PS.2002.0115

TA - PS.2002.0115 - 2004-01-22 - c/Centre social intercommunal de Montreux

22 janvier 2004Français54 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. a) A.________ est né le

1er novembre 1960 à Wroclaw (Pologne). Au bénéfice d'une formation théâtrale

achevée en 1983, il a exercé son art (théâtre, marionnettes, mime et films)

jusqu'en 1990.

b) Il a été marié une

première fois dans son pays en 1980. Une fille, née en 1984, est issue de cette

union, qui a été dissoute par le divorce en 1987. Dans le courant de l'année

1990, il a rencontré une citoyenne suisse, B.________, alors en vacances en

Pologne. Celle-ci souhaitant que ses deux filles, issues d'une précédente

union, soient scolarisées en Suisse, ils ont décidé de s'établir dans les

Grisons; ce canton lui a délivré un permis de séjour en 1991; il y a travaillé

dans un garage, puis dans une boulangerie. Le couple a eu une fille, née en

1991, qui est atteinte de trisomie. Le couple s'est séparé en 1993.

c) Peu après,

A.________ a rencontré C.________, avec qui il s'est installé à Z.________ en

1994. Deux enfants, nés respectivement le 29 décembre 1994 et le

4 juillet 1996, sont issus de cette union. Dès leur arrivée à

Z.________, A.________ a travaillé comme marchand ambulant et animateur de rue,

aidé dans ses activités par sa compagne. Le couple s'est marié le

15 juillet 1997.

Toutefois, les

rapports entre eux se sont dégradés et C.________ a quitté le domicile conjugal

le 10 novembre 1997. Elle a d'ailleurs déposé plainte pénale en

relation avec les faits qui ont motivés son départ, ceux-ci débouchant

finalement sur un jugement rendu le 18 octobre 2001 par le Tribunal

correctionnel de l'arrondissement de l'Est vaudois. Dans ce cadre, l'intéressé

a initialement été condamné pour lésions corporelles simples, injure,

contrainte, contrainte sexuelle et viol à une peine de deux ans

d'emprisonnement et à l'expulsion du territoire suisse pour une durée de sept

ans (cette dernière mesure avec sursis durant cinq ans). Par un arrêt dont les considérants

ont été notifiés le 27 juin 2002, la Cour de cassation pénale du

Tribunal cantonal vaudois a confirmé la peine précitée. Le Tribunal fédéral a

toutefois admis, en date du 11 septembre 2002, le pourvoi en nullité déposé par

A.________ et annulé l'arrêt cantonal. Cela étant, l'intéressé a été libéré des

accusations de voies de fait, diffamation, injure, actes d'ordre sexuel avec

des enfants, incendie par négligence et contravention à la loi fédérale sur les

stupéfiants. Il a néanmoins été condamné pour lésions corporelles simples,

contrainte, contrainte sexuelle et viol à la peine de dix huit mois

d'emprisonnement, avec sursis pendant cinq ans, le sursis étant assorti d'une

condition spéciale.

C.________ a pris par

la suite domicile dans le canton des Grisons, avec ses enfants; A.________

exerce son droit de visite sur ses enfants, cela deux fois par mois dans un

centre de rencontre Pro Juventute, alternativement à ********et dans le canton

de St-Gall.

B. A la suite de l'arrêt

précité de la Cour de la cassation pénale, le Service de la population

(ci-après : SPOP) a refusé, par décision du 3 juillet 2002, le

renouvellement de l'autorisation de séjour dont bénéficiait l'intéressé dans le

canton de Vaud. Cette décision précise que l'intéressé sera tenu de quitter le

territoire suisse sans délai dès la fin de l'exécution de sa peine. La décision

précitée fait valoir "des motifs de comportement et d'assistance

publique, ainsi qu'une absence de volonté d'intégration, l'intérêt public à

l'éloignement de l'intéressé l'emportant sur son intérêt privé à rester"

dans le canton de Vaud.

A.________ a recouru

au Tribunal administratif contre cette décision (PE 2002/370). Le juge chargé

de l'instruction de ce dossier a accordé l'effet suspensif, de sorte que l'intéressé

a été autorisé à séjourner dans le canton de Vaud et à y exercer une activité

lucrative pendant la durée de la procédure. Au surplus, l'instruction de ce

pourvoi avait été suspendue dans l'attente de l'issue de la procédure pénale. A

ce jour, la cause n'a pas été tranchée.

C. a) Depuis son

installation à Z.________, A.________ a exercé plusieurs activités salariées.

Dans le courant de l'année 1997, les époux ont bénéficié de prestations de la

part des Services sociaux de Montreux (remboursées par la suite). A cette

époque, ils souhaitaient obtenir une patente pour une activité de commerce

ambulant. Après la séparation conjugale, A.________ a voulu poursuivre ce type

d'activité. Des démarches ont été effectuées avec l'appui du CSI, qui ont

abouti, au mois de septembre 1998, à la délivrance d'une patente pour une

activité d'étalagiste. Entre-temps, l'intéressé avait revendiqué une patente

d'artiste de rue.

Lors d'un entretien

qui s'est tenu le 18 mars 1998, le CSI a rappelé à l'intéressé qu'il ne pourrait

effectuer aucune démarche en vue de la délivrance d'une patente d'artiste de

rue. En outre, il lui a fait savoir que l'aide sociale ne serait pas versée

s'il persistait dans ses projets incertains d'activité indépendante. Il lui a

demandé de se conformer aux exigences de l'Office régional de placement pour

chercher un travail en tant que salarié. A.________ a néanmoins choisi de

poursuivre ses démarches en vue d'exercer une activité d'artiste de rue. Le CSI

a alors refusé de soutenir financièrement dite activité compte tenu du statut

d'indépendant de l'intéressé. Il serait néanmoins intervenu en sa faveur par un

versement dont on ignore la quotité.

b) Au début de l'année

2000, A.________ s'est à nouveau adressé au CSI pour obtenir une aide

financière; à l'occasion de l'entretien qui s'est déroulé le 10 janvier 2000,

il a manifesté son intention de conserver son statut d'indépendant. Le CSI a

alors accepté de lui accorder l'aide sociale pour une période maximum de trois

mois, la situation devant être réexaminée mensuellement. C'est ainsi qu'il a

obtenu un subside de 585 fr. pour la période allant de janvier à mars 2000. Le

CSI avait tenu compte du fait que l'intéressé vivait avec une tierce personne,

D.________ et les deux enfants mineurs de cette dernière. Ils ont toutefois

rencontrés des problèmes qui ont conduit à une séparation dans le courant du

mois de février 2000. A.________ a alors entrepris de trouver un nouveau

logement. Pour le mois d'avril 2000, un montant de 1'055 fr. lui a encore

été octroyé au titre de l'aide sociale. Comme il refusait d'abandonner son

statut de comédien indépendant, le CSI a interrompu les versements.

c) Par la suite,

l'état de santé psychique de A.________ s'est toutefois dégradé. Il a été

notamment été hospitalisé à Nant. Le CSI a alors accepté de lui verser des

allocations ASV tant qu'il serait suivi par la policlinique, sur la base de

certificats médicaux. Par décision du 9 août 2000, un montant de 1'110 fr. par

mois lui a été alloué, avec effet au mois de juillet 2000. L'intéressé se

trouvait alors en incapacité de travail. Lors d'un entretien qui s'est déroulé

au CSI le 25 août 2000, l'intéressé a paru prêt à renoncer à son statut

d'indépendant; un délai de trois mois lui a néanmoins été imparti pour se

déterminer.

27 septembre 2000, A.________ a déposé une demande de prestations de

l'assurance-invalidité. Dans l'attente de la décision, le CSI a accepté, par

décision du 13 octobre 2000, de lui accorder l'aide sociale vaudoise,

à concurrence de 1'110 fr. par mois. On relèvera à cet égard que ses frais

médicaux et les frais liés à l'exercice du droit de visite sur ses enfants

domiciliés aux Grisons ont été pris en charge par des paiements circonstanciels

qui ne figurent pas sur les décisions ASV.

Dans le journal d'intervention

tenu par l'assistant social chargé du dossier, on constate, à la date du

21 novembre 2000, que l'intéressé aurait sollicité sa radiation du

statut d'indépendant auprès de l'agence AVS compétente. Un avis de mutation

adressé au CSI par la Caisse cantonale vaudoise de compensation, signé par

l'intéressé le 22 janvier 2001, confirme la radiation du statut

d'indépendant dès le 31 décembre 2000. Jusqu'à ce jour, A.________ a

néanmoins continué de figurer au Registre du commerce comme associé, avec pouvoir

de signature individuelle, de la société en nom collectif X.________& Co,

dont le but social était : "l'import-export de jouets, vêtements et

divers", son inscription remontant au 29 octobre 1998.

D. Courant juillet 2002,

A.________ a apparemment envisagé à nouveau une activité indépendante de

commerçant ambulant, dans le cadre du Festival de jazz de Montreux. Sans en

informer le CSI, il a rempli un questionnaire d'affiliation AVS en précisant

qu'il employait du personnel du 5 au 19 juillet 2002 et qu'il envisageait un

revenu déterminant de 20'000 fr. par année.

Le CSI a été informé

de ces faits par la Caisse AVS le 10 juillet 2002. Par décision du

12 juillet, le CSI a fait savoir à A.________ qu'il mettait fin à son

intervention, dans les termes suivants :

"(...)

Nous avons appris,

par le biais de l'Agence AVS, que vous vous êtes affilié comme personne de

condition indépendante, à partir du 01.07.2002.

Nous vous rappelons

que l'Aide sociale vaudoise ne peut être attribuée aux indépendants.

Au vu de ce qui

précède, nous vous informons que l'ASV n'interviendra plus en votre faveur,

depuis le 30.06.2002.

Veuillez également

prendre note que la garantie de paiement du loyer courant sera annulée, ce qui

implique que vous devrez vous acquitter de cette tâche à partir du 01.08.2002.

(...)"

On relèvera encore que

le CSI a convoqué l'intéressé pour le 16 juillet 2002, mais celui-ci

ne s'est pas présenté au rendez-vous.

E. Par acte du 11 août

2002, confié à la poste le lendemain seulement, A.________ s'est pourvu auprès

du Tribunal administratif contre la décision du CSI. Il demande en substance le

maintien de l'aide sociale qui lui était versée jusqu'alors.

Dans ses

déterminations du 21 août 2002, le CSI propose le rejet du recours et s'oppose

de surcroît à l'octroi de l'effet suspensif.

Le recourant a

complété ses moyens dans un mémoire complémentaire déposé le 26 août 2002 par

l'intermédiaire de l'avocat Jean-Pierre Moser. Il conclut avec dépens à

l'annulation de la décision du 12 juillet 2002 et au maintien de la

décision du 13 octobre 2000 (octroi d'une aide de 1'110 fr. et prise

en charge du loyer). Il requiert également expressément l'octroi de l'effet

suspensif au recours, en ce sens que l'aide sociale continue à être versée en

faveur du recourant selon le régime en vigueur jusqu'à la décision du 12

juillet 2002.

Par décision du 18

septembre 2002, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et

ordonné que les montants arrêtés en application de la décision du 13 octobre

2000 continuent à être versés jusqu'à droit connu sur le fond.

Par courrier du 4

octobre 2002, le CSI a exposé un certain nombre d'éléments de fait quant à la

situation du recourant.

Dans ses observations

du 22 octobre 2002, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après:

SPAS) a indiqué en substance qu'il n'entendait pas cautionner ou financer, par

le biais de l'aide sociale, une activité indépendante dont la viabilité n'était

pas démontrée.

Par courrier du 27

novembre 2002, le SPAS a notamment fait savoir qu'il attendait de recevoir les

documents qui lui permettraient de statuer sur un éventuel renouvellement de

l'aide octroyée au recourant.

En cours de procédure,

l'instruction a porté sur la viabilité économique de l'activité du recourant.

Ce dernier a notamment fait valoir que ses activités lui permettraient de

réaliser un bénéfice brut de quelque 40'000 fr. pendant la saison et qu'il

pourrait ainsi renoncer aux subsides de l'aide sociale. Il a cependant indiqué

que ces résultats étaient subordonnés aux autorisations dont il devrait

bénéficier pour vendre ses marchandises (mandalas) sur la voie publique. Il a

également exposé avoir été actif dans la distribution de scooters électriques

importés depuis la Chine; bien que prometteuse, cette activité aurait tourné court

en raison des obstacles posés par la législation routière. Le 5 juin 2003, un

rapport a été établi par l'Unité de contrôle et de conseil du SPAS sur la

viabilité de ses activités, qui a été versé au dossier de la cause le 13 juin

2003. Sur la base de ce document, le SPAS a finalement préavisé, le 9 juillet

2003, contre le renouvellement de l'aide allouée au recourant, aussi longtemps

qu'il poursuivrait son activité indépendante.

Interpellée par le

juge instructeur sur la portée de l'expertise médicale réalisée le 4 avril

2003, le CSI a fait savoir qu'elle ne contenait aucun élément susceptible de

modifier sa position.

F. Par courrier du 27 mai

2003, le CSI a rappelé au recourant la nature du devoir de collaboration auquel

il était astreint. S'il refusait de donner suite à la prochaine convocation qui

lui serait adressée, une sanction serait alors prise à son endroit.

Par courrier du 11

juillet 2003, le CSI a adressé une nouvelle décision au recourant. Constatant

qu'il n'avait pas satisfait à ses obligations de collaboration pour le mois de

mai 2003, il a subordonné l'octroi des indemnités d'aide sociale à l'envoi

d'une comptabilité mensuelle et à sa participation régulière aux rendez-vous

qui lui seraient fixés. Après avoir précisé que cette décision resterait en

vigueur jusqu'à droit connu sur le recours, il lui a fait savoir qu'elle

pouvait être contestée par la voie d'un recours motivé déposé dans les trente

jours au Tribunal administratif.

Par acte du 11 août

2003, le conseil du recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à

son annulation et au maintien de la décision rendue par le juge instructeur le

18 septembre 2002. Il a également sollicité le bénéfice de l'assistance

judiciaire gratuite (désignation d'un conseil d'office et dispense de l'avance

de frais).

Dans ses

déterminations du 5 septembre 2003, le CSI a déclaré confirmer sa décision,

concluant implicitement au rejet du recours.

Le SPAS s'est, à son

tour, déterminé sur le recours déposé à l'encontre de la décision du 11 juillet

2003. Il a pour l'essentiel rappelé que l'octroi de l'aide sociale était

subordonné à une obligation de collaborer à laquelle le recourant n'avait guère

satisfait. Interpellé sur la portée de l'expertise médicale du 4 avril 2003, il

a toutefois laissé ouverte la possibilité de poursuivre l'aide financière

délivrée en sa faveur jusqu'à droit connu sur la demande AI.

Par décision incidente

du 8 décembre 2003, le Juge instructeur a rejeté la requête d'assistance

judiciaire déposée par le recourant le 11 août 2003.

G. Les moyens soulevés par

les parties dans le cadre de l'un et l'autre des recours seront repris

ci-après, dans toute la mesure utile.

Considérants

1.

a) L'un et l'autre des

recours ont été déposés dans le délai de trente jours institué par l'art. 24 de

la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (RSV 5.17; ci-après

LPAS). Il y a dès lors d'entrer en matière sur le fond.

b) S'agissant du

second recours, son auteur fait valoir au préalable que la décision du 11

juillet 2003 empiéterait sur les compétences du magistrat instructeur.

Il convient cependant

de ne pas perdre de vue le fait que celui-ci, lorsqu'il a accordé l'effet

suspensif dans sa décision du 18 septembre 2002, avait prévu que le CSR devait

verser l'aide sociale, suivant le principe général, moyennant imputation des

revenus que réaliserait l'intéressé dans le cadre de son activité indépendante

(voir à ce sujet consid. 2b/cc qui faisait office de considérant final de cette

décision); dans ces conditions, l'autorité intimée, pour mettre en œuvre cette

décision provisionnelle, était contrainte de s'adresser au recourant pour que

ce dernier lui fournisse les éléments chiffrés nécessaires au sujet de ses

gains. Elle n'a donc pas outrepassé ses compétences en réclamant au recourant

de telles informations, ni même en tirant des conséquences du défaut de

collaboration sur le montant de l'aide qu'elle verserait pendant la procédure

de recours. Au surplus, il s'agit d'une question de fond que celle de savoir si

le refus de prestations prononcé le 11 juillet 2003 à la suite du manque de

collaboration de l'intéressé était approprié.

2.

Il convient au

préalable de rappeler quels sont les principes généraux qui fondent le droit à

l'aide sociale.

a) C'est dans un arrêt

rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal

fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un

droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne

1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains

élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition

de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la

composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997

I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en

ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés

inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes

ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement

dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits

fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions

minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P.

Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999,

entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré cette liberté

à son art. 12, qui est ainsi libellé: "Le droit à des conditions

minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse

et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et

assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme

à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains

élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir

un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284;

Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p.

685.

et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la constitution

fédérale de la confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003,

§ 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum,

à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la garantie d'un revenu

minimal (JT 1997 I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, pp.

119-120). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et

clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P.

Müller, op. cit., p. 172).

La question de savoir

à quelles conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le

montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale

et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe

dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur

(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit.,

p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la

matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op.

cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en

fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on

peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le

Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales

d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du minimum

vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites (art.

93.

LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons. 4c;

Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une étude menée sur

l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences

dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des

institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une

loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe,

janvier et février 2003, pp. 19-20).

b) Sur le plan

cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide

aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des

prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux

autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances

sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le

territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se

trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et

personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires

et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les

besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux),

d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins

particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la

formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui

varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du

Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide

sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).

La nature, l'importance

et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation

particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont

allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la

prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions

d'application de la loi (art. 21 LPAS).

3.

La décision litigieuse

est fondée sur le fait que l'aide sociale ne peut être accordée à des personnes

de condition indépendante. Le recourant s'était en effet inscrit comme tel avec

effet au 1er juillet 2002. Il convient d'examiner le champ d'application de la

règle invoquée et sa portée dans le cas d'espèce.

a) Ni la LPAS ni son

règlement d'application ne contient de disposition spécifique sur les prestations

d'aide sociales dont pourraient bénéficier les personnes de condition

indépendante. On doit toutefois mentionner l'art. 18 LPAS, qui a la teneur

suivante: "Exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient,

l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à

permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique". Les

travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette

norme; ils se bornent à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de

permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin

d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne

devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil

d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, Printemps 1977, p. 758).

Dans sa jurisprudence,

le Tribunal administratif a commencé par rattacher le cas de l'aide allouée aux

personnes de condition indépendante à l'art. 18 LPAS, en précisant que la

concrétisation de cette disposition se trouvait dans les directives édictées

par le SPAS (v. l'ancien chiffre 9 des "Principes d'application de l'Aide

sociale vaudoise", soit du Recueil d'application, dans sa section

régissant les activités indépendantes qui correspond au chiffre II-10 actuel du

Recueil; arrêts PS 1996/0340 du 4 mars 1997; PS 1996/0228 du 27 février 1997).

Dans ces arrêts, le tribunal a constamment insisté sur le caractère temporaire

d'une telle aide, tout en rappelant qu'elle n'était pas destinée à financer une

entreprise dont l'activité n'était pas rentable. Par la suite, le tribunal a

considéré que l'art. 18 LPAS n'avait pas pour vocation spécifique de traiter le

cas des indépendants, la notion "d'indépendance économique"

n'ayant pas le même sens que celle "d'activité économique indépendante".

En réalité, l'aide versée à ce titre devait permettre aux requérants (y compris

les personnes salariées) de satisfaire à nouveau à leurs besoins essentiels

sans recourir à l'assistance publique. Cette disposition concrétisait ainsi

l'un des buts même de l'aide sociale, à savoir la possibilité de restaurer

l'indépendance économique dans un sens général.

En définitive, rien

dans la loi ne permet d'exclure une intervention de l'aide sociale en faveur

des personnes qui souhaiteraient créer une entreprise, quand bien même la

pratique commande, à juste titre, de se montrer très restrictif à cet égard (v.

PS 2002/0070 du 29 août 2002; PS 2001/0094 du 28 août 2001; PS 1999/0066 du

9.

septembre 1999).

Pour sa part, le SPAS

a codifié sa pratique dans le Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise,

dont l'édition la plus récente date de janvier 2004. Sur le principe, il admet

que l'aide sociale puisse être octroyée à des personnes de condition

indépendante, à revenus modestes ou dont la situation financière est

passagèrement compromise (directive II-10.0). Les conditions posées pour

l'octroi d'une telle aide sont les suivantes:

"- L'ASV

n'intervient pas pour soutenir l'activité indépendante et assurer des frais

de fonctionnement liés à l'entreprise.

- Une

aide sociale pour une période de trois mois, peut être accordée à la personne,

dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse viable

ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à

ses besoins. Pour évaluer le revenu de l'indépendant, il faut obtenir:

- copie des derniers

comptes annuels

- situation comptable au jour de la demande

- copie de la déclaration d'impôt avec taxation fiscale

- situation des comptes bancaires au jour de la demande

- extrait de l'office des poursuites à jour

- extrait du Registre du commerce

- baux à loyer commerciaux

- être attentifs aux dépenses privées engagées

(voiture, immeubles, etc.)

Chaque mois, la

situation est réévaluée.

En cas de trop

grande difficulté d'analyse, le SPAS est à disposition de l'ensemble des

autorités d'application, à l'exception de Lausanne qui dispose de sa propre

ressource pour des conseils et remarques.

Après trois mois

d'aide au maximum, la situation doit être transmise au SPAS pour avis. Un

rapport de situation complet est alors exigé. A l'exception de Lausanne, qui

dispose de sa propre ressource pour des conseils et des remarques. Ce

dernier transmettra néanmoins au SPAS les situations qu'il gère depuis plus

d'une année afin de requérir un nouvel examen de la situation. Il joindra à sa

demande le préavis du groupe ressources.

Le SPAS établira un

rapport sur la viabilité et préavisera également sur la période de

renouvellement. Le CSR disposera d'éléments complémentaires pour fonder sa

décision.

A la fin de la

période de renouvellement, le dossier est à nouveau transmis au SPAS pour

nouvelle analyse."

b) En résumé, le seul

fait que le recourant déploie une activité économique indépendante ne suffirait

pas, en soi, à exclure en toute hypothèse l'octroi de prestations d'aide

sociale. Il convient cependant d'examiner de manière approfondie s'il remplit

les conditions sévères posées les directives pour en bénéficier tout en

exerçant une telle activité.

aa) Depuis 1997 au

moins, le recourant a manifesté l'intention de travailler comme commerçant

ambulant, respectivement comme artiste de rue; l'une et l'autre de ces

activités paraissent, au demeurant, étroitement liées, comme il l'indique

lui-même dans son mémoire de recours du 26 août 2002 (ch. 4, p. 2). Auparavant,

soit depuis son arrivée sur le territoire de la Commune de Z.________, ses

activités dans la vente "de mandalas et de menus articles" lui

permettaient - selon ses dires - de réaliser un revenu de quelque 4'000 fr. par

mois, car il semblait pouvoir user librement du domaine public. Dans le courant

de l'année 2000, il a obtenu que le CSI lui octroie une subvention pour une

période de trois mois (bien que l'aide lui ait effectivement été versée durant

quatre mois). On remarquera que l'examen du dossier (décisions, journal

d'intervention, correspondances) ne permet pas de savoir sur quels fondements

reposaient tant la décision d'octroi que celle de retrait de l'aide. Il n'est

ainsi pas clairement établi que les montants octroyés étaient effectivement

destinés à soutenir son activité indépendante.

Quoi qu'il en soit,

force est de constater que le recourant n'a pas fait la démonstration de la

viabilité de son projet durant la période en question. Aucun élément du dossier

ne permet de penser qu'il était en mesure de réaliser des gains aussi élevés

que ceux annoncés pour la période antérieure à 2000, ou à tout le moins,

suffisants pour lui permettre de parvenir à l'autonomie financière. Le fait que

les difficultés soient liées au refus d'une autorisation de vente sur la voie

publique n'est pas relevant en l'espèce. Le tribunal n'a pas à examiner le

bien-fondé des raisons pour lesquelles les autorités de Z.________ n'ont pas

donné une suite favorable à ses demandes. Quoi qu'il en soit, on rappellera

qu'il appartient au recourant de faire la preuve de la viabilité d'une activité

pour laquelle il souhaite bénéficier des prestations de l'Etat (v. Directive

II-10.0). En l'espèce, les renseignements qu'il a donnés sont lacunaires et ne

permettent pas de constater qu'il a satisfait à son obligation de

collaboration. On relèvera enfin que le SPAS a eu l'occasion d'examiner de

manière approfondie la viabilité économique des activités litigieuses par le

biais de l'Unité de contrôle et de conseils (UCC) qui lui est rattachée (v.

rapport du 5 juin 2003). Ainsi, se basant pour l'essentiel sur les indications

données par le conseil du recourant, les responsables de l'UCC ont abouti à la

conclusion qu'il n'était pas possible de déterminer le résultat dégagé par la

vente de mandalas sur la base des documents fournis. A en croire le conseil du

recourant, celui-ci pourrait réaliser un bénéfice de quelque 1'000 fr. par

mois, ce qui couvrirait le 60% de son minimum vital.

Il en va de même

s'agissant du projet de vente de scooters électriques, que le recourant a mené

dans le courant de l'année 2002. Selon lui, cette activité semblait offrir

d'intéressants débouchés et les premières ventes réalisées lui auraient même

permis de couvrir ses frais. En l'état, on ne peut tirer aucune conclusion

quant à la viabilité de ce projet, car l'expérience a été interrompue après

quelques mois. Le recourant a expliqué que l'autorité administrative ne lui

avait pas délivré les autorisations nécessaires en vue de l'homologation des

véhicules. La question peut dès lors demeurer indécise.

En définitive, les

constats des responsables de l'UCC paraissent indiquer que l'entreprise du

recourant, si elle dégage quelques revenus pour l'intéressé, n'est pas

suffisante pour lui assurer le minimum vital; dans cette mesure, cette activité

ne remplit sans doute pas la condition de viabilité, à terme, nécessaire en

principe pour l'octroi temporaire de prestations d'aide sociale dans un tel

cas. Cette question n'a toutefois pas à être élucidée ici de manière

définitive.

bb) Si le CSI a

accepté de reprendre les versements dès le mois de juillet 2000, c'est en

raison de l'état de santé psychique du recourant, qui le rendait inapte au

placement. La décision du 9 août 2000 mentionne que sa situation financière est

"prise en charge dans l'attente d'une amélioration de [son] état de

santé et de la reprise de [son] activité professionnelle indépendante";

la décision du 13 octobre 2000 est ainsi rédigée: "prise en charge de

votre situation financière, selon les normes de l'aide sociale vaudoise, dans

l'attente d'une décision AI, sur la base d'une cession." A cette

époque (soit à fin septembre 2000), l'intéressé a en effet demandé à bénéficier

des prestations de l'assurance invalidité. Bien qu'il ait accepté de renoncer à

son statut d'indépendant à la requête du CSI, le recourant a conservé ses

intérêts dans la société au travers de laquelle il importait les objets qu'il

destinait à la vente sur les marchés. Durant les mois qui ont suivi, les

entretiens qui ont eu lieu au CSI ont notamment porté sur la demande de

prestations AI (certaines correspondances avec l'Office AI ont été versées au

dossier). Si l'on ignore dans quelle mesure les services sociaux ont été

renseignés de l'avancement de la procédure, force est cependant de constater

que les allocations d'aide sociales ont régulièrement été versées à

l'intéressé.

C'est donc à juste

titre que le CSI a versé des prestations d'aide sociale au recourant durant

cette période. Le recourant étant dans l'attente d'une décision sur l'octroi

d'une rente AI, l'aide sociale pouvait intervenir, dans les limites des normes

(v. Recueil d'application, ch. II-8.0). Cette manière de faire découle

directement du principe de subsidiarité de l'aide sociale par rapport aux autres

prestations sociales (art. 3 al. 2 LPAS).

c) En réalité,

contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la question à résoudre ne

porte pas tant sur l'admissibilité de l'exercice d'une activité indépendante

que sur la possibilité d'imposer un travail salarié au recourant. Dans

l'affirmative, il s'agira de déterminer à quelles conditions cela pourra être

fait.

aa) L'art. 23 LPAS

dispose que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations,

d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail. Il est

malaisé de délimiter la portée de cette disposition.

Dans un arrêt

2P.147/2002 du 4 mars 2003 (publié in JAB 2003 p. 370), le Tribunal fédéral a

confirmé le caractère convenable d'un emploi dans le domaine de l'assainissement

(Mitarbeiter Reinigung mit Fahrerfunktion) assorti d'un salaire de 2'600 fr.

par mois, imposé à un requérant qui n'avait plus travaillé dans son domaine

d'activité depuis près de vingt années. Il a considéré que l'autorité intimée

avait correctement appliqué l'art. 28 al. 2 de la loi cantonale bernoise sur

l'aide sociale (LASoc), à teneur duquel le caractère convenable de l'emploi

doit être adapté à l'âge, l'état de santé, aux circonstances personnelles et

aux capacités du requérant. Dans la doctrine, F. Wolffers a tenté de délimiter

la notion de travail convenable, en s'inspirant de l'art. 16 LACI

(v. Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 109). Quoi qu'il en

soit, on devra tenir compte des capacités professionnelles de l'intéressé et,

dans la mesure du possible, des activités qu'il aura exercées par le passé. En

outre, le travail doit être adapté à sa situation personnelle et à son état de

santé (Wolffers, op. cit., p. 110). On admettra avec cet auteur que le

caractère convenable ou exigible d'un emploi aura tendance à être nié lorsque

le revenu qu'il permet de réaliser est inférieur aux prestations d'aide

sociale. Pour des personnes dont la capacité de gain est réduite (en raison

notamment d'une atteinte à la santé psychique) et qui ne peuvent prétendre aux

prestations des assurances sociales, il peut cependant s'avérer judicieux de

compléter un revenu inférieur au minimum vital par des prestations d'aide

sociale (Wolffers, op.cit., ibid. et note infrapaginale).

bb) En l'espèce, il

est constant qu'une demande de prestations AI est en cours d'instruction.

Déposée il y a de cela bientôt trois années, rien ne permet de penser qu'elle

soit manifestement mal fondée. Différentes mesures d'instruction paraissent

avoir été menées, encore récemment, s'agissant de l'état de santé mentale du

recourant. Ces éléments constituent des indices allant dans le sens d'une

incapacité de travail. Ils ne sont cependant pas suffisants pour aboutir à une

telle conclusion.

Il convient maintenant

d'examiner le rapport d'expertise établi par les médecins de l'Institut de

médecine légale des Hôpitaux de Genève le 4 avril 2003, à la demande de

l'Assurance invalidité. Tout en relevant que l'intéressé n'a "aucune

demande d'aide médicale, et qu'il voit dans la démarche de demande AI, une

quête de justice pour le stress subi dans son combat chronique contre la

justice", les experts ont mis en évidence un "trouble de la

personnalité paranoïaque avec traits antisociaux, causes d'une limitation

importante sur la capacité de travail." Ils ont également relevé que

ces troubles montraient la difficulté à l'intégrer dans un équipe de travail et

que la perpétration d'actes de violence n'était pas exclue à l'avenir.

Considérant que le recourant se disait capable de travailler en poursuivant son

activité indépendante, ils se sont demandés si une réadaptation professionnelle

était envisageable. Leurs conclusions sont les suivantes:

"1. Des

mesures de réadaptation professionnelle sont-elles envisageables?

Une réadaptation

professionnelle ne semble pas envisageable en raison de la sévérité des

troubles de la personnalité de l'expertisé.

2.

Peut-on

améliorer la capacité de travail au poste occupé jusqu'à présent?

L'expertisé a

toujours travaillé de manière indépendante, la capacité de son travail ne peut

pas être améliorée par des mesures médicales ou des moyens auxiliaires.

3.

D'autres

activités sont-elles envisageables de la part de l'expertisé?

Compte tenu de son

trouble de personnalité, une autre activité contre sa volonté nous semble difficile

à exiger. Par contre, l'expertisé souhaite continuer son travail d'acteur

indépendant. Idéalement, les diverses instances concernées pourraient lui

donner les opportunités maximales pour exercer son métier, ce qui permettrait

une certaine autonomie financière et d'atténuer son attitude procédurière. Les

instances devraient définir un cadre exact de cette activité d'artiste: par

exemple le lieu, les horaires, etc."

A la lumière de ce qui

précède, on ne saurait exiger du recourant qu'il accepte des propositions

convenables de travail salarié, au sens de l'art. 23 al. 1er LPAS. On peut

certes mettre en doute la portée de cette expertise dans le cadre de la

présente cause. Elle a en effet été mise en oeuvre par les autorités

compétentes en matière d'AI et l'on peut ainsi se demander si la notion

d'aptitude au placement est la même dans le domaine des assurances sociales

(AI, LACI) que dans celui de l'aide sociale. Cette question peut néanmoins

demeurer ouverte en l'état. L'expertise paraît avoir été réalisée dans des

conditions qui ne prêtent pas le flanc à la critique. Elle a été mise en oeuvre

auprès d'un organe public à la demande d'une assurance sociale; en outre, tout

indique qu'elle s'appuie sur une étude approfondie du cas (trois entretiens,

étude des documents médicaux, informations fournies par l'intéressé, étude du

dossier assécurologique). De plus, sa validité n'a pas été remise en

cause par le CSI ou le SPAS. Par ailleurs, force est de constater que

l'autorité intimée n'a pas jugé utile de mettre en oeuvre des mesures

d'instruction portant sur cette question particulière. A cet égard, on

précisera que le bénéficiaire de prestations d'aide sociale peut être tenu de

se soumettre à un examen médical ou psychologique (Wolffers, op. cit., p. 106).

Au demeurant, si le CSI considère - sans préciser les motifs qui fondent son

raisonnement - que les conclusions des experts n'ont aucune incidence sur la

présente cause (v. courrier du 5 septembre 2003), il n'en demeure pas

moins que le SPAS ne s'est pas opposé à la poursuite de l'aide financière

versée au recourant jusqu'à droit connu sur sa demande de prestations AI (v.

courrier du 9 septembre 2003).

Pour être complet, on

doit encore relever que le CSI n'a pas proposé au recourant de travail jugé

convenable au sens de l'art. 23 LPAS. Il ne paraît pas non plus l'avoir invité

à effectuer des recherches d'emploi.

cc) En définitive, il

résulte du dossier, avec une vraisemblance suffisante, que le recourant ne

saurait être considéré comme apte à occuper un emploi salarié; cela résulte

notamment de l'expertise effectuée sur la demande des organes de l'assurance‑invalidité,

dont les résultats n'ont pas été remis en cause par l'autorité intimée ou le

SPAS. Dans ces conditions, on ne saurait refuser l'aide sociale au seul motif

que l'intéressé, en exerçant une activité indépendante, se rendrait de ce fait

indisponible pour un poste de travail salarié sur le marché de l'emploi (comme

le permet en principe l'art. 23 LPAS).

d) Sous cet aspect, on

doit donc admettre en définitive que le recourant remplit les conditions de

base qui doivent être réunies pour l'octroi de l'aide sociale. La décision du

12.

juillet 2002 doit dès lors être annulée. Le dossier de la cause sera renvoyé

à l’autorité intimée qui déterminera le montant des prestations auxquelles le

recourant pourrait éventuellement prétendre, sur la base des considérants qui

seront développés ci-après.

3.

Le fait que le

recourant puisse bénéficier des prestations d'aide sociale ne le dispense

nullement de son obligation de collaboration.

a) L'art. 23 LPAS,

déjà cité, dispose également que la personne aidée est tenue, sous peine de

refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les

informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de

leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les

prestations dont elle bénéficie. L'obligation de collaborer porte en

particulier sur les revenus, la fortune, la situation familiale et l'état de

santé de l'intéressé. Le devoir d'information porte sur l'ensemble des éléments

juridiquement déterminants, de sorte que l'autorité sera en droit de recueillir

des renseignements auprès de tiers (par exemple les médecins) ou d'autres

autorités. (Wolffers, op. cit., pp. 105-106). Il appartient à l'autorité de

faire en sorte que les éléments déterminants puissent être connus, de manière à

ce que le requérant puisse se les procurer (Wolffers, op. cit., p. 106).

Le devoir de

collaboration décrit ci-dessus s'applique sans réserve au recourant. Si son

incapacité à exercer une activité dépendante convenable peut être admise en

l'état de la procédure, il n'est pas dispensé de ce fait de fournir des

renseignements sur sa situation financière. Il ne soutient d'ailleurs pas que

des motifs d'ordre médical ou intellectuel auraient altéré sa capacité à

collaborer avec l'autorité. On doit souligner que le fait de collecter et de

mettre en forme les informations demandées ne présente aucune difficulté

majeure. Quelle que soit sa formation et son état de santé, le recourant a

montré qu'il était parfaitement à même de réaliser des opérations d'achat et

d'importation de marchandises (mandalas et scooter électriques) sur le plan

international, certaines au travers d'une société à responsabilité limitée,

dont il est l'un des deux associés gérants avec pouvoir de signature

individuelle. Si le recourant entend bénéficier des prestations d'aide sociale,

il lui incombe de donner une image exacte des résultats engendrés par son

activité indépendante. Certes, la tenue d'une comptabilité en la forme

commerciale ne saurait être exigée, dès lors que l'ampleur de ses activités au

sein de sa raison individuelle ne paraissent pas l'astreindre à s'inscrire au

Registre du commerce (art. 957 CO). En revanche, tel est bien le cas de la

société en nom collectif dont il est partie prenante; en effet, de telles

sociétés doivent être inscrites au registre du commerce (art. 552 CO), de sorte

qu'elles ont l'obligation de tenir des livres (art. 957 CO précité). A l'image

de ce qu'il a fait pour le mois de juin 2003 (journal des entrées et sorties

produit le 11 août 2003), on peut dès lors exiger de lui qu'il établisse un

relevé de comptes mensuel, présentant de manière exhaustive ses charges et ses

recettes, accompagné des justificatifs que le CSR jugera utile à l'examen de sa

situation. Les revenus réalisés dans le cadre de cette activité pourront ainsi

être imputés sur le montant des prestations d'aide sociale. La situation pourra

être examinée de mois en mois pour tenir compte des gains effectivement

réalisés par le recourant. Le recourant peut également être invité à produire

la comptabilité de la société en nom collectif des années 2001 et 2002, voire

2003, dès qu'elle aura été établie.

b) Il reste maintenant

à déterminer quelles seraient les conséquences d'une absence de collaboration

de la part du recourant. Dans un deuxième temps, on examinera les moyens

soulevés à l'encontre de la décision du 11 juillet 2003 (v. recours du 11 août

2003).

aa) C'est à la lumière

du droit fondamental au maintien du minimum vital qu'il y a lieu d'interpréter

l'art. 23 LPAS. Ainsi, le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu

expressément par cette disposition en cas de rejet de propositions convenables

de travail ou de violation de l'obligation de renseigner, se trouve soumis aux

strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit

fondamental. Dans un arrêt du 27 mai 2003 (PS 2002/0171), le Tribunal

administratif a jugé insuffisante la réglementation cantonale qui prévoit de

sanctionner un manquement par la suppression de l'aide, celle-ci étant garantie

par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se

fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en

effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la

proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst;

Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss;

Aubert/Mahon, op. cit., ad art. 36, pp. 319-331; F. Wolffers, op. cit.,

1993, p. 88). A cet égard, les opinions divergent quant à la possibilité de

faire application de l'art. 36 Cst. dans le domaine des droits sociaux, la

doctrine dominante considérant en substance qu'il ne vaut que pour les libertés

fondamentales (v. les auteurs cités par Aubert/Mahon, op. cit., note

infrapaginale 12 ad art. 12, p. 121), alors que le Tribunal fédéral semble

aussi en admettre l'application partiellement et par analogie pour cette

catégorie de droits (v. ATF 129 I 12; Aubert/Mahon, op. cit., note

infrapaginale 3 ad art. 36, p. 321).

Cela étant, on admet

que la restriction ne saurait en aucun cas anéantir l'essence même du droit

fondamental, qui constitue son "noyau dur" intangible, principe

maintenant concrétisé par l'art. 36 al. 4 Cst. (Aubert/Mahon, op. cit., § 17 ss

ad art. 36, pp. 330-331). Quand bien même le système institué par l'art. 36

Cst. ne serait pas directement applicable dans le domaine des droits sociaux,

le domaine protégé par le droit se confondrait avec le noyau intangible, de

sorte que le droit tout entier serait irréductible et incompressible

(Aubert/Mahon, op. cit., § 5 ad art. 12, p. 121). Se fondant sur ce

raisonnement, d'aucuns admettent que l'aide en cas de détresse de l'art. 12

Cst. ne peut être réduite ou refusée même lorsque la personne porte une part de

responsabilité dans sa situation de détresse (Aubert/Mahon, op. cit., ibid.;

J.-P. Müller, op. cit., p. 169), les raisons qui ont conduit à une telle

situation n'étant pas déterminantes (ATF 121 I 367 cons. 3b). Ainsi, des

manquements de la part du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient le priver

de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements,

logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (J.-P.

Müller, op. cit., p. 169, ainsi que "Elemente einer schweizerischen

Grundrechttheorie", Berne 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de

discutable (fragwürdig) une décision rendue le 7 décembre 1988 par la

Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui

avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un

bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, op. cit., p. 100, n. 372). Le refus

ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations

excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op.

cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les

transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins

individuels (Wolffers, op. cit., 1993, p. 86). Encore faut-il pour

prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de

l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne

respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité;

elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer

par ses propres forces ce dont il a besoin (arrêt TA PS 1998/0027 du

16.

décembre 1998 et les références citées).

bb) Le Service de

prévoyance et d'aide sociales édicte ainsi régulièrement des directives

intitulées "Recueil d'application de l'ASV". Sous le titre

"sanctions, suppressions, diminutions" le chiffre II-14.0 des

directives valables pour l'année 2002 reproduit un passage de l'arrêt du

tribunal de céans PS 1994/0263 du 14 septembre 1994 précisant les

conditions de refus d'Aide sociale. Il y est ainsi notamment indiqué ce qui

suit :

"Le refus de l'Aide sociale, quoique

prévue expressément par la LPAS, notamment en cas de violation de l'obligation

de renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux strictes conditions régissant

de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte

doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à

un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu

essentiel du droit fondamental.

Ainsi,

quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'Aide sociale, on ne

saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique

(nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constituent un

noyau intangible. Le refus ou la suppression de l'Aide sociale ne peut donc

porter que sur une réduction ou une annulation des prestations

circonstancielles, sur une réduction ou une annulation du forfait II puis

enfin, une réduction maximum de 15 % du forfait I. La décision doit indiquer

les voies de recours".

Les normes de la

Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci-après: CSIAS) tentent

de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité

en cette matière (sous let. A.8.3). Elles indiquent que les réductions

suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :

- refus d'accorder, réduction ou annulation de

prestations circonstancielles;

- refus d'accorder, réduction ou annulation

du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à

douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de

douze mois;

- réduction enfin du forfait I d'un maximum de

15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs

particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs,

obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves,

récidive).

Au surplus, selon ces

normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire

contraires à la garantie du minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin (Der

Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), cette norme

concrétise de manière adéquate le principe de la proportionnalité. S'agissant

de ce dernier principe, Wolffers (op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle

en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif

que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p.

167; dans le même sens, J.-P. Müller, op. cit., pp. 178-180), étant admis en

revanche qu'une réduction est possible à cet égard; il insiste également sur le

fait que la sanction ne doit pénaliser que l'auteur de la faute commise et être

adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin la sanction ne saurait en principe être

illimitée, sa durée devant au contraire être fixée dans le temps (op. cit.,

p. 169).

cc) En résumé, le

refus de collaboration du requérant à l'aide sociale peut avoir des

conséquences de nature diverse. En premier lieu, une telle attitude est

susceptible de placer l'autorité compétente devant l'impossibilité d'apprécier

la situation de fait réelle (principalement sous l'angle financier) de

l'intéressé. Elle sera alors contrainte d'apprécier les preuves en sa

possession, celles-ci pouvant l'amener à retenir, sous la forme d'une

présomption, que le requérant en réalité n'est pas indigent (PS 1996/0411 du 15

janvier 1998 : dans cette affaire, le refus de l'intéressé de produire un

extrait de compte bancaire justifiait une telle solution; voir également TA,

arrêt du 15 mai 2003, PS 2003/0033 : dans ce cas, le peu d'éléments

fournis par la requérante avait été jugé insuffisant pour que l'on puisse

admettre, même sous l'angle de la vraisemblance, que celle-ci était indigente.

Dans d'autres configurations, le refus de collaboration de l'intéressé ne peut

pas, même sous l'angle d'une présomption, conduire à une telle conclusion; on

doit alors procéder, comme on le verra plus bas et à l'instar du droit fiscal,

par le biais d'une estimation d'office de la situation financière de

l'intéressé. Enfin, la jurisprudence a également admis que l'art. 23 LPAS

comportait la base légale suffisante au prononcé de sanctions à l'encontre de

requérants ne satisfaisant pas à leurs obligations de collaboration.

dd) Outre ces aspects

de droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue encore que la

réduction de l'aide sociale constitue une décision administrative, portant

atteinte au droit de l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans

que ce dernier ait eu l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De

même, l'auteur précité exige-t-il que la réduction des prestations d'aide

sociale fasse suite à un avertissement préalable (op. cit., p. 168); tout au

plus pourrait-on réserver les cas de violations graves de ses obligations par

le requérant, lesquels pourraient justifier d'emblée une sanction.

c) Il convient

maintenant d'examiner les conséquences du défaut de collaboration dont le

recourant a fait preuve en l'espèce à l'égard des autorités. La première

question à résoudre est de déterminer le montant de l'aide sociale à laquelle

il pourrait prétendre. Ceci fait, il s'agira de se demander si une sanction

peut en outre être prononcée à son encontre.

aa) Un examen

approfondi du dossier ne permet pas de soutenir que l'intéressé réalise des

revenus égaux ou supérieurs au minimum vital; concrètement, le fait que

l'autorité intimée ait cessé de verser le montant du loyer a en effet débouché

sur l'expulsion de celui-ci de son précédent logement. Il est peu vraisemblable

que le recourant se soit plié à cette mesure d'expulsion s'il disposait d'une

situation financière confortable. Les circonstances de la cause ne permettent

pas non plus de retenir l'existence d'un abus manifeste dans le recours à

l'aide sociale par l'intéressé. En revanche, son défaut de collaboration

empêche de connaître l'ampleur des revenus qu'il réalise dans le cadre de son

activité indépendante, quand bien même cela est indispensable pour fixer le

montant des subsides qui peuvent lui être servis. C'est à cette question qu'il

convient de s'atteler maintenant.

aaa) En matière

fiscale, tant le droit cantonal que le droit fédéral (art. 180 al. 2 LI; art.

130.

al. 2 LIFD) contiennent des bases légales permettant à l'autorité d'estimer

d'office la situation du contribuable. En revanche, dans le domaine de l'aide

sociale, force est de constater que la possibilité de déterminer d'office les

revenus réalisés par le requérant d'aide sociale ne figure ni dans la LPAS ni

dans son règlement d'exécution. La base légale peut néanmoins être rattachée à

l'art. 23 LPAS, qui autorise la suppression de toute aide à l'encontre de celui

qui refuse de donner les informations requises sur sa situation personnelle ou

financière.

Il n'en demeure pas

moins que cette disposition doit respecter les principes généraux auxquels

l'art. 5 Cst. subordonne l'activité de l'Etat et, singulièrement, la

restriction aux libertés fondamentales (v. art. 36 Cst.) ou aux droits sociaux

(v. Aubert/Mahon, op. cit., § 5 ad art. 12, p. 121). Ainsi, on ne saurait

faire abstraction du principe de proportionnalité qui contraint l'autorité à

user de moyens appropriés et non excessifs pour atteindre le but poursuivi (v.

Aubert/Mahon, op. cit., § 13 ad art. 5 Cst.). Ce principe est

traditionnellement décomposé en une règle d'aptitude (selon laquelle la mesure

doit être apte à atteindre le but poursuivi), une règle de nécessité (selon

laquelle la mesure restrictive ne doit pas être plus rigoureuse que nécessaire

pour atteindre le but visé) et en une règle de proportionnalité au sens étroit

(selon laquelle il doit exister un rapport raisonnable entre la mesure et le but

poursuivi).

Dans le domaine de

l'aide sociale, la faculté de procéder à une estimation d'office de la

situation patrimoniale du bénéficiaire peut être déduite de l'art. 23 LPAS,

dont la portée doit en effet être canalisée par le principe de proportionnalité.

Ainsi, l'autorité ne pourra d'emblée supprimer toute aide en faveur du

recourant qui ne collabore pas ou qui ne satisfait pas à toutes les exigences

en la matière. Comme en matière fiscale, elle devra procéder à une estimation

consciencieuse de ses revenus, quand bien même ceux-ci ne pourraient être

déterminés avec toute la précision nécessaire en l'absence de données

suffisantes. On imputera alors les gains ou la fortune supposés de l'intéressé

sur le montant des prestations auxquelles il pourra prétendre. Ce n'est que

dans l'hypothèse où une telle appréciation conduirait à la conclusion que

l'intéressé dispose d'éléments de fortune (TA, PS 1996/0411 du 15 janvier

1998) ou de revenus supérieurs aux barèmes en vigueur que les prestations d'aide

sociale pourraient lui être refusés.

bbb) Si l’on prend en

considération les déclarations du recourant en cours de procédure, la vente des

mandalas lui aurait permis de réaliser un revenu de quelque 4'000 par mois en

1997.

