PS.1998.0209

TA - PS.1998.0209 - 2000-09-27 - c/ SST Lausanne

27 septembre 2000Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________, née en

1967, mariée, est au bénéfice d'une autorisation de séjour (permis B). Elle

travaille auprès de l'entreprise de nettoyage X.________ SA à

Romanel-sur-Lausanne pour un salaire horaire brut de 12,50 francs, le nombre

d'heures mensuel effectué pouvant varier de 100 à 182 heures.

A la suite de l'incarcération,

puis du séjour au Centre du Levant de son mari, qui était au bénéfice de l'aide

sociale vaudoise, A.________ a elle-même déposé le 8 mai 1998 une demande

d'aide sociale en complément de son revenu auprès du Service social et du

travail de la ville de Lausanne (ci-après: le service social).

B. Par décision du 15

juillet 1998, le service social a déterminé le montant de l'aide sociale auquel

la requérante avait droit en fonction du montant total de son salaire, y

compris la part correspondant à l'impôt à la source.

C. A.________ a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 5 août 1998. Elle

estime que le montant de l'aide sociale auquel elle a droit doit être calculé

sur la base de son salaire après déduction de la part correspondant à l'impôt à

la source. Elle invoque une jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de

minimum vital dans le cadre de l'application de la loi fédérale sur la

poursuite pour dette et la faillite. Elle a en outre requis l'effet suspensif.

Le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours le 25 août 1998.

Le service social et

du travail s'est déterminé sur le recours le 8 septembre 1998; il a conclu au

maintien de sa décision en se référant aux Instructions du Service de

prévoyance et d'aide sociales du 20 mai 1998.

A la demande de

tribunal, l'Administration cantonale des impôts a précisé ce qui suit

respectivement le 26 octobre 1999 et le 13 décembre 1999:

"(...) selon l'art. 22, lit. a de la Loi

du 26 novembre 1956 sur les impôts cantonaux (LI), les prestations provenant de

l'assistance publique et privée ne sont pas imposées comme revenus. Il en est

de même pour l'impôt fédéral direct (art. 24, lit. d de la Loi fédérale du 14

décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD).

Cette exonération concerne notamment l'aide

sociale en tant que telle (versée en vertu de la Loi sur la prévoyance et

l'aide sociales) et RMR (...)."

"(...) selon l'art. 119 de la loi du 26

novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI), le Département des

finances peut accorder une remise totale ou partielle des impôts, intérêts

compensatoires et intérêts de retard, majorations, rappels d'impôts et amendes,

lorsque leur paiement intégral frapperait trop lourdement le contribuable en

raison de pertes importantes ou de tous autres motifs graves.

La décision d'accorder une remise ou non dépend

principalement des conditions financières du contribuable. S'agissant d'une

personne bénéficiant de l'aide sociale, il est dès lors fort probable qu'une

remise pourra lui être accordée. Une réponse globale ne peut cependant pas être

donnée, la décision dépendant des conditions personnelles de chaque

contribuable.

Il faut également préciser que de telles

personnes n'auront le plus souvent pas besoin d'une remise, leur imposition

étant la plupart du temps égale à zéro.

S'agissant des impôts perçus à la source, une

demande de remise sera en principe sans objet. En effet, l'impôt est dans ce

cas retenu du salaire directement par l'employeur, qui versera un salaire net.

(...)".

Considérants

1.

Déposé dans le délai de

30.

jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide

sociale (ci-après LPAS). Le recours est intervenu en temps utile. Il est au

surplus recevable en la forme.

2.

a) Selon l'art. 3 de la

loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), l'aide sociale a

pour objet de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales,

notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires

par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles

des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant

sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne

qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins

vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux

bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part, elle doit

couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins

vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres

besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances,

la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels),

qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du

Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide

sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de

l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière

de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans

les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale

et des assurances (DPSA), actuellement Département de la santé et de l'action

sociale (DSAS), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

L'organe communal fixe le montant de l'aide sur la base des normes établies par

le DSAS; s'il juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir

l'accord du DSAS (art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la

LPAS, ci-après: RPAS).

b) Le chiffre II-13.1

let. a du recueil d'application de l'aide sociale vaudoise du mois de décembre

1997, applicable pour l'année 1998, définit les éléments à prendre en considération

pour déterminer les ressources du requérant. Il s'agit du salaire réel brut du

requérant et le salaire net du conjoint ou de la personne faisant ménage commun

avec lui, y compris les prestations sociales (allocations familiales,

allocations de maternité, allocation complémentaire pour perte de gain, de

ménage, de résidence, etc.) et après déduction des charges sociales (AVS,

caisse chômage, caisse de pension), des frais d'obtention du revenu (frais de

transport, repas, garderie). Le recueil d'application ne prévoit cependant pas

de disposition particulière concernant le prélèvement de l'impôt à la source.

c) La Conférence

suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) a publié des recommandations à

l'attention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes et des

institutions sociales et privées, désignées "Aide sociale : concept et

normes de calcul". Selon ces recommandations, ni les impôts courants, ni

les impôts arriérés ne doivent être payés par l'aide sociale (CSIAS, C.6). Le

commentaire relatif à cette recommandation précise que

"Pour les bénéficiaires de longue durée,

on s'efforcera d'obtenir une exonération fiscale. Pour les personnes aidées

temporairement, il convient de solliciter au moins un ajournement combiné à une

remise partielle d'impôt"

Le Service social et

du travail de la ville de Lausanne a transmis ses recommandations internes au

Service de prévoyance et d'aide sociales qui s'est déterminé de la manière

suivante sur la question de l'impôt à la source :

"A des fins d'égalité de traitement envers

l'ensemble de la population au bénéfice d'un revenu et imposé, le montant de

l'impôt pris à la source doit être ajouté au revenu pris en considération dans

le calcul de l'ASV, à l'exemple de ce qui est pratiqué pour le RMR; la solution

inverse équivaudrait à payer les impôts par l'ASV, ce qui n'est pas non plus

concevable."(lettre du SPAS du 20 mai 1998).

Les recommandations

internes édictées par le Service social et du travail ne sont toutefois pas des

règles de droit et elles ne lient pas le tribunal, même si elles peuvent

acquérir une certaine valeur juridique en tant qu'expression d'une pratique

constante de l'administration (André

Grisel, Traité de droit administratif, I, p. 73).

3.

Il s'agit donc de

déterminer si la déduction de l'impôt prélevé à la source du montant de l'aide

sociale accordée au recourant se justifie; en particulier si elle est conforme

au principe de l'égalité de traitement, à l'art. 17 LPAS et au droit

fondamental à des conditions d'existence minimales.

a) L'art. 4 al. 1 de

l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) posait le principe suivant: "Tous

les Suisses sont égaux devant la loi. Il n'y a en Suisse ni sujets, ni

privilèges de lieu de naissance de personnes ou de famille". Le droit

à l'égalité au sens de cette disposition est le droit d'exiger que les

situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit

semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit

dissemblables. Il implique donc, selon les cas, la prétention à un traitement

identique ou distinct (André Grisel,

op. cit., I, p. 359). Conformément à la jurisprudence, une norme générale et

abstraite viole le principe de l'égalité devant la loi résultant de l'art. 4

aCst. lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs objectifs et sérieux, qu'elle

est dépourvue de sens et d'utilité et qu'elle opère des distinctions juridiques

que ne justifient pas les faits à réglementer ou qu'elle omet, au contraire,

des distinctions juridiques indispensables. Dans ces limites, le législateur

jouit d'un large pouvoir d'appréciation; le juge constitutionnel n'intervient

qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir et il ne substitue pas sa propre

appréciation à celle du législateur (ATF 117 V 316 consid. 4b et les

références; ATF 113 Ia 144 consid. 10; ATF 110 Ia 13 consid. 2b; ATF 109 Ia 124

consid. 5a). Le 1er janvier 2000, la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril

1999.

(nCst) est entrée en vigueur et elle pose le principe de l'égalité de

traitement à son art. 8. dans ces termes: "Tous les êtres humains sont

égaux devant la loi (al. 1); Nul ne doit subir de discrimination du fait

notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de

sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses,

philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou

psychique (al. 2)." Cette formulation correspond au principe de

l'égalité de traitement de l'art. 4 al. 1 aCst; il convient donc de se référer

aux mêmes règles que celles de la jurisprudence rendue en application de l'art.

4.

al. 1 aCst pour ce qui concerne l'art. 8 al. 1 et al. 2 nCst.

b) Avant l'entrée en

vigueur de la nouvelle Constitution fédérale le 1er janvier 2000, la doctrine

et la jurisprudence fédérale ont considéré qu'il existait un droit fondamental

non écrit au maintien du minimum vital (Existenzminimum) découlant

implicitement de la Constitution fédérale (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF

122.

I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562; F.

Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, p. 78ss); ce droit ne

garantit pas un revenu minimal mais uniquement ce qui est indispensable au

maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité

qui serait indigne de la condition humaine; il appartient en outre à la

collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa législation, le mode

et l'ampleur des prestations qui s'imposent dans le cas concret (ATF 121 I 367,

JT 1997 I 278, op. cit., consid. 2c). L'exigence d'une situation de besoin

marque le caractère subsidiaire et individualisé de l'assistance; en effet,

l'aide sociale a pour tâche fondamentale de garantir l'existence des personnes

dans le besoin; cette notion englobe d'une part les prestations garantissant le

minimum vital, et, d'autre part, un large éventail d'aides allant au-delà de la

simple garantie élémentaire (voir Message du 20 novembre 1996 relatif à une

nouvelle constitution fédérale, in FF 1997, I, ad. art. 10, p. 152, citant F. Wolffers, op. cit., p. 83-84).

c) La nouvelle

Constitution fédérale contient un art. 12 intitulé "Droit d'obtenir de

l'aide dans des situations de détresse" et qui dispose ce qui suit: "Quiconque

est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son

entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine".

Cette disposition équivaut au droit constitutionnel non écrit à des conditions

minimales d'existence et elle en fait un droit fondamental désormais écrit;

elle garantit à toute personne dans le besoin le droit de bénéficier d'une

assistance sociale minimale, à la fois matérielle (moyens indispensables à une

existence conforme à la dignité humaine) et personnelle (conseils et

assistance). Sur le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence

conforme à la dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans

la mesure où toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal (voir

Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF

1997, I, ad. art. 10, p. 151-153). Par ailleurs, en droit vaudois, l'art. 17

LPAS concrétise le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des

situations de détresse dans ces termes: "L'aide sociale est accordée à

toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire

les besoins vitaux et personnels indispensables". L'aide sociale doit

permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part

elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins

médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir

compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations

d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins

personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des

motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et

l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). L'art. 17 LPAS ne couvre pas une

aide supérieure à celle garantie par le droit constitutionnel à des conditions

minimales d'existence (PS 99/0014 du 29 février 2000).

4.

a) L'art. 83 de la loi

fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD) dispose que les

travailleurs étrangers qui, sans être au bénéfice d'un permis d'établissement,

sont, au regard du droit fiscal, domiciliés ou en séjour en Suisse, sont

assujettis à un impôt perçu à la source sur le revenu de leur activité

dépendante (al. 1). La loi vaudoise du 26 novembre 1956 sur les impôts directs

cantonaux (LI) traite de l'imposition à la source des personnes physiques et

morales à ses art. 74a à 74o (voir également art. 32ss de la loi fédérale du 14

décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des

communes (LHID). Les travailleurs étrangers qui, sans être au bénéfice d'un

permis d'établissement, sont, au regard du droit fiscal, domiciliés ou en

séjour dans le canton, sont assujettis à un impôt perçu à la source sur le

revenu de leur activité lucrative (art. 74a al. 1 LI). L'impôt à la source se

substitue aux impôts cantonal et communal perçus selon la procédure ordinaire

sur le produit du travail, l'art. 74e étant réservé (art. 74d LI).

b) Il ressort des

explications de l'Administration cantonale des impôts qu'une demande de remise

d'impôts concernant des impôts à la source ne pourrait pas aboutir; ceux-ci

sont de toute manière retenus directement du salaire. En revanche, le

bénéficiaire de l'aide sociale qui est personnellement débiteur de ses impôts

peut demander et obtenir une remise d'impôts (art. 119 de la loi du 26 novembre

1956.

sur les impôts directs cantonaux, LI, et art. 5 al. 4 de la loi du 5

décembre 1956 sur les impôts communaux, LIC); il peut ainsi éviter de

s'acquitter du paiement de ses impôts afin de disposer de l'entier de son

revenu pour ses besoins minimum en demandant soit une remise, soit une

exonération. Les recommandations émises par la CSIAS précisent que les impôts

arriérés et les impôts courants ne peuvent être prises en charge par l'aide sociale

en raison des possibilités d'obtenir soit une exonération fiscale, soit une

remise des impôts arriérés; or ces possibilités n'existent pas pour l'étranger

dont l'impôt est prélevé à la source.

c) En outre, les

prestations de l'aide sociale assurent le minimum vital au sens de l'art. 17

LPAS; ainsi, lorsque le montant de l'aide sociale est diminué de la somme

correspondant à l'impôt perçu à la source, l'assisté ne dispose plus du minimum

vital, ce qui serait contraire à l'art. 17 LPAS et au droit constitutionnel au

droit à des conditions d'existence minimales (art. 12 nCst). Cette solution

créée aussi une inégalité de traitement contraire à la garantie

constitutionnelle de l'art. 8 nCst. avec le bénéficiaire de l'aide sociale qui

n'est pas assujetti à l'impôt à la source en raison du fait que ce dernier peut

requérir et vraisemblablement obtenir, selon les indications de

l'Administration cantonale des impôts, une remise et une exonération concernant

le paiement de ses impôts; elle crée aussi une inégalité de traitement par

rapport au bénéficiaire de l'aide sociale qui ne dispose d'aucun revenu et dont

la totalité des prestations sont d'emblée exonérées de l'impôt.

d) En l'espèce, la

décision attaquée, qui repose sur la méthode de calcul préconisée par le

chiffre 6.2 des recommandations internes du Service social et du travail, ne

peut être maintenue et elle doit âtre annulée. Il y a lieu de renvoyer le

dossier à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision qui

tiendra compte d'un montant de l'aide sociale basé sur le revenu calculé sans

la part de l'impôt prélevé à la source. Cette solution va en outre dans le même

sens que le principe posé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt invoqué par la

recourante concernant la détermination de la quotité saisissable du salaire,

auquel on peut se référer, même si les critères pour déterminer le minimum

vital en matière de poursuite pour dette et faillite sont différents de ceux

utilisés en matière d'aide sociale (voir Caroline

Regamey et Helvetio Gropetti, Minimum pour vivre, Etude de diverses

normes, p. 3-6). Selon cette jurisprudence (ATF 90 III 33, JT 1964 II 69),

c'est la somme réellement payée qui constitue le salaire, la quotité

saisissable devant donc être évaluée en fonction du salaire brut sous déduction

de l'impôt à la source. Il convient encore de préciser que le présent arrêt

constitue un revirement de jurisprudence par rapport à l'arrêt rendu par le

tribunal en date du 23 décembre 1998 (PS 98/0171).

4.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle

décision au sens des considérants du présent arrêt. Conformément à l'art. 15

RPAS, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Service social et du travail de la ville de Lausanne du 15 juillet 1998 est

annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle

décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 27 septembre 2000/fc

Le président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint