PS.2003.0188

TA - PS.2003.0188 - 2004-01-26 - c/Centre social intercommunal de Montreux

26 janvier 2004Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A. X.________,

originaire d'Emmen (LU), est née le 3 octobre 1983. Elle a six frères

et sœurs.

La famille X.________

a vécu en Grèce, pays dans lequel le père de A. X.________ et quatre de ses

enfants sont toujours domiciliés. En revanche, sa mère ainsi que ses frères C.

X.________ et D. X.________ sont revenus en Suisse et ont pris domicile à

Z.________. Pour sa part, A. X.________ s'est installée avec les membres de sa

famille dans cette dernière ville le 1er août 2002, en

provenance de Grèce.

B. Le 19 septembre 2003,

par l'intermédiaire de sa mère, A. X.________ s'est adressée au Centre social

intercommunal de Montreux pour solliciter une aide financière afin de suivre

des cours de langues dispensés par l'école privée Logo, à Montreux durant une

année à compter du mois de septembre 2003. Dans son courrier, B. X.________

explique que sa fille a obtenu sa maturité en Grèce, en été 2002, et qu'elle

envisage de s'inscrire à l'Ecole du tourisme, à Sierre, laquelle ne pouvait

néanmoins l'accueillir que si elle maîtrisait parfaitement le français et

l'anglais. C'est donc dans la perspective d'apprendre le français, et de

perfectionner ses connaissances en anglais que A. X.________ fréquente l'école

Logo. Elle ajoute que les frais d'écolage d'un montant total de 11'900 fr. pour

une année sont pris en charge à concurrence de 8'400 fr. par la Commission des

bourses d'études du canton de Zoug. En conclusion , par l'intermédiaire de sa

mère, A. X.________ requiert des prestations de l'aide sociale vaudoise pour

ses frais d'entretien et de logement.

Par décision du

29 septembre 2003, le Centre social intercommunal de Montreux a

rejeté la demande aux motifs que l'aide sociale vaudoise ne pouvait pas être

attribuée à des étudiants.

C. C'est contre cette

décision que, toujours représentée par sa mère, A. X.________ a recouru auprès

du Tribunal administratif, le 13 octobre 2003. Elle reprend pour

l'essentiel les motifs développés à l'appui de sa requête d'aide financière, en

précisant qu'elle-même est également au bénéfice de l'aide sociale, dans le

canton de Zoug, depuis le mois de mars 2003. Elle ajoute encore que la commune

d'origine de sa fille l'a soutenue financièrement pendant une année, et qu'elle

pourrait encore l'aider durant une deuxième année. Elle en déduit que si le

canton de Vaud lui versait les prestations d'aide sociale, celles-ci pourraient

être récupérées auprès de la commune d'Emmen (LU). Elle conclut formellement à

l'annulation de la décision du Centre social intercommunal de Montreux, en

sollicitant derechef la couverture des frais d'entretien et de logement de sa

fille A. X.________.

Le Centre social

régional de Montreux s'est déterminé par lettre du 23 octobre 2003,

accompagnée d'un lot de pièces, en confirmant sa décision du

29 septembre 2003.

Enfin, B. X.________,

par lettre du 3 décembre 2003, a informé le Tribunal administratif du

fait que sa fille recherchait du travail sans succès jusqu'à maintenant et que

la situation financière de la famille était très difficile.

Considérants

1.

La loi fédérale sur

l'assistance des Suisses de l'étranger, du 21 mars 1973, prévoit

(art. 3) que "si des Suisses de l'étranger ayant résidé à l'étranger

durant trois ans au moins doivent être assistés après leur retour en Suisse, la

Confédération assume les frais pendant trois mois au plus à compter de la date

du retour".

La recourante invoque

cette disposition, mais en vain dès lors qu'elle se trouvait en Suisse depuis

plus d'une année à la date à laquelle la décision entreprise a été rendue.

2.

a) La Constitution

fédérale (Cst) ne reconnaît un droit à la formation que dans la forme réduite

de la garantie de son art. 19, lequel consacre le droit à un enseignement de

base suffisant et gratuit. Le Tribunal fédéral a non seulement refusé de

reconnaître l'existence d'un droit à la formation qui irait au-delà de cette

garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en partic. p. 377), mais refusé de déduire

un tel droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF

114.

Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a

pas non plus ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2

garantit le droit à l'instruction. Les seules bases sur lesquelles pourrait se

fonder un certain droit à la formation sont donc celles, plutôt faibles, des

buts mentionnés, d'une part à l'article 13 paragraphe 1er du Pacte

international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels - conclu à

New-York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre

1992.

(RS 0.103.1) - qui prévoit que les parties reconnaissent le droit de

toute personne à l'éducation (son paragraphe 2 disposant que l'enseignement est

obligatoire et accessible gratuitement à tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1

lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des buts sociaux poursuivis par la

Confédération et les cantons, que ceux-ci s'engagent, en complément de la

responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et

les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier d'une

formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs aptitudes

(Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das

Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).

La Constitution

fédérale consacre par contre clairement un droit à l'aide sociale. Entré en

vigueur le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst dispose que "quiconque est dans

une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a

le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour

mener une existence conforme à la dignité humaine". Auparavant, la

jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales

d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons

et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I

367.

consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à

des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en

mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des

prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle

responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la Constitution

ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance

sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est

garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa

nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers.

Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que

lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque

l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des

besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le

législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les

règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et

posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste

et quel est le montant des prestations pécuniaires. (ATF 122 II 193 consid. 2;

Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das

Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notam. p. 17 ss et 157 ss).

b) Dans le canton de

Vaud, l'aide sociale telle que conçue par le législateur a pour but de venir en

aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des

prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à

l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux

autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des

assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément

(art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve

dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels

indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre

dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en

nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre

part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers

tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation

professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de

cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat

relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC,

printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide

sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de

l'intéressée et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux

changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites

prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu

Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions

d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS).

c) Ces dispositions,

édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide

sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application), vont dans le sens

de celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale

(ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux

bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des

besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à

l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la

possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la

responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément

au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à

préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires

d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et

de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de

déplacements ou également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le

recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par

rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales

(AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance

professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu

minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut

pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et

normes CSIAS 12/2000, A.4).

3.

Le droit positif ne

prévoit pas, en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation,

de droit à l'aide sociale.

a) S'il est admis que

le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de

formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999,

p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999,

p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la

LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS H.6), l'on ne saurait perdre

de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe

de la subsidiarité. L'on en déduit non seulement qu'il incombe à la personne

désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa

formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles

que contributions des parents, bourses d'études, prestations de

l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6),

mais également qu'il fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir

lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le

vocable de "Selbsthilfe" (Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts,

éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de

l'intéressé.

b) Dans le canton de

Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de

la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger

des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de

formation (recueil, ch. II-7.1; Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du

11.

septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit., note

106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal de

céans en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui

entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec

l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par

la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation

professionnelle (LAE; RSV 4.1.F). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique

à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant

réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien

suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à

la formation professionnelle (art. 2 LAE; Tribunal administratif, arrêts

1998/0172 du 11 octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000).

L'aide sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office

cantonal des bourses, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil

d'application (ch. II-7.2), à présenter une demande à des fonds publics ou

privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société

vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc

retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée

par des prestations d'aide sociale (Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325

du 28 juin 1994, 1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre

1994, 1996/0176 du 16 janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du

8.

mai 1998, 1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).

c) Certes, le recueil

d'application prévoit-il le cas d'aides "exceptionnelles ou

extraordinaires", lesquelles sont accordées "lorsque les demandes

d'aide ne sont pas prévues et/ou exclues par le recueil" (recueil

d'application, ch. II-1.2), directive sur laquelle l'autorité intimée s'est

précisément fondée pour requérir du SPAS qu'il consente à allouer l'aide

sociale à la recourante.

Il appert cependant

que la seule disposition légale sur laquelle cette directive pourrait trouver

appui est l'art. 18 LPAS, à teneur duquel "exceptionnellement, lorsque les

circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps

déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance

économique". Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ

d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide

exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans

un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun,

qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé

des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps

1977, p. 758). Le Tribunal de céans a d'abord rattaché exclusivement cette

disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), avant

de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle restriction

n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance

économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité

indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale

qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt

PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoiqu'il en

soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne

saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" une

indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en

"acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son

insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable

au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles

déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité, telles qu'invoquées

par le SPAS et l'autorité intimée.

4.

Toutefois, il n'est pas

exclu d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre

une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale

et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances

particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des

prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité.

a) La CSIAS - aux

recommandations de laquelle se rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers,

Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller,

Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss) - retient en effet que

l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens

large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit

d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la

couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes

nécessaires à l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à

leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en

favorisant la responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures

favorisant l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (directives

CSIAS 12/2000, A.1 et A.6).

D'une manière

générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale,

responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide,

de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local,

régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées

(directives CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions

ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées

de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles

ont justement pour but d'empêcher que les couches de la population à faible

revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale (directives CSIAS, G.3, se

référant sur ce point à un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août

1998).

b) En particulier,

traitant de la formation et du perfectionnement professionnel, les directives

CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la

subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent

pas être financées par d'autres sources, telles que bourses, contributions des

parents, prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de

fonds. La formation initiale - qui nous occupe précisément en l'espèce - relève

en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste

au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le

cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre,

s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les

revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent

pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet

que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire,

faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à

une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles

être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de

réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure

envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre

cet objectif (directives CSIAS, H.6).

c) En l'espèce, la

formation envisagée par la recourante ne peut être qualifiée de mesure

d'intégration sociale indispensable à l'acquisition d'une autonomie financière.

C'est un choix personnel de la recourante que celui de s'inscrire à l'école

Logo dont, soit dit en passant, les frais d'écolage apparaîssent

particulièrement élevés.

Selon la jurisprudence

du Tribunal administratif (voir arrêts PS 2002/0082 du 5 mars 2003,

PS 2002/0032 du 7 mai 2003 et PS 2002/0025 du

18.

août 2003), celui qui effectue des études ne peut pas prétendre à

des prestations d'aide sociale. La recourante est en mesure d'exercer une

activité lucrative afin d'assurer son entretien de sorte qu'il lui incombe de

mettre en valeur cette capacité de gain avant d'avoir recours à l'aide sociale,

laquelle n'est destinée qu'à mettre fin à des situation d'indigence.

5.

Vu ce qui précède,

c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'allouer des prestations

d'aide sociale vaudoise en faveur de la recourante. Sa décision doit être

confirmée ce qui conduit au rejet du recours.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue le 29 septembre 2003 par le Centre social intercommunal de

Montreux est maintenue.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

jc/Lausanne, le 26 janvier 2004

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint