PS.2002.0132

TA - PS.2002.0132 - 2003-01-09 - c/SE

9 janvier 2003Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. X.________ est né le 14

avril 1965. Il est au bénéfice d'un CFC d'employé de commerce, d'une formation

de secouriste et d'un brevet d'instructeur dans le domaine de la plongée

sous-marine.

De 1987 à 1994, il a

occupé plusieurs emplois, notamment comme employé temporaire auprès de diverses

entreprises. A compter de l'année 1995, il a alterné les périodes de chômage,

séjours à l'étranger et activités de surveillant auprès de différentes

piscines.

B. X.________ a revendiqué

les indemnités de chômage depuis le 11 septembre 2000, exposant qu'il était

prêt à travailler à plein temps.

Entre les mois de

juillet 2001 et mars 2002, l'Office régional de placement de Z.________

(ci-après: l'ORP) a adressé de nombreux courriers à X.________. Il était

notamment question des difficultés rencontrées pour obtenir qu'il accepte de se

conformer aux mesures de perfectionnement professionnel qui lui étaient

proposées. On relèvera que l'ORP avait pris l'habitude de lui adresser la

plupart de ses correspondances en courriers recommandés; parfois, en lui

adressant simultanément un courrier simple.

C. Par décision du 6

décembre 2001, l'ORP de Z.________ a invité X.________ à participer à une

mesure relative au marché du travail. Il lui était prescrit de se présenter le

12 décembre 2001 dans les locaux d'une entreprise lausannoise pour un stage,

qui devait lui permettre d'améliorer son aptitude au placement. Il était prévu

que la mesure dure jusqu'au 30 juin 2002.

Cette décision a été

adressée à X.________ le 6 décembre 2001 par courrier recommandé. L'envoi n'a

cependant pas été réclamé par son destinataire. L'office postal l'a alors

retourné à l'expéditeur, en date du 17 décembre 2001.

D. Par courrier recommandé

du 24 janvier 2002, l'ORP a invité X.________ à se déterminer sur les raisons

pour lesquelles il ne s'était pas présenté à la mesure qui devait débuter le 12

décembre 2001. Le 2 février 2002, ce dernier a fait valoir que la convocation

ne lui était pas parvenue.

Par décision du 7

février 2002, l'ORP a suspendu X.________ de son droit à l'indemnité pour une

durée de 16 jours à compter du 13 décembre 2001. Il a considéré que l'envoi

avait été adressé par courrier recommandé, de sorte que la preuve de sa

notification était présumée.

Par courrier

recommandé du 5 mars 2002, X.________ a recouru à l'encontre de cette décision

en faisant valoir qu'il n'avait pas reçu le courrier de l'ORP ni l'invitation à

aller retirer l'envoi.

Par décision du 22

août 2002, le Service de l'emploi a rejeté le recours et confirmé la décision

attaquée. Il a fait siens les motifs invoqués par l'ORP, relatifs à la

notification des envois postaux. Il a considéré qu'au vu des pièces du dossier,

l'envoi était réputé avoir atteint son destinataire. A défaut d'avoir établi

l'existence d'une carence de la poste, il n'y avait pas lieu d'entrer en

matière sur le grief invoqué par le recourant. Pour le surplus, il a confirmé

le principe et la quotité de la sanction.

E. Par acte du 21 septembre

2002, X.________ a recouru à l'encontre de la décision rendue par le Service de

l'emploi, dont il a demandé l'annulation. Il a fait valoir que la jurisprudence

rendue au sujet des courriers simples pouvait s'appliquer aux avis de retrait

laissés dans la boîte aux lettres. Il a également relevé que s'il avait retiré

le courrier recommandé le dernier jour du délai de garde, il lui aurait de

toute façon été impossible de se présenter à temps auprès de l'entreprise

formatrice. Il a enfin déploré que l'ORP ait tardé à reprendre contact avec

lui, après que le courrier lui eut été retourné.

Dans ses

déterminations du 18 octobre 2002, le Service de l'emploi s'est référé pour

l'essentiel aux considérants de la décision entreprise.

Par courrier daté du

16 août (recte octobre) 2002, l'ORP a conclu au rejet du recours et au maintien

de la décision attaquée. Il a notamment fait valoir qu'il ne lui appartenait

pas de contacter son assuré avant de lui adresser une demande de justification.

En outre, à supposer que le courrier ait été retiré au dernier jour du délai de

garde, le recourant aurait toujours conservé la possibilité de contacter l'ORP

par téléphone pour expliquer les raisons de son absence.

Le 4 novembre 2002, à

la requête du juge instructeur, la Poste suisse a fait parvenir au tribunal des

pièces relatives à la distribution du courrier litigieux, dont copie a été

remise aux parties.

Les parties ont été

invitées par le juge instructeur à se déterminer sur ces pièces et sur la

portée d'un arrêt non publié du Tribunal fédéral des assurances (I 173/00 Bn du

4 mai 2000). Dans un courrier du 22 novembre 2002, le Service de l'emploi a

estimé que ces éléments appelaient la confirmation de sa décision. Dans une

lettre du 29 novembre 2002, le recourant a pour sa part fait valoir

diverses erreurs de l'ORP.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de

trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur

l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après

: LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable

en la forme.

2.

La question litigieuse

a trait à la procédure de notification des décisions administratives. Il s'agit

de se demander si la décision du 6 décembre 2001 est réputée avoir été

valablement communiquée au recourant.

a) Pour ce faire, on

devra tout d'abord déterminer le degré de preuve requis. Il convient de se

demander si les faits litigieux doivent faire l'objet d'une preuve stricte ou

si l'on peut les apprécier sous l'angle de la vraisemblance prépondérante. Ceci

fait, il y aura lieu de s'interroger sur la répartition du fardeau de la

preuve.

aa) Selon la

jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent

considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité

(ATF 121 V 204, cons. 6b; 119 V 7, cons. 3c/aa; Kummer, Grundriss des

Zivilprozessrechts, 4e éd., Berne 1978 p. 135; Gygi,

Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 278 ch. 5). Dans le domaine des

assurances sociales, le Tribunal fédéral des assurances a posé des règles

particulières en matière de preuve. S'agissant d'une administration de masse,

c'est la règle du degré de vraisemblance prépondérante qui prévaut en ce qui

concerne la notification, la preuve stricte étant toutefois exigée en cas de

procès pendant ou lorsque la loi le prévoit expressément (ATF 124 V 400, cons.

2a/b; 121 V 204, cons. 6b; 121 V 5, cons. 3b; 119 V 7, cons. 3c/aa).

Selon le principe de

la vraisemblance prépondérante, un fait est considéré comme établi lorsqu'il

est non seulement possible, mais qu'il correspond encore à l'hypothèse la plus

vraisemblable parmi toutes les possibilités du cours des événements (ATF 121 V

45.

consid. 2a; ATF 121 V 208 consid. 6b; 119 V 7 cons. 3c; TA, arrêt PS 97/0114

du 7 octobre 1997). D'une part, les exigences découlant de ce principe ne se confondent

pas avec la simple vraisemblance qui caractérise en particulier les procédures

provisionnelles instituées par le droit civil; dans ces cas, il suffit que, sur

la base d'éléments objectifs, le juge acquière l'impression d'une certaine

vraisemblance de l'existence des faits pertinents, sans pour autant qu'il doive

exclure la possibilité que ces faits aient pu se dérouler autrement (F. Hohl,

La réalisation du droit et les procédures rapides, Fribourg 1994, § 450, p.

145; dans le même sens ATF 119 V 7, cons. 3c/aa). D'autre part, on se distancie

également de la preuve stricte exigée en droit privé pour tenir compte de

l'administration de masse qui caractérise le droit des assurances sociales;

l'administration et le juge seraient surchargés s'il leur incombait de

rapporter la preuve complète exigée en droit privé (ATF 121 V 5, cons. 3b; 119

V 7, spéc. 10; 120 V 33, spéc. 37).

Cette règle s'applique

à toutes les activités qui entrent dans le cadre de l'administration de masse.

Il en irait en particulier ainsi de l'envoi par une caisse maladie à tous ses

assurés d'une publication contenant les nouveaux statuts ou de l'envoi de

décisions relatives au montant des primes; l'envoi d'une décision et les faits

qui sont déterminants pour en attester la notification sont à examiner sous

l'angle de la vraisemblance prépondérante (ATF 121 V 5, cons. 3b). En revanche,

à partir du moment où un recours est déposé, cette règle ne trouve pas

application, dès lors que l'on se trouve dans un rapport procédural

(Prozessrechtsverhältnis). Il en irait de même s'agissant de la date

d'ouverture d'une action en réparation devant une commission de recours,

puisqu'on se trouve alors en procédure judiciaire, où le principe du degré de

vraisemblance prépondérante n'a plus sa justification (ATF 121 V 5 cons. 3b;

119.

V 7 cons. 3c/bb).

Dans le cas présent,

l'ORP a invité le recourant à se présenter le 12 décembre 2001 à un stage en

entreprise. Au vu de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, on doit admettre

que cette assignation (qu'il s'agisse ou non d'une décision) relève de

l'administration de masse. Il n'en irait d'ailleurs pas différemment,

s'agissant d'actes matériels (par ex. convocation à un entretien, etc.). Il

apparaît également que les parties ne se trouvaient pas opposées dans le cadre

d'une procédure contentieuse; aucun recours n'avait été déposé. Cela étant, on

pourra se fonder sur le principe de la vraisemblance prépondérante pour

déterminer si la décision litigieuse avait été notifiée au recourant.

bb) Le principe

inquisitoire dispense les parties de l'obligation de prouver, mais ne les

libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de preuve, il s'agit de

savoir qui en supporte les conséquences (ATF C 360/97 du 14 décembre 1998,

cons. 2b).

Conformément à la

jurisprudence constante du Tribunal fédéral en matière de communication des

décisions et de dépôt des recours, le fardeau de la preuve de la notification

d'un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend

en tirer une conséquence juridique (SJ 1999 I p. 145 cons. 2b; ATF 122 I 97

cons. 3b traduit in SJ 1996 p. 672; ATF 114 III 51 cons. 3c et 4). En ce qui

concerne plus particulièrement la notification d'une décision ou d'une

communication de l'administration adressée par courrier ordinaire, elle doit au

moins être établie au degré de la vraisemblance prépondérante requis en matière

d'assurances sociales (ATF 124 V 402 consid. 2b, 121 V 6 consid. 3b).

L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que

si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu'il existe effectivement

un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du

destinataire de l'envoi (SJ 1999 I p. 145 cons. 2b; ATF C 360/97 précité). Si

la preuve stricte d'un fait n'est pas exigée en matière d'assurances sociales,

domaine dans lequel on admet que la vraisemblance prépondérante suffit, la

preuve de la notification d'une décision nécessite en règle générale que cette

notification soit intervenue par envoi recommandé. Selon la jurisprudence, il

ne suffit en effet pas à l'administration d'établir quel est le cours ordinaire

de son activité pour que soit rapportée la preuve d'une vraisemblance

prépondérante (ATF 121 V 5).

Il n'existe pas, en

droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le

juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (RAMA 1993 no K 921

p. 159 consid. 3b). Selon la jurisprudence relative à la communication des

décisions et au dépôt des recours, il incombe en principe à l'autorité qui a

statué d'apporter la preuve de la notification (ATF 103 V 65 consid. 2a; RCC

1987.

p. 51 consid. 3 et les références), tandis qu'il incombe au recourant de

prouver que son pourvoi a été déposé à temps (ATF 99 1b 359 ss; RCC 1987 p. 51

consid. 3 déjà cité). Si une autorité veut se prémunir contre ce risque, elle

doit communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé; la preuve de sa

notification pourra en effet être, cas échéant, aisément rapportée.

b) Il s'agit

maintenant de se demander quelles sont les règles applicables en matière de

notification des décisions administratives.

aa) De manière

générale, la notification a lieu au moment où l'acte entre dans la "sphère

de puissance" du destinataire, soit dès qu'il est en son pouvoir d'en prendre

connaissance (Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation

judiciaire, vol. I, Berne 1990, ad art. 32, n. 1.2). S'agissant d'un envoi sous

pli ordinaire, il est censé reçu dès qu'il a été remis au destinataire, dans sa

boîte aux lettres ou sa case postale. Toutefois, lorsque la notification se

fait par pli ordinaire, l'envoi ne fait pas preuve de sa réception par son

destinataire, ni de la date de celle-ci (cf. Grisel, Traité de droit

administratif, Neuchâtel 1984, vol. II , p. 877-878; Poudret, op. cit., ad art.

32, n. 1.3.1 et n. 1.11). L'autorité supporte donc les conséquences de

l'absence de preuve en ce sens que si la notification, ou sa date, sont

contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de

se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi.

bb) La preuve de la

notification d'un courrier envoyé sous pli recommandé pourra être, le cas

échéant, aisément rapportée par la présentation d'un récépissé. Cette règle,

qui avait été instituée par l'Ordonnance (1) du 1er septembre 1967 relative à

la loi sur le Service des postes (RS 783.01; ci-après: OSP 1), abrogée le 1er

janvier 1998, est toujours appliquée sous l'empire de la loi fédérale sur la

poste du 30 avril 1997 (RS 783.0; ci-après: LPo), actuellement en vigueur.

Selon une jurisprudence constante, rendue sous l'empire des art. 157 et 169

al. 1 litt. d et e aOSP 1, un envoi recommandé qui n'a pas pu être distribué

est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la

remise de l'avis de retrait dans la boîte aux lettres ou la case postale de son

destinataire. Le délai de recours commence sept jours après la tentative

infructueuse de notification par la poste. Ce principe s'applique également

lorsque la poste, de sa propre initiative, accorde un délai de retrait plus

long et que l'envoi n'est retiré que le dernier jour de ce délai (ATF 127 I 31

cons. 2b).

Une tentative de

notification n'est cependant valable que si son destinataire devait s'attendre,

avec une certaine probabilité, à recevoir une communication des autorités (ATF

127.

I 31 cons. 2b; SJ 2001 I p. 449 cons. II.2; SJ 2000 I p. 22 cons. 4; SJ

1999.

I p. 145 cons. 2b et les références citées; Poudret, cop. cit., no 1.3.6

ad art. 32, p. 203). La fiction de la notification à l'échéance du délai de

garde supposait que l'avis de retrait en vertu de l'art. 157 aOSP 1, ait été

déposé dans la boîte aux lettres du destinataire et qu'il soit arrivé par

conséquent dans sa sphère privée (Cour de cassation GE, arrêt du 14 novembre

2000.

publié in SJ 2001 I p. 449 cons. II.; TA GE, arrêt du 31 août 1999 publié

in SJ 2000 I 22 cons. 4; SJ 1999 I 145 cons. 2b; v. également Y. Donzallaz, La

notification en droit interne suisse, Berne 2002, §1057-1068, p. 507, pour qui

la notification au terme du délai n'est pas une fiction, mais une présomption

réfragable, dont le sort dépend du devoir de diligence du réceptionnaire).

Depuis le 1er janvier

1998, c'est l'art. 11 al. 1er LPo qui donne à la Poste la compétence de définir

les conditions d'utilisation de ses services. Selon les conditions générales

(CGP) applicables aux rapports entre la Poste et ses clients lors de

l'utilisation du service postal dans le régime national (art. 1 CGP), en

vigueur au moment des faits, la Poste établit un avis de retrait lorsqu'un

envoi doit être remis personnellement au destinataire mais que celui-ci ne peut

être atteint (art. 2.3.7 litt. a) et le détenteur d'un tel avis est habilité à

retirer les envois qui y sont mentionnés dans un délai de sept jours (art. 2.3.7

litt. b). Dans leur teneur actuelle, entrée en vigueur le 1er janvier 2002, les

CGP n'ont pas été modifiées sur ce point. On relèvera enfin que les conditions

générales reprennent la réglementation en vigueur sous le régime de l'ancienne

OSP 1. Cela étant, la jurisprudence rendue sous l'ancien droit demeure valable

(SJ 2000 I p. 22 cons. 5).

cc) Le Tribunal

fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer sur les allégations de recourants

qui se prévalaient d'une irrégularité de notification. Dans un arrêt du 28

octobre 1998, il a rappelé que l'envoi recommandé - acte soumis à réception -

était réputé notifié non seulement au moment où son destinataire en prend

effectivement possession, mais déjà lorsque cet envoi se trouve dans la sphère

d'influence de celui-ci et qu'il est à même d'en prendre connaissance. Il a

considéré que les même règles étaient applicables à l'avis de retrait. En

effet, ce dernier est censé avoir été déposé dans la boîte aux lettres aussi

longtemps qu'il n'y a pas de circonstances propres à retenir un comportement

incorrect des employés de la poste. Cela étant, il appartient à la partie qui

se prévaut de l'irrégularité de la notification d'en rapporter la preuve, en

particulier, lorsqu'elle invoque un défaut de remise dans la boîte d'un avis de

retrait après présentation infructueuse (SJ 1999 I 145 cons. 2c; ATF du 8

décembre 1969 publié in SJ 1972 p. 56 cons. 2b; dans le même sens: Poudret, op.

cit., no 1.11, ad art. 32, p. 211). Dans un arrêt non publié I 173/00 du 4 mai

2000, dont les parties ont reçu copie en cours de procédure, le Tribunal

fédéral des assurances a rejeté le recours d'un assuré qui affirmait n'avoir

jamais reçu l'avis de retrait d'un envoi recommandé, soutenant qu'il avait pu

se mêler à des envois publicitaires. Il s'est borné à considérer que ses

allégations n'étaient guère plausibles, d'autant plus que l'on pouvait

reprocher à l'intéressé des manquements répétés à son devoir de collaboration,

l'autorité administrative ayant été contrainte de lui envoyer trois rappels

avant qu'il ne communique le nom et l'adresse de son médecin-traitant. Cela

étant, le TFA a considéré que le recourant n'avait pas donné suite, sans excuse

valable, à une convocation. Pour sa part, Y. Donzallaz (op. cit., § 1251, p.

588) est d'avis qu'il incombe à l'autorité d'établir que l'invitation à retirer

un envoi a bien été remise; un contretemps dans les services postaux, comme une

erreur du facteur (tel que le dépôt dans une autre boîte que celle du

destinataire), ne saurait en effet être exclu; par ailleurs, il est possible

que l'avis se soit glissé dans un journal ou une publicité qui auraient été

jetés sans être ouvert par son destinataire. Pour cet auteur, les règles posées

par la jurisprudence du Tribunal fédéral mettent l'intéressé dans une situation

quasiment impossible à gérer puisqu'il doit être à même d'établir l'existence

d'un fait négatif.

d) aa) Dans le cas

d'espèce, le recourant était au bénéfice de l'assurance-chômage depuis plus

d'une année lorsque le courrier lui a été adressé. Ce n'était pas la première

fois qu'il était sans emploi. De plus, de nombreuses correspondances avaient

été échangées entre l'ORP et lui-même durant cette période. De précédentes

difficultés avaient contraint le conseiller à lui adresser les courriers en recommandé,

voire en lui envoyant une copie en courrier simple. C'est dire que le recourant

était tenu de prendre toutes les dispositions pour faire en sorte que les

correspondances de l'autorité lui parviennent. Au regard de l'obligation de

diligence qui lui incombait, il ne saurait dès lors se prévaloir du fait que

l'avis eût pu être mêlé à des envois publicitaires et jeté sans être ouvert.

bb) On doit maintenant

se demander si une erreur des services postaux pourrait entrer en

considération. Les mesures d'instruction ordonnées par le juge instructeur ont

permis de confirmer que le courrier litigieux a été remis à l'Office postal de

Z.________ le 6 décembre 2001. N'ayant pas été réclamé, il a été conservé sur

place jusqu'au 17 décembre 2001, soit au delà du délai de garde institué par

les CGP. Il a alors été retourné à l'expéditeur qui l'a reçu avec la mention

"non réclamé" le lendemain. Au vu de ce qui précède, aucun

comportement incorrect ne peut être imputé aux employés de la poste (v. SJ 1999

I 145 cons. 2c). Il apparaît au contraire que le courrier a été conservé plus

longtemps que cela eût été nécessaire (l'enveloppe comporte en effet une

inscription manuscrite de l'échéance du délai de garde au 14 décembre 2001). Il

était donc loisible à l'intéressé d'aller le rechercher jusqu'au 17 décembre

2001.

Pour le surplus, il convient de rappeler que l'on se trouve dans le

domaine des assurances sociales et plus particulièrement celui de

l'administration de masse. C'est donc à la lumière du principe de la vraisemblance

prépondérante que l'on doit examiner les faits litigieux et non sous l'angle de

la preuve stricte, comme le soutient Y. Donzallaz (op. cit., § 1251, p. 588),

dont l'opinion ne semble pas tenir compte des particularités liées au domaine

des assurances sociales.

Au demeurant, le

recourant n'apporte pas le moindre élément qui permettrait de rendre

vraisemblable - à défaut de l'établir - une carence de la poste. En réalité,

son mémoire de recours se borne à affirmer qu'il n'a pas reçu l'avis de retrait,

tout en mentionnant la jurisprudence qui avait été citée dans les décisions

entreprises. Il ne donne aucune indication sur les circonstances qui

permettraient, cas échéant, de penser que la notification n'a pas été en mesure

d'aboutir en raison d'une erreur qui ne lui serait pas imputable. En d'autres

termes, il n'existe aucun indice au dossier à l'appui de la thèse défendue par

le recourant.

e) Au vu de ce qui

précède, force est de constater que les moyens soulevés par le recourant sont

mal fondés. Dans ces conditions, rien ne justifie que le fardeau de la preuve

(soit le risque lié à l'absence de preuve) qui lui incombait soit renversé; il

en irait d'ailleurs de même si l'on estimait que la notification constitue

plutôt une fiction. L'autorité intimée pouvait dès lors déduire des

circonstances qu'un avis de retrait avait effectivement été déposé dans la

boîte aux lettres du recourant (v. SJ 1999 I p. 145 cons. 2c et la

jurisprudence citée). Dès lors, la décision est réputée avoir été valablement

notifiée.

f) Le recourant a

encore fait valoir que, même s'il avait été retiré le courrier recommandé le

dernier jour du délai de garde, il lui aurait de toute façon été impossible de

se présenter à temps auprès de l'entreprise formatrice.

Il est vrai que le courrier

litigieux a été envoyé le 6 décembre 2001, soit peu de temps avant la date

prévue pour le début du stage. Cela ne saurait excuser le recourant. En premier

lieu, il faut savoir qu'un bref délai peut se justifier par les impératifs liés

au marché du travail; dans le contexte changeant de l'emploi, on peut tout à

fait imaginer qu'une place de stage se libère à la dernière minute. Il

appartenait au recourant de veiller scrupuleusement aux communications qui lui

étaient adressées par l'ORP. On pourrait certes se demander si le fait

d'attendre le dernier jour du délai de garde pour aller rechercher un courrier

constitue une violation du devoir de diligence qui s'impose aux personnes à la

recherche d'un emploi; à l'inverse, on pourrait également se demander si l'ORP

était en devoir de contacter l'assuré par téléphone avant de lui envoyer sa

décision lorsque les délais sont brefs. Ces questions peuvent cependant

demeurer indécises en l'espèce. En effet, à supposer que le recourant ait été

valablement empêché de prendre connaissance de son courrier avant l'échéance du

délai de garde - ce qu'il n'allègue pas-, il ne lui aurait pas été difficile de

contacter (par téléphone ou en se rendant sur place) l'entreprise ou le

conseiller de l'ORP pour leur faire savoir qu'il n'avait pas été en mesure de

se présenter sur place à temps. Il est vraisemblable que la possibilité lui

aurait alors été accordée de débuter - avec retard - le stage prévu, lequel

devait s'étendre jusqu'en juin 2002.

3.

Il convient maintenant

de se demander si la sanction est justifiée, tant sur son principe que dans sa

quotité.

a) "L'assuré

qui fait valoir des prestations d'assurance doit entreprendre, avec

l'assistance de l'office du travail compétent, tout ce qu'on peut

raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger(...)"

(art. 17 al. 1, première phrase, de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur

l'assurance-chômage et l'insolvabilité; ci-après: LACI). Dans ce cadre, le

recours à la réadaptation professionnelle selon les articles 59 et ss LACI fait

partie des mesures que, traditionnellement, dans le secteur des assurances

sociales, chaque assuré dont le placement est impossible ou très difficile doit

adopter pour réduire le préjudice résultant de son chômage (v. Cattaneo, Les

mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève

1992, no 607, p. 386). Ainsi, lorsqu'il n'est pas possible de lui assigner un

emploi convenable au sens de l'art. 16 LACI, l'assuré a, notamment,

l'obligation, lorsque l'office du travail le lui enjoint, "de suivre

des cours appropriés de reconversion ou de perfectionnement professionnel qui

améliorent son aptitude au placement" (art. 17 al. 3 lit. a LACI). La

réadaptation ou le perfectionnement professionnels doivent toutefois améliorer l'aptitude

de l'assuré au placement (art. 59 al. 3 LACI); la perspective d'un avantage

théorique éventuel, non vraisemblable dans le cas concret, ne satisfait pas à

la condition de l'art. 59 al. 3 LACI. Il faut bien plutôt que, selon toute

probabilité, l'aptitude au placement soit effectivement améliorée de manière

importante dans un cas particulier par un perfectionnement accompli dans un but

professionnel précis (DTA 1985 no 23, p. 179; 1986 no 17, p. 66; 1988 no 4, p.

31-32).

L'assuré qui, en

contravention de son devoir consacré par l'art. 17 al. 1 et 3 lit. a LACI,

refuse sans motif valable de suivre un cours, peut encourir une sanction (art.

30.

al. 1 lit. d LACI; v. Cattaneo, ibid., no 611, p. 387); il en va de même

lorsqu'il est exclu, par sa faute, de ce cours. En effet, selon l'art. 30 al. 1

lit. d LACI, dans sa nouvelle teneur applicable depuis le 1er janvier 1996,

l'assuré est suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité, lorsqu'il "n'observe

pas les prescriptions de contrôle ou les instructions de l'office du travail,

notamment en refusant un travail convenable qui lui est assigné, ou en ne se

rendant pas, sans motif valable, à un cours qu'il lui a été enjoint de

suivre". De façon plus générale, peut également encourir une sanction

l'assuré qui "ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de

lui pour trouver un travail convenable" (art. 30 al. 1 lit. c LACI).

b) aa) La durée de la

suspension est réglée à l'art. 45 OACI: elle est de 1 à 15 jours en cas de

faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60

jours en cas de faute grave. L'alinéa 3 de cette disposition précise qu'il y a

faute grave notamment lorsque l'assuré refuse un emploi convenable sans motif

valable.

La suspension du droit

à l'indemnité n'a pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais

celui d'une sanction administrative dont le but est de combattre le danger d'un

recours abusif à l'assurance-chômage (G. Gerhards, Kommentar zum

Arbeitslosenversicherungsgesetz, no 52 ad art. 30; DTA 1988 no 3, p. 26). Avec

le renforcement des sanctions administratives au sens de l'art. 30 LACI, il

s'agit de montrer que l'abus manifeste du droit est plus sévèrement puni; la

durée maximum de la suspension est passée de 40 à 60 jours avec la deuxième

révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage; dans chaque cas, la durée

de la suspension se détermine, comme par le passé, en fonction de la gravité de

la faute (voir Message à l'appui de la deuxième révision partielle de la loi

sur l'assurance-chômage du 29 novembre 1993, op. cit., p. 361).

bb) S'il se justifie

de sanctionner systématiquement d'une suspension pour faute grave le refus d'un

travail convenable, compte tenu du dommage direct qu'il cause à

l'assurance-chômage, le non respect des prescriptions de contrôle ou des

instructions de l'office du travail doit en revanche être apprécié de manière

plus nuancée, car le dommage qui en découle pour l'assurance-chômage est moins

perceptible: en pareil cas, la suspension devra être fixée au regard des

conséquences de ce comportement sur les possibilités de placement de l'assuré

(TA, arrêt PS 97/0338 du 6 avril 1998; Gerhards, Kommentar zum

Arbeitslosenversicherungsgesetz, I, N. 25 et 29 ad art. 30 LACI).

