PS.2001.0167

TA - PS.2001.0167 - 2003-07-17 - c/CSR de l'Est-lausannois et Service de prévoyance et d'aide sociales

17 juillet 2003Français19 min

Source vd.ch

Faits

En faits :

A. Les époux B. A.

________, de nationalité britannique, et A. A.________, de nationalité suisse,

née B.________, se sont mariés le 15 décembre 1999 à Rolle. Un enfant, C.

A.________, est né de cette union, le 28 mai 2000.

Dès le mois de janvier

2000, les époux A. ________ ont requis et obtenu les prestations de l'aide

sociale vaudoise, alors que A. A.________ poursuivait ses études de lettres et

assumait la garde de l'enfant C. A.________.

A la suite de graves

difficultés conjugales qui ont donné lieu notamment à une plainte pénale pour

menaces de mort déposée par A. A.________, B. A. ________ a quitté sans

prévenir le domicile conjugal le 1er septembre 2001 à destination de

l'********, pour retourner auprès de ses parents. Ce dernier a emporté avec lui

son dernier salaire et les quelques économies du couple.

B. En date du 23 octobre

2001, le Centre social régional de l'Est-lausannois a adressé au Service de

prévoyance et d'aide sociales une demande exceptionnelle en faveur de A.

A.________. Il était précisé que le centre était intervenu pour couvrir les

budgets de septembre à octobre de la requérante, qui avait obtenu du Président du

Tribunal civil de l'arrondissement de ******** des mesures protectrices de

l'union conjugale l'autorisant à vivre séparée de son époux et lui confiant la

garde de C. A.________; B. A. ________ était astreint à contribuer à

l'entretien de sa famille par le versement d'une pension mensuelle de 1'500

francs. A. A.________ était d'ores et déjà inscrite à l'Université pour la

poursuite de ses études. Dans ces circonstances, une aide exceptionnelle pour

assurer la poursuite des études se justifiait.

A. A.________ n'avait

pas de formation de base et elle avait déjà effectué cinq années de cours en

lettres et histoire de l'art, attestées par l'obtention d'une demi-licence. Sa

maternité ainsi que les difficultés conjugales avaient retardé le cours normal

de ses études. Elle devait toutefois être en mesure de terminer sa formation

par l'obtention d'une licence en lettres dans un délai de deux ans. Une demande

de bourse a été déposée mais les chances d'obtenir une telle aide restaient

aléatoires. Ainsi, à défaut d'une formation achevée, les perspectives

professionnelles et financières de A. A.________ étaient difficiles à court

comme à long terme, ce d'autant plus qu'elle devait assumer seule la charge de

son fils. En outre, les indemnités de chômage qu'elle pouvait réclamer

n'assureraient pas la couverture des besoins vitaux; enfin, les emplois non

qualifiés n'offraient que des salaires réduits sans possibilité de moduler

l'horaire en fonction des impératifs posés par la garde de l'enfant, cette

solution n'assurant pas forcément non plus l'autonomie financière à long terme.

Par décision du 2

novembre 2001, le Service de prévoyance et d'aide sociales a décidé qu'il

n'appartenait pas à l'aide sociale vaudoise d'intervenir dans la situation de

A. A.________ en estimant préférable qu'elle s'inscrive maintenant auprès d'un

office de réinsertion professionnel et qu'elle reprenne ses études

ultérieurement.

C. A. A.________ a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 novembre 2001.

Elle avait passé avec succès trois demi-licences au cours des trois premières

années d'études (français juillet 1998, anglais mars 1999, et histoire de l'art

octobre 1999). Par la suite, son plan d'études a été retardé en raison de sa

maternité mais aussi à cause des graves difficultés au sein du couple. Malgré

ces difficultés, elle a continué d'avancer dans sa formation en obtenant en

juillet 2001 une partie de sa licence d'anglais et en présentant sa licence

d'histoire pour mars 2002 afin de finir l'anglais en juillet 2002 et terminer

la branche principale, le français, au cours de l'année 2003. A. A.________

précise que sa formation universitaire présente un élément essentiel car

c'était le seul moyen pour elle d'être par la suite indépendante de tout

organisme et de pouvoir entièrement subvenir à ses besoins et à ceux de son

enfant.

Le Centre social

régional de l'Est-lausannois a renoncé à se déterminer sur le recours en

précisant que sa décision du 23 novembre 2001 résultait de la prise de position

du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 novembre 2001, qu'il

confirmait.

Considérants

1.

a) La Constitution

fédérale (Cst) ne reconnaît un droit à la formation que dans la forme réduite

de la garantie de son art. 19, lequel consacre le droit à un enseignement de

base suffisant et gratuit. Le Tribunal fédéral a non seulement refusé de

reconnaître l'existence d'un droit à la formation qui irait au-delà de cette

garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en partic. p. 377), mais refusé de déduire

un tel droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF

114.

Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a

pas non plus ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2

garantit le droit à l'instruction. Les seules bases sur lesquelles pourrait se

fonder un certain droit à la formation sont donc celles, plutôt faibles, des

buts mentionnés, d'une part à l'article 13 paragraphe 1er du Pacte

international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels - conclu à

New-York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre

1992.

(RS 0.103.1) - qui prévoit que les parties reconnaissent le droit de

toute personne à l'éducation (son paragraphe 2 disposant que l'enseignement est

obligatoire et accessible gratuitement à tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1

lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des buts sociaux poursuivis par la

Confédération et les cantons, que ceux-ci s'engagent, en complément de la

responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et

les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier

d'une formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs

aptitudes (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das

Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).

La Constitution

fédérale consacre par contre clairement un droit à l'aide sociale. Entré en vigueur

le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst dispose que "quiconque est dans une

situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le

droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour

mener une existence conforme à la dignité humaine". Auparavant, la

jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales

d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons

et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I

367.

consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à

des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en

mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des

prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle

responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la Constitution

ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance

sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est

garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa

nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers.

Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que

lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque

l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des

besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le

législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les

règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et

posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste

et quel est le montant des prestations pécuniaires. (ATF 122 II 193 consid. 2;

Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das

Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notam. p. 17 ss et 157 ss).

b) Dans le canton de

Vaud, l'aide sociale telle que conçue par le législateur a pour but de venir en

aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des

prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à

l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux

autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des

assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément

(art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve

dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels

indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre

dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture,

logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit

dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les

déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les

vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent

être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi

sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La

nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant

compte de la situation particulière de l'intéressée et des circonstances

locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée

dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance

sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action

sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10

RPAS).

c) Ces dispositions,

édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide

sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application), vont dans le sens

de celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale

(ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux

bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des

besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à

l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la

possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la

responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en

complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il

destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires

d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et

de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de

déplacements ou également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le

recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par

rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales

(AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance

professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu

minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut

pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et

normes CSIAS 12/2000, A.4).

2.

Le droit positif ne

prévoit pas, en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation,

de droit à l'aide sociale.

a) S'il est admis que

le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de

formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999,

p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999,

p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la

LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS H.6), l'on ne saurait perdre

de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe

de la subsidiarité. L'on en déduit non seulement qu'il incombe à la personne

désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa

formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles

que contributions des parents, bourses d'études, prestations de

l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6),

mais également qu'il fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir

lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le

vocable de "Selbsthilfe" (Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts,

éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de

l'intéressé.

b) Dans le canton de

Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de

la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger

des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de

formation (recueil, ch. II-7.1; Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du

11.

septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit.,

note 106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal

de céans en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent

un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur

famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11

septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE;

RSV 4.1.F). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par

le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les

conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour

supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation

professionnelle (art. 2 LAE; Tribunal administratif, arrêts 1998/0172 du 11

octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale ne

pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des bourses,

le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil d'application (ch.

II-7.2), à présenter une demande à des fonds publics ou privés, tels ceux

répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité

publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse

d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations

d'aide sociale (Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325 du 28 juin 1994,

1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du

16.

janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998,

1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).

c) Certes, le recueil

d'application prévoit-il le cas d'aides "exceptionnelles ou extraordinaires",

lesquelles sont accordées "lorsque les demandes d'aide ne sont pas prévues

et/ou exclues par le recueil" (recueil d'application, ch. II-1.2),

directive sur laquelle l'autorité intimée s'est précisément fondée pour

requérir du SPAS qu'il consente à allouer l'aide sociale à la recourante.

Il appert cependant

que la seule disposition légale sur laquelle cette directive pourrait trouver

appui est l'art. 18 LPAS, à teneur duquel "exceptionnellement, lorsque les

circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps

déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son

indépendance économique". Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas

le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide

exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans

un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun,

qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé

des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps

1977, p. 758). Le Tribunal de céans a d'abord rattaché exclusivement cette

disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), avant

de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle restriction

n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance

économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité

indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale

qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt

PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoiqu'il en

soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne

saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" un

indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en

"acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son

insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable

au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles

déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité, telles qu'invoquées

par le SPAS et l'autorité intimée.

3.

Toutefois, il n'est pas

exclu d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre

une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale

et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances

particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des

prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité.

a) La CSIAS - aux

recommandations de laquelle se rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers,

Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller,

Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss) - retient en effet que

l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens

large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit

d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la couverture

des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à

l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à leur donner la

possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la

responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant

l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (directives CSIAS 12/2000,

A.1 et A.6).

D'une manière

générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale,

responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide,

de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local,

régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées

(directives CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions

ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont

distinguées de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide

sociale, elles ont justement pour but d'empêcher que les couches de la

population à faible revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale

(directives CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un arrêt non publié du

Tribunal fédéral du 26 août 1998).

b) En particulier,

traitant de la formation et du perfectionnement professionnel, les directives

CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la

subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent

pas être financées par d'autres sources, telles que bourses, contributions des parents,

prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La

formation initiale - qui nous occupe précisément en l'espèce - relève en

principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste

au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le

cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre,

s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les

revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent

pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet

que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire,

faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à

une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles

être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de

réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure

envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre

cet objectif (directives CSIAS, H.6).

c) En l'espèce, il

apparaît clairement que la poursuite de la formation de la recourante est une

mesure d'intégration sociale indispensable pour l'acquisition d'une autonomie

financière en lui permettant d'obtenir une première formation de base. Cette mesure

ne répond pas à un choix de l'intéressée, mais elle est imposée par l'ensemble

des circonstances liées à sa situation personnelle (mariage, naissance d'un

enfant et séparation dans des conditions difficiles). Ces circonstances font

apparaître que la poursuite de la formation de base présente un intérêt

primordial qu'il convient de sauvegarder par l'allocation des prestations de

l'aide sociale en complément aux éventuelles aides partielles qui pourraient

lui être accordées soit par l'intermédiaire des bourses études ou des avances

sur pensions alimentaires impayées. C'est donc à tort que le Service de

prévoyance et d'aide sociales a refusé à la recourante tout soutien de l'aide

sociale vaudoise. Les décisions en cause doivent donc être annulées et le

dossier retourné au Service de prévoyance et d'aide sociales pour nouvelle

décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. Les décisions

du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 novembre 2001 ainsi

que du Centre social régional de l'Est-lausannois du 23 novembre 2001 sont

annulées et le dossier renvoyé au Service de prévoyance et d'aide sociales pour

nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

III. Il n'est pas

perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 17 juillet 2003.

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint