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Décision

PS.2004.0008

TA - PS.2004.0008 - 2004-08-16 - c/Centre social régional de Sainte-Croix

16 août 2004Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par décision rendue le

5 décembre 2000, le Centre social régional de Sainte-Croix (ci-après: le CSR) a

mis X.________ - né en 1952 - au bénéfice des prestations de l'aide

sociale à compter du 1er novembre 2000, en complément des revenus insuffisants

de son activité lucrative indépendante de mécanicien sur cycles et machines

diverses. Octroyée pour une période initiale de trois mois, cette aide a

perduré jusqu'au mois de décembre 2002. A cette époque, le CSR a suspendu ses

prestations en raison du refus de collaboration de l'intéressé qui ne se

rendait plus aux entretiens de contrôle ni ne fournissait d'effort pour trouver

un travail salarié, respectivement pour améliorer l'organisation et la gestion

inadéquates de son activité indépendante. X.________ ayant manifesté la

volonté d'un retour à une meilleure collaboration - notamment par l'engagement

pris de rendre compte de sa situation financière tous les trois mois, de

renoncer à terme à son activité indépendante si elle ne s'avérait plus rentable

pour rechercher un emploi, enfin de s'adjoindre l'aide d'un curateur - le CSR

lui a à nouveau alloué une aide à compter du mois d'août 2003 par le versement

du montant de son loyer à titre de "défraiement à une activité

occupationnelle anti-dépressive". Lors d'un entretien tenu le 28 octobre

2003, le CSR fixa à X.________ un délai de trois mois pour atteindre une

autonomie financière, les comptes de son activité indépendante pour l'année

2003 ayant été jugés encourageants. Un délai au 1er avril 2004 pour atteindre

ce même objectif lui fut fixé oralement le 3 décembre 2003.

B. Par décision du 15

décembre 2003, le CSR signifia à X.________ que le versement de toute

prestation d'aide sociale en sa faveur allait être interrompu au 1er avril 2004,

ce délai lui étant laissé pour retrouver une autonomie financière dans le cadre

de son activité indépendante, respectivement pour renoncer à celle-ci et

s'inscrire comme demandeur d'emploi.

X.________ a

recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif par acte du 13

janvier 2004. Faisant en substance valoir que son âge et le fait d'avoir

travaillé en qualité d'indépendant depuis 10 ans entravaient sa réinsertion

dans le marché du travail, il conclut à la prise en charge de son loyer et de

ses primes d'assurance-maladie, qu'un chiffre d'affaire temporairement

insuffisant ne lui permettrait pas d'assumer.

C. Par réponse du 16

février 2004, le CSR a conclu au rejet du recours. Il fit en résumé valoir que

l'aide sociale ne pouvait en principe pas être allouée à un indépendant durant

plus de six mois et pour autant que l'entreprise paraisse viable, ce qui

n'était en l'occurrence manifestement pas le cas, respectivement que

l'intéressé ne satisfaisait plus à son devoir de collaborer à l'établissement

de ses revenus ni à celui d'entreprendre toutes les démarches utiles pour

retrouver une autonomie financière.

Par courrier du 19

février 2004, le CSR précisa qu'il avait renoncé à transmettre le dossier du

recourant au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS), en

principe compétent pour examiner la viabilité de l'entreprise, dès lors que la

comptabilité sommaire tenue par l'intéressé rendait à l'évidence compte du

caractère non rentable de son activité.

Par courrier du 11

mars 2004, le recourant a satisfait à la requête du juge instructeur de produire

une copie des décomptes de son activité à compter du mois d'octobre 2003,

lesquels n'avaient pas été portés à la connaissance de l'autorité intimée. De

ces pièces, il ressort qu'il a réalisé un chiffre d'affaires de 1'296 fr.

octobre, 1'137 fr. en novembre, 666 fr. en décembre, 671 fr. en janvier et 473

fr. en février.

D. Les arguments des

parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

L'autorité intimée a

sanctionné par un refus total de l'aide sociale le comportement inadéquat du

recourant. Celui-ci avait en effet persisté à exercer une activité indépendante

non rentable, évité tant de rechercher un emploi que de recevoir l'aide d'un

office de placement, enfin négligé de fournir des renseignements et de se

rendre à des entretiens avec l'assistant social chargé de son cas. La question

est de savoir si une telle suppression est compatible avec le droit

constitutionnel à l'aide sociale.

2.

Sous la note marginale

"Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art.

12.

Cst prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est

pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et

de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité

humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des

conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui

obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans

le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée pose le

principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne

qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention

justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193;

Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss).

La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des

conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il

soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité

sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de

l'art. 12 Cst mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.

Dans le Canton de

Vaud, l'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne

qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux

et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 LPAS

l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le code civil. L'art. 21

LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont

accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des

circonstances locales (al. 1er), les prestations étant allouées dans

les cas et les limites prévus par le département, selon les dispositions

d'application (al. 2). Quant à l'art. 23 LPAS, il prévoit que la personne

aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui

appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle

et financière et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de

travail.

Le Service de

prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action

sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale

vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV"

(ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui

sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide

sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des

autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des

institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des

institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien

correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en

Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour

une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver

ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne

seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de

déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui correspondent

au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre II-14.0

desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale,

tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable,

peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations

circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une réduction maximum

de 15 % du forfait 1".

3.

a) En l'espèce,

l'autorité intimée a sanctionné le comportement du recourant non pas par une

réduction des prestations de l'aide sociale, mais par une suppression de

celle-ci. Une telle négation totale du droit n'est prévue à l'art. 23 LPAS que

dans les cas où le bénéficiaire refuse soit de renseigner, soit d'accepter une

proposition de travail. N'est donc pas expressément saisie l'attitude du

recourant qui consiste essentiellement à se cantonner dans un état

d'indépendant réalisant un revenu insuffisant. On ne saurait pour autant

conclure à un défaut de base légale de la décision attaquée : si la loi impose

au bénéficiaire de l'aide de donner des informations au sujet de sa situation

personnelle et d'accepter de travailler, une interprétation logique permet

d'inclure dans cette obligation celle d'abandonner un statut d'indépendant et

de s'inscrire à l'office régional de placement en vue de trouver un emploi

(Tribunal administratif, arrêts PS 2000/0074 du 16 août 2000 et

2002/0180 du 1er mai 2003).

b) Que la

réglementation cantonale prévoie de sanctionner un manquement par la

suppression de l'aide est cependant insuffisant dès lors que celle-ci est

garantie par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle

doit se fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit

en effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la

proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst;

Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss).

Or, pour la doctrine, la suppression de toute aide impliquant précisément celle

des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux, une telle mesure se

révèle par là incompatible avec l'exigence d'une préservation de l'essentiel du

droit fondamental (Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 166;

Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 178; Gysin, Der Schutz des

Existenzminimums in der Schweiz, p. 130).

Quant au Tribunal

fédéral, dans l'arrêt précité ATF 122 II 193, s'il a reconnu le principe selon

lequel une restriction des prestations de l'aide sociale ne devait pas porter

atteinte à l'essentiel du droit, il n'a reconnu le caractère absolu de cette

protection que dans le cas où c'était sans sa faute qu'une personne se trouvait

objectivement dans une situation où elle ne pouvait pas subvenir à ses besoins

("Der Entzung von Fürsorgeleistungen muss verhältnismässig sein (...) und

darf den Kerngehalt des Grundrechts nicht beeinträchtgen. In der Lehre wird die

Ansicht vertreten, dass der vollständige Entzug von existenziellen Leistungen

einen absoluten unzulässigen Eingriff in den Kerngerhalt darstelle (...). Das

ist jedenfalls insoweit anzuerkennen, als eine Person unverschuldet objectiv

nicht in der Lage ist, sich die für ihr physisches Überleben unabdingbaren

Mittel zu verschaffen") et a laissé indécise la question de savoir si et

dans quelles circonstances une suppression totale peut être admissible.

c) Cela étant, la

notion même de noyau intangible, inhérente à l'existence du droit fondamental

consacré à l'art. 12 Cst, conduit à retenir qu'une suppression totale de l'aide

sociale n'est pas concevable. En effet, si le droit à des conditions minimales

d'existence se limite à ce qui est absolument nécessaire pour vivre, comme le

Tribunal fédéral le définit lui-même, il ne reste pas de place pour une

restriction supplémentaire, notamment sous forme d'une suppression des

prestations (Uebersax, Stand und Entwicklung der Sozialverfassung der Schweiz,

in AJP 1998, p. 3, spéc. p. 12). En d'autres termes, admettre un minimum

implique d'exclure que soit toléré moins que ce minimum (Auer, Le droit à des

conditions minimales d'existence : un nouveau droit social ?, In Mélanges

en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 27 ss, spéc. 42).

On ne voit au surplus

pas qu'une exception, telle que réservée par le Tribunal fédéral dans l'arrêt

précité, soit aménagée pour le cas où le bénéficiaire de l'aide sociale se

trouverait par sa faute dans une situation de détresse appelant le recours à

l'aide sociale. Si le droit à celle-ci est indépendant des causes ayant

provoqué la détresse et notamment des fautes de son titulaire, comme cela est

unanimement admis (ATF 121 I 367, spéc. 377 : "die Gründe für die Notlage

irrelevant sind"; Wolffers, op. cit, p. 167), le même droit doit pouvoir

perdurer indépendamment des mêmes causes : il existe du seul point de vue

objectif, eu égard au besoin d'aide (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der

Schweiz, p. 178, note 51).

Il faut dès lors

admettre que, vu l'art. 12 Cst, le refus de l'aide sociale, tel que prévu par

l'art. 23 LPAS en cas de manquement de celui qui la sollicite, n'est pas

admissible.

4.

a) Selon le Tribunal

fédéral, la suppression du droit à l'aide sociale peut être prononcée même sans

base légale pour cause d'abus de droit de la personne assistée, ainsi en cas de

violation des obligations qui lui incombent pour qu'elle puisse prétendre à un

soutien (ATF 121 I 367, consid. 3d, p. 375 ss; 122 II 193, consid. 2c/ee,

p. 198); on ne trouve cependant pas d'arrêt dans lequel son affirmation,

reprise de Wolffers (op. cit., p. 168) ait trouvé à s'appliquer.

Dans l'ATF 121 I 367

précité, le Tribunal fédéral a considéré qu'on ne pouvait voir d'abus de droit

dans le fait d'omettre de solliciter la réintégration dans une nationalité

susceptible de mettre fin à un état d'indigence; dans l'ATF 122 I 193 précité,

où il était question d'un requérant d'asile dont le comportement était

inadéquat, il s'est placé sur le terrain non pas de l'abus de droit mais de la

proportionnalité d'une mesure de suppression de l'aide sociale; enfin, dans un

arrêt du 4 mars 2003, il a considéré que le refus d'un emploi convenable

faisait sortir son auteur du cercle des bénéficiaires de l'aide sociale, de

sorte qu'il n'y avait pas à trancher la question d'un abus du droit à celle-ci

(arrêt non publié 2P.147/2002).

b) Pour Jörg Paul

Müller (Grundrechte in der Schweiz, p. 179 et 180), le droit à l'aide sociale

ne peut pas se perdre, fût-ce en cas d'abus de droit, dès lors qu'il a trait à

la dignité humaine : on ne pourrait pas y renoncer davantage qu'à

l'interdiction des traitements inhumains de l'art. 3 CEDH; au bénéficiaire

abusif, il faudrait opposer d'autres moyens que le retrait de prestations

essentielles, ainsi en modifiant le genre des prestations accordées, en

imposant des mesures de tutelle ou en prenant des sanctions pénales, notamment

par application de l'art. 292 CP, après avoir adressé certaines injonctions à

l'intéressé.

Pour Kathrin Amstutz

(Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne, 2002, p. 304 ss, spéc. 310 ss),

un abus du droit à l'aide sociale ne peut être retenu qu'à deux conditions.

L'intéressé doit tout d'abord avoir manifestement provoqué son dénuement dans

le seul but de percevoir des prestations : en dehors de cette hypothèse, soit

il ne se trouvera pas dans une situation de besoin d'aide, soit il s'y trouvera

sans que le reproche puisse lui en être fait. Il doit ensuite avoir affecté

délibérément ces prestations à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale :

dans le cas contraire, il n'aura pas détourné l'institution de son but comme le

postule la notion de l'abus de droit. Ce n'est donc que dans cette conjonction

de deux hypothèses qu'un abus de l'art. 12 Cst pourrait être admis, de sorte

qu'il relève de la théorie.

Pour Schefer (Die

Kerngehalte von Grundrechten, Berne, 2001, p. 350), le mécanisme de l'abus de

droit, qui permet de satisfaire dans un cas particulier l'exigence de justice

au détriment de l'application d'une norme juridique, ne fonctionne pas dans le

cas de l'aide sociale. L'exclusion de celle-ci réduit en effet son bénéficiaire

à une existence incompatible avec la dignité humaine, résultat que la recherche

de justice ne peut précisément pas justifier.

Pour Schleicher

(Rechtsmissbrauch bei der Ausübung des Grundrechts auf Existenzsicherung,

Berne, 1998, p. 50), le droit à l'aide sociale ne peut pas être supprimé dès

lors qu'il coïncide avec un noyau intangible; en présence d'un comportement

abusif du bénéficiaire, on ne peut qu'agir sur le mode de fourniture des

prestations et non pas sur l'importance de celles-ci.

Dans un arrêt critiqué

par la doctrine (Pärli, Verfassungsrechtliche Aspekte neuer Modele in der

Sozialhilfe, in AJP 2004, p. 45, spéc. 53), le Tribunal fédéral a considéré

que, dans le cas où le demandeur d'aide sociale disposait du choix entre

demeurer indigent ou prendre un emploi convenable mettant fin à son état, la

problématique de l'abus de droit ne se posait pas; l'intéressé se trouvait en

effet, selon les termes de l'art. 12 Cst "en mesure de subvenir à son

entretien", puisque la faculté d'obtenir un gain par son travail ne

dépendait que d'un acte de sa volonté (arrêt du 4 mars 2003 dans la

cause 2P.147/2002). Il a ainsi placé sur le même pied celui qui détient les

moyens de sa subsistance et celui auquel il ne tient que de vouloir se les

procurer. Mais il aurait pu tout aussi bien qualifier d'abusive l'attitude

consistant à ne pas prendre un emploi convenable, en déclarant satisfaites les

deux conditions posées par Kathrin Amstutz, telles qu'on les a énoncées

ci-dessus : par ledit refus, l'intéressé se serait placé de lui-même dans une

situation de détresse et il aurait entendu affecter les prestations de l'aide

sociale non pas à la satisfaction des besoins visés à l'art. 12 Cst mais au

profit d'une personne "en mesure (d'y) subvenir" au sens de cette disposition,

ou en tous les cas placée par le Tribunal fédéral sur le même pied.

Statuant sur le cas

d'un demandeur d'aide refusant de consulter un conseiller en insertion sociale,

le Tribunal administratif a considéré qu'un tel comportement n'autorisait pas

la suppression des prestations; on ne pouvait pas parler d'abus de droit

puisque l'intéressé n'était pas en position de mettre fin à son dénuement de

son propre mouvement; il ne se trouvait pas non plus dans une situation

semblable à celle jugée par le Tribunal fédéral dans la cause 2P.147/2002

susmentionnée, où le requérant d'aide sociale se voyait proposer un emploi apte

à mettre immédiatement fin à son indigence, puisque la seule intervention d'un

conseiller n'assurait pas qu'un emploi soit trouvé (arrêt du 1er mai 2003

dans la cause PS 2002/0180).

Le Tribunal fédéral a

confirmé récemment son point de vue dans le cas d'un demandeur d'aide sociale

qui se refusait à participer à un programme d'occupation pourtant prévu au

titre de condition par la loi cantonale en matière d'aide sociale. Par une

telle attitude, l'intéressé s'aliénait le droit à l'aide sociale, celui-ci

n'ayant été institué à l'art. 12 Cst. qu'à titre subsidiaire, à savoir pour le

cas où son titulaire ne serait pas en mesure de se procurer lui-même de quoi

subvenir à ses besoins (ATF 130 I 71). Le Tribunal fédéral a ainsi nié à

nouveau que les conditions d'octroi du droit soient encore réalisées dans le

cas d'un refus d'emploi, contrairement à ce que soutenait Kathrin Amstutz dans

une critique de l'arrêt 2P.147/2002 susmentionné (cf. Zeitschrift für

Sozialhilfe 2003, p. 97 ss).

5.

En l'espèce, le

recourant adopte certainement un comportement inadéquat en poursuivant son

activité indépendante non rentable et en se soustrayant à son obligation de

rechercher un emploi. Pour autant, ce manquement ne peut pas être sanctionné

par un refus de l'aide sociale, ce qui contraindrait l'intéressé à vivre dans

des conditions précisément exclues par la protection constitutionnelle. Il n'y

a pas non plus à considérer que le recourant n'éprouve pas de besoin d'aide dès

lors qu'il lui suffirait de satisfaire aux exigences de l'autorité en matière

de recherches d'emploi : contrairement aux cas jugés par le Tribunal fédéral

dans les causes 2P.147/2002 et ATF 130 I 71 susmentionnées, la faculté

d'entreprendre de telles recherches n'équivaut pas à celle de prendre un emploi

disponible.

Il est cependant

patent que la situation est insatisfaisante et que le recourant ne saurait se

complaire dans une activité peu astreignante en se laissant indéfiniment

assister financièrement. Trois voies paraissent à tout le moins ouvertes à

l'autorité plutôt que de supprimer l'aide contrairement à l'art. 12 Cst. Une

réduction des prestations peut tout d'abord être imposée au recourant (cf. consid.

1.

ci-dessus). Une imputation pourrait ensuite avoir lieu du revenu du recourant

sur le montant de l'aide à allouer; le dossier devrait être complété à ce

sujet, puisque, si le recourant a fourni son chiffre d'affaires mensuel

d'octobre 2003 à mars 2004, on ignore ses charges tout comme le revenu net réel

qu'un commerce tel que le sien est susceptible de procurer (cf. au sujet d'une

forme de taxation d'office du revenu d'un indépendant requérant l'aide sociale,

Tribunal administratif, arrêt du 22 janvier 2004 dans la cause PS

2002/0115). Enfin, l'autorité pourrait, comme dans le cas jugé par le Tribunal

fédéral dans l'ATF 130 I 71, enjoindre au recourant, sinon de prendre un emploi

convenable qu'elle lui proposerait elle-même, tout au moins de participer à un

programme d'occupation adéquat : en cas de refus de l'intéressé, le droit à

l'aide sociale pourrait alors lui être refusé en application de cette

jurisprudence. Il ne paraît en revanche pas possible, alors même que cela est

suggéré par Müller (op. cit., p. 179 et 181), de ne fournir au recourant, s'il

s'obstinait à ne pas suivre les injonctions de l'autorité, que des prestations

en nature, sous forme de bons de repas ou d'accès dans une institution

d'accueil; certes l'art. 21 al 1er LPAS n'exclut-il pas que l'aide

sociale soit allouée sous forme de prestations en nature. Mais un tel procédé

implique pour le bénéficiaire des vexations qui n'apparaissent justifiées que

lorsque la remise d'espèces ne permet pas d'atteindre le but de l'aide, ainsi

dans le cas de toxicomanes ou de personnes privées de discernement; encore

faudrait-il se demander si une base légale expresse ne doit pas être à

disposition pour déroger au principe du versement d'une somme d'argent

(Amstutz, op. cit., p. 296 à 298), ce qui n'est pas le cas en droit vaudois.

Les motifs qui

précèdent conduisent à l'annulation de la décision attaquée. La cause sera

renvoyée à l'autorité intimée, qui, sans nier le droit du recourant à l'aide

sociale, statuera à nouveau dans le sens des considérants.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 15 décembre 2003 par le Centre social régional de

Sainte-Croix est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer

à nouveau dans le sens des considérants.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

jc/sb/Lausanne, le 16 août 2004

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.