Dans un arrêt du 21

novembre 1997 (PS 97/0225), le Tribunal administratif a sanctionné un assuré

qui s'était montré réticent à suivre un cours d'informatique. Compte tenu de

l'influence qu'ont eu ses problèmes de santé sur la formation, une suspension

de 10 jours du droit à l'indemnité a été jugée appropriée. Dans l'arrêt PS

97/0338 cité plus haut, le tribunal a notamment considéré que le défaut

d'inscription de l'intéressé à un cours de recherche d'emploi qui lui avait été

assigné et son absence aux rendez-vous fixé par l'ORP appelaient une suspension;

il en serait allé de même s'agissant d'une formation au sein d'une entreprise

d'entraînement si, dans le cas particulier, l'assuré n'avait pas obtenu un

report de son entrée en stage. Cela étant, une sanction de 10 jours a été jugée

adéquate, en l'absence d'antécédents et dès lors qu'il traversait pour la

première fois une période de chômage. Dans un arrêt du 12 juin 1998 (PS

97/0350), le tribunal a confirmé une suspension d'une durée de 22 jours

infligée à un assuré qui ne s'était pas rendu à un cours de gestion de

carrière, assigné par sa conseillère ORP; il avait notamment été tenu compte du

peu d'enthousiasme dont l'intéressé avait fait preuve pour les mesures

préventives qui lui étaient proposées. A sa décharge, on avait en particulier

retenu son jeune âge et son manque d'expérience dans la vie professionnelle.

c) En l'espèce, la

sanction est justifiée dans son principe. On doit en effet considérer que le

recourant ne s'est pas présenté à une mesure relative au marché du travail,

sans motif justificatif. Il a ainsi contrevenu à l'obligation de diligence

définie par l'art. 17 al. 1 LACI. Ce comportement est sanctionné par l'art. 30

al. 1 litt. d LACI.

La caisse a prononcé

une suspension de 16 jours dans l'exercice du droit à l'indemnité du recourant,

qui a été confirmée par le Service de l'emploi. Lorsqu'il a refusé le stage qui

lui était proposé, le recourant se trouvait au chômage depuis plus d'une année,

sans avoir réalisé de gain intermédiaire. Cela étant, c'est à juste titre que

l'autorité intimée a considéré qu'il avait clairement violé les obligations

légales qui lui étaient imposées par la LACI. On doit également tenir compte du

comportement qu'il avait précédemment adopté à l'égard de l'ORP en refusant ou

en se montrant réticent à l'égard des mesures de réinsertion qui lui étaient

proposées. On relèvera encore que, par le passé, il avait déjà bénéficié des

indemnités de l'assurance-chômage. Au vu de ce qui précède, le recourant a

commis une faute qu'il y a lieu de qualifier de moyenne; la durée de 16 jours

de suspension - qui se situe à la limite inférieure de la fourchette prévue par

l'art. 45 OACI - n'apparaît en outre pas disproportionnée au regard de

l'ensemble des circonstances.

A la lumière de ce qui

précède, la sanction apparaît adéquate, tant dans son principe que dans sa

quotité. Au demeurant, on relèvera que le mémoire de recours du recourant ne

contient aucun moyen sur cette question particulière.

4.

Les considérants qui

précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la

décision attaquée. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 103

al. 4 LACI).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision rendue le

22 août 2002 par le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale en

matière d'assurance-chômage, est confirmée.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 9 janvier 2003

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente

décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,

d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006

Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,

indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de

la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette

autre décision;

c) quels moyens

de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans

laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de

preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au

recours.