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Décision

PS.1999.0104

TA - PS.1999.0104 - 2001-05-15 - X./Caisse de chômage SIB, Office régional de placement de Vevey, Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière

15 mai 2001Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le 16

octobre 1951, ressortissant d'ex-Yougoslavie, vit en Suisse depuis le 15 mars

1993 au bénéfice d'une autorisation de séjour.

Son premier

délai-cadre d'indemnisation auprès de l'assurance-chômage a commencé le 1er

janvier 1997 et a pris fin le 31 décembre 1998.

Durant cette période,

il a participé à un emploi temporaire subventionné (ETS) du 16 mars au 15

septembre 1997. Du 2 juin au 18 décembre 1998, il a travaillé en outre à plein

temps comme manoeuvre au service de l'entreprise X.________ GmbH, à 1********.

Les revenus provenant de ces activités ont été déclarés comme des gains

intermédiaires auprès de la Caisse de chômage SIB de Vevey-Montreux (ci-après:

la caisse) .

B. Le 26 janvier 1999, A.________

a adressé à la caisse de chômage une demande d'indemnité à compter du 22

janvier 1999.

Par décision du 28

janvier 1999, la caisse a rejeté cette demande, refusant l'ouverture d'un

nouveau délai-cadre d'indemnisation à partir du 1er janvier 1999, en invoquant

les art. 8 al.1 lettre e, 13, 14 et 27 de la loi fédérale sur

l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25

juin 1982 (LACI).

Par acte du 25 février

1999, A.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Service de

l'emploi, en concluant à son annulation. En substance, il contestait le fait

que sa période d'activité dans le cadre de l'ETS n'ait pas été considérée comme

une période de cotisation au sens de l'art. 13 LACI.

Le 16 juillet 1999, le

Service de l'emploi a rejeté le recours, au motif que, pendant le délai cadre

de cotisation, soit du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1998, le recourant

n'avait exercé des activités soumises à cotisation AVS/AC que durant 6.6 mois.

En effet, selon l'art. 13 al. 2 quater LACI, le temps durant lequel un assuré

exerce une occupation temporaire financée par l'assurance-chômage ne compte pas

comme période de cotisation au sens de la loi. Par conséquent, le recourant ne

justifiait pas d'une période de cotisation suffisante pour lui permettre de

bénéficier d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation.

C. Le 22 juillet 1999, A.________

a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, concluant à

son annulation et à ce qu'un nouveau délai-cadre d'indemnisation lui soit accordé

dès le 1er janvier 1999. Pour l'essentiel, le recourant soutient qu'à l'art. 13

al. 2 LACI, le législateur a violé un principe général du droit des assurances

sociales, à savoir que tout paiement de cotisations doit ouvrir un droit aux

prestations. En particulier, il est d'avis que l'art. 13 al. 2 quater LACI

viole les normes de la Convention concernant la sécurité sociale de

l'Organisation Internationale du Travail, ratifiée par la Suisse.

L'autorité intimée

s'est déterminée le 12 août 1999 en concluant au rejet du recours.

Les autorités

concernées n'ont pas déposé d'observations.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de

trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur

l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après

LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en

la forme.

2.

Dans le cas d'espèce,

l'assuré demande à pouvoir bénéficier d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation

dès le 1er janvier 1999. Il s'agit dès lors d'examiner si les conditions

prévues par les art. 8 et 13 LACI sont réunies.

a) Pour avoir droit à

l'indemnité de chômage, l'assuré doit satisfaire aux différentes exigences

cumulatives prévues par l'art. 8 LACI. L'une d'elles (posée à l'art. 8 al. 1

lettre e LACI) porte sur les conditions relatives à la période de cotisation

(art. 13 LACI), à moins que l'assuré n'en soit dispensé (art. 14 LACI).

L'art. 9 LACI fixe des

délais-cadres de deux ans qui s'appliquent à la période d'indemnisation et à

celle de cotisation (al. 1). Le délai-cadre applicable à la période de

l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont

dépend le droit à l'indemnité sont réunies (al. 2). Le délai-cadre applicable à

la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (al. 3). Lorsque,

comme en l'espèce, le délai-cadre applicable à la période d'indemnisation est

écoulé et que l'assuré fait à nouveau valoir des prestations de chômage, de

nouveaux délais-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes

d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire (al. 4). L'art. 13

LACI traite de la période de cotisation. Selon son alinéa 1, celui qui, dans

les limites du délai-cadre fixé à l'art. 9 al. 3 LACI, a exercé durant six mois

au moins une activité soumise à cotisation, remplit les conditions relatives à

la période de cotisation, de sorte qu'il a droit à l'indemnité de chômage si

les autres conditions fixées à l'art. 8 LACI sont réunies. Toutefois, depuis le

1er janvier 1997, l'assuré qui se retrouve au chômage dans l'intervalle de

trois ans à l'issue de son délai-cadre d'indemnisation doit justifier d'une

période de cotisation minimale de 12 mois pour bénéficier d'un nouveau

délai-cadre d'indemnisation (art. 13 al.1 LACI in fine).

A partir du 1er

janvier 1996, en vertu de l'art. 13 al. 2 quater LACI, une activité soumise à

cotisation exercée dans le cadre d'un programme d'occupation temporaire financé

par l'assurance-chômage ne compte pas comme une période de cotisation au sens

de la loi. En introduisant cette exception, le législateur voulait notamment

prévenir les abus, en évitant qu'un emploi temporaire ne serve qu'à acquérir un

nouveau droit aux prestations de l'assurance-chômage, droit que l'assuré

pourrait faire ensuite valoir dans un délai-cadre ultérieur (Bulletin AC 98/2,

fiche 2/3).

b) Pour calculer les

périodes de cotisation dans le délai-cadre, il convient en principe de partir

de la durée de l'occupation soumise à cotisation telle que l'employeur l'a

attestée. Si un rapport de travail atteint au moins un mois civil entier, il

est alors réputé mois de cotisation. En revanche, si une occupation soumise à

cotisation ne commence pas au début d'un mois civil ou ne se termine pas avant

la fin d'un tel mois, les jours de travail doivent être convertis en jours

civils (lundi-vendredi) au moyen du facteur 1.4 (7 jours civils / 5 jours de

travail). Si, au terme du rapport de travail, l'employeur verse des indemnités

de vacances, celles-ci doivent être converties par analogie en jours de

cotisation (art. 11 OACI; Circulaire IC 01.92, p. 19).

c) En l'espèce, le

premier délai-cadre d'indemnisation du recourant s'étendait du 1er janvier 1997

au 31 décembre 1998. A l'échéance de ce premier délai-cadre, il s'agissait

d'examiner si les conditions d'ouverture d'un deuxième délai-cadre

d'indemnisation dès le 1er janvier 1999 étaient réunies. Pendant la période du

1er janvier 1997 au 31 décembre 1998, le recourant a participé à un emploi

temporaire subventionné du 16 mars au 15 septembre 1997. Il a ensuite travaillé

comme manoeuvre pour l'entreprise X.________ GmbH du 2 juin au 18 décembre

1998.

En vertu de l'art. 13 al.2 quater LACI, le temps durant lequel l'assuré a

pris part à un programme d'occupation temporaire financé par l'assurance-chômage

ne compte pas comme période de cotisation. Ainsi, seule l'activité exercée

auprès de X.________ GmbH entre en considération. Or, la durée de cette

activité n'atteint pas la période de cotisation minimale de 12 mois prévue par

la loi, de sorte que les conditions d'ouverture d'un deuxième délai-cadre

d'indemnisation ne sont pas réunies en l'espèce.

3.

a) Le recourant fait

encore valoir que l'art. 13 al. 2 quater LACI viole la Convention n° 102

concernant la norme minimum de la sécurité sociale, du 28 juin 1952 approuvée

par l'Assemblée fédérale le 23 juin 1977, entrée en vigueur pour la Suisse le

18.

octobre 1978 (ci-après: la Convention n° 102, publiée au RO 1978 II 1626).

Pour l'essentiel, il est d'avis que, selon cette convention, tout paiement de

cotisation doit nécessairement ouvrir un droit à des prestations. Ainsi, dans

la mesure où les programmes d'occupation subventionnés donnent lieu au paiement

de cotisations, ils devraient compter comme des périodes de cotisation au sens

de la loi.

La Convention n° 102

contient quinze parties, dont l'une d'elle, consacrée précisément aux

prestations de chômage, a la teneur suivante :

"Partie IV. Prestations de chômage

Art. 19

Tout membre pour

lequel la présente Partie de la convention est en vigueur doit garantir aux

personnes protégées l'attribution de prestations de chômage, conformément aux

articles ci-après de ladite Partie.

Art. 20

L'éventualité

couverte doit comprendre la suspension du gain -telle qu'elle est définie par

la législation nationale- due à l'impossibilité d'obtenir un emploi convenable

dans le cas d'une personne protégée qui est capable de travailler et disponible

pour le travail.

Art. 21

Les personnes

protégées doivent comprendre (...)

Art. 22

1.

Lorsque sont

protégées des catégories de salariés, la prestation sera un paiement périodique

calculé conformément aux dispositions soit de l'art. 65, soit de l'article 66.

2.

Lorsque sont

protégés tous les résidants dont les ressources pendant l'éventualité

n'excèdent pas des limites prescrites, la prestation sera un paiement

périodique calculé conformément aux dispositions de l'article 67.

Art. 23

La prestation

mentionnée à l'article 22 doit, dans l'éventualité couverte, être garantie au

moins aux personnes protégées qui ont accompli un stage pouvant être considéré

comme nécessaire pour éviter les abus.

Art. 24

1.

La prestation

mentionnée à l'article 22 doit être accordée pendant toute la durée de

l'éventualité, avec cette exception que la durée de la prestation peut être

limitée:

a) lorsque sont

protégées des catégories de salariés à 13 semaines au cours d'une période de 12

mois;

b) lorsque sont

protégés tous les résidants dont les ressources pendant l'éventualité

n'excèdent pas des limites prescrites, à 26 semaines au cours d'une période de

12.

mois.

2.

Au cas où la

durée de la prestation serait échelonnée, en vertu de la législation nationale,

selon la durée de la cotisation ou selon les prestations antérieurement reçues

au cours d'une période prescrite, les dispositions de l'alinéa a) du paragraphe

1.

seront réputées satisfaites si la durée moyenne de la prestation comporte au

mois 13 semaines au cours d'une période de 12 mois.

3.

La prestation

peut ne pas être versée pendant un délai de carence fixé aux sept premiers

jours dans chaque cas de suspension du gain, en comptant les jours de chômage

avant et après un emploi temporaire n'excédant pas une durée prescrite comme

faisant partie du même cas de suspension du gain.

4.

Lorsqu'il s'agit

de travailleurs saisonniers, la durée de la prestation et le délai de carence

peuvent être adaptés aux conditions de l'emploi."

L'art. 1 lettre f de

la convention précise que le terme "stage" désigne soit une période

de cotisation, soit une période d'emploi, soit une période de résidence, soit

une combinaison quelconque de ces périodes.

L'argumentation du

recourant tend ainsi à mettre en évidence une contradiction entre l'art. 13 al.

2.

quater LACI et la Convention n° 102, soit plus précisément son art. 23.

b) Dès le moment où

ils sont ratifiés, les traités internationaux conclus par la Confédération sont

des sources de droit immédiatement incorporées au droit national. Ainsi,

l'adoption préalable de dispositions internes n'est pas nécessaire. Toutefois,

pour déployer leurs effets à l'égard des justiciables, ils doivent avoir été

publiés (art. 10 aI. 1 de la loi sur les publications officielles du 21 mars

1986) et contenir des règles de droit directement applicables (Moor,

Droit administratif, vol.I, Berne 1994, p. 64; Grisel, Traité de droit

administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 90 - 91; Jacot-Guillarmod, La

primauté du droit international face à quelques principes directeurs de l'Etat

fédéral suisse, RDS 1985 I p. 383 ss). Ces clauses, dites

"self-executing", doivent être suffisamment précises pour être aptes

à servir de base à la solution d'un cas d'espèce. A défaut, il s'agit de

règles, dites "executory", qui s'adressent au législateur national

plutôt qu'aux autorités judiciaires; en effet, elles se limitent à exposer un

programme ou à esquisser des directives (ATF 106 Ib 187; ATF 105 II 57; ATF 100

Ib 230; ATF 98 Ib 387). Faute de contenir des clauses immédiatement

exécutoires, ces dernières ne lient les autorités d'exécution et les

administrés que par l'intermédiaire de la législation nationale (ATF 99 Ib 39).

Il s'ensuit qu'elles ne peuvent pas être directement invoquées devant les

instances judiciaires. Le juge peut tout au plus s'en inspirer pour interpréter

la loi (ATF 113 V 273).

En matière de sécurité

sociale, les conventions internationales conclues par la Suisse ont

essentiellement une fonction d'harmonisation et de coordination des

législations des pays signataires (Berenstein, Le droit international de

la sécurité sociale dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Mélanges pour

le 75 ème anniversaire du TFA, Berne 1992, p. 3 ss, spéc. p. 6). Toutefois, il

n'est pas exclu que certaines d'entre elles contiennent à la fois des

dispositions normatives et des règles de coordination (Berenstein,

op.cit., p. 7). Selon la doctrine, la Convention n° 102 constitue un instrument

d'harmonisation, car elle institue des normes minimales susceptibles d'être

appliquées progressivement par les pays signataires (Greber, Droit

suisse de la sécurité sociale avec un aperçu de théorie générale et de droit

international de la sécurité sociale, Lausanne 1982, p. 77). En ce sens, elle

met l'accent sur un niveau minimal de protection qui doit être garanti par les

législations nationales (Greber, op.cit., p. 78; Berenstein, La

Suisse et le développement international de la sécurité sociale, SZS 1981, p.

161, spéc. p. 167). Suivant cette opinion, la Convention n° 102 apparaît

davantage comme un ensemble de dispositions cadres, destinées à être

concrétisées par le législateur des Etats signataires. Dans son Message aux

Chambres, le Conseil fédéral s'exprime en ce sens, comme l'attestent les termes

suivants "(...) Pour la ratification des quatre autres parties, bien

que dans certains cas et sur certains points les normes requises par la

convention 102 soient largement atteintes, il faut encore attendre le prochain

développement de la législation nationale (...) pour permettre de nouvelles

ratifications ultérieures" (FF 1976 III p. 1374).

b) Au regard de ces

commentaires, la Convention n° 102 apparaît ainsi comme une directive à

l'adresse du législateur, et non pas un ensemble de règles d'application

immédiate. Peu importe en définitive cette qualification; la question peut

demeurer ouverte pour deux raisons : en premier lieu, les dispositions

invoquées ne s'appliquent pas à notre Etat; ensuite, seraient-elles

applicables, il conviendrait encore d'établir que les conditions relatives à la

période de cotisation posées à l'art. 8 al. 1 lettre e LACI contreviennent à

l'art. 23 de la Convention n° 102.

Sur la première de ces

deux raisons, on rappellera ceci :

Lors de la

ratification de la Convention n° 102, la Suisse, faisant usage du droit

d'émettre une réserve qui lui était conféré par l'art. 2 paragraphe 1, n'a

accepté que les obligations prévues dans les parties V, VI, VII, IX et X.

Ainsi, l'Assemblée fédérale a expressément déclaré ne pas appliquer la partie

IV relative aux prestations de chômage, au motif que la législation nationale

ne répondait pas en l'état aux normes requises par la convention (RO 1978 II 1658;

voir ég. FF 1976 III p. 1345, spéc. p. 1373). Par conséquent, faute d'avoir été

ratifiée, le recourant ne peut pas invoquer la partie IV de la convention.

On relève à toutes

fins utiles que, le 16 septembre 1977, la Suisse a également ratifié le Code Européen

de Sécurité sociale du 16 avril 1964, en déclarant toutefois ne pas appliquer,

ici non plus, la partie relative aux prestations de chômage (partie IV), dont

la teneur est semblable à la Convention n° 102 (RO 1978 III 1518, spéc. p.

1552).

En définitive, en

appliquant l'art. 13 al. 2 quater LACI, le législateur n'a dérogé à aucune

disposition internationale préalablement ratifiée par la Suisse.

Le recours doit être

par conséquent rejeté.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière

d'assurance-chômage, du 16 juillet 1999 est confirmée.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 15 mai 2001

Le président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente

décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,

d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006

Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,

indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de

la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette

autre décision;

c) quels moyens

de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans

laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de

preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au

recours.