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Décision

PS.2003.0224

TA - PS.2003.0224 - 2003-12-29 - c/Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires

29 décembre 2003Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A. B.________ et

C.________ se sont mariés le 13 juillet 1983 à Morges; un enfant (B.

B.________) est issu de leur union, né le 21 novembre 1984.

Par jugement du

29 avril 1992, le Président du Tribunal civil du district de Morges a

prononcé le divorce des époux précités; dans ce cadre, il a notamment ratifié

une convention sur intérêts civils, qui prévoit en particulier que A.

B.________ contribuera à l'entretien de son fils par le versement d'une pension

alimentaire, en main de la mère de l'enfant, de 1'400 fr. dès l'âge de 16 ans

révolus et "jusqu'à la majorité de l'enfant ou jusqu'au moment où

celui-ci aura terminé sa formation professionnelle et gagnera normalement sa

vie".

B. Le

16 mars 1994, C.________ s'est remariée avec B. A.________. Les époux

ont un enfant commun, E.________.

C. a) A. A.________ a

sollicité a plusieurs reprises l'intervention du BRAPA, en relation avec les

pensions impayées par A. B.________; ce bureau lui a d'ailleurs servi

régulièrement des avances (on se réfère ici au dossier de l'autorité intimée).

b) aa) Par décision

des 28 mai/4 juin 2002, le BRAPA a fixé à 1'400 fr. le montant de l'avance

mensuelle à laquelle A. A.________ avait droit à compter du 1er février 2002.

Cette décision constatait que ni la fortune, ni le revenu mensuel déterminant

de la famille de l'intéressée ne dépassait les limites fixées. S'agissant du

revenu déterminant, cette décision prenait en considération un montant de 3'050

fr.10 au titre de l'activité indépendante de B. A.________, un salaire net de

932 fr.50 reçu par B. B.________ en tant qu'apprenti (montant dont il fallait

déduire une somme forfaitaire de 500 fr.); le revenu total de la famille

A.________ s'élevait ainsi à 3'482 fr.60. Cette décision comportait encore le

passage suivant :

"(…)

P.S. : Vous voudrez bien nous faire parvenir

encore, d'ici au 30 juin 2002 :

- copie notification taxation définitive ou

provisoire des éléments imposables 2001.

A défaut et sans autre avis, nous nous verrions

contraints de suspendre nos avances.

(…)"

On remarque à ce

propos que le montant de 3'050 fr.10 par mois correspond au revenu mensuel

moyen de l'activité indépendante de B. A.________, telle qu'elle découle des

comptes de l'année 2001 de l'intéressé (voir pièce 18 produite par le BRAPA).

bb) Dans le cadre de

la révision 2003 des prestations dues cas échéant à A. A.________, le BRAPA lui

a demandé la production des comptes 2002 de l'activité indépendante de son

mari, ainsi que de pièces complémentaires, concernant le détail du compte

"frais de véhicules". L'analyse établie par l'Unité de

contrôle et de conseil du Service de prévoyance et d'aides sociales retient que

les comptes 2002 du Café-restaurant tenu par B. A.________ à Z.________

dégagent un résultat net de 54'821 fr.10, soit 4'568 fr. 40 par mois. Au

surplus, cette analyse évoque les frais de véhicules portés dans ces comptes et

estime que ceux-ci ne sont pas justifiés par l'usage commercial à hauteur de

2'400 fr., ce qui implique la reprise d'une part privée à ces frais de 200 fr.

par mois. Le revenu mensuel moyen total dégagé par l'exploitation de ce

café-restaurant se monte dès lors à 4'768 fr.45.

D. a) C'est ce dernier

chiffre que le BRAPA a retenu dans le cadre de sa révision 2003, laquelle l'a

amené à rendre une nouvelle décision en date du 30 octobre 2003. On

en extrait les passages suivants :

"(…)

A. DECISION DEFINITIVE du 30 octobre 2003 concernant l'avance de

pensions

alimentaires impayées du 1er février 2002 au 31 janvier 2003 :

Montant mensuel des pensions alimentaires fixées en faveur de :

B. B.________ Fr. 1400.00

Fr. 1400.00

C1. REVENU MENSUEL DETERMINANT janvier 2002

Activité indépendante, moyenne 2002 B. A._______ 4'568.00

Part privée sur véhicule, moyenne 2002 B. A.________ 200.00

Salaire net B. B.________ 932.50

Déduction forfaitaire par enfant(s) B. B.________ -500.00

5'200.50

C2. REVENU MENSUEL DETERMINANT septembre 2002

Activité indépendante, moyenne 2002 B. A.________ 4568.00

Part privée sur véhicule, moyenne 2002 B. A.________ 200.00

Salaire net B. B.________ 1122.60

Déduction forfaitaire par enfant(s) B. B.________ -500.00

5390.60

D. AVANCE MENSUELLE A LAQUELLE VOUS AVEZ DROIT

A partir du 1er février 2002 Fr. 9.50

A partir du 1er octobre 2002 Fr. 0.00

Remarques particulières :

Sur la base du résultat de l'exercice 2001, par

décision provisoire du 4 juin 2002, il vous a été versé la somme

totale de fr.16'800.00 (12 x fr.1'400.00) pour la période du 1er

février 2002 au 31 janvier 2003, alors que, suite à l'examen de votre

comptabilité de l'exercice 2002, il ressort qu'une avance mensuelle de fr.9.50

seulement devait vous être octroyée pour les mois de février à septembre 2002

et plus aucune dès octobre 2002.

C'est donc un montant de fr.16'724.00

que vous avez perçu à tort du 1er février 2002 au 31 janvier 2003.

Tous droits demeurent réservés concernant

celles des mois de février à avril 2003, soit 3 mois à fr.1'400.00, qui

devront être recalculés en fonction du résultat qui ressortira de votre bilan

et compte d'exploitation de l'exercice 2003, qu'il conviendra de nous faire

parvenir d'ici au 31 mars 2004 au plus tard.

Afin de convenir d'un plan de remboursement de

la somme de fr.16'724.00, vous voudrez bien contacter Mme F.________ au

numéro de téléphone susmentionné d'ici le 20 novembre 2003 au plus tard.

(…)"

On précisera que la

limite de revenu pour deux adultes et deux enfants est en effet fixée à 5'210

fr. par mois.

E. Agissant par acte du

11 novembre 2003, soit en temps utile, A. A.________ a recouru contre

la décision précitée. En substance, elle paraît demander le maintien du

versement des avances de 1'400 fr. par mois servies jusque-là par le BRAPA et

conteste également, implicitement à tout le moins, la restitution demandée.

Dans sa réponse du

5 décembre 2003, le BRAPA conclut au rejet du recours.

Considérants

1.

a) Dans un arrêt du

13.

mars 2002 (PS 2001/0136), le Tribunal administratif avait à juger

de la situation d'une requérante qui exerçait elle-même une activité

indépendante (en l'occurrence, il sagissait également de l'exploitation d'un

café-restaurant). Dans le cas présent, ce n'est pas la requérante elle-même qui

se trouve dans cette situation, mais son mari. Cependant, cette différence

entre les deux situations reste sans incidence ici; l'art. 20b du règlement du

18.

novembre 1977 d'application de la loi du 25 mai 1977 sur

la prévoyance et l'aide sociales (la loi est citée ci‑après : LPAS, alors

que le règlement est abrégé : RPAS), lorsqu'il fixe les limites du revenu

mensuel global net, au-delà duquel les avances ne sont plus versées, vise en

effet la situation globale de l'unité économique que constitue la famille en

cause (un ou deux adultes, un ou plusieurs enfants, même adultes, pour autant

qu'ils ne soient pas indépendants financièrement; voir sur ce point TA arrêt du

27.

septembre 2000, PS 2000/0078, consid. 1 lettre a) et les

références citées; voir également l'arrêt du 12 janvier 2000, PS

1998/0146 qui concerne également un indépendant).

b) Le BRAPA avait

auparavant pour pratique de fixer les avances, lorsque la requérante elle-même

ou son conjoint exerçait une activité indépendante, en se fondant sur les

résultats de l'exerice clos durant l'année précédant sa décision. Dans l'arrêt

précité du 13 mars 2002 (PS 2001/0136), le tribunal a apprécié cette

pratique de la manière suivante :

"(…)

cc) Quant à la période

déterminante pour apprécier la situation économique du requérant, on rappelle

qu'à teneur de l'art. 19 RPAS l'avance ne peut être accordée "que sur les pensions alimentaires dues

dès le mois au cours duquel l'intervention est demandée". La situation économique apparaît donc comme celle qui se présente

effectivement au moment où l'avance est réclamée; selon la doctrine du reste,

il incombe à l'administration de rendre une décision au regard des faits

déterminants au jour où elle statue (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol.

II, Berne 1991, ch. 2.2.6.6). Il en résulte que la période de calcul et la

période durant laquelle l'avance est due se confondent en quelque sorte, comme,

par comparaison, les périodes de calcul et de taxation dans l'imposition selon

le système postnumerando en droit fiscal (v. notamment, Jean-Marc Rivier, Droit

fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd., Lausanne

1998, p. 465 et ss). Dans l'arrêt PS 99/065, concernant également une

requérante de condition indépendante, le Tribunal administratif a du reste

rappelé que le but poursuivi par la LPAS était de venir en aide aux personnes

en difficulté, au moment où elles en ont réellement besoin; il a ainsi jugé

discriminatoire le refus d'allouer à celle-ci une aide en l'an 1999, sous

prétexte que le calcul pour déterminer cette aide se fondait sur la

comptabilité de l'an 1998, largement bénéficiaire en raison d'un chiffre

d'affaires extraordinaire.

aaa) Dans la pratique, le SPAS ne

rend toutefois qu'une seule décision par période de calcul; il fixe ainsi le

montant des avances sur la base de revenus estimés. Il effectue ensuite, de

façon périodique, une révision de la situation du bénéficiaire; mais sa

décision porte sur la période suivante. Au terme de cette révision, il peut

alors, par une nouvelle décision, soit approuver le bien-fondé du versement des

avances, tant dans son principe que dans sa quotité, soit en réduire le

montant, soit encore supprimer toute aide et exiger le remboursement des

montants indûment perçus, conformément à l'art. 26 LPAS. Ainsi, les décisions

concernant les avances ont généralement une portée limitée à une période

annuelle (sous réserve dès lors de décisions intermédiaires), la nouvelle

décision portant sur la période suivante, étant arrêtée en fonction de

l'évolution de la situation financière ou personnelle de l'ayant-droit. La

situation paraît relativement simple s'agissant des requérants de condition

dépendante; ceux-ci sont en mesure de produire une attestation salariale de

leur employeur portant sur la période de calcul effectif (v. par exemple arrêt

PS 00/070 du 17 janvier 2002). En revanche, la question est plus délicate

pour les requérants de condition indépendante; leurs revenus ne ressortent avec

précision que du compte d'exploitation, lequel est établi seulement au terme de

l'exercice déterminant pour l'octroi ou le refus des avances et, en principe,

disponible au plus tôt l'année suivante, dans les six mois suivant la clôture

de cet exercice (cf. art. 958 al. 2 CO). Il en résulte que les éléments dont

dispose le SPAS lorsqu'il rend sa décision soit, en règle générale, au début de

la période considérée, ne reflètent pas la situation économique réelle du requérant

au moment où les avances sont réclamées.

Ainsi, cette pratique, quand bien

même elle a reçu apparemment, dans l'arrêt PS 99/065 déjà cité, mais en obiter

dicum seulement, l'approbation du tribunal (consid. 3 de cet arrêt, dernière

phrase), ne répond pas aux objectifs poursuivis par les articles 20b al. 1 LPAS

et 19 RPAS, qui sont de couvrir les besoins courants de l'intéressée. Par

ailleurs, elle n'est guère compatible avec l'exigence d'égalité de traitement à

l'égard des requérants, puisque l'autorité, lorsqu'elle statue, est en mesure

d'apprécier la situation réelle des salariés, alors qu'elle fonde sa décision

seulement sur une estimation des revenus des indépendants. Cette pratique ne

peut, dans ces conditions, être approuvée. Du reste, dans l'arrêt 99/065, la

question qui était soumise au tribunal était quelque peu différente; il

s'agissait d'apprécier l'incidence sur le sort des avances d'une variation

extraordinaire du bénéfice durant un exercice.

bbb) Dans l'esprit des

dispositions précitées et pour apprécier au mieux la situation économique du

requérant, le SPAS doit au contraire rendre deux décisions portant sur la même

période de calcul. Ainsi, lorsqu'elle arrête les avances en début de période,

l'autorité doit opérer une estimation aussi vraisemblable que possible du

revenu présumé du requérant, pour la période en cause. Cette première décision

se voit, dans ces conditions, conférer nécessairement un caractère provisoire.

Cela ne signifie pas pour autant que le requérant ne dispose pas du droit de

mettre en cause cette décision; dans la mesure où elle lui cause, notamment par

le refus d'octroi de toute avance, un préjudice irréparable, il a

indiscutablement un intérêt digne de protection à recourir.

On signalera au passage que la

faculté de rendre des décisions provisoires est reconnue parfois expressément

par des textes légaux (ainsi en droit fiscal), mais que celle-ci peut être

admise aussi en l'absence de règle. En substance, la décision provisoire peut

être considérée comme étant affectée d'une condition (résolutoire), en ce sens

que ses effets seront caducs dans l'hypothèse où la situation de fait se révèle

finalement être différente de celle justifiant l'octroi de prestations; dans

une telle configuration, une base légale explicite n'est pas nécessaire pour

assortir la décision d'une telle condition, (respectivement pour fonder une

décision provisoire), puisque celle-ci permet de réaliser au plus près les

objectifs poursuivis par la loi (dans ce sens v. Pierre Moor, Droit

administratif II 47 ss, spéc. p. 50; v. d'ailleurs ATF 126 V 407 où le TFA

évoquait le cas - sans la critiquer - d'une décision à caractère provisoire en

matière d'assurance-chômage).

Ultérieurement, une fois entré en

possession de tous les documents attestant du revenu effectivement réalisé

durant la période de calcul, soit pour l'indépendant le compte d'exploitation

de l'exercice durant lequel l'octroi d'avances est requis, le SPAS est alors en

mesure de rendre une décision définitive quant au principe et au montant des

avances. Cette décision est alors susceptible, cas échéant, de se traduire par

un correctif, avec effet ex tunc, de la décision provisoire d'octroi et

déboucher sur l'allocation d'un solde dû sur des avances qui se révéleraient

ainsi insuffisantes ou, au contraire, par la suppression ou la réduction de ces

dernières et la réclamation du remboursement des montants versés en trop.

dd) Les principes applicables à

l'aide sociale vaudoise postulent en outre qu'avant de pouvoir obtenir une

telle aide, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses

besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille

vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose,

sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (Felix

Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, ch. 12.5.6, p. 155). Dans le calcul

du montant de l'aide, seuls sont pris en considération les avoirs effectivement

disponibles ou réalisables à court terme, les organismes d'aide sociale pouvant

renoncer à la réalisation de la fortune lorsque le bénéficiaire ou sa famille

seraient placés dans une situation de rigueur excessive, lorsque la mesure ne

produirait pas un effet économique significatif ou lorsque l'aliénation envisagée

n'apparaîtrait pas raisonnable pour d'autres raisons (RSV II-2.0, §3).

(…)"

c) C'est cette

solution (décision provisoire sur la base des comptes de l'année écoulée,

décision définitive fondée sur les comptes de l'année en cours), préconisée

dans l'arrêt du 13 mars 2002 du tribunal de céans, que le BRAPA

paraît vouloir appliquer. Pourtant, rien dans la décision des 28 mai/4

juin 2002 ne laisse apparaître le fait que cette décision aurait un caractère

provisoire; elle se présente au contraire comme une décision ordinaire, dont

rien n'indique qu'elle n'est pas définitive. Elle est donc entrée en force et -

contrairement à une décision provisoire, susceptible par nature d'être

réexaminée - elle ne peut être reconsidérée en l'absence de faits nouveaux au

sens des règles relatives à la procédure de révision.

aa) Dans le souci

d'être complet, il convient de procéder ici à quelques rappels. Une décision

administrative déployant des effets durables peut être l'objet de divers types

de modifications. En premier lieu, celle-ci peut être adaptée à une situation

de fait nouvelle; la rente AI est corrigée à la hausse, pour tenir compte d'une

modification du taux d'invalidité. On parle alors de réexamen (voir art. 22 al.

1.

RPAS, qui précise que les décisions concernant les avances sont prises

jusqu'à changement de la situation financière ou personnelle du bénéficiaire)

ou - lorsque cette modification intervient sur requête - de demande de nouvel

examen. Par ailleurs, il peut s'avérer après coup que la décision en question

reposait sur un état de fait erroné; l'une ou l'autre des parties pourrait

alors faire valoir des faits nouveaux (à savoir des faits antérieurs à la

décision, mais découverts par la suite) ou des preuves nouvelles, ce qui

obligerait alors l'autorité à procéder à la révision de celle-ci (on se trouve

dans une telle hypothèse de révision dans le cas de l'art. 21 al. 3 RPAS, qui

traite du cas dans lequel le bénéficiaire tait des faits importants ou

dissimule des pièces utiles; à titre d'exemple, voir aussi ATF 122 V 21,

consid. 2a; 138, consid. 2c; 115 V 186, consid. 2c et les références citées par

ces arrêts, ainsi que TA, arrêt du 11 janvier 1999, PS 1998/0143).

Enfin, lorsque les conditions de la révision ne sont pas réalisées, l'autorité

administrative compétente en matière d'assurances sociales peut également

reconsidérer une décision formellement entrée en force, si celle‑ci se

révèle sans nul doute erronnée et que la rectification revêt une importance

notable (ATF 117 V 12, consid. 2a et les références citées); en matière

d'assurances sociales, tant la révision que la reconsidération sont réglées

désormais à l'art. 53 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la

partie générale du droit des assurances sociales, entrée en vigueur le 1er janvier 2003.

bb) Dans le cas

d'espèce, l'on ne se trouve pas en présence d'une situation qui justifie un

réexamen. En réalité, le BRAPA avait pour pratique d'établir les avances de

l'année en cours en fonction des comptes de l'activité indépendante du

recourant ou de son conjoint de l'année précédente; modifier les avances en

fonction de la comptabilité de l'année en cours ne constitue pas une adaptation

de la décision à une nouvelle situation de fait, mais bien plutôt un changement

de pratique quant à la base de calcul déterminante. Cette remarque montre

également que l'on ne se trouve pas en présence de faits nouveaux justifiant

une révision; la comptabilité de l'année 2002, établie en 2003 ne constitue en

effet pas un fait ou une preuve qui existait au moment de la décision rendue

les 28 mai/4 juin 2002. Enfin, en l'absence de base légale, le Tribunal

administratif retient qu'il n'y a pas lieu de transposer la notion de

reconsidération du droit des assurances sociales dans le domaine des

prestations sociales.

En substance, l'on a

donc affaire à un problème de sécurité du droit. La requérante s'est vue

allouer des prestations dans le cadre de la décision de 2002, sur la base des

comptes 2001, cela sans aucune réserve, précisant que l'avance serait accordée

à titre provisoire; la requérante était dès lors fondée à comprendre celle-ci

comme un versement définitif qui ne serait pas remis en cause lors du dépôt des

comptes 2002. Ainsi, en tant qu'elle corrige après coup la décision antérieure,

soit s'agissant des avances versées de février 2002 à janvier 2003, la décision

du 30 octobre 2003 doit être annulée; il en va de même de la

restitution demandée, dès lors que les prestations versées ne l'ont pas été

indûment, mais au contraire sur la base d'un titre juridique.

En revanche, la

situation est différente pour l'année 2003; une décision provisoire de refus

pouvait être prise sur la base des comptes 2002, la question devant être

réexaminée sur la base des comptes 2003, aux fins de rendre une décision

définitive à cet égard. S'agissant de cet aspect, il est d'ailleurs

expressément réservé dans la décision attaquée (il n'y a au surplus pas lieu

d'exiger d'emblée la restitution des trois avances de 1'400 fr. versées entre

février et avril 2003, avant même que le BRAPA n'ait examiné les comptes 2002;

en effet, une restitution ne devrait être envisagée que sur la base d'une

décision définitive). Au demeurant, on pourrait imaginer que les comptes 2003

soient plus défavorables, ce qui devrait alors amener le BRAPA à rendre une

décision définitive dans laquelle il allouerait des prestations, respectivement

fixerait des prestations provisoires pour 2004.

2.

Il résulte des

considérations qui précèdent que le recours doit être admis, la décision

attaquée étant réformée en ce sens que la restitution demandée à concurrence de

16'724 fr. est supprimée, le refus provisoire de prestations à compter de mai

2003.

étant en revanche confirmé.

Le présent arrêt sera

rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue par le BRAPA le 30 octobre 2003 est réformée en ce sens que la

restitution d'une somme de 16'724 fr est supprimée, le refus provisoire de

prestations, à compter de mai 2003 étant en revanche confirmé.

III. Il n'est pas

prélevé d'émolument.

jc/Lausanne, le 29 décembre 2003

Le

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.