comme en

l'occurrence, exclusivement sur la remise de l'obligation de restitution (ATFA

non publié du 9 avril 1998, OFDE c/ G., OCAC et TA VD, cons. 2, références

jurisprudentielles citées).

b) La question se

résume donc, comme on l'a vu au considérant premier ci-dessus, à examiner si

les deux conditions cumulatives permettant la remise de l'obligation de

restituer sont in casu bien réalisées.

aa) Il est

essentiellement reproché au recourant de n'avoir pas fourni à l'autorité de

surveillance de l'assurance-chômage tous les renseignements utiles, rendant

ainsi impossible le contrôle par celle-ci des heures annoncées comme chômées

par le personnel. L'autorité intimée fonde son refus d'accepter la remise de

l'obligation de restitution sur le fait que le recourant, qui ne pouvait

ignorer son obligation de renseigner (art. 88 al. 1 lit. d et 96 al. 1 LACI),

s'est rendu coupable d'une négligence grave.

aaa) D'un point de vue

objectif, on peut partager l'opinion de l'autorité intimée; une négligence qui

a pour conséquence d'empêcher l'autorité de surveillance de s'assurer que les

indemnités versées durant vingt-deux mois l'ont été à des travailleurs

réalisant les conditions posées par la loi doit être qualifiée de grave. On

doit concéder au recourant que, dans les arts graphiques, les entreprises qui,

à l'image de celle du recourant, occupent moins de dix personnes, ne semblent

guère pratiquer le système du relevé journalier des heures de travail du

personnel; d'une manière générale elles n'ont du reste pas l'obligation

d'effectuer ce décompte. Ces entreprises n'en devront pas moins subir les

conséquences du défaut de preuve toutes les fois que s'élève une contestation

au sujet des heures de travail effectuées. Lorsque ces entreprises requièrent

et obtiennent de l'assurance-chômage l'indemnisation ensuite de réduction de

l'horaire de leur personnel, il importe en revanche d'être plus rigoureux; on

doit pouvoir attendre de leur part qu'elles vouent un minium de soins en

établissant toutes les pièces permettant le contrôle par un spécialiste ("ein

Fachmann") de la réduction de l'horaire de travail (v. sur ce point,

Gerhards, op. cit., vol. I, no 34 ad art. 31, p. 407).

bbb) D'un point de vue

subjectif toutefois il convient, pour apprécier au mieux la situation, de se

mettre à la place du recourant, si possible au moment où il a requis les

indemnités dont la restitution lui est demandée; en d'autres termes, on ne peut

qualifier de grave la négligence de celui-ci que si son attention a

expressément été attirée sur l'obligation d'établir et de conserver un décompte

précis de l'horaire journalier de travail de chacun des employés dont l'horaire

de travail a été réduit, notamment à des fins de contrôle.

L'OCAC soutient que le

recourant a reçu toutes les informations nécessaires à cet égard. Or, aucune

indication ne figure dans le formulaire préimprimé de décompte de l'horaire de

travail réduit; ce dernier se borne à rappeler que "l'employeur est

tenu de fournir à la caisse tous les renseignements et documents

nécessaires", en renvoyant purement et simplement aux articles

précités, sous menaces de poursuites pénales en cas de faux renseignements. La

brochure intitulée "Info-Service", publiée par l'ex-OFIAMT à

l'intention des employeurs et concernant l'indemnité en cas de réduction de

l'horaire de travail, édition 1992, dont un exemplaire a été remis au

recourant, contient à cet égard plus d'information. On y rappelle tout d'abord,

en page 6, question 6, le contenu de l'art. 31 al. 3 lit. a LACI, à savoir que,

parmi les travailleurs n'ayant pas droit à l'indemnité, figurent ceux "dont

la réduction de l'horaire de travail ne peut être déterminée ou dont l'horaire

de travail n'est pas facilement contrôlable"; dès lors, la brochure

invite les employeurs à instaurer un système de contrôle des temps de présence (p.

ex. cartes de timbrage, rapport des heures, etc.). Ce document attire par

ailleurs, page 22, question 24, l'attention des employeurs sur le fait que les

paiements font l'objet de contrôles par sondages auprès d'eux; à cette fin,

elle ajoute que "tous les documents, en particulier le décompte

concernant la réduction de l'horaire de travail, les contrôles internes des

heures et les décomptes de salaire, doivent être conservés cinq ans après

l'expiration de chaque période de décompte". On relève du reste que,

dans son pourvoi, le recourant, qui se plaint de la rigueur de la décision de

restitution, admet lui-même ne pas avoir peut-être suffisamment étudié les

directives en matière d'assurance-chômage.

Un autre élément

permet cependant au tribunal de constater que la négligence du recourant, si

elle ne saurait être niée, ne peut malgré tout être qualifiée de grave eu égard

aux circonstances. On relève en effet que le recourant a, de façon régulière,

fait parvenir à la caisse de chômage des rapports concernant les heures perdues

par ses employés; ces rapports font tous état d'une réduction au demeurant

invariable du temps de travail de ces derniers, soit 4 heures par jour. Or, la

caisse de chômage n'a jamais réagi, bien que ces rapports couvrent deux longues

périodes de sept, respectivement dix-sept mois continus; par surcroît, elle a

constamment alloué les indemnités requises sur la base de ces rapports. Le recourant

s'est ainsi fié à ce comportement passif et a pu croire que la caisse de

chômage, les indemnités étant versées, avait considéré les données fournies

comme parfaitement suffisantes. Dès lors, on doit admettre que le recourant

pouvait également inférer de cette absence de réaction qu'il n'était pas tenu

d'établir et de conserver les pièces permettant un contrôle ultérieur de la

réduction effective de l'horaire de travail; la négligence grave ne peut dès

lors qu'être écartée, sa faute devant être qualifiée de légère à moyenne.

bb) Les deux

conditions consacrées par l'art. 95 al. 2 LACI étant, faut-il le rappeler,

cumulatives, il importe de s'assurer en outre que la restitution expose

effectivement le recourant à des rigueurs particulières. Estimant réalisée la

première condition, l'autorité intimée s'est dispensée d'examiner si la seconde

l'était également. Or, la situation actuelle du recourant est fort difficile

puisqu'il vit de sa seule rente AVS, ayant dû se séparer de biens immobiliers

privés pour assumer les charges de son entreprise. Par surcroît, celui-ci est

soutenu à bout de bras par la Coopérative vaudoise de cautionnement (ci-après:

CVC) qui, depuis 1995 en tous cas, est intervenue en sa faveur à hauteur de

480'000 francs, en remboursant les banques créancières du recourant et en

obtenant de celles-ci un abandon d'intérêts. La CVC indique en outre avoir

renoncé à entreprendre une procédure en vue du remboursement de dite somme,

consciente que cette dernière entraînerait immanquablement la faillite du

recourant; elle a donc provisionné une perte dans ses comptes. On peut se

demander sérieusement si la remise est encore de nature à sauver cette

entreprise; le recourant se retirant progressivement des affaires au profit de

son fils et d'un employé, on peut toutefois comprendre qu'en dépit de cette

situation extrêmement précaire, il ne dépose pas de lui-même le bilan de son

entreprise. Quoi qu'il en soit, on ne peut admettre, sans instruction

complémentaire, que d'exiger de sa part la rétrocession des indemnités versées

à tort le conduirait sans nul le recourant doute à la faillite; la cause sera

donc renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle établisse ce point après

complément d'instruction.

3.

Les considérants qui

précèdent conduisent le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision

attaquée; la cause sera donc renvoyée à l'autorité intimée pour complément

d'instruction et nouvelle décision. Au surplus, le présent arrêt sera rendu

sans frais.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis

II. La décision du

31 mars 1998 de l'Office cantonal de l'assurance chômage est annulée; la cause

est renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle

décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

III. Il n'est pas

prélevé d'émolument judiciaire.

Lausanne, le 10 novembre 1998

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente

décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,

d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006

Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,

indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de

la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette

autre décision;

c) quels moyens

de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans

laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de

preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au

recours.