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Décision

PS.2000.0049

TA - PS.2000.0049 - 2001-10-31 - Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) Marché du travail et/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Morges-Aubonne, X., Service de l'emploi, 1ère

31 octobre 2001Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________, né en 1969,

a déposé le 20 janvier 1998 une demande (curieusement datée du 4 février 1997)

de prestations d'assurance-chômage à compter du 1er janvier 1998. Il a déposé

le 9 février 1998, son formulaire "indications de la personne

assurée" (ci-après : IPA) pour le mois de janvier 1998, daté du 6 février

1998.

A.________ a faxé à la

Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la CPCVC ou la

caisse) le 26 février 1998 diverses informations requises (carte d'identité de

sa fille; copie du livret de famille; copie du montant de la pension) en

demandant à la caisse de faire le nécessaire au plus vite, car il était sans

revenus depuis le 15 décembre 1997.

La CPCVC a décidé le

19 mars 1998, après instruction, de reporter l'ouverture du droit aux

indemnités au 1er février 1998 (art. 11 al. 3 LACI) : A.________, employé

depuis le 1er septembre 1997 avait en effet vu son contrat de travail résilié

le 12 décembre 1997 pour le 31 décembre 1997, sans faire valoir ses droits

contre l'employeur. On relève encore que A.________ n'a pas répondu à une

lettre de la CPCVC du 2 mars 1998 lui donnant la possibilité de s'expliquer à

ce sujet. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

Ayant retrouvé un

emploi, A.________ a travaillé du 28 mars 1998 au 31 octobre 1998; son dossier

a été clos à la date du 7 avril 1998. Le 13 octobre 1998, A.________ a fait à

nouveau contrôler son chômage. Il a travaillé du 11 novembre au

17 décembre 1998.

Par courrier du 20 mai

1998, la CPCVC a retourné à A.________ la feuille comptable concernant une

journée qu'il avait effectuée auprès de la protection civile le 4 février 1998.

"En effet, explique la CPCVC, nous n'avons plus de nouvelles de

vous depuis janvier 1998".

B. Dans un courrier du 28

décembre 1998, A.________ rappelle à la CPCVC n'avoir "rien reçu"

d'elle pour la période de janvier à mars 1998 (sauf une autorisation d'aide

auprès des services sociaux de Morges). Dans un courrier du 20 janvier

1999 (qui avait pour objet d'expliquer les circonstances d'une fin de contrat

de travail), A.________ évoque à nouveau, dans les mêmes termes ("rien

reçu"), les trois mois de 1998 pour lesquels il n'a pas été indemnisé. Il

a produit le 26 janvier 1999 les IPA de février 1998 et de mars 1998, tous deux

datés du 28 (sic) janvier 1999.

Par décision du 4

février 1999, la CPCVC a refusé d'indemniser A.________ pour les mois de

février et de mars 1998 en raison du dépôt tardif des IPA.

A.________ a recouru

le 11 février 1999 en faisant valoir que la décision du 19 mars 1998 reportant

l'ouverture du droit à l'indemnité, comme le fait d'avoir obtenu de la caisse

une autorisation d'aide de l'assistance sociale, montraient que son dossier

avait été rempli selon les exigences requises; il expose également avoir envoyé

les IPA des trois premiers mois de 1998 dans les délais, et demande en

conséquence le paiement des indemnités pour cette période.

Le 9 mars 2000, le

Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage,

a admis le recours de A.________ (en tant qu'il portait sur les mois de février

et de mars 1998). Cette autorité a retenu que les IPA de février et de mars

1998 n'avaient pas été produits dans les délais utiles et que le recourant

connaissait le délai de trois mois, mentionné dans les IPA et dans le guide

"je cherche un emploi" du Département de l'économie, remis à chaque

demandeur d'emploi au début de son chômage. Elle a toutefois estimé que la

caisse, qui avait statué sur la demande d'indemnité le 19 mars 1998, avait reçu

au moins l'un des documents requis par l'art. 29 al. 1 OACI (la demande

d'indemnité), et qu'elle avait en conséquence l'obligation légale d'avertir

l'assuré qu'elle n'avait pas reçu les IPA (anciennement les cartes de contrôle),

en lui impartissant un délai convenable pour les produire.

Le seco a recouru

contre cette décision en temps utile et conclu à ce que A.________ ne puisse

être indemnisé pour les mois de février et de mars 1998. L'autorité intimée a

conclu au maintien de sa décision. A.________ n'a pas présenté d'observations.

C. Le tribunal a statué à

huis clos.

Considérants

1.

La décision de la CPCVC

du 19 mars 1998, règlant le sort des indemnités de janvier 1998, est devenue

définitive, faute de recours. La décision de la caisse du 4 février 1999,

refusant le droit aux indemnités pour dépôt tardif des IPA, ne portait que sur

les mois de février et de mars 1998 (l'autorité intimée ne s'est pas prononcée

sur le sort des indemnités du mois de janvier 1998, nonobstant les conclusions

prises à ce sujet par A.________). En conséquence, seule la période de février

et de mars 1998 fait l'objet du présent litige.

2.

a) Aux termes de l'art.

20.

LACI, le chômeur exerce son droit à l'indemnité auprès d'une caisse qu'il

choisit librement (al. 1). Le droit s'éteint s'il n'est pas exercé dans les

trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte

(al. 3).

Suivant la

jurisprudence et la doctrine, le délai de trois mois prévu à l'art. 20 al. 3

LACI a un caractère péremptoire et ne peut donc être ni suspendu ni prolongé.

Il ne s'agit en effet pas d'une simple prescription d'ordre, mais d'une

condition formelle du droit à l'indemnité. Le but recherché, et qui ne peut

être atteint que par l'instauration d'un délai de déchéance (ATF 113 V 66; DTA

1986.

no 13, p. 50), est de permettre à l'administration de se prononcer

suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de

prévenir d'éventuels abus. Le délai court dès la fin de chaque période de

contrôle (art. 27a OACI).

Il découle de ce qui

précède que le délai de trois mois imposé pour exercer le droit à l'indemnité

commence à courir à la fin de chaque période, et cela indépendamment du point

de savoir si l'autorité cantonale ou le juge a déjà statué sur le droit à la

prestation (ATF du 30 août 1999 dans la cause D., C 461/98 Bn : en l'espèce,

une instruction avait été ouverte sur l'aptitude au placement de l'assurée, qui

faisait contrôler son chômage depuis près de huit mois; cette procédure ne la

dispensait pas de déposer les pièces utiles dans le délai de trois mois pour

sauvegarder ses droits). L'inobservation du délai n'entraîne pas la péremption

générale du droit à l'indemnité, mais seulement l'extinction du droit à

celle-ci pour la période concernée (Gerhards, Kommentar zum

Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, n. 26 ad art. 20).

b) Pour les motifs

exposés dans la décision attaquée (consid. 4, p. 3), le tribunal considère - à

l'instar des autorités administratives - que l'assuré n'a ni établi, ni même

rendu vraisemblable qu'il avait expédié dans le délai de trois mois les IPA des

mois de février et de mars 1998 (les IPA au dossier concernant ces deux mois

sont datés du 28 janvier 1999). La revendication de l'assuré était de ce fait tardive.

Aussi faut-il examiner si la caisse devait interpeller l'intéressé, en attirant

son attention sur les conséquences d'une production tardive, ou si elle pouvait

au contraire le tenir pour dûment informé sur ce point par les instructions qui

figurent sur l'IPA. Cette question doit être résolue à la lumière de l'art. 29

OACI.

3.

Le mode d'exercice du

droit à l'indemnité est réglé par l'art. 29 OACI, ainsi libellé dans son état

applicable avant la révision de 1999 :

1.

Pour la première période de contrôle pendant

le délai-cadre et chaque fois que l'assuré se retrouve en situation de chômage

après une interruption de six mois au moins, il fait valoir son droit en

remettant à la caisse :

a. sa demande d'indemnité

dûment remplie;

b. le double de la

demande d'emploi (formule officielle);

c. les attestations de

travail concernant les deux dernières années;

d. sa carte

de contrôle ou la copie de ses données de contrôle;

e. tous les

autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux indemnités.

2.

Afin de faire valoir son droit à l'indemnité

pour les périodes de contrôles suivantes, l'assuré présente à la caisse:

a. Sa carte

de contrôle ou la copie de ses données de contrôle;

b. Les attestations

relatives aux gains intermédiaires;

c. Les

preuves de ses recherches d'emploi;

d. Tout

autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à l'indemnité;

3.

Au besoin, la caisse impartit à l'assuré un

délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux

conséquences d'une négligence.

On distinguera donc la

première période de contrôle (art. 29 al. 1 OACI) des périodes ultérieures

(art. 29 al. 2 OACI), les conditions d'application et les exigences de pièces

n'étant pas identiques. Cette distinction a conduit la jurisprudence à prêter

une portée différente à l'art. 29 al. 3 OACI, suivant que cette disposition

concerne la première période de contrôle ou les périodes ultérieures.

a) En ce qui concerne

la première période, l'assuré fait valablement valoir ses droits par le dépôt -

avant l'expiration du délai de trois mois - de sa demande d'indemnités (art. 29

al. 1er let. a OACI). La caisse est alors tenue de procéder selon l'art. 29 al.

3.

OACI, en fixant un délai pour produire les pièces manquantes (ATF du

30.

novembre 1998 dans la cause M., C 18/98 Mh, consid. 3b). Dans le cas

d'espèce, a-t-il été jugé, la caisse satisfait à son obligation lorsqu'elle

demande à trois reprises à l'assuré notamment l'attestation de l'employeur, les

cartes de contrôle et une liste de recherche de travail, lui fixant un délai

pour s'exécuter et en l'avertissant qu'à défaut le dossier serait classé.

L'assuré ne pouvait que mettre ces avertissements en relation avec les

indications de péremption du droit figurant sur les cartes de contrôle.

b) En revanche, pour

ce qui est des mois suivant la première période de contrôle, le droit au

versement de l'indemnité n'est sauvegardé que si l'assuré le fait valoir à

temps au moyen des documents mentionnés à l'art. 29 al. 2 OACI. "Cette

exigence se justifie par le fait que la caisse doit être dûment renseignée sur

tous les éléments - ou, à tout le moins, sur les éléments essentiels - qui lui

sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions

du requérant. L'art. 20 al. 3 LACI manquerait son but s'il suffisait,

pour que soit respecté le délai de trois mois, que l'assuré ait réclamé, sans

autre justificatif, le paiement de l'indemnité prétendue" (ATF du 15

avril 1997 dans la cause T., C. 225/96 + 233/96 Co, consid. 4a; ATF 113 V 68

s., consid. 1b et les références).

c) La jurisprudence

citée par le service recourant (DTA 1998 no 48, p. 281) s'applique à cette

dernière hypothèse, qui concerne les périodes de contrôle ultérieures. En

effet, dans ce cas, "le délai convenable supplémentaire prévu à l'art.

29.

al. 3 OACI ne peut et ne doit être accordé que pour compléter les premiers

documents et non pour palier leur absence" (DTA 1998 no 48, p. 283).

Les deux arrêts cités

ci-dessus (ATF 113 V 66, ATF du 15 avril 1997 dans la cause T.) traitent

précisément des devoirs de la caisse lors des périodes de contrôle ultérieures,

s'agissant donc des documents requis à l'art. 29 al. 2 OACI.

Dans le cas de l'arrêt

publié à l'ATF 103 V 66, l'assuré avait écrit à la caisse, en affirmant avoir

régulièrement déposé ses cartes de contrôle dûment timbrées; la caisse s'était

bornée à répondre qu'elle n'avait pas reçu ces cartes - qui ont été produites

par la suite, mais hors délai. Le Tribunal fédéral des assurances a rejeté

l'argument selon lequel la caisse aurait dû, à réception du courrier de

l'assuré, lui impartir un délai supplémentaire en attirant son attention sur

les conséquences d'une production tardive : "le droit à la protection

de la bonne foi permet à l'administré d'exiger que l'autorité respecte ses

promesses et qu'elle évite de se contredire. Ainsi à certaines conditions, un

renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à

consentir à un administré un avantage contraire à la loi (sur ces conditions,

voir ATF 112 V 119 consid. 3a, 111 V 71, 110 V 155 consid. 4b, et les

références). Ces principes s'appliquent également, par analogie, lorsque

l'administration ne se conforme pas à son devoir légal de renseigner (ATF 112 V

120.

consid. 3b). Or, précisément, il n'existait en l'occurrence aucune

obligation légale (ou réglementaire) de la caisse de renseigner l'assuré sur

les conséquences d'une inobservation du délai de trois mois" (ATF 113

V 70 s.).

Dans la seconde espèce

(ATF du 15 avril 1997 dans la cause T.), l'assuré avait conservé ses cartes de

contrôle pour ne les produire qu'hors délai, à l'issue d'une procédure relative

à la suspension de son droit à l 'indemnité. Or, souligne l'arrêt, les cartes

de contrôle délivrées par l'administration attirent expressément l'attention

des assurés sur les conséquences qu'aurait leur passivité. L'intimé ne pouvait

ignorer son obligation de transmettre les documents en cause et les

conséquences liées au non respect de cette exigence, cela d'autant moins qu'il

avait signé et transmis ponctuellement ses cartes de contrôle lors des premiers

mois. Il ne se justifiait dès lors pas de lui impartir un délai supplémentaire

au sens de l'art. 29 al. 3 OACI (voir en outre dans ce sens encore la

jurisprudence rendue par le Tribunal administratif, notamment l'arrêt PS

97/0388 du 6 avril 1998, qui a également trait à l'art. 29 al. 2 OACI).

4.

En l'espèce, l'assuré a

déposé le 20 janvier 1998 sa demande d'indemnités à compter du 1er janvier

1998.

La caisse a statué sur cette demande le 19 mars 1998, en fixant

l'ouverture du droit aux indemnités dès le 1er février 1998. Le délai-cadre

d'indemnisation (art. 9 al. 2 LACI) commence dès lors à cette dernière date,

qui détermine également la première période de contrôle, comme l'a relevé

l'autorité intimée. Par conséquent, l'exercice du droit de l'assuré est

subordonné, à la date du 1er février 1998, aux conditions posées à l'art. 29

al. 1 OACI.

La référence à

l'alinéa premier de l'art. 29 OACI renvoie à la jurisprudence rappelée plus

haut au consid. 3a : ayant en mains les principaux documents mentionnés à

l'art. 29 al. 1 OACI, la caisse aurait dû impartir un délai convenable à

l'assuré pour produire les IPA (requises à l'art. 29 al. 1 let. d OACI).

Faute de fixer un tel

délai, la caisse a violé une règle qui concrétise le principe de la

proportionnalité : applicable de manière générale au droit des assurances

sociales, elle signifie notamment qu'un comportement contraire à certaines

obligations ne peut entraîner des conséquences juridiques négatives pour

l'assuré que s'il en a été préalablement averti (ATF du 16 octobre 1993 dans la

cause R., DTA 1993/1994 no 33, p. 234, consid. 2b). L'extinction du droit à

l'indemnité de l'assuré qui a omis par négligence de remettre les documents

nécessaires avant l'expiration du délai légal ne peut par conséquent être

prononcée que si la caisse avait auparavant rendu l'assuré attentif aux

conséquences de sa négligence. Si cela n'a pas été le cas, ou si l'assuré peut

être menacé d'une autre sanction moins sévère, il ne peut être déchu du droit à

l'indemnité malgré le délai manqué (ibid.; Tribunal administratif, arrêt PS

00/0102 du 2 août 2001).

A cet égard, l'avis du

20.

mai 1998 de la caisse, indiquant à l'assuré qu'elle n'a plus de nouvelles de

lui (pour justifier le renvoi d'une feuille comptable concernant un jour de

protection civile) ne saurait être considéré comme un avertissement

suffisamment explicite au regard de l'art. 29 al. 3 OACI. Le recourant ne fait

d'ailleurs pas valoir un tel moyen. Il soutient que la caisse n'avait pas l'obligation

d'aviser l'assuré, en se fondant sur la jurisprudence citée plus haut au

consid. 3b. Or, cette jurisprudence n'est pas applicable au présent cas,

puisqu'elle concerne l'exercice du droit à l'indemnité requis pour les périodes

ultérieures, entrant dans les prévisions de l'art. 29 al. 2 OACI.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue le 9 mars 2000 par le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de

recours en matière d'assurance-chômage est confirmée.

III. La décision

est rendue sans frais.

Lausanne, le 31 octobre 2001.

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente

décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,

d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006

Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,

indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de

la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette

autre décision;

c) quels moyens

de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans

laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de

preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au

recours.