(v. mémoire du 26 août 2002, ch. 4, p. 2 ; courrier du

17.

mars 2003). Sur le vu des pièces du dossier, on peut néanmoins

tenir pour constant que ses activités ne lui permettent plus d’être autonome

sur le plan financier. Il est notamment établi que l’usage accru du domaine public

ne lui a pas été autorisé. Au demeurant, le fait que le SPAS admette que le

recourant ne soit pas en mesure de subvenir à ses besoins élémentaires (v.

courrier du 9 juillet 2003) dispense le tribunal d’instruire plus avant sur les

chiffres annoncés pour l’année 1997.

Il n’en demeure pas

moins que le recourant a poursuivi ses activités postérieurement au dépôt du

recours, de sorte qu’il est effectivement en mesure de réaliser des revenus

occasionnels. Quant à en déterminer l’ampleur, force est de constater que les

explications fournies en cours d’instruction demeurent peu claires. En ce qui

concerne les recettes réalisées, on ne dispose que des indications fournies par

le biais de son conseil (v. courrier du 7 mai 2003 adressé au SPAS), qui

allègue un chiffre d’affaires brut de 17'400 pour la période allant de juillet

2002.

à mai 2003 ; déduction faite du prix d’acquisition des mandalas, par

3'480 fr., on aboutirait ainsi à un bénéfice brut de 13'920 fr. (soit 1'392 fr.

par mois).

De ce montant, le

recourant et le spécialiste de l’Unité de contrôle et de conseils du SPAS

s’accordent à dire que l’on pourrait encore déduire les frais liés à la vente

des marchandises. A cet égard, le recourant ne fournit d’indications que pour

la période allant du 15 novembre 2002 à février 2003. Il revendique un montant

mensuel de 1'723 en chiffres ronds. Pour sa part, le spécialiste du SPAS (v.

note du 5 juin 2003) a fait savoir qu’il n’était pas en mesure de se prononcer

sur le vu des pièces produites par l’intéressé, celles-ci ne permettant guère

de faire la distinction entre les charges commerciales et celles qui relèvent

des dépenses privées. Il se contente de relever que le maximum pouvant être

pris en considération se monte à quelque 1'308 fr. par mois, si l’on ne tient

pas compte du loyer qui ne saurait être inclus dans les charges commerciales.

Au demeurant, on relèvera que le recourant se limite, non sans faire preuve

d’une certaine prudence, à demander une imputation « au moins

partielle » des frais mentionnés dans son courrier du 6 mars 2003 (v.

courrier du 7 mai 2003). Se basant sur les explications fournies par le conseil

du recourant dans son courrier du 6 mars 2003, le spécialiste du SPAS a

admis que celui-ci serait en mesure de réaliser un montant mensuel de 1'000 fr.

par mois, ce qui lui permettrait de couvrir approximativement 60% de son

minimum vital. Il était en effet allégué que l’intéressé était en mesure de

réaliser – dans les conditions actuelles, soit en tenant compte des frais

engendrés par les déplacements auxquels il est contraint en l’absence de

patente – un tel revenu.

On pourrait certes

réevaluer ce montant à la baisse en prenant en considération les chiffres

produits pour la période allant de juin à août 2003. Toutefois, les pièces

produites par le recourant ne permettent guère d’apprécier sa situation de

manière satisfaisante. On constate que les recettes fluctuent de 270 fr. (août)

à 4'561 fr. (juillet), sans que l’on soit en mesure de déterminer le montant

des ventes effectives du mois et surtout la nature (professionnelle ou privée)

des charges invoquées. Le recourant s’est contenté de reporter tels quels les

montants figurant sur les pièces justificatives qui avaient été conservées,

certains d’entre eux n’étant d’ailleurs guère documentés (v. courrier du SPAS

au CSI du 23 septembre 2003). En outre, cette période est trop brève pour

pouvoir valablement extrapoler les résultats qui s’y rapportent.

ccc) A la lumière de

ce qui précède, force est de constater que le recourant est en mesure de

réaliser un revenu occasionnel aussi longtemps qu’il poursuivra son activité de

vendeur de rue. Si l’on peut admettre que ses gains ne permettent pas de

couvrir son minimum vital, il y aura néanmoins lieu de les imputer sur les

prestations d’aide sociale auxquelles il pourra prétendre. En l'état du

dossier, il paraît ressortir notamment des écritures du conseil du recourant

que ce dernier réalise un revenu net moyen de quelque mille francs par mois;

sous réserve d'éléments nouveaux, il serait sans doute admissible, dans le

cadre d'une taxation d'office, d'estimer les gains de l'intéressé à ce montant

et de fixer l'aide sociale, versée en complément, sur cette base.

Cela étant, la

décision du 11 juillet 2003 doit également être annulée. Le dossier de la cause

sera renvoyé à l’autorité intimée qui imputera, pour la période postérieure au

mois de juin 2002, ainsi que pour la période postérieure à la seconde décision

entreprise, le montant des revenus arrêtés d’office sur les prestations d’aide

sociale auxquelles le recourant pourrait prétendre. Elle devra donner

l'occasion au recourant de se déterminer avant de statuer à nouveau.

bb) Dans le cadre de

sa nouvelle décision, l'autorité intimée aura la faculté également de prononcer

une sanction pour défaut de collaboration.

On peut effectivement

faire grief au recourant de ne pas s’être rendu aux rendez-vous et de ne pas

avoir fourni les renseignements demandés sur sa situation financière.

Toutefois, en l’absence d’élément établissant son autonomie financière,

l’autorité intimée devra se contenter d’une sanction basée sur les directives

du SPAS (chiffre II-14.0). Celles-ci autorisent, en cas de manquements du

bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le

refus d'un emploi convenable, une réduction ou une suppression de prestations

circonstancielles ou du forfait 2. En cas de faute grave, une réduction maximum

de 15 % du forfait 1 peut même être envisagée, ce que la jurisprudence du

tribunal administratif a récemment eu l’occasion de confirmer (TA, arrêt PS

2002/0171 du 27 mai 2003). En l’espèce, les manquements du recourant ne sont

pas mineurs, mais ils ne revêtent pas non plus une gravité caractérisée.

L'autorité de céans n'a cependant pas à se prononcer plus avant sur la quotité

de la sanction, celle-ci devant d'ailleurs sans doute tenir compte aussi de

l'attitude de l'intéressé dans la suite de la procédure.

4.

Au vu des

considérations qui précèdent, les deux décisions attaquées doivent être

annulées, le dossier de la cause devant être renvoyé à l'autorité intimée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants.

Il n'y a pas lieu à

perception de frais (art. 15 al. 2 RPAS). Par ailleurs, le recourant a procédé

par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, de sorte qu'il aurait droit,

en principe, à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA). Il reste que son attitude

est dans une large mesure à l'origine du litige, de sorte que seule une

indemnité réduite peut lui être accordée à ce titre.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours

sont admis.

II. Les décisions

rendues les 12 juillet 2002 et 11 juillet 2003 par le Centre social

intercommunal de Montreux sont annulées.

III. Le dossier de

la cause est renvoyé au Centre social intercommunal de Montreux pour nouvelle

décision dans le sens des considérants.

IV. Le Département

de la santé et de l'action sociale (par le débit du Service de prévoyance et

d'aide sociales), doit à A.________ un montant de 800 (huit cents) francs à

titre de dépens.

V. La présente

décision est rendue sans frais.

Lausanne, le 22 janvier 2004.

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint