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Décision

PS.2004.0062

TA - PS.2004.0062 - 2004-06-14 - c/Service de l'emploi

14 juin 2004Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. B. X.________ et A.

X.________ se sont mariés le 6 juin 1992.

A partir du 1er septembre 1999

un enfant a été placé auprès du couple en vue d'adoption. Le

16 avril 2002, B. X.________ a déposé une requête de mesures

protectrices de l'union conjugale auprès du Président du Tribunal

d'arrondissement de l'Est-vaudois. Lors d'une audience tenue le

21 mai 2002, les époux ont passé une convention prévoyant

l'attribution de la garde sur l'enfant à B. X.________ et le paiement d'une

pension mensuelle de 1'000 fr. par A. X.________ en faveur de son épouse et de

l'enfant. Dans un prononcé du 22 juillet 2002, le Président du

Tribunal d'arrondissement de l'Est-vaudois a ordonné à la Caisse publique

cantonale vaudoise de chômage de prélever chaque mois sur les indemnités dues à

A. X.________ la somme de 1'000 fr. et de la verser en mains de son épouse. La

séparation des époux est arrivée à échéance le 30 novembre 2002. Lors

d'une audience tenue le 20 mars 2003 devant le Président du Tribunal

de l'arrondissement de l'Est-vaudois, les époux ont passé une nouvelle

convention de mesures protectrices de l'union conjugale confirmant l'octroi de

la garde à B. X.________ et fixant à 500 fr. la contribution de A. X.________

pour l'entretien des siens dès le 15 mars 2003. Cette convention

confirmait également l'accord de A. X.________ pour qu'un prélèvement soit

effectué directement auprès de la Caisse cantonale vaudoise de chômage.

B. A. X.________ a

revendiqué les prestations de l'assurance-chômage à partir du

31 août 2001, un second délai-cadre d'indemnisation lui étant ouvert

dès cette date. Dès cette date, il a touché des indemnités correspondant à 70 %

de son gain assuré.

C. Par acte du

11 juin 2003, A. X.________ a recouru auprès du Service de l'emploi

contre le décompte de la Caisse cantonale de chômage du mois de mai 2003 en

contestant l'indemnisation au 70 % de son gain assuré. A. X.________ a soutenu

que, dès lors qu'il a une obligation d'entretien envers un enfant, il devrait

bénéficier d'une indemnité journalière pleine et entière s'élevant à 80 % du

gain assuré. Le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de

recours en matière d'assurance-chômage, a rejeté ce recours par décision du

17 mars 2004.

D. A. X.________ s'est

pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du Service de

l'emploi en date du 8 avril 2004. Dans un courrier du

27 avril 2004, le Service de l'emploi s'en est remis à justice.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de

30.

jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du

droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours

est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

a) L'art. 22 al. 1 et 2

de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance‑chômage

(LACI) prévoit ce qui suit :

"(…)

L'indemnité journalière pleine et entière

s'élève à 80 % du gain assuré. L'assuré touche en outre un supplément qui

correspond au montant, calculé par jour, des allocations légales pour enfant et

formation professionnelle auxquelles il aurait droit s'il avait un emploi. Le

supplément n'est versé que dans la mesure où les allocations pour enfant ne

sont pas servies durant la période de chômage.

Une indemnité journalière s'élevant à 70 % du

gain assuré est octroyée aux assurés qui :

a) n'ont pas d'obligation d'entretien envers

des enfants;

b) bénéficient d'une indemnité journalière entière dont le montant dépasse 140

francs;

c) ne sont pas invalides (art. 8 LPGA).

(…)"

L'art. 33 de

l'Ordonnance du Conseil fédéral du 31 août 1983 sur

l'assurance-chômage (OACI) prévoit pour sa part ce qui suit :

"(…)

Il y a obligation d'entretien avec des enfants

au sens de l'art. 22 al. 2 LACI si l'assuré a une obligation d'entretien au

sens de l'art. 277 du Code civil. Est applicable au surplus l'art. 68 al. 2, du

Règlement (CEE no 1408/71).

(…)"

b) L'art. 277 du Code

civil (CC) concerne l'obligation d'entretien des père et mère. Dans le cas

d'espèce, il n'est pas contesté qu'il n'existe pas, en tous les cas pas encore,

de lien de filiation entre le recourant et l'enfant qui a été placé en vue

d'adoption. Le recourant n'a par conséquent pas d'"obligation d'entretien

au sens de l'art. 277 CC" au sens de l'art. 33 al. 1 OACI. Sur la base du

texte clair de cette disposition, l'autorité intimée a par conséquent considéré

que le recourant n'avait pas d'obligation d'entretien envers des enfants, ce

qui l'a amené à confirmer la décision de la caisse au terme de laquelle, en

application de l'art. 22 al. 2 lettre a LACI, le recourant a droit à une

indemnité journalière s'élevant à 70 % du gain assuré et non pas à 80 %.

On constate cependant

que, dès le moment où un enfant leur a été confié en vue d'adoption, le

recourant et son épouse se sont engagés, en application de l'art. 264 CC, à

fournir des soins et à pourvoir à l'éducation de cet enfant. Même si l'art. 264

CC ne le précise pas expressément, cet engagement comprend naturellement une

obligation d'entretien à charge des parents nourriciers. En outre, selon la

jurisprudence du Tribunal fédéral, en cas de séparation ou de divorce,

l'adoption conjointe au sens de l'art. 264 a CC reste possible, pour autant

qu'elle serve l'intérêt de l'enfant. En cas de divorce, les droits et

obligations des parents doivent ainsi être réglés par le juge du divorce, comme

pour un enfant à naître, soit d'avance dans le jugement de divorce, soit dans

une procédure ultérieure (ATF 126 III 412 ss). On constate dès lors que la

situation d'un couple auprès duquel un enfant a été placé en vue d'adoption

n'est pas différente de celle d'un couple qui doit s'occuper d'un enfant avec

lequel il a un lien de filiation. Ceci est d'ailleurs confirmé par le fait que

le recourant, après la séparation d'avec son épouse, a été astreint par le

Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est-vaudois à verser une contribution

d'entretien incluant un montant pour l'entretien de l'enfant placé. S'agissant

de la référence à l'art. 277 CC, et par conséquent à l'existence d'un lien de

filiation, on relève également que l'art. 22 al. 2 LACI ne contient pas cette

précision et se réfère uniquement à la notion générale "d'obligation

d'entretien envers des enfants".

3.

Il résulte de ce qui

précède que l'application des art. 22 al. 2 LACI et 33 al. 1 OACI soulève un

problème d'interprétation de ces deux dispositions.

Selon la jurisprudence,

la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Toutefois, si le texte

n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont

possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme,

en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux

préparatoires, le but et l'esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle

repose ainsi que sa relation avec d'autres dispositions légales. Pour rendre la

décision répondant de manière optimale au système et au but de la loi, le

Tribunal fédéral utilise, de manière pragmatique, une pluralité de méthodes,

sans fixer entre elles un ordre de priorité. Les travaux préparatoires ne sont

pas à eux seuls déterminants; ils peuvent être utiles pour éclaircir le sens

d'une norme imprécise ou se prêtant à plusieurs interprétations plausibles,

mais contradictoires. Plus la loi est récente, moins il sera possible de

s'écarter de la volonté clairement affirmée du législateur, notamment pour

donner à celle-là une portée qui lui a été refusée lors des débats

parlementaires (ATF 125 II 113 consid. 3 p. 117; 177 consid. 3 p. 179; 183

consid. 4 p. 185; 192 consid. 3a p. 196; 206 consid. 4a p.208/209; 238 consid.

5a p. 244/245).

Lorsque, quand bien

même le sens d'une disposition légale ou réglementaire est clair, celui-ci

s'écarte manifestement du but fixé par le législateur, il y a lieu de s'écarter

d'une interprétation littérale (v. à cet égard arrêt du Tribunal fédéral du

10.

novembre 1999 dans la cause 1P.411/1999). On doit ainsi s'écarter

du texte clair d'une réglementation lorsque, appliquée à une situation

particulière, celle-ci aboutit à un résultat contraire à la systématique ou aux

objectifs de la loi (cf. Pierre Moor, Droit administratif, volume I, p. 154).

Dans cette hypothèse, on se trouve en effet devant ce que l'on appelle une

"inconséquence manifeste", soit l'hypothèse dans laquelle

l'application de la norme dans un cas d'espèce d'après son texte clair apparaît

insoutenable d'un point de vue téléologique (cf. ATF 122 I 255 consid. 6a; 121

III 225 et ss; arrêt TA GE 1998/0047). On se trouve notamment en présence d'une

inconséquence lorsqu'une norme omet, de manière contraire à son sens, des

différences qui devraient de toute évidence être faites dans la situation

réglée (cf. ATF 108 Ia 297). Il doit en aller de même lorsque l'application

d'une norme implique une distinction qui n'a pas lieu d'être.

Dans le cas d'espèce,

force est de constater qu'on se trouve dans une hypothèse de ce type. En effet,

on l'a vu, la situation d'une personne à qui il incombe de pourvoir à

l'entretien d'un enfant placé en vue d'adoption ne se distingue pas de celle de

la personne qui doit pourvoir à l'entretien d'un enfant avec lequel elle a un

lien de filiation au sens du Code civil. Force est notamment de constater que,

sur le plan des conséquences économiques pour le débiteur de l'obligation

d'entretien, la situation est exactement la même. Partant, pour ce qui est du

montant de l'indemnité journalière à verser par l'assurance-chômage, il

n'existe aucun motif pertinent d'effectuer une distinction entre ces deux

situations. On relèvera d'ailleurs que, de manière générale, en matière

d'assurance sociale, l'enfant nourricier est assimilé à l'enfant de sang

lorsque, comme en l'espèce, le rapport nourricier est gratuit (cf. Cyrille

Hegnauer, Droit suisse de la filiation et de la famille, 4ème

édition, p. 59). Vu ce qui précède, il y a lieu de s'écarter d'une

interprétation littérale de l'art. 33 al. 1 LACI et de considérer que le recourant

a une obligation d'entretien envers des enfants au sens de l'art. 22 al. 2

LACI, ceci quand bien même il n'a pas, strictement, d'obligation d'entretien

reposant sur l'art. 277 CC.

On relèvera que cette

interprétation, si elle s'écarte du texte de l'art. 33 de l'ordonnance,

correspond en revanche à une interprétation littérale de la disposition légale

sur laquelle celle-ci se fonde (soit l'art. 22 al. 1 et 2 LACI). On relèvera

également que c'est à tort que la Caisse s'est fondée sur le bulletin MT/AC

99/F 8 pour justifier sa décision. Cette directive a en effet été édictée à la

suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 1998 (ATF 124 V 64) dans lequel

il a été constaté que l'art. 33 OACI, dans son ancienne teneur, était contraire

à la loi et à la Constitution dans la mesure où il faisait dépendre l'existence

d'une obligation d'entretien, au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LACI, de la

législation cantonale en matière d'allocations pour enfants, au lieu de tenir

compte de la notion correspondante de droit civil. La directive rappelle par

conséquent les conditions posées par l'art 277 CC, plus particulièrement en ce

qui concerne l'âge de l'enfant entretenu, sans toutefois se prononcer sur la

question particulière soulevée par les enfants placés en vue d'adoption. En

relation avec l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 1998, on relèvera

d'ailleurs que l'obligation d'entretien envers un enfant placé est bien une

obligation fondée sur le droit civil fédéral.

4.

Dans son pourvoi, le

recourant met également en cause, de manière générale, la légalité de l'art. 33

al. 1 OACI.

L'OACI constitue une

ordonnance d'exécution de la LACI. Ce type d'ordonnance doit en premier lieu

respecter le contenu de la loi qu'elle exécute, rester dans le cadre tracé par

cette dernière et ne pas étendre ni réduire sa portée (cf. Andreas Auer, Giorgo

Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, p. 524;

voir également ATF 103 IV 192). On ne saurait ainsi trouver dans une ordonnance

d'exécution une norme primaire, soit une règle dont on ne trouve aucune trace

dans la loi de base et qui étend ou restreint le champ d'application de

celle-ci. Dans le cas d'espèce, se pose effectivement la question de savoir si,

en limitant la notion d'obligation d'entretien prévue dans la loi à celle de

l'art. 277 CC, le Conseil fédéral n'a pas restreint le champ d'application de

la loi de manière excessive. Dès lors que, pour les raisons évoquées ci-dessus,

le recours doit être de toute manière admis pour d'autres motifs, cette question

peut cependant rester indécise.

5.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et les décisions du

Service de l'emploi et de la Caisse cantonale de chômage annulées. Il

appartient à la Caisse de rendre une nouvelle décision octroyant au recourant

une indemnité correspondant à 80 % de son gain assuré, ceci à partir du mois

de mai 2003. Ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, le recourant a

droit à des dépens qu'il convient de fixer à 800 francs. Vu le sort du recours,

les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. Les décisions

rendues le 17 mars 2004 par le Service de l'emploi, 1ère

instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage et le 28 mai 2003

par la Caisse cantonale de chômage sont annulées.

III. Le dossier

est retourné à la Caisse cantonale de chômage pour nouvelle décision au sens

des considérants.

IV. Le Service de

l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière

d'assurance-chômage versera à A. X.________ des dépens arrêtés à 800 (huit

cents) francs.

V. Le présent arrêt est rendu sans frais.

jc/Lausanne, le 14 juin 2004

Le

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente

décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,

d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004

Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,

indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de

la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette

autre décision;

c) quels moyens

de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans

laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de

preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au

recours.