PS.2003.0226

TA - PS.2003.0226 - 2004-05-19 - c/Centre social intercommunal de Vevey

19 mai 2004Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Les époux B.

X.________-Y.________ et A. X.________, tous deux de nationalité turque, sont

respectivement associés-gérants et associés de la société à responsabilités

limitées C.________Sàrl (ci après: la Sàrl). Cette société, au capital social

de 40'000 fr., a été inscrite le 14 mars 2002 au Registre du Commerce. Son

siège se trouve à D.________ dans le Canton de Neuchâtel. Son but est le

suivant : "2********."

B. B. X.________-Y.________

et A. X.________ sont respectivement propriétaires de parts de 39'000 fr. et de

1'000 fr. de la Sàrl. Un contrat de travail a été conclu le 1er mai 2003

entre la Sàrl et A. X.________ avec un salaire net de 3'887 fr. 70. Un

contrat de travail a été conclu à la même date entre la Sàrl et B.

X.________-Y.________ avec un salaire net de 3'426 fr. 55.

C. Durant la saison

estivale, soit d'avril à fin septembre 2003, les époux X.________

-Y.________ont exploité le restaurant du Port de D.________, qui appartient à

la commune. Le 1er octobre 2003, A. X.________ s'est inscrit en qualité de

demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de la Riviera. En

date du 28 octobre 2003, les époux X.________ -Y.________ont déposé une demande

d'aide sociale auprès du Centre social intercommunal de Vevey.

D. Dans une décision du 5

novembre 2003, le Centre social intercommunal de Vevey a refusé la demande

d'aide sociale présentée par les époux X.________ -Y.________. Cette décision

mentionne notamment ce qui suit :

"(…)

Vous êtes considérés comme indépendants vu que

vous êtes respectivement associés-gérants et associés d'une société à responsabilités

limitées.

De plus vous avez pris en exploitation un

restaurant tout en sachant qu'il fermerait les mois d'hiver. Dans ces

conditions, nous ne pouvons pas donner une suite favorable à votre demande

d'aide financière.

(…)"

B.________ et A.

X.________ ont déposé un recours non daté contre cette décision, qui a été reçu

par le Tribunal administratif le 3 décembre 2003. Le Centre social

intercommunal de Vevey a déposé sa réponse le 24 décembre 2003 en concluant

implicitement au rejet du recours.

B.________ et A.

X.________ ont déménagé dans la commune de Z.________ le 15 décembre 2003. Ils

se sont alors adressé au CSR de Lausanne, qui, en leur qualité de réfugiés, les

a dirigés vers le Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR). Après avoir

en tendu les époux X.________ le 16 février 2004, le CSIR leur a versé une

avance de 2'000 fr en subordonnant le versement du solde du forfait d'aide

sociale à la remise des pièces attestant de leur indigence. Dans une décision

du 3 mai 2004, dont une copie a été transmise au Tribunal administratif, le

CSIR a demandé la restitution de l'avance de 2'000 fr. au motif que les époux

X.________ n'avaient pas fourni les pièces requises et n'avaient "démontré

aucune volonté de collaboration, ni aucune volonté de prouver leur

indigence".

Considérants

1.

Déposé dans le délai de

trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et

l'aide sociales (ci-après : LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il

est au surplus recevable en la forme. Il y a lieu dès lors d'entrer en matière

sur le fond.

2.

Il convient au

préalable de rappeler quels sont les principes généraux qui fondent le droit à

l'aide sociale.

a) C'est dans un arrêt

rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal

fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un

droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne

1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains

élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition

de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la

composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I

281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce

qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés

inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou

indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement

dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits

fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions

minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P.

Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril

1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré

cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "Le droit à des

conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de

détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé

et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie

conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins

humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de

prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284;

Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p.

685.

et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la constitution

fédérale de la confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003,

§ 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à

savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la garantie d'un revenu

minimal (JT 1997 I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, pp. 119-120).

La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement

reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P. Müller, op.

cit., p. 172).

La question de savoir

à quelles conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le

montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale

et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe

dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur

(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit.,

p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la

matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op.

cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en

fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on

peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le

Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales

d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du

minimum vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites

(art. 93 LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons.

4c; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une étude menée sur

l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences

dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des

institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une

loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe,

janvier et février 2003, pp. 19-20).

b) Sur le plan

cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide

aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations

financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres

prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances

sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le

territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se

trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et

personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires

et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins

en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre

part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers

tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation

professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de

cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat

relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,

printemps 1977, p. 758).

La nature,

l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de

la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les

prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le

Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les

dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

3.

Dans la décision

litigieuse, l'autorité intimée relève tout d'abord que les recourants doivent

être considérés comme des indépendants puisqu'ils sont respectivement

associés-gérants et associés d'une société à responsabilités limitées.

L'autorité intimée fonde au surplus sa décision de refus d'aide sociale sur le

fait que les recourants ont pris en exploitation un restaurant tout en sachant

qu'il fermerait les mois d'hiver. Dans son écriture déposée dans le cadre de la

procédure, le Centre social intercommunal de Vevey a soutenu que les

recourants auraient dû faire preuve de prévoyance en continuant à exploiter le

restaurant pendant le mois d'octobre 2003 en précisant que les gains réalisés

pendant la période d'ouverture du restaurant auraient dû leur permettre

d'épargner suffisamment pour couvrir leurs besoins le temps de retrouver un

emploi dans l'hôtellerie pendant la période d'hiver.

Dans leur pourvoi, les

recourants soutiennent que c'est à tort que l'autorité intimée a considéré

qu'ils n'avaient pas droit à l'aide sociale du seul fait qu'ils sont

indépendants. Ils se réfèrent au surplus aux principes résultant de l'art. 12

Cst. et des art. 16 et 17 LPAS mentionnés ci-dessus. Selon eux, en application

de ces dispositions, des prestations d'aide sociale doivent leur être allouées

pour les soutenir durant la période séparant la fin de leur activité

saisonnière et le début d'un nouvel emploi durant la saison d'hiver.

a) Ni la LPAS ni son

règlement d'application ne contient de disposition spécifique sur les

prestations d'aide sociales dont pourraient bénéficier les personnes de

condition indépendante. On doit toutefois mentionner l'art. 18 LPAS, qui a la

teneur suivante: "Exceptionnellement, lorsque les circonstances le

justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens

propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique".

Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette

norme; ils se bornent à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de

permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin

d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne

devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil

d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, Printemps 1977, p. 758).

Dans sa jurisprudence,

le Tribunal administratif a commencé par rattacher le cas de l'aide allouée aux

personnes de condition indépendante à l'art. 18 LPAS, en précisant que la

concrétisation de cette disposition se trouvait dans les directives édictées

par le SPAS (v. l'ancien chiffre 9 des "Principes d'application de l'Aide

sociale vaudoise", soit du Recueil d'application, dans sa section

régissant les activités indépendantes qui correspond au chiffre II-10 actuel du

Recueil; arrêts PS 1996/0340 du 4 mars 1997; PS 1996/0228 du 27 février 1997).

Dans ces arrêts, le tribunal a constamment insisté sur le caractère temporaire

d'une telle aide, tout en rappelant qu'elle n'était pas destinée à financer une

entreprise dont l'activité n'était pas rentable. Par la suite, le tribunal a

considéré que l'art. 18 LPAS n'avait pas pour vocation spécifique de traiter le

cas des indépendants, la notion "d'indépendance économique"

n'ayant pas le même sens que celle "d'activité économique indépendante".

En réalité, l'aide versée à ce titre devait permettre aux requérants (y compris

les personnes salariées) de satisfaire à nouveau à leurs besoins essentiels

sans recourir à l'assistance publique. Cette disposition concrétisait ainsi

l'un des buts même de l'aide sociale, à savoir la possibilité de restaurer

l'indépendance économique dans un sens général.

En définitive, rien

dans la loi ne permet d'exclure une intervention de l'aide sociale en faveur

des personnes qui souhaiteraient créer une entreprise, quand bien même la

pratique commande, à juste titre, de se montrer très restrictif à cet égard

(v. PS 2002/0070 du 29 août 2002; PS 2001/0094 du 28 août 2001; PS

1999/0066 du 9 septembre 1999).

Pour sa part, le SPAS

a codifié sa pratique dans le Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise,

dont l'édition la plus récente date de janvier 2004. Sur le principe, il admet

que l'aide sociale puisse être octroyée à des personnes de condition

indépendante, à revenus modestes ou dont la situation financière est

passagèrement compromise (directive II-10.0). Les conditions posées pour

l'octroi d'une telle aide sont les suivantes :

"- L'ASV n'intervient pas

pour permettre la création d'entreprises ni pour soutenir une activité

indépendante ou assurer des frais de fonctionnement liés à l'entreprise.

Néanmoins, pour les personnes professionnellement "indépendantes",

dont la situation financière est passagèrement compromise, les conditions

d'octroi de l'ASV sont les suivantes :

- Une

aide sociale pour une période de six mois, peut être accordée par l'autorité

d'application, dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse

viable.

- Après

six mois d'aide, toute prolongation doit faire l'objet d'une demande au SPAS

(Section AIS). Selon la procédure de demande d'aide exceptionnelle, demande qui

sera accompagnée d'un rapport complet de situation (arguments tant financiers

que sociaux).

Sur la

base des rapports transmis, le SPAS (Section AIS) préavisera sur une éventuelle

période de renouvellement.

A la

fin de la période de renouvellement et pour autant qu'une prolongation soit

souhaitable, un dossier actualisé sera à nouveau transmis au SPAS (Section AIS)

pour un nouveau préavis.

L'Unité

de Contrôle et de Conseils (UCC) du SPAS est à disposition de l'ensemble des

autorités d'application pour des conseils et remarques. Le CSR de Lausanne

quant à lui fera appel à son groupe ressources.

Pièces

nécessaires pour apprécier valablement la situation d'un indépendant :

- copie des derniers

comptes annuels,

- situation comptable au jour de la demande,

- copie de la déclaration d'impôts avec taxation

fiscale,

- situation des comptes bancaires au jour de la

demande,

- extrait de l'Office des poursuites à jour, cas

échéant,

- extrait du Registre du Commerce, cas échéant,

- baux à loyer commerciaux, cas échéant,

- détermination du revenu de l'activité commerciale :

les

indépendants remettront, mensuellement, un document signé comprenant le total

du chiffre d'affaires réalisé et celui des charges payées pendant le mois (les

amortissements et autres constitutions de provisions pour charges futures sont

exclus). Les charges payées seront inventoriées par rubrique (achat

marchandises, loyer, frais de véhicules, téléphones, etc….). L'autorité

d'application en examinera le bien-fondé au besoin demandera les pièces

justificatives.

Elle

veillera en outre à identifier et ressortir toutes dépenses privées pouvant

être contenues dans les comptes (voiture, frais représentation, téléphones,

etc….)."

b) En résumé, le seul

fait que les recourants déploient une activité économique indépendante ne

suffit pas à exclure en toute hypothèse l'octroi de l'aide sociale. L'autorité

intimée ne pouvait par conséquent pas refuser toutes prestations pour ce seul

motif.

Au surplus, l'autorité

intimée ne pouvait se contenter de reprocher aux recourants de ne pas avoir agi

de manière adéquate en exploitant un restaurant pendant la belle saison sans

avoir fait les démarches nécessaires en temps utile pour trouver un emploi

durant les mois d'hiver ou avoir constitué les économies nécessaires. En

application de l'art. 17 LPAS, l'aide sociale doit en effet être accordée à

toute personne dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins

vitaux et personnels indispensables, ceci indépendamment des causes de la

situation d'indigence. L'aide sociale ne saurait ainsi être refusée au seul

motif que le requérant s'est mis par sa faute dans une situation d'indigence

(v. Felix Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, p.74 s) En constatant que

les requérants s'étaient, cas échéant, mis par leur faute dans une situation

d'indigence et en renonçant à toutes autres investigations, l'autorité intimée

a également violé le principe inquisitorial. Ce principe, qui domine la

procédure administrative (ATF 111 II 284 c. 2; Pierre Moor, Droit

administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3, p. 175), impose à l'autorité d'établir

d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110

V 52 c. 4a et la jurisprudence citée); elle doit entreprendre elle-même les

investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des

intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 88 B I, p. 550). Lorsque la loi se réfère à des

circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une

évaluation schématique (ATF 112 Ib 8; 110 V 229). Elle doit au contraire

déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé; elle doit

pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier

consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 104 V 211).

En application des

principes mentionnés ci-dessus, l'autorité intimée aurait dû à tout le moins

effectuer les investigations nécessaires pour déterminer si, au moment où

l'aide sociale a été requise, les recourants disposaient des moyens nécessaires

pour satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables. Il lui

appartenait également cas échéant d'examiner si les conditions permettant

l'octroi de l'aide sociale à des personnes de condition indépendante étaient

réunies. Ces investigations auraient notamment pu amener l'autorité intimée à

subordonner le versement de l'aide sociale à la cessation de l'activité

indépendante et à l'exigence que les recourants se consacrent à une activité

salariée (Arrêts TA PS 02/0085 du 7 août 2002; 00/077 du 7 septembre 2001 et

98/0059 du 8 avril 1998).

4.

L'autorité intimée

n'ayant pas effectué les investigations requises avant de rendre la décision

attaquée, il convient d'annuler cette dernière et de lui retourner le dossier

afin qu'elle statue à nouveau. Il appartiendra à l'autorité intimée de se

fonder sur la situation des recourants au moment où ils ont déposé leur demande

d'aide sociale le 28 octobre 2003, sans tenir compte des événements ultérieurs

et notamment de la procédure devant le CSIR, cette dernière n'étant pas

relevante dans le cas d'espèce. Le recours doit par conséquent être admis, les

frais étant laissés à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 5 novembre 2003 par le Centre social intercommunal de Vevey est

annulée.

III. Le dossier

est retourné au Centre social intercommunal de Vevey pour nouvelle décision au

sens des considérants.

IV. Le présent arrêt est

rendu sans frais, ni allocation de dépens.

np/Lausanne, le 19 mai 2004

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Composition

Faits

Considérants

1.

2.

685.

3.

4.

Dispositif