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Décision

PS.2004.0082

TA - PS.2004.0082 - 2004-09-02 - c/Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance chômage

2 septembre 2004Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, né le 11 juin 1969, est

titulaire d’un certificat fédéral de capacité d’employé de commerce obtenu en

1989. Il a occupé divers postes en relation avec la gestion du personnel dans

le secteur public et privé à partir de cette date, pour occuper finalement le

poste de chef du personnel, puis de directeur administratif au sein d’une

entreprise regroupant environ 170 collaborateurs jusqu’en mars 2003.

Parallèlement à son activité professionnelle, il a poursuivi sa formation en

obtenant, en 1995, un diplôme de l’Ecole de cadre de Lausanne en gestion

d’entreprise, puis, en 1996 et 1997, un certificat et une attestation de

l’Institution de hautes études en administration publique (IDHEAP),

respectivement dans les domaines de la politique du personnel et du droit.

B.

Le 1er avril 2003, A.________

a revendiqué l’allocation d’indemnités de l’assurance-chômage. L’office

régional de placement (ci-après ORP) d’Orbe lui a ouvert un second délai-cadre

à partir de cette date, et lui verse depuis lors régulièrement des indemnités

de chômage.

C.

Le 5 juin 2003, A.________ s’est

inscrit à un cours spécifique préparant au Brevet fédéral de spécialiste en

gestion du personnel organisé par le « cours romand pour les questions de

personnel » (CRQP). Ce même jour, A.________ a demandé à ce que la prise

en charge de son cours soit assurée par l’assurance chômage, et a déposé en ce

sens une demande de remboursement auprès de son conseiller ORP. Sa demande a

été transmise à la "Logistique des mesures de marché du travail"

(LMMT) avec un préavis favorable de son conseiller ORP.

D.

Le 6 octobre 2003, A.________ a

adressé à son office les lignes suivantes :

« …Par contre, je suis toujours sans

nouvelles de ma demande de remboursement de cours (brevet fédéral de

spécialiste en gestion de personnel) que j’ai commencé courant août et qui se

termineront au mois de septembre 2004.

En effet, vous m’aviez donné une réponse

négative oralement et je vous avais demandé de me transmettre une réponse

écrite avec indication des voies de recours. …. »

Par décision du 17

novembre 2003, l’ORP a refusé sa demande au motif que son niveau de formation

était suffisant pour lui permettre de retrouver un emploi stable sur le marché

du travail actuel.

E.

Le 20 novembre 2003, A.________ a

recouru contre cette décision auprès du Service de l’Emploi, en faisant valoir

que le brevet fédéral qu’il souhaitait acquérir était couramment exigé aussi

bien dans le secteur public que privé, et qu’en conséquence, sa prise en charge

par l’assurance chômage se justifiait. Le service de l’emploi a rejeté le

recours par décision du 6 avril 2004, estimant que les conditions posées par la

loi pour la prise en charge d’un cours n’étaient pas réunies en l’espèce.

F.

Par acte du 5 mai 2004, A.________

s’est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Le Service

de l’emploi a répondu le 19 mai 2004 en reprenant les arguments développés à

l’appui de sa décision, et en concluant à son maintien et au rejet du recours.

L’ORP s’est déterminé le 11 mai 2004, et a déposé des observations finales le

15 juin 2004. La Caisse cantonale de chômage a renoncé à se déterminer. Le

recourant a déposé des observations complémentaires le 3 juin et le 7 juillet

2004

Le tribunal a statué

par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Selon l'art. 1a al. 2 de la loi

fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance‑chômage (LACI), la loi vise à

prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage existant et à favoriser

l'intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail. Dans ce

but, la loi prévoit des mesures relatives au marché du travail (art. 59 à 75

LACI). Les alinéas 1 et 2 de l’art. 59 LACI sont rédigés en ces termes:

« L'assurance alloue des prestations

financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des

assurés et des personnes menacées de chômage.

Les mesures

relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle

des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au

marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :

a) d'améliorer l'aptitude

au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et

durable;

b) de promouvoir les

qualifications professionnelles des assurés en fonctions des besoins du marché

du travail;

c) de diminuer le

risque de chômage de longue durée;

d) de permettre aux

assurés d'acquérir une expérience professionnelle. »

b) Parmi les mesures

relatives au marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art.

60.

al. 1 LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours

individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou

d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et des stages

de formation.

La jurisprudence a

précisé que la formation de base et la promotion générale du perfectionnement

professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche

seulement de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou

imminent, par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il

doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès

industriels et techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en

dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes

professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400 et suivants et les références;

DTA 1998 No 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et

perfectionnement professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou

le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part,

est toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres

à l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est

la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes

les circonstances (ATF 111 V 401; arrêt TA du 18 juin 2003 PS 2002/0062). Les

tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et

l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation

incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles

qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement

professionnel en général, c'est à dire celui que l'assuré aurait de toute

manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de

l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation

continue (ATF 111 V 274; arrêts TA PS 2002/0062 précité relatif à un cours

d'"Hospitality financial management"; PS 1996/0113 du 28 janvier 1997

concernant un cours IDHEAP sur la gestion et l'organisation des communes, ou PS

1999/0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes). Il

appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par

le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable pour

cause de chômage (ATF 111 V 398, 401; message du Conseil fédéral du 22 août

1984.

concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle

et un recyclage garanti", RF 1984 II 1405). Il convient ainsi d'examiner,

dans un cas concret, si la mesure en question ne relève pas, d'une manière ou

d'une autre, de la formation professionnelle normale de l'intéressé.

L'assurance-chômage n'est en effet pas destinée à assurer le financement d'un

perfectionnement professionnel qui n'est pas imposé par la situation sur le

marché de l'emploi (arrêt PS 2002/0062 précité).

C'est ainsi que le

Tribunal fédéral a considéré que les cours de psychologue-conseil qu'une

jardinière d'enfants voulait suivre constituaient un perfectionnement général

ou une formation qui ne pouvait être pris en charge par l'assurance-chômage

(DTA 1986, No 17, p. 64); il en allait de même pour un stage pratique dans un

musée pour une licenciée en histoire de l'art (DTA 1987, No 12, p. 111) ou pour

le cours de perfectionnement en politique sociale pour une licenciée en droit

(arrêt non publié F. du 18 octobre 1994, C 71/94) ou encore pour les cours de

perfectionnement comme responsable ou consultant en matière d'environnement

pour un ingénieur en denrées alimentaires (arrêt non publié P.S c/OCAC et TA du

27.

février 1997). Le tribunal a aussi confirmé le refus de prise en charge d'un

cours de management de systèmes logistiques IML/EPFL à une personne au bénéfice

d'un diplôme de HEC (arrêt PS 1997/0011 du 20 novembre 1997), un cours

d'ingénierie biomédicale à un chimiste (arrêt PS 1997/0125 du 1er

juillet 1997), ou un cours d'analyste financier et de gestionnaire de fortunes

à un licencié en économie (arrêt PS 1998/0133 du 30 avril 1999).

Enfin, une

amélioration de l'aptitude au placement théorique, possible mais peu

vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute

probabilité, les chances de placement soient effectivement améliorées de

manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement accompli

dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30, 31 et

suivantes; DTA 1991, p. 104,. 108; arrêt TA PS 1996/0360 du 4 mars 1997

refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un laborant

hautement qualifié).

On précisera que les

jurisprudences mentionnées ci-dessus sont antérieures à la modification de la

LACI intervenue selon la loi fédérale du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er

juillet 2003. Ces jurisprudences sont toutefois applicables dans le cas

d'espèce dès lors que cette révision de la LACI, sous réserve de modifications

d'ordre rédactionnel, n'a pas modifié les exigences légales permettant

d'obtenir des mesures relatives au marché du travail et notamment des mesures

de formation (v. à cet égard message du Conseil fédéral concernant la révision

de la loi sur l'assurance-chômage du 28 février 2001, FF 2001 II p. 2123 et

suivantes).

c) Dans le cas

d’espèce, on relève que le recourant dispose d’une expérience professionnelle

assez étendue et variée dans le domaine des ressources humaines. Il a notamment

occupé pendant 10 ans diverses fonctions dans des services du personnel, aussi

bien dans le secteur public que dans des entreprises privées, et a finalement

occupé un poste de chef du personnel, responsable d’un groupe de 170 personnes.

En outre, il a complété sa formation de base par un diplôme de l’Ecole de cadre

de Lausanne en gestion d’entreprise, et par un certificat et une attestation de

l’IDHEAP dans les domaines de la politique du personnel et du droit. Le Service

de l’emploi a estimé que dans cette situation, le placement du recourant ne

pouvait pas être qualifié d’impossible ou de très difficile, et que son chômage

n’était pas dû à une formation insuffisante ou au fait que ses connaissances ou

ses aptitudes professionnelles soient dépassées. Le recourant conteste cette

appréciation, en faisant valoir notamment les quelques 120 dossiers de

postulation restés sans résultats à ce jour, ainsi que le fait que les offres

d’emploi pour les postes à responsabilité dans le domaine des ressources

humaines exigent presque systématiquement un brevet fédéral en gestion de

personnel.

A la lumière de la

jurisprudence évoquée ci-dessus, il convient d’examiner dans quelle mesure le

cours du CRPQ est susceptible d’améliorer de manière notable les chances de

placement du recourant. A cet égard, l’instance de recours inférieure a jugé

que, bien que le fait de suivre un cours de perfectionnement représente

toujours un atout dans la recherche d’un emploi, il n’est pas établi que la

fréquentation du cours litigieux soit indispensable au recourant pour mettre

fin à son chômage. En d’autres termes, selon l'autorité intimée, le chômage du

recourant n’apparaît pas dû à une formation insuffisante, ni au fait que ses

connaissances ou ses aptitudes professionnelles seraient dépassées. En

conséquence, elle a jugé que les conditions pour l’application d’une mesure

préventive de l’assurance-chômage au sens de l’art. 59 LACI n’étaient pas

réunies.

Le tribunal de céans

n'a pas de motifs de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée. Force

est en effet de constater que le recourant dispose d'une formation, et surtout

d'une expérience professionnelle, à priori largement suffisantes pour lui

permettre de retrouver un emploi. On note au surplus que, si le brevet fédéral

en gestion du personnel semble effectivement être demandé pour les postes à

responsabilité dans le domaine des ressources humaines, les offres d'emploi

produites par le recourant mentionnent que celui-ci peut généralement être

remplacé par une formation jugée équivalente. Or, le recourant dispose

précisément d'une telle formation, acquise notamment auprès de l'HIDEAP. Il

n'est ainsi pas démontré que l’obtention du brevet fédéral convoité

augmenterait de façon significative ses chances de trouver un emploi, ni que

les échecs subis jusqu’à présent seraient imputables à son absence. Le fait est

que malgré l’absence de brevet, le recourant admet avoir conduit plusieurs

entretiens d’embauches et il ne prétend pas que le résultat négatif de ces entretiens

serait imputable à l’absence de diplômes suffisants. On se trouve ainsi tout au

plus dans l'hypothèse où l'amélioration de l'aptitude au placement n'est que

possible, tout en étant peu vraisemblable. Finalement, tout bien considéré, il

apparaît plutôt que l’obtention du brevet fédéral répond à un souci de

poursuivre un plan de formation continue, et s’inscrit dans la suite des

diplômes obtenus depuis 1995 en complément du CFC d’employé de commerce. Il

s’apparente donc à une mesure de perfectionnement professionnelle générale. Or,

comme on l’a vu ci-dessus, il n’appartient pas à l’assurance-chômage de

promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274 précité).

Par conséquent, c’est

à juste titre que l’autorité intimée a considéré que les conditions strictes

rappelées ci-dessus pour le financement d’un cours par l’assurance-chômage

n’étaient pas remplies.

2.

Le recourant mentionne également le

fait que son conseiller ORP a d’abord accordé à sa demande un préavis

favorable, avant de lui signifier une décision négative. Ce faisant, il invoque

implicitement une violation du principe de la bonne foi.

a) En vertu du

principe de la bonne foi qui, appliqué à l’autorité, a la portée d’une garantie

constitutionnelle, l’autorité se trouve liée par les conséquences qui peuvent

être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité et se trouve

tenue de se conformer aux renseignements ou à l’assurance inexacts qu’elle a

donnés, respectivement de réparer le préjudice subi par celui qui s’y est fié.

(Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3). Un certain nombre de conditions

doivent cependant être réalisées pour que le principe de la bonne foi trouve

application. Ainsi, l’autorité qui a fourni le renseignement devait être

compétente pour le faire, ou à tout le moins apparemment compétente, ces

derniers mots signifiant qu’elle était généralement considérée comme

compétente, ou que, dans le cas particulier, son comportement pouvait

légitimement donner à croire qu’elle l’était (cf. Moor, op. cit. ch. 5.3.2).

Ensuite, le renseignement donné, bien qu’inexact, doit avoir été fourni sans

réserve, et clairement ; il ne s’agissait pas d’une simple orientation, ni

d’une information sur la pratique ordinaire suivie. Il importe que l’administré

n’ait pas été en mesure de reconnaître l’erreur, à plus forte raison ne doit-il

pas l’avoir reconnue, ni en être lui-même responsable. Il lui incombe de se

renseigner. Enfin l’administré, sur la base de l’information ou de l’assurance

inexacte, doit avoir pris des dispositions irréversibles.

b) Dans le cas

d’espèce, il est établi que le conseiller ORP a donné un préavis favorable à la

demande du recourant, et l’a transmise à l’instance compétente qui a pour sa

part rendu une décision négative. On ne saurait suivre le recourant lorsqu’il

prétend s’être de bonne foi basé sur le préavis favorable de son conseiller

ORP, et avoir tenu pour acquis que sa demande recevrait une réponse favorable.

La notion même de « préavis », telle qu’elle peut être utilisée

ordinairement et en dehors de toute référence juridique, implique que l’avis

donné ne l’est pas à titre définitif, mais qu’il appelle une confirmation. Le

recourant ne pouvait dès lors ignorer que la décision d’accorder ou de refuser

sa demande n’était pas de la seule responsabilité de son conseiller, même s’il

pouvait espérer que le préavis favorable de ce dernier serait suivi. En outre,

le recourant ne peut raisonnablement prétendre avoir pris des dispositions

irréversibles sur la base de l’interprétation erronée qu’il a fait de l’avis de

son conseiller alors même que sa demande de remboursement est intervenue après

son inscription définitive au cours litigieux. Les conditions d’application du

principe de la bonne foi telles qu’elles ont été exposées plus haut ne sont

donc manifestement pas réunies dans le cas d’espèce.

3.

Il résulte des considérants qui

précédent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il

n' y a pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

Service de l'emploi du 6 avril 2004 est maintenue.

III. Il n'est pas

perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 2 septembre 2004

Le président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente

décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,

d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004

Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,

indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de

la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette

autre décision;

c) quels moyens

de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans

laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de

preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au

recours.