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Décision

PS.2003.0186

TA - PS.2003.0186 - 2004-03-17 - c/SPAS

17 mars 2004Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Après avoir épuisé son

droit aux prestations de l'assurance-chômage et du revenu minimum de

réinsertion (RMR), A. A.________ a obtenu du Centre social régional

d'Orbe (ci-après: CSR) d'être mis au bénéfice de l'aide sociale à compter du 1er juillet 2000,

dans l'attente d'une rente de l'assurance-invalidité (AI) demandée en octobre

1999. Signé par A. A.________ et son épouse le 21 juillet 2000, le

formulaire de demande d'aide sociale les rendait notamment attentifs à ce qui

suit:

"Les prestations d'aide sociale peuvent

également être versées dans l'attente d'une décision de la caisse de chômage,

de l'assurance-invalidité et accidents, de la caisse nationale d'assurance, de

la caisse de compensation AVS/AI ou d'autres offices publics ou privés. En

l'occurrence, le bénéficiaire s'engage expressément, dès réception de la

décision de sa caisse, à rembourser les avances reçues, par la signature de

l'ordre de virement; cet ordre autorise sa caisse à verser au Service tiers

ayant fait des avances, des paiements rétroactifs correspondant aux mois

concernés et jusqu'à concurrence des montants reçus par l'aide sociale".

Les époux A.________

bénéficièrent d'un forfait pour couple jusqu'à fin octobre 2001, puis A.

A.________ d'un forfait pour personne seule à compter du 1er novembre

2001, son divorce ayant été prononcé le 14 novembre suivant.

B. Par décision du 20 juin

2003, A. A.________ s'est vu reconnaître le droit à une rente entière de

l'AI, avec effet rétroactif au 1er septembre 1998; à ce titre, un montant de

fr. 109'784.- lui a été alloué pour la période comprise entre cette dernière

date et le 30 juin 2003.

Par actes des 7 et 15

juillet 2003, le CSR a demandé à A. A.________ de contresigner un

formulaire autorisant le paiement de la rente rétroactive de l'AI directement

en mains de l'autorité d'aide sociale, à concurrence du montant de

fr. 86'890.45 correspondant aux avances consenties pour la période du 1er

juillet 2000 au 30 juin 2003. L'intéressé refusa de donner suite à cette requête;

par acte de son conseil du 21 juillet 2003, il forma en outre opposition contre

le prononcé de l'AI, prétendant à l'octroi d'une rente pour couple.

Par lettre adressée au

CSR le 24 juillet 2003, A. A.________ motiva principalement son refus

d'autoriser toute compensation par le fait que la nouvelle Constitution

vaudoise consacrait le caractère en principe non remboursable de l'aide

sociale; à titre subsidiaire, il fit valoir que le remboursement de l'aide

octroyée au couple devait de toute manière être réclamé à son ex-épouse à

concurrence des sommes versées pour l'entretien de celle-ci. Par lettre du 12

août 2003, l'Office AI a invité le CSR à se déterminer au sujet de l'opposition

de A. A.________; cette dernière autorité a ensuite transmis le dossier

de la cause au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS),

compétent pour rendre une décision de restitution de l'aide sociale.

C. Par décision du 3

septembre 2003, le SPAS a réclamé à A. A.________ le remboursement du

montant de fr. 86'890.45 correspondant à la totalité des avances consenties;

par lettre du même jour, le SPAS a adressé copie de son prononcé à la Caisse de

compensation en la priant de bien vouloir, jusqu'à doit connu sur l'issue de

cette nouvelle procédure, suspendre le versement de la rente rétroactive

octroyée par l'AI.

D. Par acte de son conseil

du 3 octobre 2003, A. A.________ a saisi le tribunal administratif d'un

recours contre la décision du SPAS. Invoquant les mêmes arguments que ceux

précédemment soulevés devant le CSR, il a conclu à titre principal à

l'annulation de la demande de restitution, à titre subsidiaire à sa réforme en

ce sens que la somme réclamée soit ramenée à fr. 71'850.-, montant

correspondant aux prestations de l'aide sociale versées pour son seul

entretien, après déduction de celles octroyées en faveur de son épouse durant

la vie commune. Dans sa réponse au recours du 7 novembre 2003, l'autorité

intimée a conclu au rejet du pourvoi.

Les arguments des

parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de

trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et

l'aide sociales (ci-après: LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme.

2.

A teneur de l'art. 85

bis al. 1er du règlement sur l'assurance-invalidité (RAI; RS 831.201), les

organismes d'assistance qui ont fait une avance en vue de l'octroi d'une rente

de l'assurance-invalidité, peuvent exiger qu'on leur verse l'arriéré de cette rente

en compensation de leur avance et jusqu'à concurrence de celle-ci. Le second

alinéa de cette disposition prescrit cependant qu'à défaut pour le bénéficiaire

de l'avance de convenir par écrit que l'arriéré soit ensuite versé au tiers

ayant effectué dite avance (lit. a), ce tiers n'a d'office droit à un

remboursement que pour autant qu'il puisse être déduit sans équivoque de la loi

ou du contrat (lit. b). La jurisprudence précise que l'autorisation de verser

la rente à une tierce personne ou à une autorité ne peut être valablement

donnée qu'une fois rendu le prononcé de la commission de l'assurance-invalidité

relatif au droit à la rente, et seulement après que le bénéficiaire a signé la

formule officielle spécialement prévue à cet effet, qu'il convient ensuite

d'adresser à l'Office AI en sa qualité d'autorité de décision (ATF 118 V 88,

consid. 2b et 3).

En l'espèce,

l'autorité d'application de l'aide sociale ne pouvait fonder sa demande de

compensation sur aucune disposition du droit cantonal lui conférant explicitement

un droit au remboursement des avances effectuées (voir sur ce point ATF 123 V

25, concernant la loi cantonale zurichoise sur l'assistance sociale qui ne

confère pas non plus ce droit, contrairement au droit valaisan, comme le

retient l'ATF du 15 septembre 2003 dans la cause I 478/02). Elle disposait

certes du document, signé le 21 juillet 2000 par A. A.________ et son

épouse lors du dépôt de leur demande d'aide sociale, à teneur duquel les époux

se sont expressément engagés, au cas où l'AI leur allouerait une rente avec

effet rétroactif, à rembourser les avances reçues par la signature du document

spécial auquel il est fait référence ci-dessus. Le recourant n'ayant toutefois

pas consenti à signer ce document, l'autorité ne disposait donc pas du seul

titre qui lui aurait permis d'exiger de la caisse de compensation qu'elle lui

verse directement l'arriéré de la rente.

Partant, elle n'avait

d'autre choix, pour faire reconnaître sa créance, que d'agir directement contre

l'intéressé en remboursement du montant des avances consenties, ce qu'elle fit

par la décision de restitution dont est recours, fondée sur l'art.

26.

LPAS. A relever que ce détour lui sera épargné par la loi du 2 décembre

2003.

sur l'action sociale vaudoise, dont l'art. 46 prévoit expressément une

subrogation de l'autorité dans les droits du bénéficiaire à l'égard d'une

assurance sociale.

Cela étant, si le

Tribunal de céans ne peut connaître du bien-fondé d'une demande de compensation

directe fondée sur l'art. 85bis RAI dans la mesure où la compétence de statuer

sur cette question incombe exclusivement à l'Office AI, dont la décision est

susceptible d'un recours au Tribunal cantonal des assurances (Tribunal

administratif, arrêt PS 2000/0136 du 17 janvier 2001), il est par contre compétent

pour statuer sur le recours formé contre une demande de restitution de l'aide

sociale fondée sur le droit cantonal (art. 24 LPAS et 15 RPAS). Il se justifie

dès lors d'entrer en matière sur le fond.

3.

a) L'art. 26 al. 1er

LPAS, qui fonde le département à réclamer, par voie de décision, le

remboursement de toutes les prestations dues, repose sur le principe institué à

l'art. 25 LPAS, à teneur duquel les personnes qui ont bénéficié de l'aide

sociale sont tenues de la rembourser dans la mesure où leur situation

financière ne risque pas d'être compromise par ce remboursement. Ainsi, le

législateur a-t-il retenu que l'aide sociale n'était pas dispensée à fonds

perdus, mais sous forme d'avances dont le remboursement peut être en principe

exigé, pour autant que la situation financière du bénéficiaire le permette sans

préjudice pour son avenir (BGC, printemps 1977, p. 761).

Entrée en vigueur le

14.

avril 2003, la nouvelle Constitution du canton de Vaud (Cst-vd) consacre, à

son titre II relatif aux droits fondamentaux, le droit de chaque personne dans

le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 33

Cst-vd). Figurant au titre III relatif aux tâches et responsabilité de l'Etat,

l'art. 60 lit. b Cst-vd prévoit quant à lui que l'Etat et les communes assurent

à chaque personne habitant le Canton les conditions d'une vie digne par une

aide sociale en principe non remboursable, abandonnant ainsi le postulat

inverse consacré par la LPAS . A titre principal, le recourant invoque ce

nouveau principe constitutionnel en faisant valoir que l'Etat ne saurait lui

réclamer le remboursement d'arriérés de rentes sans violer l'art. 60 Cst-vd,

qui ne permettrait d'aménager des exceptions que lorsque le bénéficiaire de

l'aide réalise des gains extraordinaires (loterie ou héritage), mais non en cas

d'allocation d'une rente de l'AI.

b) Au titre des

dispositions transitoires et finales, l'art. 176 al. 2 Cst-vd retient que

"les dispositions de l'ancien droit qui sont contraires aux règles

directement applicables de la présente Constitution sont abrogées", l'al.

3.

de cette disposition précisant que "pour le reste, l'ancien droit

demeure en vigueur tant que la législation d'application requise par la

présente Constitution n'aura pas été édictée". Se pose dès lors la

question de savoir si le principe du non remboursement de l'aide sociale

constitue une règle directement applicable au sens de l'al. 2 de cette

disposition ou si, au contraire, elle requiert une législation d'application au

sens de l'al. 3 précité, auquel cas l'art. 25 LPAS demeurerait en vigueur

jusqu'à l'entrée en vigueur de celle-ci.

Le commentaire général

relatif à l'avant-projet de la nouvelle Constitution du 14 juillet 1997 tel

qu'il ressort du Rapport du Groupe de travail du 19 août 1997 (site

internet <http://www.constituante.vd.ch/SiteArchive/MaterielPreparatoire/Acrobat/avant_projet_ce.pdf>)

relève ce qui suit, au chapitre 2 relatif aux droits sociaux: " (…)

Selon une opinion largement partagée, ces droits (sociaux) auraient une autre

nature que les droits fondamentaux en ce qu'ils impliquent une prestation

positive de la part de l'Etat appelant dans la plupart des cas l'élaboration de

lois spéciales. En d'autres termes, les droits sociaux ne seraient pas des

droits subjectifs susceptibles d'une appréciation directe, mais relèveraient

plutôt d'une catégorie de normes destinées à inspirer l'action politique des

autorités et, dans certaines situations particulières, les décisions des juges.

Cette appréciation est exacte, s'agissant de toute une série de droits sociaux

(droit au travail, au logement, à la culture, à la santé, à la sécurité

sociale, etc.) dont la concrétisation suppose inévitablement l'intervention du

législateur. En langage juridique, on dit de ces droits qu'ils ne sont pas

"self executing" (…) ". Fort de ces réflexions, le

Constituant a par la suite, non sans en avoir débattu, opté pour le caractère

non remboursable de l'aide sociale tout en laissant au législateur la tâche

d'assortir ce principe d'une liste d'exceptions (voir notamment les séances de

l'Assemblée constituante n° 14 du 10 septembre 2000 et n° 35 du 30

novembre 2001, ad

<http://www.dire.vd.ch/constitution/historique/bulletins/bulletins.html>;

rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil n° 140 (R 28/03) du 25 septembre

2003.

sur la planification des travaux législatifs et de mise en œuvre de la

Constitution, ad ch. 1.1.2, accessible sur le site

<http://www.dire.vd.ch/constitution/pdf/rapport-planification.pdf>).

Cette tâche fut accomplie, donnant lieu à l'adoption, le 2 décembre 2003, de la

loi sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 5.17), qui énumère à son art. 41

les cas où le bénéficiaire est tenu au remboursement.

De ce qui précède,

l'on déduit que, si le droit de chacun au minimum vital garanti par l'aide

sociale prescrit à l'art. 33 Cst-vd fut directement applicable en tant qu'il

consacre un droit fondamental, le principe du caractère non remboursable de

l'aide sociale prévu à l'art. 60 lit. b Cst-vd ne le fut en revanche pas:

intégrée dans le titre relatif aux tâches de l'Etat, cette norme est destinée à

inspirer l'action politique, dont la concrétisation présuppose par définition

l'intervention du législateur. La LASV n'étant pas encore entrée en vigueur à

ce jour, la LPAS demeure donc applicable à la présente cause de sorte que le

remboursement de l'aide sociale reste fondé dans son principe.

Exigible, la

restitution du montant réclamé par l'autorité intimée demeure toutefois

subordonnée à certaines conditions, dont le recourant conteste en l'occurrence

la réalisation.

4.

Le recourant fait tout

d'abord valoir que le montant réclamé serait exagéré dans la mesure où il

recouvre, pour une partie, les prestations versées à son épouse durant le

mariage. Soutenant que l'art. 26 LPAS commande de réclamer le remboursement des

prestations à la personne qui a effectivement bénéficié de l'aide, il tient

pour abusif le fait de lui réclamer la restitution du montant alloué pour les

besoins de son épouse.

a) A teneur de l'art.

166.

al. 1er du Code civil (CC), chaque époux représente l'union conjugale pour

les besoins courants de la famille pendant la vie commune. L'al. 3 de cette

disposition prévoit quant à lui que chaque époux s'oblige personnellement par

ses actes et oblige solidairement son conjoint en tant qu'il n'excède pas ses

pouvoirs d'une manière reconnaissable pour les tiers. Le but de cette

disposition est de permettre à chaque époux d'agir - soit seul, soit avec le

consentement de son conjoint ou le cas échéant celui du juge - pour les besoins

de la famille et d'obliger par ses actes non seulement sa propre personne mais

également son conjoint, cela afin d'améliorer l'efficacité des époux et

d'augmenter le crédit de chacun d'eux, lorsqu'ils agissent dans l'intérêt de la

famille, mais aussi de protéger leurs créanciers. En d'autres termes,

lorsqu'ils s'engagent pour les besoins de la famille ou de l'union conjugale,

les époux sont de par la loi codébiteurs solidaires de l'engagement qu'ils ont

pris de sorte que chacun d'eux peut être recherché en première ligne, sans

égard à la volonté des parties. (Deschenaux/Steinauer/Baddeley, Les effets du

mariage, Staempfli 2000, ch. 356 à 358 et les références citées; Basler

Kommentar, Zivilgesetzbuch I, ad art. 166 CC, en particulier les ch. 19 à 25).

Ceci implique notamment que d'éventuelles conventions contraires, excluant ou

limitant la responsabilité solidaire des époux, ne sont opposables au tiers que

dans le cas où celui-ci y a consenti (Deschenaux/Steinauer/Baddeley, op. cit.,

ch. 419). Ainsi, la responsabilité de l'un des époux à l'égard d'une

caisse-maladie pour les dettes de cotisation de l'autre époux a-t-elle été

retenue par le Tribunal fédéral des assurances, l'époux répondant solidairement

de ces dettes, que le rapport d'assurance dont découle la créance de cotisation

ait été créé pendant la vie commune ou pour satisfaire des besoins courants de

la famille (ATF 129 V 90; 119 V 16).

b) En l'espèce, il

n'est pas douteux que les prestations litigieuses furent servies aux époux pour

satisfaire les besoins du couple. L'aide allouée pour un couple n'est en effet

pas calculée en additionnant deux forfaits pour personnes seules, mais

correspond au forfait pour une personne, complété afin de tenir compte de la

composition du ménage, respectivement des besoins de celui-ci. Ainsi,

solidairement responsables au sens de l'art. 166 al. 3 CC dès lors que la dette

qu'ils contractaient trouvait sa cause dans le fait de subvenir à leurs besoins

durant la vie commune au sens du 1er alinéa de cette disposition, chacun, du

recourant ou de son épouse, pouvait être recherché en première ligne. Que les

époux soient ensuite convenus de se donner quittance dans le cadre de la

liquidation de leur régime matrimonial n'y change rien: comme vu plus haut, la

convention qu'ils ont passée quant aux effets accessoires de leur divorce ne

saurait être opposée à un tiers qui n'y a pas consenti. Ainsi, l'autorité

intimée était-elle fondée à réclamer au seul recourant le remboursement de l'aide

versée pour l'entretien de celui-ci et celui de son épouse.

5.

Le recourant n'ayant

pas remis en cause le montant global de l'aide tel qu'arrêté par l'autorité à

fr. 86'890.45, subsiste la question de savoir si le remboursement ne compromet

pas la situation financière de l'intéressé, ce que proscrit l'art. 25 LPAS,

respectivement si aucun autre principe ne fait obstacle à la demande de

restitution.

a) A cet égard, l'on

constate d'entrée que, retenue par la caisse de compensation sur le montant des

arriérés de la rente d'invalidité du recourant, la somme réclamée est

disponible.

b) L'on observe

ensuite que, si l'art. 92 al. 1er ch. 10 de la loi fédérale sur la poursuite

pour dettes et la faillite (LP) prescrit que les rentes versées par l'AI sont

absolument insaisissables, l'on admet que celles-ci s'ajoutent au revenu

relativement saisissable du poursuivi au sens de l'art. 93 LP, lequel peut être

saisi dans la mesure où il excède la part du minimum vital non couverte par les

prestations insaisissables (Gilliéron, Commentaire de la LP, ad art. 92, note

189). L'on en déduit que le recourant, qui dispose d'une rente mensuelle AI lui

assurant de quoi subvenir à ses besoins, ne verra pas son minimum vital amputé

du fait de la cession des arriérés de sa rente à l'autorité intimée, ce qui

fonde dès lors celle-ci à prétendre au remboursement litigieux.

c) Enfin, les

prestations d'assurance versées rétroactivement ne pouvant être prises en

compte, en vertu du principe dit de l'unité de temps, que s'il y a chevauchement

entre la période pour laquelle ces prestations sont dues et celle durant

laquelle les avances ont été effectuées (ATF 121 V 17), force est de constater,

sans du reste que le recourant en disconvienne, que tel est bien le cas en

l'espèce.

6.

Des considérants qui

précèdent, il résulte que la demande de restitution dont est recours, fondée

dans son principe et sa quotité, doit être confirmée, ce qui implique le rejet

du pourvoi, sans frais pour son auteur (art. 15 RPAS) et sans que celui-ci

puisse prétendre à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue le 3 septembre 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est

confirmée.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2004.

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.