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Décision

PS.2002.0001

TA - PS.2002.0001 - 2005-08-11 - X/Caisse cantonale de chômage, Service de l'emploi, 1ère instance de recours en matière d'assurance-chômage

11 août 2005Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Du 1er janvier 1999 au 30 novembre

2000, M. A.________a travaillé comme ouvrier dans l’entreprise B.________.

A partir du 1er décembre 2000, il a bénéficié des

indemnités de l’assurance-chômage, faisant contrôler son inactivité

professionnelle auprès de l’Office régional de placement de Lausanne

(ci-après : l’ORP).

B.

Le 20 mars 2001, M. A.________ a subi une intervention

chirurgicale au CHUV qui a entraîné une incapacité de travail complète jusqu’à

la fin du mois. Le lendemain, alors qu’il avait un rendez-vous à 14.00 heures

avec son conseiller à l’ORP, il a informé ce dernier vers midi qu’il ne pouvait

se présenter en raison de son opération et qu’il ne connaissait pas encore la

durée de sa convalescence. Il a alors été informé qu’il devait produire un

certificat médical en même temps que ses recherches d’emploi au moment où il

viendrait chercher le document intitulé « Indications de la personne

assurée » (ci-après: formule IPA) pour le mois de mars. Un rendez-vous lui

a également été fixé au 17 mai 2001.

Le 23 mars 2001, la Caisse cantonale de chômage

(ci-après: la caisse) a reçu la formule IPA de mars 2001, remplie le même jour,

sur laquelle M. A.________ n’avait pas indiqué sous le chiffre 4 son incapacité

de travail du 20 au 31 mars 2001.

A l’occasion de l’entretien de contrôle du 17 mai

2001, M. A.________ a remis le certificat médical sollicité à l'ORP, qui en a

conservé copie. L’original a été remis à la caisse en même temps que l’IPA du

mois de mai, le 28 mai 2001.

C.

Le 15 juin 2001, la caisse a refusé d’indemniser M. A.________

pour la période du 20 au 31 mars 2001, aux motifs qu’il n’avait pas indiqué son

incapacité de travail sur la formule IPA de mars 2001 et qu’il ne lui en avait

fait part que le 28 mai 2001 par la production du certificat médical précité.

Dans une seconde décision datée du même jour, la caisse

a réclamé à l’intéressé la somme de CHF 1'181.85, considérant qu’il avait

touché cette somme indûment pour les mêmes motifs que la décision précitée.

D.

Le 5 juillet 2001, M. A.________ a recouru contre ces deux

décisions auprès du Service de l’emploi, première instance cantonale de recours

en matière d’assurance-chômage, concluant à leur annulation. Il a fait valoir

que son conseiller ORP l’avait aidé à remplir sa première formule IPA parce

qu’il avait des difficultés en français, qu’il lui avait dit de remplir la

formule IPA suivante de la même manière et que, lorsqu'il avait averti que son

opération lui ferait manquer un rendez-vous, son conseiller ORP lui avait demandé

d'amener un certificat médical au prochain rendez-vous. Il a précisé qu’à ce

rendez-vous, son conseiller lui avait simplement dit de remettre le certificat

médical à la caisse en même temps que son IPA.

Par courrier électronique du 1er octobre

2001, le Service de l’emploi a demandé au Secrétariat d’Etat à l’économie

(ci-après : le seco) dans quelle mesure on pouvait « dire qu’un

assuré, qui a annoncé son incapacité de travail le lendemain de sa survenance à

son ORP, mais qui ne l’a pas indiquée sur son IPA, a suffisamment annoncé son

incapacité de travail au sens de l’art. 42 OACI (…) ». Le seco a

répondu ce qui suit le 30 novembre 2001 :

« Votre courrier du 1er octobre 2001 a

retenu toute notre attention. Nous vous présentons nos excuses pour le retard

de notre réponse, retard dû à une surcharge momentanée de travail.

Vous soulevez la contradiction entre l’art. 42 OACI et

le mémento pour les assurés, qui exposent que l’incapacité doit être annoncée à

l’office compétent dans le délai d’une semaine et la directive du Bulletin

MT/AC 99/3, fiche 6, qui expose qu’elle peut être annoncée à la caisse au

moment où l’assuré demande l’indemnité de chômage, c’est-à-dire à la fin de la

période de contrôle seulement.

Nous confirmons votre point de vue et pouvons vous

répondre ce qui suit :

Contrairement à la règle précitée de l’art. 42 al. 2

et 3 OACI, si l’assuré annonce son incapacité de travail à la caisse par le

biais du fichier « Données de contrôle » ou sur le formulaire

« Indications de la personne assurée » et cela conformément à la

vérité, l’autorité compétente considère qu’il a respecté le délai d’avis. Si,

en revanche, l’assuré ne répond pas conformément à la vérité aux questions

concernant l’incapacité de travail, son avis n’est pas considéré comme remis à

temps avec pour conséquence la perte de son droit à l’indemnité pour les jours

précédant cet avis.

Ainsi donc, il suffit à l’assuré d’annoncer son

inaptitude due à sa maladie, soit par le fichier Données de contrôle, soit par

l’IPA, au moment où il demande à être indemnisé (fin de la période de contrôle)

afin que le délai d’annonce soit considéré comme respecté.

Si l’assuré a annoncé sa maladie à son conseiller ORP

mais qu’elle n’est indiquée ni sur son IPA, ni sur le fichier données de

contrôle, le Bulletin précise qu’il faut alors considérer qu’il n’a pas répondu

conformément à la vérité concernant son aptitude au placement et qu’il n’a pas

communiqué son incapacité de travail dans les délais. Cela entraîne la perte de

son droit à l’indemnité pour les jours précédant la remise de l’IPA ».

Le 11 décembre 2001 le Service de l’emploi, statuant

sur la première des deux décisions de la caisse du 15 juin 2001, a rejeté le

recours de M. A.________. Il a considéré en substance que ce dernier, en n'indiquant

pas son incapacité de travail sur le formulaire IPA du mois concerné, n’avait

pas informé correctement la caisse, quand bien même il avait fait part à temps

de cette incapacité à son conseiller ORP. Il a en outre estimé que M. A.________

ne pouvait pas se prévaloir de sa bonne foi, dans la mesure où il devait s’adresser

à l’autorité compétente, en l’occurrence la caisse, par l’intermédiaire du

formulaire IPA de mars 2001, quitte à solliciter l’aide d’une tierce personne

pour palier ses lacunes en français.

E.

M. A.________ a recouru contre cette décision le 7 janvier

2002, concluant à son annulation. Il fait valoir en substance qu’il a toujours

tenu informé son conseiller à l’ORP et qu’il a transmis les documents

nécessaires à la caisse selon les indications de ce dernier.

Dans sa réponse du 25 janvier 2001, le Service de

l’emploi a conclu au rejet du recours, expliquant qu’il avait appliqué les

directives du seco.

L’ORP a exposé que le dossier du recourant ne lui permettait

ni de confirmer ni d’infirmer les déclarations, du recourant. Il a en outre

produit une copie du compte-rendu des entretiens que M. A.________ a eu à

l’époque avec son conseiller ORP.

La caisse a produit son dossier, sans formuler

d’observations.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al.

3.

de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire

et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), alors en vigueur, le recours est

intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

L'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment s'il

est apte au placement (art. 8 al. 1 lettre f LACI). Est réputé apte à être

placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et qui est en

mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). Selon l'art. 28 al. 1

LACI, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être

placés ou ne le sont que partiellement en raison de maladie, d'accident ou de

maternité, et qui de ce fait ne peuvent satisfaire aux prescriptions de

contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière, s'ils remplissent les

autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Leur droit persiste au

plus jusqu'au 30ème jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle

de travail et se limite à 34 indemnités journalières durant le délai-cadre.

Pour faire valoir le droit que leur confère cette

disposition, les chômeurs sont tenus d'annoncer leur incapacité de travail à

l'office compétent (dans le canton de Vaud, l'Office régional de placement [art.

10.

de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs]) dans un

délai d'une semaine à compter du début de celle-ci (art. 42 al. 1 OACI); ils

peuvent faire cette annonce oralement ou par écrit (Nussbaumer,

Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, n. 363,

p. 138). S'ils annoncent leur incapacité de travail tardivement et sans excuse

valable, ils perdent leur droit à l'indemnité journalière pour les jours

précédant leur communication (art. 42 al. 2 OACI). Ce délai est un délai de

déchéance (ATF 117 V 244). En outre, le chômeur doit apporter la preuve de son

incapacité ou de sa capacité de travail en produisant un certificat médical

(cf. art. 28 al. 5 LACI).

Dans une directive de septembre 1999 (Bulletin AC

99/3, fiche 6), le seco ajoute : « Si l'assuré annonce son incapacité

de travail d’une manière digne de foi à la caisse de chômage lorsqu’il demande

l’indemnité de chômage (extrait des "données de contrôle" ou formule "Indications

de la personne assurée"), on considère qu’il a avisé la caisse à temps.

Il n’en va pas de même si l’assuré ne répond pas

conformément à la vérité aux questions concernant l’inaptitude au placement.

Dans ce cas, il faut considérer qu’il n’a pas communiqué son incapacité de

travail dans les délais, ce qui entraînera une perte de son droit à l’indemnité

de chômage pour les jours précédant sa communication ».

Cette directive a été confirmée ultérieurement (v.

Circulaire relative à l’indemnité de chômage IC2003,C127).

3.

En l’occurrence il n’est pas contesté que le recourant a

satisfait aux exigences de l’art. 42 al. 1 OACI, en annonçant son incapacité de

travail à l’ORP le lendemain de son opération. Il a également produit, comme on

le lui avait demandé et comme l’exige l’art. 28 al. 5 LACI, un certificat

médical attestant de son incapacité de travail. En revanche, il n’a pas rempli

correctement la formule IPA du mois de mars 2001, en répondant non à la

question « Avez-vous été en incapacité de travail ? ». Le refus

de prestations ne s’appuie donc pas sur l’art. 42 al. 1 et 2 OACI, mais sur la

directive susmentionnée, qui fait dépendre le droit à l’indemnité journalière

d’une annonce de l’incapacité de travail, non seulement à l’office compétent,

mais encore à la caisse.

En ajoutant ainsi une condition à l’exercice du

droit à l’indemnité journalière, le seco outrepasse les compétences de l’organe

de compensation de l’assurance chômage de donner des instructions aux

fondateurs des caisses et aux autorités cantonales (cf. art. 83 al. 1 let. e

LACI). Il n’édicte pas une simple directive, destinée à guider la pratique de

l’autorité d’exécution à l’intérieur du cadre légal, mais une règle de droit

nouvelle qui affecte directement la situation juridique des assurés. Or l’art.

28.

al. 3 LACI réserve au Conseil fédéral la compétence de régler les détails de

l’indemnisation en cas d'incapacité passagère de travail et de fixer en

particulier le délai dans lequel l’assuré doit faire valoir le droit à

l’indemnité et les effets qui exercent l’inobservation de ce délai. Le Conseil

fédéral a fait usage de cette compétence en édictant l’art. 42 OACI, en

précisant que les assurés étaient tenus d’annoncer leur incapacité de travail

« à l’office compétent », et non à la caisse. Le Tribunal

fédéral a pour sa part confirmé que la sanction du défaut d’annonce dans le

délai d’une semaine à compter du début de l’incapacité (perte du droit à

l’indemnité journalière pour les jours d’incapacité précédant l’annonce – art.

42.

al. 3 OACI) était objectivement fondée au regard du sens et du but de

l’obligation d’annoncer l’incapacité de travail, et par conséquent conforme à

la loi (v. ATF 117 V 247). On ne peut pas en dire autant de l’obligation

supplémentaire introduite par la directive du Seco, en particulier de la

sanction draconienne que cette directive attache à l’ommission d’annoncer l’incapacité

de travail dans la formule IPA (déchéance du droit à l’indemnité pour les jours

précédant l’annonce ) ; en effet, lorsque l’annonce a été faite à

l’autorité compétente conformément à l’art. 42 al. 1 OACI, son but (éviter les

abus et assurer l’effectivité du contrôle) est en grande partie atteint.

L’office compétent note dans le fichier « données de contrôle » la

durée de l’incapacité de travail et de l’inaptitude au placement (art. 42 al. 3

OACI), si bien que le risque que la caisse soit induite en erreur est

relativement faible, même si l’information ne lui est pas correctement donnée

au moyen de la formule IPA.

Lorsque, comme en l’espèce, l’assuré a dûment

annoncé à l’office compétent son incapacité de travail, puis remis

ultérieurement à la caisse le certificat médical y relatif, mais n’a pas rempli

correctement la formule IPA, on ne saurait présumer qu’il entendait tromper

l’assurance chômage et que ce manquement justifie la perte de son droit à

l’indemnité. Le cas justifie tout au plus, suivant les circonstances, une

suspension du droit à l’indemnité en application de l’art. 30 al. 1 let e LACI.

Dès lors, en étendant le champ d’application de l’art. 42 OACI au cas où

l’assuré omet d’annoncer son incapacité de travail dans la formule IPA, le seco

est sorti du cadre légal, et l’on doit par conséquent faire abstraction de sa

directive pour statuer sur le droit du recourant à l’indemnité journalière

durant la période du 20 au 31 mars 2001.

Dans la mesure où, comme on l’a vu, le recourant a

satisfait aux exigences des art. 42 al. 1 OACI et 28 al. 5 LACI (et où il n’est

en outre pas contesté qu’il remplissait durant cette période les autres

conditions dont dépendait le droit à l’indemnité), c’est à tort que ce droit

lui a été dénié.

4.

Quant aux indications erronées figurant en l'espèce dans

la formule IPA de mars 2001, on observera qu'au vu des difficultés de l’assuré avec

la langue française, sa version paraît tout à fait plausible. Rien n'indique

qu'il ait voulu tromper la caisse, alors qu'il n'avait pas caché sa situation à

l'ORP et avait suivi scrupuleusement les indications de son conseiller en ce

qui concernait le certificat médical. Quoi qu’il en soit, il n’appartient pas

au tribunal de céans de trancher en première instance la question de savoir si

le recourant doit être sanctionné en application de l’art. 30 al. 1 let. e LACI

pour n’avoir pas correctement rempli la formule IPA des mois de mars 2001, ni

si une éventuelle sanction serait encore susceptible d’exécution (v. art. 30

al. 2, dernière phrase, LACI).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de l’emploi, première instance

cantonal de recours en matière d’assurance-chômage, du 11 décembre 2001, est

réformée comme suit :

I. Le recours est admis.

II. La

décision de la Caisse cantonale de chômage du 5 juillet 2001 refusant à A.________le

droit à l’indemnité journalière du 20 au 31 mars 2001, est annulée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

fg/np/Lausanne, le 11 août 2005

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente décision peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au

Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours

s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle

décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour

quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le

recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a

été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,

lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.